Asian tausta

Vantaan ja Keravan hyvinvointialue (jäljempänä myös hankintayksikkö) on 13.4.2022 julkaistulla sosiaalipalveluita ja muita erityispalveluita koskevalla EU-hankintailmoituksella pyytänyt osallistumishakemuksia neuvotteluja sisältävällä menettelyllä toteutettavaan liitteen E kohtien 1–4 ja 5–15 mukaiseen hyvinvointialueen ateria- ja puhtauspalvelujen hankintaan 48 kuukauden sopimuskaudelle, minkä jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassa olevana.

Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen hallintovalmistelujohtaja on päätöksellään 5.5.2022 valinnut neuvotteluihin Attendo Majakka Oy:n ja SOL Palvelut Oy:n muodostaman ryhmittymän, ISS Palvelut Oy:n ja Palmia Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 30.400.000 euroa.

Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen aluehallitus on 6.9.2022 tehdyllä hankintapäätöksellään § 159 valinnut Attendo Majakka Oy:n ja SOL Palvelut Oy:n muodostaman ryhmittymän tarjouksen.

Markkinaoikeus on 3.10.2022 antamallaan välipäätöksellä H307/2022 sallinut hankintapäätöksen täytäntöönpanon.

Hankintasopimukset on allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Compass Group Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna vähintään 10.000 euroa viivästyskorkoineen. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan täysimääräisesti sen tarjouskilpailuun osallistumisesta aiheutuneet kustannukset 5.703,75 euroa viivästyskorkoineen sekä virheellisen hankintamenettelyn vuoksi saamatta jääneen voiton. Edelleen valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.590 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun ehdokkaiden soveltuvuuden vertailussa käytetyssä luottoluokituksen pisteytyksessä on otettu huomioon ehdokkaiden taloudellinen nykytilanne. Poikkeuksellinen korona-aika on vaikuttanut huonontavasti niiden yritysten pisteytykseen, joiden liikevaihto on painottunut ravintolatoimintaan. Ennen korona-aikaa, vuonna 2019 valittajan luottoluokitus oli tasolla AAA ja ensimmäisenä koronavuotena 2020 AA+. Nyt korona-ajan jälkeen valittajan luottoluokitus on palaamassa koronapandemiaa edeltävälle tasolle. Ehdokkaiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi vaaditun luottoluokituksen tulisi perustua neljän viimeisen vuoden parhaaseen luottoluokitukseen. Osallistumishakemusten pisteytys tulee suorittaa uudestaan tätä periaatetta noudattaen.

Mikäli Attendo Majakka Oy:llä ei ole ollut viittä ateriapalvelujen referenssiä, sille ehdokkaiden vertailussa annetut pisteet tulisi poistaa.

Vastine

Vaatimukset

Vantaan ja Keravan hyvinvointialue on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.917,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Osallistumispyynnössä kuvattu ehdokkaiden valintaa koskeva luottoluokituskriteeristö on hankintasäännösten ja oikeuskäytännön mukainen. Ehdokkaan luottoluokka kertoo siitä, kuinka vakavarainen ehdokasyritys on ja millaiset konkreettiset taloudelliset resurssit sillä on suoriutua hankinnan kohteena olevasta hankintasopimuksesta. Kun otetaan huomioon se, että hankittavat palvelut sisältävät hankintayksikön päivittäiset ateria- ja puhtauspalvelut, on ehdottoman tärkeää, että ehdokkaalla on vahvat taloudelliset resurssit hankintasopimuksen toteuttamiseen.

Luottoluokituksen arviointi ehdokkaiden valinnassa on ollut jokaiselle ehdokkaalle sama. Pisteytyksen perusteet ja saatavat pisteet ovat käyneet selkeästi ilmi osallistumispyynnöstä.

Hankintayksikön kannalta on olennaista tietää, mikä ehdokkaan luottoluokitus on ollut silloin, kun osallistumishakemukset on jätetty. Sillä, mikä ehdokkaan luottoluokitus on ollut kolme tai neljä vuotta sitten, ei ole hankintayksikön kannalta merkitystä, kun arvioidaan ehdokkaalla nykyisin olevaa kykyä suoriutua hankintasopimuksesta. Jos ehdokas on saanut korona-aikana pidettyä luottoluokituksensa korkealla tasolla, osoittaa se, että kyseisellä ehdokkaalla on vakaa taloudellinen tilanne ja kyky suoriutua myös poikkeuksellisista ajoista. Tällä seikalla on olennainen merkitys hankintayksikölle hankinnan kohde huomioon ottaen. Lisäksi valittajan esittämä seikka siitä, että sen luottoluokitus olisi palaamassa koronapandemiaa edeltävälle tasolle, on täysin väitteenvarainen asia. Mitään varmuutta siitä, että valittajan luottoluokitus palaisi vuoden 2019 tasolle, ei ole.

Kuultavien lausunnot

Attendo Majakka Oy ja SOL Palvelut Oy ovat antaneet yhteisen lausunnon, jossa ne ovat vaatineet, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Attendo Majakka Oy ja SOL Palvelut Oy ovat esittäneet, että hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan oikein ja hankintalainsäädännön mukaisesti sekä tehnyt tarjoajien valintapäätöksen tarjouspyynnön sekä hankintalainsäädännön mukaisesti. Ryhmittymällä on ollut ehdokkaiden vertailussa saamiinsa pisteisiin oikeuttavat referenssit ja se on ilmoittanut ne osallistumishakemuksessaan. Ryhmittymä on käyttänyt referensseinään myös voimavara-alihankkijoidensa referenssejä.

ISS Palvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. ISS Palvelut Oy on esittänyt, että hankintayksikkö on kohdellut toimittajia tasapuolisesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Luottoluokituksen vaatiminen kaikilta toimittajilta on hankintasäännösten mukaista. Taloudellista kantokykyä tulee arvioida nykyhetken; ei historiatiedon varassa. Myöskään se, että koronapandemia on koetellut eri alojen yrityksiä eri tavoin, ei anna syytä arvioida tilannetta toisin tai perustetta katsoa, että tarjouspyyntö olisi syrjivä tai suhteeton tältä osin.

Palmia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.782,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Palmia Oy on esittänyt, että osallistumispyynnössä asetettu luottoluokitusvaatimus sekä sitä koskeva pisteytys on asetettu julkisissa hankinnoissa yleisesti käytetyllä sekä julkisia hankintoja koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisella tavalla. Valittajan viittaama korona-aika on alkanut Suomessa jo alkuvuonna 2020 ja jatkuu edelleen. Lisäksi yritysten luottoluokitus lasketaan reaaliaikaisesti luottoluokittajan tiedossa olevilla tiedoilla ja on tilastollisen mallin tuottama ennuste yrityksen todennäköisyydestä saada maksuhäiriö seuraavien 1–3 vuoden aikana. Edelleen juuri yrityksen tämänhetkinen luottoluokitus on hankintayksikölle erittäin osuva ja arvokas tieto juuri puheena olevia palveluita hankittaessa. Luottoluokitusvaatimus ja sitä koskeva pisteytys on ollut kaikille hankinnasta kiinnostuneille tahoille sama.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että kilpailutuksen kohteena on pitkäaikainen sopimus, joka on voimassa vähintään 48 kuukautta. Sopimuksen pitkä kesto edellyttää tarjoajien taloudellisen kyvykkyyden arvioimista pitkän ajanjakson perusteella. Tästä johtuen on ilmeistä, että luottoluokituksen kiinnittäminen yhden päivämäärän arvoon ei ole suhteellisuusperiaatteen mukaista ja vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun. Se ei myöskään ole hankintayksikön esittämien päämäärien eikä näin ollen hankintasäännösten mukaista.

Osallistumispyynnössä käytetyn Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa -luottoluokituksen sisältö perustuu tietoihin, joista suurin osa päivitetään päivittäin. Yhden päivän tietoihin perustuva luokitus ei näin ollen sovellu pitkäaikaisen palvelusopimuksen toimittajien arvioinnin kriteeriksi. Kukin ehdokas on saanut itse valita päivän, jolta se on ilmoittanut luottoluokituksensa. Koska luottoluokitus muuttuu päivittäin, voi ehdokkaalla olla eri luottoluokitus esimerkiksi viikon kuluttua. Luottoluokitusraportin päivittäisten muutosten vaikutuksen eliminoimiseksi ja ehdokkaiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi tulisi käyttää pidemmän ajan luottoluokitusarviointia. Tämän tavoitteen mukaista olisi käyttää huonointa Rating Alfa -luottoluokitusraportin kolmesta viimeisimmästä luottoluokituksesta (raportointipäivän rating, kuusi kuukautta aiemmin ollut rating ja yksi vuosi aiemmin ollut rating). Lisäksi Rating Alfa -raportissa on raportoitu kolme kriteeriä: maksutapa, tausta ja talous. Jos jotain näistä kriteereistä ei sovelleta, jätetään kyseinen kriteeri huomioimatta raportin pisteytyksessä, mikä vääristää lopputulosta. Tämä saattaa olla tilanne joidenkin ehdokkaiden kohdalla. Osallistumishakemusten pisteytys tulee suorittaa uudestaan edellä mainittua periaatetta noudattaen.

Lisäksi hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti siltä osin kuin se on perustellut päätöksensä ehdokkaiden valinnasta tarjoajiksi. Valintapäätös on hyvin suppea koostuen puolentoista sivun pituisesta varsinaisesta päätösasiakirjasta ja kahdesta liitteestä. Näistä liitteistä toinen on suppea ehdokkaiden pisteytystä esittävä taulukko, jossa ehdokkaiden sekä ateria- että puhtauspalvelujen lisäreferensseistä saamat pisteet on kummatkin esitetty yhdellä rivillä. Toinen liite on muutoksenhakuohjeistus. Valintapäätöksestä ei miltään osin ilmene, mistä referenssit koostuvat. Siitä ei myöskään käy ilmi, että yksi tarjoajiksi valituista ehdokkaista käyttää palvelujen tuottamisessa voimavara-alihankkijoita ja että se on pisteytettävien referenssien osalta vedonnut sen voimavara-alihankkijoiden referensseihin. Perustelujen puutteellisuuden vuoksi valittaja ei ole pystynyt arvioimaan valintapäätöksen oikeellisuutta ja valitustarvettaan referenssien osalta. Virheettömässä menettelyssä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus tulla valituksi hankkeen toteuttajaksi.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta siltä osin kuin siinä on vaadittu vahingonkorvausta ja siltä osin kuin siinä on viitattu tarjoajien valintaa koskevan päätöksen perustelemisen puutteisiin voimavara-alihankkijoiden ilmoittamisen osalta.

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei markkinaoikeus ole toimivaltainen tutkimaan vahingonkorvausvaatimusta. Lisäksi väitetty tarjoajien valintaa koskevaan päätökseen sisältyvä virhe eli ryhmittymän käyttämien voimavara-alihankkijoiden ilmoittamatta jättäminen, ei ole millään tavoin vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai valittajan asemaan hankintamenettelyssä. Valittajalla ei siten ole oikeudellista intressiä saada markkinaoikeuden kannanottoa ainoastaan siitä, ovatko hankintapäätöksen perustelut olleet hankintalain mukaiset. Tarjoajien valintaa koskevan päätöksen väitetty virheellisyys on näin ollen jätettävä tutkimatta valittajan puuttuvan oikeussuojan tarpeen vuoksi.

Luottoluokitusta ei kiinnitetä yhden päivämäärän arvoon. Suomen Asiakastieto Oy päivittää arvioimiensa yritysten luottoluokituksen säännöllisesti. Yrityksen taloudellinen nykytila eli nykyinen luottoluokitus osoittaa yrityksen luottoluokituksen sekä antohetkellä että tulevaisuudessa. Luottoluokitus annetaan yrityksen viimeisimmän tilinpäätöksen tietojen perusteella.

Osallistumispyynnössä ei myöskään ole vaadittu, että tarjoajalla tulee olla nimenomaan Suomen Asiakastieto Oy:n luottoluokitus. Suomen Asiakastieto Oy:n luottoluokituksen lisäksi myös vastaavan luottoluokituksen käyttäminen oli sallittua.

Mikäli hankintayksikkö antaisi yritysten vedota vanhoihin luottoluokitustietoihin, se rikkoisi oikeusohjetta, jonka mukaan hankintayksiköllä on velvollisuus vaatia valituilta tarjoajilta ajantasaiset todistukset ja selvitykset.

Alfa Rating -luottoluokituksessa arvioidaan useita muitakin kuin valittajan mainitsemia seikkoja. Tämä ilmenee valittajan itse toimittamista luottoluokitusraporteista. Suomen Asiakastieto Oy ei anna luottoluokitusta lainkaan, jos sillä ei ole käytettävissään kaikkia sen antamiseen tarvittavia tietoja. Yrityksillä ei myöskään ole mitään velvollisuutta olla Suomen Asiakastieto Oy:n asiakkaana, mikä on huomioitu osallistumispyynnössä.

Valintapäätös on perusteltu hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla. Hankintasäännöksissä ei edellytetä, että hankintayksikön olisi ilmoitettava päätöksessä ehdokkaiden käyttämät alihankkijat. Alihankkijoiden ilmoittamista ei myöskään voida pitää keskeisenä tarjousten vertailuun vaikuttavana seikkana, joka tulisi ilmoittaa päätöksessä. Päätöksessä on annettu niin kattavat tiedot ehdokkaiden osallistumishakemusten pisteytyksestä kuin mahdollista ottaen huomioon, että ehdokkaat, mukaan lukien valittaja itse, olivat nimenneet osallistumishakemuksensa suurilta osin salassa pidettäviksi. Esimerkiksi kaikki ehdokkaat nimesivät referenssinsä salassa pidettäviksi. Hankintayksikön käyttämä valintapäätöksen perustelutapa on lisäksi oikeuskäytännön mukainen.

Valittaja on antanut lausuman.

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei valittajalla ole oikeutta hyvitysmaksuun, vaikka hyvinvointialueen katsottaisiin menetelleen virheellisesti. Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä on, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Valittajaa ei ole valittu edes tarjoajaksi nyt käsiteltävässä tarjouskilpailussa, joten sillä ei olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua virheettömässä menettelyssä.

Valittaja on esittänyt, että sen toimittama sähköpostiviestikeskustelu Suomen Asiakastieto Oy:n kanssa osoittaa, että Suomen Asiakastieto Oy:n luottoluokitusraportti antaa sattumanvaraisia ja epäluotettavia tuloksia. Tähän perustuva pisteluokitus ei siten sovellu tarjoajien valintakriteeriksi.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille korvauksena tarjouskilpailuun osallistumisesta aiheutuneet kustannukset sekä virheellisen hankintamenettelyn vuoksi saamatta jääneen voiton.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 169 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausasioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvussa tarkoitettu käräjäoikeus. Compass Group Finland Oy:n vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Hankintayksikkö on vaatinut, että valitus tulisi jättää tutkimatta siltä osin kuin siinä on viitattu tarjoajien valintapäätöksen perustelemisen puutteisiin voimavara-alihankkijoiden ilmoittamisen osalta. Hankintayksikön mukaan ryhmittymän käyttämien voimavara-alihankkijoiden ilmoittamatta jättäminen ei ole millään tavoin vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai valittajan asemaan hankintamenettelyssä. Valittajalla ei siten ole oikeudellista intressiä saada markkinaoikeuden kannanottoa ainoastaan siitä, ovatko valintapäätöksen perustelut olleet hankintalain mukaiset.

Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään (tuomio 24.3.2021, NAMA ym., C-771/19, EU:C:2021:232, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) katsonut, että julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyssä tarjoajilla, joiden poissulkemista on vaadittu, on vastaava oikeutettu intressi saada toisten tarjoajien tarjoukset hylättyä, jotta ne voisivat saada sopimuksen. Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että hylätty tarjoaja voi hakea muutosta hankintayksikön päätökseen, jolla sen erään kilpailijan tarjous hyväksytään, riippumatta siitä, missä julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyn vaiheessa tämä päätös tehdään (38 kohta). Edelleen hylätyllä tarjoajalla on oikeus esittää toisen tarjoajan menettelyyn hyväksymisestä tehtyä päätöstä vastaan kaikki perusteet, mukaan lukien perusteet, joilla ei ole yhteyttä sääntöjenvastaisuuksiin, joiden vuoksi sen tarjous suljettiin menettelystä pois (41 kohta). Ensiksi mainittu periaate pätee kuitenkin vain siltä osin kuin tarjoajan poissulkemista ei ole vahvistettu lainvoimaisella päätöksellä (42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on asiassa valittanut hankintayksikön 5.5.2022 tekemästä päätöksestä, jolla sitä ei ole valittu hankintamenettelyyn sisältyviin neuvotteluihin mutta jolla kolme sen kilpailijaa on valittu neuvotteluihin (jäljempänä ”tarjoajien valintapäätös”). Kyseinen päätös ei siten vielä ole lainvoimainen. Valittaja on markkinaoikeudessa esittänyt väitteitä hankintamenettelyn virheellisyydestä muun ohella siltä osin kuin tarjoajien valintapäätös on perusteltu.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön tekemän päätöksen perustelemista koskevien hankintasäännösten tarkoituksena on jäljempänä selostetulla tavalla yhtäältä mahdollistaa päätökseen johtaneen menettelyn oikeellisuuden ja toisaalta valitustarpeen arviointi. Valituksenalaisessa tarjoajien valintapäätöksessä valittajan kilpailijoita koskevien perustelujen puutteellisuus on valittajan mukaan vaikuttanut sen mahdollisuuteen arvioida hankintamenettelyn oikeellisuutta ja sen valitustarvetta. Tämä väite tulee arvioitavaksi pääasiaratkaisussa. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että valittajalla on oikeudellinen intressi saada ehdokkaiden valintaa neuvotteluihin koskevan tarjoajien valintapäätöksen perustelemista koskevat väitteensä tutkituksi, ja valitus on tältä osin otettava tutkittavaksi.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksessa esitetyn johdosta arvioitavana kysymys osallistumispyynnössä asetetun ehdokkaiden soveltuvuuden arviointiperusteena käytetyn luottoluokitusvaatimuksen ja valintapäätöksen perustelemisen väitetystä virheellisyydestä.

Hankintalain 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä lain I (1‒31 §) ja IV (123‒174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, lain liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään lain 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan hankintalain 12 luvun (107–115 §) säännöksiä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan nyt kyseessä olevan lain liitteessä E lueteltuja palveluja koskevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt hankintalain 25 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädetyn kynnysarvon. Asiassa on siten otettava huomioon, mitä edellä hankintalain 107 §:ssä on nyt kyseessä olevan kaltaisiin palveluhankintoihin sovellettavista oikeusohjeista säädetty.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 114 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia.

Pykälän 2 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien korjaaviin toimenpiteisiin ja soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamiseen voidaan soveltaa, mitä lain 82–86 §:ssä säädetään.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia hankintalain 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on muun ohella riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus.

Hankintalain 83 §:n esitöissä (HE 108/2016 vp s. 191) on todettu muun ohella, että ehdokkaiden tai tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen liittyvien vaatimusten on liityttävä hankinnan kohteeseen siten, että ne osoittavat ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuudet toteuttaa hankinta. Niiden tulee lisäksi olla suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua ja estää erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten ja yhteisöjen osallistumisen tarjouskilpailuun.

Hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on hankintasopimuksen toteuttamiseen tarvittavat taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat. Tätä varten hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia vähimmäisliikevaihdosta tai varojen ja velkojen välisestä suhteesta.

Hankintalain 85 §:n 1 momenttia koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 191) mukaan hankintayksikön asettamat vaatimukset voivat koskea esimerkiksi riittävää luottokelpoisuutta tai varojen ja velkojen välistä suhdetta. Toimittajan vakavaraisuuden osoittamiseksi voidaan hyödyntää myös riskiluokka-analyyseja.

Hankintalain 123 §:n mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 123 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 221) mukaan momentissa täsmennetään päätöksen perusteluvelvollisuutta siten, että hankintapäätöksen perusteluissa on riittävää kertoa vain keskeisimmät perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Hankintayksikön ei näin ollen tarvitse esimerkiksi yksilöidä, mihin konkreettiseen tarjouksesta ilmenevään seikkaan tarjouksen kustakin vertailuperusteesta saama pistemäärä perustuu, kunhan tarjouksen ansiot ja saadun pistemäärän perusteet käyvät muutoin ilmi perusteluista.

Edelleen esitöissä (HE 108/2016 vp s. 221) on tuotu esiin, että perusteluvelvollisuuden keventämisellä pyritään vähentämään hankintayksiköiden hallinnollista taakkaa sekä vähentämään yksinomaan hankintapäätösten perusteluvelvollisuutta koskevia valituksia markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hankintapäätöksen perustelujen tulee kuitenkin olla riittäviä, jotta asianosaiset voivat asianmukaisesti arvioida päätösten oikeellisuutta ja näin ollen valitustarpeensa.

Osallistumispyyntö

Hankintayksikkö on 8.4.2022 päivätyllä osallistumispyynnöllä kutsunut ehdokkaita toimittamaan osallistumishakemuksia ateria - ja puhtauspalveluiden hankintaa koskevaan hankintamenettelyyn, joka sisältää neuvotteluja.

Osallistumispyynnön kohdassa 7 ”EHDOKKAIDEN VALINTA NEUVOTTELUMENETTELYYN” on esitetty ehdokkaiden neuvottelumenettelyyn osallistumista koskevat vaatimukset.

Osallistumispyynnön kohdassa 7.1 ”Valittavien tarjoajien määrä” on todettu seuraavaa:

”Neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö valitsee osallistumishakemuksen jättäneiden ehdokkaiden joukosta tarjoajat, jotka kutsutaan neuvotteluihin. Hankintayksikkö valitsee kolme (3) tarjoajaa, mikäli soveltuvuusvaatimukset täyttäviä ehdokkaita on riittävästi.

Mikäli ehdokkaita on vähemmän kuin kolme, hankintayksikkö voi valita myös vain yhden (1) tai kaksi (2) tarjoajaa neuvotteluihin. Mikäli soveltuvuusvaatimukset täyttäviä ehdokkaita on enemmän kuin 3, hankintayksikkö vertailee ehdokkaat seuraavaksi esitettyjen perusteiden mukaisesti. Neuvotteluihin tarjoajiksi valitaan tällöin 3 eniten pisteitä saanutta ehdokasta.”

Osallistumispyynnön kohdassa 7.2 ”Ehdokkaiden vertailu” on kuvattu ehdokkaiden vertailuperusteita:

”Ehdokkaiden vertailu tapahtuu vertailemalla ehdokkaiden referenssejä, liikevaihtoa ja Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa -luottoluokitusta.

Ehdokkaalla voi olla Rating Alfa -luottoluokituksen sijaan myös vastaava ulkopuolisen tahon todentama luottoluokitus. Tällöin ehdokkaan on hankintayksikön pyynnöstä esitettävä luotettava selvitys siitä, että tarjoajan luottoluokitus vastaa Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa - luottoluokitusta.”

Osallistumispyynnön kohdan 7.2 alakohdassa ”Luottoluokituksen pisteytys” on lisäksi todettu seuraavaa:

”ESPD-lomakkeen mukaisesti ehdokkaan luottoluokituksen on Suomen Asiakastieto Oy:n luottoluokituksessa tai vastaavassa ulkopuolisen tahon todentamassa luottoluokituksessa oltava vähintään tyydyttävä A. Tämä vaatimus koskee sekä ryhmittymän jäseniä, että voimavara-alihankkijoita. Ehdokas saa 5 lisäpistettä, jos sen Suomen Asiakastieto Oy:n (tai vastaavan luottoluokituksen) mukainen ratingluokitus on A+. Ehdokas saa 10 lisäpistettä, jos sen Suomen Asiakastieto Oy:n (tai vastaavan luottoluokituksen) mukainen ratingluokitus on AA. Ehdokas saa 15 lisäpistettä, jos sen Suomen Asiakastieto Oy:n (tai vastaavan luottoluokituksen) mukainen ratingluokitus on AA+ tai parempi. Luottoluokituksen vertailussa huomioidaan myös voimavara-alihankkijoiden ja ryhmittymän jäsenien luottoluokitus siten, että ryhmittymän/tarjoajan pisteet määräytyvät sen mukana tarjouksessa olevan yrityksen (tarjoaja/ryhmittymän jäsen/voimavara-alihankkija) luottoluokituksen mukaisesti, joka on heikoin.”

Hankintamenettelyn kulku keskeisiltä osin

Valittaja on osallistumishakemuksensa liitteenä olevassa yhteisessä eurooppalaisessa hankinta-asiakirjassa ilmoittanut, että sen luottoluokitus Suomen Asiakastieto Oy:n luottoluokituksessa on vähintään A tai sen katsotaan muun vastaavan ulkopuolisen tahon todentaman luottoluokituksen mukaan olevan vastaava. Valittaja on erillisellä osallistumishakemuksen liitteenä olevalla lomakkeella täsmentänyt, että sen luottoluokitus on A+. Valittaja on saanut ehdokkaiden vertailussa 5 lisäpistettä luottoluokituksensa perusteella.

Hankintayksikkö on saanut asetettuun määräaikaan mennessä viisi osallistumishakemusta. Kaikki ehdokkaat ovat täyttäneet osallistumispyynnössä esitetyt soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset.

Hankintayksikkö on 5.5.2022 tekemällään valituksenalaisella päätöksellä sulkenut muun ohella valittajan tarjouskilpailusta sekä päättänyt kutsua kolme muuta ehdokasta neuvotteluihin.

Hankintayksikön päätöksessä on todettu keskeisiltä osin seuraavaa:

”3 Ehdokkaiden vertailu

Hankintailmoituksen mukaan hankintayksikkö valitsee osallistumishakemuksen jättäneiden, pakolliset vaatimukset täyttävien ehdokkaiden joukosta tarjoajat, jotka kutsutaan neuvotteluihin. Hankintayksikkö valitsee jatkoon 3 tarjoajaa, mikäli pakolliset vaatimukset täyttäviä ehdokkaita on riittävästi. Mikäli pakolliset vaatimukset täyttäviä ehdokkaita on enemmän kuin on ilmoitettu valittavaksi, vertailee hankintayksikkö osallistumishakemukset ja valitsee ehdokkaista 3 tarjoajaa.

Ehdokkaiden vertailussa noudatettavat perusteet kuvattiin osallistumispyynnössä.

Ehdokkaiden saama pisteet on esitetty tämän päätöksen liitteessä 1.”

Valituksenalaisen päätöksen liitteestä 1 ilmenee, että valittaja on saanut ehdokkaiden pisteytyksessä yhteensä 50 pistettä. Neuvotteluihin kutsutut kolme muuta ehdokasta ovat saaneet 55 (Palmia Oy), 55 (ISS Palvelut Oy) ja 60 (Attendo Majakka Oy ja SOL Palvelut Oy -ryhmittymä) pistettä.

Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen aluehallitus on 6.9.2022 tehdyllä hankintapäätöksellään § 159 valinnut Attendo Majakka Oy:n ja SOL Palvelut Oy:n muodostaman ryhmittymän tarjouksen.

Luottoluokitus ehdokkaiden soveltuvuuden arviointiperusteena

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun ehdokkaiden vertailussa käytetyssä luottoluokituksen pisteytyksessä on otettu huomioon ehdokkaiden taloudellinen nykytilanne. Valittaja on lisäksi edellä kuvatuin tavoin katsonut hankintayksikön menetelleen virheellisesti, kun se on käyttänyt Suomen Asiakastieto Oy:n yrityksiä koskevaa
Rating Alfa -luottoluokitusta ehdokkaiden soveltuvuuden arviointiperusteena.

Asiassa on valittajan esittämän johdosta arvioitava sitä, onko hankintayksikön osallistumispyynnössään asettama luottoluokitusta koskeva ehdokkaiden soveltuvuuden arviointiperuste ollut hankintasäännösten mukainen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden soveltuvuuden vähimmäisvaatimusten ja ehdokkaiden valintaa tarjoajiksi koskevien arviointiperusteiden asettamisessa. Hankintayksikön menettelyyn voidaan lähtökohtaisesti puuttua vain tilanteissa, joissa sen asettamat vaatimukset tai perusteet eivät liity tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla tai arviointiperusteilla vaarannetaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun toteutuminen. Asetettavien soveltuvuusvaatimusten ja arviointiperusteiden tulee olla suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta.

Osallistumispyynnössä on edellä kuvatulla tavalla edellytetty, että ehdokkaat osoittavat riittävän vakavaraisuutensa hankinnan suorittamiseen sillä, että ehdokkaan taloudellinen tilanne on Suomen Asiakastieto Oy:n tai vastaavan ulkopuolisen tahon todentamassa luottoluokituksessa vähintään tyydyttävä A. Ehdokas on saanut lisäpisteitä siitä, jos luottoluokitus on ollut tätä parempi. Luottoluokitusvaatimus ja siihen liittyvät ehdokkaiden arviointiperusteet ovat koskeneet ehdokkaiden taloudellista tilannetta silloin, kun osallistumishakemukset on jätetty. Kaikkien osallistumispyyntöön vastanneiden ehdokkaiden luottoluokitus on täyttänyt vaaditun ehdokkaiden soveltuvuuden vähimmäisvaatimuksen. Valittaja on kuitenkin saanut luottoluokituksensa perusteella ehdokkaiden valintaa tarjoajiksi koskevassa arvioinnissa vähemmän lisäpisteitä kuin kolme muuta ehdokasta, joiden luottoluokitus on ollut korkeampi.

Valittaja on ensinnäkin esittänyt, että muun ohella koronapandemian takia luottoluokituksessa ei tulisi keskittyä vain ajantasaiseen luottoluokitukseen, vaan arvioinnissa tulisi huomioida myös ehdokkaiden pidemmän ajan luottoluokitus. Valittaja on myös esittänyt väitteitä Suomen Asiakastieto Oy:n laatiman luottoluokitusraportin sattumanvaraisuudesta ja epäluotettavuudesta.

Kuten edellä on todettu, hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä ehdokkaiden soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja ehdokkaiden valintaa koskevat arviointiperusteet tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Asiassa on ollut kyse hyvinvointialueen ateria- ja puhtauspalveluiden hankinnasta, jota koskevan sopimuksen kestoksi on ilmoitettu 48 kuukautta ja tämän jälkeen sopimuksen on määrä jatkua toistaiseksi voimassa olevana. Hankintayksikön kannalta on ollut perusteltua pyrkiä turvaamaan palveluiden häiriötön saatavuus koko sopimuskauden ajan. Lisäksi asiassa esitetyn selvityksen perusteella Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa -luottoluokitus osoittaa yrityksen luottoluokituksen sekä sen antohetkellä että tulevaisuudessa.

Markkinaoikeus mainitut seikat huomioon ottaen katsoo, että ehdokkaiden ajantasaisen luottoluokituksen huomioon ottaminen ehdokkaiden soveltuvuuden vähimmäisvaatimuksena ja myös ehdokkaiden valintaa tarjoajiksi koskevana arviointiperusteena on ollut perusteltua hankinnan kohteen kannalta. Asetettu luottoluokitusta koskeva ehdokkaiden soveltuvuuden vähimmäisvaatimus ja arviointiperuste on liittynyt ehdokkaiden edellytyksiin toteuttaa kysymyksessä oleva hankinta. Ehdokkaiden valintaa tarjoajiksi koskevassa arvioinnissa ehdokas on voinut saada pisteitä myös ilmoittamalla muun tahon kuin Suomen Asiakastieto Oy:n todentaman luottoluokituksen. Kaikki osallistumishakemuksen jättäneet ehdokkaat ovat täyttäneet luottoluokituksen vähimmäistasoa koskevan vaatimuksen ja saaneet pisteitä ehdokkaiden valintaa tarjoajiksi koskevassa arvioinnissa, eikä soveltuvuuden vähimmäisvaatimuksen ja arviointiperusteen voida katsoa olleen suhteellisuusperiaatteen vastainen tai kilpailua rajoittava.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa vaatia Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa -luottoluokituksen tai muun vastaavan tahon todentaman luottoluokituksen ilmoittamista arvioidessaan ehdokkaiden soveltuvuutta ja niiden valintaa tarjoajiksi.

Valintapäätöksen perusteleminen

Valittaja on esittänyt, että valituksenalainen tarjoajien valintapäätös on perusteltu puutteellisesti, kun siitä ei käy tarkemmin ilmi tarjoajiksi valittujen referenssien sisältöä. Siitä ei myöskään käy ilmi, että yksi tarjoajiksi valituista ehdokkaista käyttää palvelujen tuottamisessa voimavara-alihankkijoita ja että se on pisteytettävien referenssien osalta vedonnut sen voimavara-alihankkijoiden referensseihin. Perustelujen puutteellisuuden vuoksi valittaja ei ole pystynyt arvioimaan valintapäätöksen oikeellisuutta ja valitustarvettaan referenssien osalta.

Asiassa on valittajan esittämän johdosta arvioitava sitä, onko tarjoajien valintapäätöksen perustelemisessa menetelty hankintalain 123 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintaa koskevan päätöksen perusteluvelvollisuus turvaa omalta osaltaan hankintalain 3 §:n 1 momentissa edellytettyä tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden sekä avoimuuden vaatimusta. Hankintayksikön tekemän päätöksen perustelemisella on erityistä merkitystä ehdokkaille tai tarjoajille, jotta ne voivat arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu laissa asetettuja velvoitteita ja onko ehdokkaalla tai tarjoajalla aihetta muutoksenhakuun.

Markkinaoikeus toteaa, että ehdokkaiden arvioinnista on laadittu tarjoajien valintapäätöksen liitteeseen 1 taulukko, josta ilmenee ehdokkaille arviointiperusteiden osalta annetut pisteet ja pisteiden yhteismäärä. Markkinaoikeus katsoo, että taulukosta on käynyt ilmi kaikkien ehdokkaiden osalta, miten niitä ja niiden osallistumishakemuksia on arvioitu kunkin arviointiperusteen osalta. Markkinaoikeus katsoo, että valittaja on voinut tarjoajien valintapäätöksen ja sen liitteen tietojen perusteella arvioida hankintamenettelyn oikeellisuutta ja oikeussuojan tarvettaan ilman, että päätöksessä tai sen liitteessä olisi tullut ilmaista sitä, käyttääkö jokin ehdokas palvelujen tuottamisessaan voimavara-alihankkijoita ja onko ehdokas pisteytettävien referenssien osalta vedonnut sen voimavara-alihankkijoiden referensseihin.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti tarjoajien valintapäätöstä perustellessaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava Palmia Oy joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asian laatuun ja laajuuteen nähden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Compass Group Finland Oy:n vahingonkorvausvaatimuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Compass Group Finland Oy:n korvaamaan Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen oikeudenkäyntikulut 6.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa Compass Group Finland Oy:n korvaamaan Palmia Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.782,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Ukkola ja Maarika Joutsimo.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.