Asian tausta

Kurikan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 28.11.2023 julkaistulla ennakkoilmoituksella ja 18.3.2024 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta koulukuljetuspalveluhankinnasta ajalle 1.8.2024–31.7.2026 ja kolmelle vuoden pituiselle optiokaudelle. Hankinta on jaettu alueittain viiteen osa-alueeseen, jotka ovat olleet Jurva, Mieto, Luopa, Koivisto ja keskustan alue.

Kurikan kaupungin sivistysjohtaja on 16.4.2024 tekemällään viranhaltijapäätöksellä § 16/2024 valinnut Urpolan Liikenne Ky:n koulukuljetusten palveluntuottajaksi osa-alueille Jurva, Mieto, Koivisto ja Luopa sekä keskustan alueelle erään toisen tarjoajan.

Kurikan kaupungin sivistyslautakunta on 21.5.2024 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 40 kumonnut sivistysjohtajan 16.4.2024 tekemän viranhaltijapäätöksen § 16/2024 ja päättänyt pyytää Urpolan Liikenne Ky:ltä kirjallista selvitystä poikkeuksellisen alhaisesta tarjoushinnasta osa-alueella Jurva.

Kurikan kaupungin sivistysjohtaja on 13.6.2024 tekemällään viranhaltijapäätöksellä § 30/2024 valinnut Jurvan osa-alueelle Urpolan Liikenne Ky:n tarjouksen.

Kurikan kaupungin sivistyslautakunta on 19.6.2024 otto-oikeutta käyttäen tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 62 hylännyt Urpolan Liikenne Ky:n tarjouksen Jurvan osa-alueella ja valinnut toiminimi Liikenne P Koiviston tarjouksen.

Kurikan kaupungin kaupunginhallitus on 1.7.2024 otto-oikeutta käyttäen tekemällään päätöksellä §151 pysyttänyt sivistyslautakunnan 19.6.2024 tekemän hankintaoikaisupäätöksen § 62.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut Jurvan osa-alueella noin 600.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Urpolan Liikenne Ky on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen osa-alueella 1. Jurva, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.947,50 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen, sekä kuultavan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.412,50 eurolla viivästyskorkoineen. Valittaja on vaihtoehtoisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.360 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen, mikäli markkinaoikeus ei velvoita kuultavaa korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt syrjivästi ja epätasapuolisesti sekä muutoinkin hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan vuoksi. Valittajan tarjoushinta ei ole ollut sellainen poikkeuksellisen alhainen hinta, joka vaarantaisi hankinnan toteutumisen ja jonka perusteella hankintayksiköllä olisi ollut oikeus hylätä valittajan tarjous.

Hankintayksikkö on objektiivisella ulkopuolisella selvityksellä selvittänyt valittajan tarjouksen tarjoushinnat. Hankintayksikkö ei ole perustellut sitä, miksi valittajan antama selvitys ja hankintayksikön tilaama asiantuntijaselvitys eivät ole tyydyttäneet hankintayksikköä tai sitä, miten hankintayksikkö on käyttänyt asiassa harkintavaltaansa. Hankintayksikkö ei ole perustellut sitä, miksi se on hylännyt ulkopuoliselta tilaamansa selvityksen sisältämän suosituksen.

Hankintayksikkö ei ole kolmatta ja neljättä hankintapäätöstä tehdessään pyytänyt valittajalta lisäselvitystä tarjoushinnasta, eikä se siten ole noudattanut hankintasäännöksiä. Lisäksi hankintayksikkö ei ole pyytänyt valittajalta mitään lisäselvitystä asiassa, vaikka se on arvioinut uudelleen aiempia hankintapäätöksiä ja jo kertaalleen hyväksyttyjä valittajan tarjoushintoja. Valittajalle ei ole varattu mahdollisuutta antaa selvitystä uusista hylkäysperusteista, joihin hankintayksikkö on valittajan haitaksi perustanut päätöksensä.

Hankintayksikkö on poissulkemispäätöksessään todennut, että selvityksestä valittajan poikkeuksellisen alhaisista tarjoushinnoista ei ole käynyt ilmi, että valittajan tarjoushinnat kattaisivat kuluja. Hankintayksikkö ei ole esittänyt tästä mitään todisteita eikä ole perustellut, mistä selvityksestä on ollut kysymys, miten tarjoushinta ei kattaisi kuluja ja miksi se on sen perusteella päätynyt tarjouksen sulkemiseen tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö ei ole edes tiedustellut valittajalta, kattavatko sen tarjoushinnat kuluja.

Valittaja on antanut tarjoushinnoistaan hyväksyttävän selvityksen. Valittajan näkökulmasta tarjoushinta on ollut taloudellisesti järkevä ottaen huomioon selvityksessä mainitut synergiaedut ja muut edut. Valittajan antamasta selvityksestä on käynyt ilmi, että valittajan liiketoiminta on voitollista, eikä tarkoituksena ole tehdä tappiota myöskään hankintakokonaisuuden kannalta pienessä Jurvan kohteessa. Valittaja voi muun muassa liittää Jurvan kohteen liikennöinnin jo olemassa olevaan liikenteeseensä.

Valittajan tarjoushinnat ovat olleet edullisimpia kaikissa neljässä osa-alueessa, joihin se on jättänyt tarjouksen. Valittajan tarjoukset on valittu voittajiksi kolmelle muulle hankinnan osa-alueelle, eikä näissä annettuja tarjoushintoja ole kyseenalaistettu. Muissa hankinnan osa-alueissa on ollut samankaltaisia hintaeroja, mutta hankintayksikkö ei ole pyytänyt niistä selvitystä poikkeuksellisen alhaisista tarjoushinnoista. Hankintayksikkö ei ole tältäkään osin toiminut tasapuolisesti. Jurvan tarjoushinta ei ole ollut poikkeuksellinen verrattuna muihin kolmeen osa-alueeseen.

Hankintayksikkö ei ole tarkemmin perustellut perusopetuslakiin viittaamista ja oikeudellista päättelyään asiassa. Koulukuljetusten kohteena olevien oppilaiden tarpeet ja turvallisuusvaatimukset on tullut huomioida nimenomaan ammattimaisesti laaditussa tarjouspyynnössä ja toisaalta sopimuskauden aikana vaatimusten toteutumisen valvonnassa. Valittajalla on pitkä kokemus koulukuljetuspalvelujen tuottamisesta turvallisesti ja ammattimaisesti.

Hankintayksikkö ei ole poissulkemispäätöksessään esittänyt perusteluja valittajan tarjouksen poissulkemiselle. Hankintayksikkö on päätöksessään yksinomaan viitannut lainkohtiin, mutta ei ole soveltanut niitä valittajan kohdalla. Päätöksestä ei käy ilmi, mihin oikeudelliseen päättelyyn valittajan tarjouksen sulkeminen perustuu.

Hankintayksikkö ei ole myöskään tuonut esille mitään hankintasäännöksissä edellytettyä perusteltua syytä uskoa, että valittaja pyrkisi myöhemmin sopimuskaudella nostamaan tarjoushintojaan. Tarjouspyynnössä ja hankintasopimuksessa on nimenomaan estetty se, että toimittaja voisi yksipuolisesti nostaa tarjoushintaansa sopimuskaudella. Hankintasopimuksessa on säännelty tarkasti hinnat ja niiden muutokset.

Vastine

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan tarjoushinnoistaan antama selvitys ei ole ollut riittävä. Valittajan tarjoushinta on ollut 36 prosenttia edullisempi kuin kuultavan tarjoushinta. Valittajan tarjoama hinta ei ole ollut linjassa sen muille osa-alueille antamien tarjoushintojen ja tarjouspyynnön vaatimusten kanssa. Muiden osa-alueiden hintaerot eivät ole olleet yhtä merkittäviä verrattuna toiseksi tulleeseen tarjoajaan.

Jurvan osa-alueen päivähinta on ollut selkeästi epärealistinen. Hinta ei ole vastannut toimialalla tyypillisesti sovellettavaa hintarakennetta ja hintatasoa. Valittaja on esittänyt ristiriitaisesti, että Jurvan osa-alue ajetaan tappiolla ja toisaalta, että alhainen hinta perustuu synergiaetuihin.

Asiassa voidaan olettaa, että liikennöitsijä ohjaa kalustoaan mieluummin parempikatteisten osa-alueiden liikennöintiin ja pyrkii nostamaan tarjoushintaa myöhemmin. Hankintayksikön on tullut olla pienellä markkina-alueella erityisen tarkka, ettei markkinoille muodostu epätervettä kilpailua.

Valittajan vastaus hankintayksikölle ei ole tyydyttävällä tavalla selventänyt hinnaneroa.

Kuultavan lausunto

A on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.260 eurolla viivästyskorkoineen.

Lisäksi kuultava on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön tai valittajan toimittamaan kuultavalle liikesalaiseksi ilmoitetut asiakirjat. Kyse ei voi olla liikesalaisuuksista, koska tiedot koskevat linja-autojen liikkumista yleisillä teillä.

Hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Lisäksi hankintapäätös on ollut perusteluiltaan hankintasäännösten mukainen.

Valittajalla on ollut mahdollisuus riittävällä tavalla selvittää poikkeuksellisen alhaista tarjoushintaansa ja vakuuttaa esimerkiksi tilinpäätöstietoja ja luottotietoja esittämällä hankintayksikkö siitä, että se on taloudellisilta resursseiltaan kykenevä kantamaan alhaisen hinnan mukanaan tuoman taloudellisen rasituksen. Valittajan selvitys on ollut yleisluonteinen, epätarkka ja riittämätön, eikä siinä ole tehty riittävästi selkoa esimerkiksi siitä, miten kalusto riittää poikkeustilanteissa kattamaan tarjouspyynnön vaatimukset.

Alhainen tarjoushinta herättää epäilyksiä alhaisen hinnan pysyvyydestä ja sopimuksen noudattamisesta. Hankintasopimus ei sisällä sopimussakkoja, joten sen ehdot voisivat houkutella sopimusrikkomukseen ja hinnan nostamiseen jälkikäteen. Valittajalla olisi merkittävä neuvotteluasema, koska se on valittu palveluntuottajaksi usealle osa-alueelle.

Tasahintainen tarjous ei myöskään vaikuta perustuvan normaaleihin tarjouslaskennassa käytettäviin menetelmiin, joissa otetaan huomioon kyseisen palvelutoteutuksen kulut. Kyse voi olla siitä, että tarjous on tehty muiden tarjoajien Jurvan koulukuljetuksien markkinoilta sulkemisen tarkoituksessa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on kolmeen kertaan selvittänyt sekä hankintoihin erikoistuneilta asiantuntijoilta että valittajalta itseltään sitä, vaikuttaako valittajan tarjoushinta poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintayksikön teettämissä selvityksissä on päädytty samaan lopputulokseen eli siihen, että valittajan tarjoushinta ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen hinta, joka vaarantaisi hankinnan toteutumisen.

Selvityspyynnön ja selvityksen tarkoitus ei ole ollut kuultavan esittämin tavoin vakuuttaa hankintayksikköä palvelun onnistumisesta, vaan osoittaa tyydyttävällä tavalla sen, että valittaja kykenee toteuttamaan tarjoamallaan hinnalla tarjouspyynnön mukaisen kuljetuspalvelun. Valittajan selvitys on osoittanut tämän.

Jo tarjouspyynnössä on edellytetty muun ohella tilaajavastuulain mukaisten tarjoajan soveltuvuusvaatimusten täyttymistä, esimerkiksi tarjoajan luottoluokituksen tietoja. Valittaja on toimittanut Luotettava kumppani raportin tarjouksensa liitteenä.

Hankintayksikön vastineessa on tuotu esiin uusia väitteitä ja perusteluja, jotka eivät ole käyneet ilmi poissulkemispäätöksestä. Tehtyyn päätökseen ei voi esittää uusia perusteluja valitusvaiheessa.

Valittajalla on yli 50 linja-autoa, joten se on kyennyt ajamaan myös mittakaavaetunsa ansiosta ja edullisemmin kuin kilpailijansa kuljetukset tarjoamallaan kalustolla tarjouspyynnön mukaisesti.

Hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta hylätä valittajan tarjousta sillä perusteella, että sen tarjoushinta ei kattaisi kuluja.

Sopimussakkoehdon puuttuminen itsessään ei ole lisännyt todennäköisyyttä sille, että liikennöitsijä rikkoisi helpommin hankintasopimusta. Hankintayksikön sopimusoikeudellista asemaa turvaavat useat hankintasopimuksen kohdat sekä hankintasäännökset.

Kuultavalla ei ole oikeutta saada tietoonsa valittajan liikesalaisuuksia. Kyse on valittajan liikesalaisuutena suojattavasta kilpailuedusta tässä ja tulevissa tarjouskilpailuissa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lausuman.

Kuultava on esittänyt muun ohella hankintayksikön arvioineen oikein, että valittajan poikkeuksellisen alhaisten tarjoushintojen hyväksyminen olisi tarkoittanut riskiä palvelutoteutuksen epäonnistumisesta sekä tarjoushintojen jälkikäteisistä korotuspyrkimyksistä.

Hankintayksikkö on esittänyt pyytäneensä valittajalta selvitystä työvoimakustannuksista, polttoainekustannuksista ja muista mahdollisista kuluista. Hankintayksikkö ei ole pitänyt valittajan antamaa selvitystä riittävänä. Valittaja ei ole avannut millään tasolla niitä kustannuksia, joita hankintayksikkö on pyytänyt selvittämään. Valittajalla on ollut mahdollisuus osoittaa synergian hyödyt laskelmien avulla. Valittaja ei ole toimittanut mitään laskelmia, vaikka se on esittänyt, että sillä on käytössään tarkka laskentatyökalu. Valittaja ei ole myöskään toimittanut esimerkiksi mittaustuloksia palvelunsa laadusta. Valittajan edustaja on puhelinkeskustelussa hankintayksikön edustajan kanssa tuonut ilmi, että valittaja on tehnyt tappiollisen tarjouksen Jurvan kohteessa tavoitellakseen markkinavaltausta.

Kurikan kaupungin sivistyslautakunta ja kaupunginhallitus eivät ole pitäneet hankintayksikön käyttämän hankinta-asiantuntijan arviota valittajan tarjouksesta riittävänä.

Hankintayksikkö on saanut voittaneelta tarjoajalta tarkan laskelman siitä, kuinka paljon hänen tarjouksensa olisi ollut, jos hänellä ei olisi ollut olemassa olevia synergiaetuja ja lisäksi laskelman synergiaeduilla. Hankintayksikön käsityksen mukaan valittajan tarjoushinta Jurvan kohteessa ei ole vastannut toimialalla tyypillisesti sovellettavaa hintarakennetta. Hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa arvioinut, että alhaisen tarjoushinnan syynä on tarjoajan tarkoitus tarjoushinnan myöhempään nostamiseen.

Valittajalla ei ole ollut Jurvan alueella jo olemassa olevaa liikennettä, josta se olisi voinut saada synergiaetuja hankinnan kohteen toteuttamiseen.

Valittaja on antanut lisälausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian arvioinnin lähtökohdat ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen perusteella arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun kaupunginhallitus on pysyttänyt sivistyslautakunnan päätöksen, jossa valittajan tarjous on hylätty hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena ja valinnut kuultavan tarjouksen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n
1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintamenettely keskeisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia avoimella menettelyllä toteutetussa koulukuljetuspalvelujen hankinnassa.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Muut tiedot” alakohdassa ”Hylkäämisperusteet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Määräajassa saapuneet tarjoukset tarkistetaan ja arvioidaan kolmessa vaiheessa:

1. Tarjoajan soveltuvuuden arviointi

2. Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arviointi

3. Tarjouksien vertailu

Ensimmäisessä vaiheessa selvitetään tarjoajien lakisäätseiset, taloudelliset, tekniset ja toiminnalliset edellytykset ja kyky suoriutua hankinnan toimittamisesta tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukaisesti.

Tilaajalla on oikeus poissulkea tarjoaja tarjouskilpailusta, jos siihen kohdistuu hankintalain 1397/2016 80 § tarkoitettu pakollinen poissulkemisperuste, vaikka peruste olisi syntynyt vasta sopimussuhteen alkamisen jälkeen.

Tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois tarjoaja, jota koskee hankintalain 81 §:n mukainen harkinnanvarainen poissulkemisperuste.

Toisessa vaiheessa arvioidaan tarjouspyynnön vaatimusten täyttyminen niiden tarjousten osalta, jotka täyttivät ensimmäisen vaiheen vaatimukset.

Vertailusta suljetaan pois tarjous, jos

- se ei täytä tarjouksen muodolle asetettuja vaatimuksia
- siinä ei ole vastattu kaikkiin tarjouspyynnössä esitettyihin kysymyksiin
- tarjottu palvelu ei täytä sille tässä tarjouspyynnössä ja palvelua koskevassa lainsäädännössä asetettuja vaatimuksia
- tarjoaja ei hyväksy tarjouspyynnön liitteenä olevan sopimusluonnoksen ehtoja
- tarjoaja on esittänyt tarjouksessaan omia ehtoja, jotka ovat ristiriidassa tarjouspyynnön kanssa.

Kolmannessa vaiheessa tarjoukset, jotka täyttävät tarjoajalle ja tarjouksen muodolle asetetut vaatimukset vertaillaan tarjouspyynnössä ilmoitettujen valintaperusteiden mukaisesti.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Osa-alueissa 1–2 ja 4–5 valintaperusteena on halvin hinta. Hinnat vertaillaan osa-aluekohtaisesti. Halvimman osa-alueen hinnan antanut tarjoaja valitaan kyseisen osa-alueen palveluntuottajaksi.”

Hankintayksikkö on saanut Jurvan osa-alueeseen määräaikaan mennessä kaksi tarjousta. Valittajan päiväkohtainen tarjoushinta on ollut 500 euroa ja oletuskilometrien (450 kilometriä per päivä) ylittävien lisäkilometrien hinta 1,09 euroa per kilometri. Toisen tarjoajan päiväkohtainen tarjoushinta on ollut
785 euroa ja lisäkilometrien hinta 2,40 euroa per kilometri.

Kurikan kaupungin sivistysjohtaja on 16.4.2024 tekemällään viranhaltijapäätöksellä valinnut Urpolan Liikenne Ky:n koulukuljetusten palveluntuottajaksi osa-alueille Jurva, Mieto, Koivisto ja Luopa sekä keskustan alueelle erään toisen tarjoajan.

Hankintayksikkö on saamansa oikaisuvaatimuksen johdosta arvioinut uudelleen valittajan tarjouksen tarjoushintoja Jurvan osa-alueella. Hankintayksikkö on tilannut harkintansa tueksi asiantuntijalausunnon. Lausunnossa on tarkasteltu tarjoushintojen poikkeuksellisuutta muun ohella keskihajonnan kautta ja todettu, että osa-alueella Jurva hintojen keskihajonta ei ole poikkeuksellisen suurta, eikä yhtä suurta kuin se on suurimman keskihajonnan alueella (Luopa). Lausunnossa on todettu tarjousten välisistä etäisyyksistä, että Jurvan alueella voittaneen tarjouksen etäisyys keskimääräisiin hintoihin ei ole poikkeuksellinen, eikä yhtä suuri kuin se on suurimman etäisyyden alueella Luopa. Lausunnon mukaan tarjoushinnan, joka on erittelemätön kokonaishinta, perusteella on mahdotonta arvioida, ovatko henkilöstön, auton tai polttoaineiden kustannukset poikkeuksellisia suhteessa yleiseen hintatasoon. Investointikustannuksista on muun ohella todettu, että hankinnan vaatimustaso vaikuttaa eri toimittajien osalta eri tavalla, koska osa toimittajista voi tarjotakseen joutua esimerkiksi investoimaan kalustoon ja osa ei. Lisäksi on todettu, että hankinnan kohteena on kuljetuksia, joiden toimitusaika on rajattu vain osaan potentiaalisesta työajasta. Samat kiinteät kustannukset voidaan kattaa usean kuljetusreitin myynnillä, jolloin keskimääräiset kustannukset kuljetusta kohden laskevat. Lausunnossa on todettu, että ottaen huomioon investointikustannuksien ja skaalaetujen todennäköinen vaihtelu, on vaikea osoittaa, että valittajan tarjouksessa kyseessä olisi sellainen poikkeuksellisen halpa hinta, joka vaarantaisi hankinnan toteutumisen.

Hankintayksikkö on lisäksi pyytänyt valittajalta hankintalain 96 §:ään viitaten selvitystä sen tarjouksen hinnoittelusta ja kustannuksista. Valittajan antaman selvityksen mukaan tarjoushinnoissa on huomioitu kaikki tarjouspyynnön mukaiset vaatimukset. Valittaja on muun ohella todennut, että sillä on pitkä kokemus kuljetuspalvelujen tuottajana ja se on huomioinut myös varautumisen häiriötilanteisiin. Lisäksi valittaja on selvittänyt, että Jurvan kohteen liikennöinti on tarkoitus liittää jo olemassa olevaan liikenteeseen, mistä syntyy synergiaetua. Valittajan selvityksen mukaan poikkeuksellisen alhainen tarjous ei ole johtunut hankintalain 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyönnistä. Valittaja on lisäksi todennut, että investoinnit lasketaan kokonaisuutena, eikä yksittäisen tarjouskohteen mukaan. Jurvan kohteessa hinnoitteluun vaikuttaa valittajan mukaan myös muuta Kurikkaa tiukempi kilpailutilanne. Yrityksen liiketoiminnan strategiat perustuvat kasvuhakuisuuteen myös Jurvan kohteessa. Toisaalta valittaja on todennut, että Jurvan kohde on niin pieni suhteessa yrityksen liikevaihtoon, että mahdollinen tappio ei vaikuta palvelun tuottamiseen tai laatuun.

Kurikan kaupungin sivistysjohtaja on 13.6.2024 tekemällään viranhaltijapäätöksellä päättänyt, että Jurvan osa-alueen koulukuljetukset hankitaan Urpolan Liikenne Ky:ltä. Päätöksen perusteluina on esitetty, että hankintayksikkö on pyytänyt kirjallista selvitystä tarjouksen hinnoista ja valittajan antama selvitys on katsottu riittäväksi.

Kurikan kaupungin sivistyslautakunta on 19.6.2024 otto-oikeutta käyttäen tekemällään päätöksellä päättänyt hylätä valittajan tarjouksen Jurvan osa-alueella ja valinnut kuultavan tarjouksen. Päätöksen perusteluina on esitetty, että Urpolan Liikenne Ky:n antamasta lisäselvityksestä ei ole tullut ilmi, että sen tarjoama hinta kattaisi kuluja, ja että perusopetuslain mukaan järjestetyssä koulukuljetuksessa oppilaat ovat kunnan vastuulla, joten kunnan tulee käyttää erityistä huolellisuutta koulukuljetusten hankinnassa.

Kurikan kaupungin kaupunginhallitus on 1.7.2024 otto-oikeutta käyttäen tekemällään päätöksellä päättänyt pysyttää sivistyslautakunnan 19.6.2024 tekemän päätöksen hylätä valittajan tarjous Jurvan osa-alueella ja valita kyseiselle osa-alueelle kuultavan tarjous.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun kaupunginhallitus on pysyttänyt sivistyslautakunnan päätöksen, jonka perusteluissa ei ole pidetty valittajan selvitystä poikkeuksellisen alhaisista tarjoushinnoistaan riittävänä, vaan valittajan tarjous on tullut hylätyksi. Valittaja on lisäksi esittänyt, että valituksenalainen päätös on ollut puutteellisesti perusteltu.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt muun ohella, että valittajan antama selvitys sen tarjoushinnoista ei ole ollut riittävä, vaan hankintayksiköllä on ollut selvityksen perusteella syytä epäillä valittajan kykyä selviytyä hankinnan kohteena olevien koulukuljetuspalvelujen tuottamisesta. Valittajan tarjoushinta ei ole ollut linjassa tarjouskilpailussa annettujen tarjoushintojen tai toimialan yleisen hintarakenteen kanssa, minkä puolestaan osoittaa voittaneen tarjoajan hankintayksikölle toimittama laskelma sekä hankintayksikön edustajan laatimat laskelmat. Valittaja ei ole voinut saada synergiaetua, jos muut ajot eivät tapahdu Jurvan paikkakunnalla. Voidaan olettaa, että valittaja pyrkii valtaamaan Jurvan koulukuljetuspalvelujen markkinat ja nostamaan tarjoushintojaan myöhemmin.

Kuultava on esittänyt, että valittajalla on ollut mahdollisuus selvittää poikkeuksellisen alhaista tarjoushintaansa ja vakuuttaa esimerkiksi tilinpäätöstietoja ja luottotietoja esittämällä hankintayksikkö siitä, että se on taloudellisilta resursseiltaan kykenevä kantamaan edullisen hinnan mukanaan tuoman taloudellisen rasituksen. Valittajan tarjoushinta on omiaan herättämään epäilyksiä hinnan pysyvyydestä ja sopimuksen noudattamisesta.

Tässä asiassa on arvioitava, onko hankintayksikkö toiminut harkintavaltansa puitteissa suhteessa tarjouspyynnön ehtoihin ja asiassa esitettyyn selvitykseen hylätessään valittajan tarjouksen tarjoushinnan perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 96 §:ssä on säädetty hankintayksikön velvollisuudeksi selvittää tarjouksen hintoja tai kustannuksia, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa arvioida, milloin sen on aiheellista selvittää tarjoushinnan määräytymisen perusteita. Tämä arviointi tulee kuitenkin perustaa todellisiin ja perusteltuihin seikkoihin. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen (ks. HE 108/2026 vp
s. 205).

Hankintayksikön valittajalle kesäkuussa 2024 lähettämästä selvityspyynnöstä käy ilmi, että hankintayksikkö on pitänyt valittajan päiväkohtaista tarjoushintaa poikkeuksellisen alhaisena ja tämän vuoksi pyytänyt valittajalta selvitystä tarjoushinnoista. Kun otetaan huomioon edellä mainittu hankintayksikön harkintavalta poikkeuksellisen alhaisten tarjoushintojen selvittämisessä, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on sinänsä harkintavaltansa perusteella voinut pyytää valittajalta hankintalain 96 §:n mukaista selvitystä sen tarjouksen hinnoittelusta.

Hankintayksiköllä on lisäksi harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toisia tarjouksia edullisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen mukaisesti.

Sääntelyllä poikkeuksellisen alhaisesta tarjoushinnasta pyritään kiinnittämään huomiota nimenomaan sellaiseen taloudellisen riskin tilanteeseen, jossa tarjoaja ei kykenisi hoitamaan sopimuksen mukaisia velvoitteitaan. Hankintayksikön oikeus hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous perustuu osaltaan siihen, että hankintayksiköllä on oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa tilanteessa, jossa sillä on syytä arvioida, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta. Tässä arvioinnissa hankintayksikön on otettava huomioon asiaan vaikuttavat seikat kokonaisuutena. Hankintayksikön on harkintavaltaa käyttäessään meneteltävä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen mukaisesti.

Joka tapauksessa hankintayksiköllä ei ole oikeutta hylätä tarjoajan tarjousta, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen. Hankintalaissa ei ole asetettu hankintayksikölle velvollisuutta hylätä tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella muutoin kuin alhaisen hinnan johtuessa ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisten velvoitteiden laiminlyömisestä.

Tässä asiassa hankintayksikön käyttämä asiantuntija on valittajan tarjouksen hinnoista antamassaan lausunnossa edellä kuvatuin tavoin todennut johtopäätöksenään, että on vaikea osoittaa, että valittajan tarjoushinta olisi sellainen poikkeuksellisen halpa hinta, joka vaarantaisi hankinnan toteutumisen.

Valittaja on hankintayksikön sille lähettämään selvityspyyntöön toimittamassa selvityksessään vastannut kaikkiin hankintayksikön sille esittämiin kysymyksiin ja ilmoittanut sitoutuvansa tarjoushintoihin. Valittaja on tehnyt selkoa toimintatavoistaan sekä muun ohella ilmoittanut huolehtivansa työoikeudellisista velvoitteistaan ja verovelvoitteista. Valittaja on tuonut esille myös Jurvan osa-alueella vallitsevan kilpailutilanteen ja halukkuutensa kasvuhakuisuuteen alueella. Hankintayksikön asiassa esittämän mukaan valittajan antama selvitys hinnoittelusta ei ole tyydyttänyt sitä, vaan se on pitänyt valittajan hinnoittelua hankintasäännösten vastaisena ja epäillyt, että valittaja yksipuolisesti muuttaa sopimushintoja myöhemmin sopimuskauden aikana.

Markkinaoikeus toteaa, että Kurikan kaupunginhallituksen tekemässä valituksenalaisessa päätöksessä ei sinänsä ole esitetty hankintayksikön päätökselle uusia perusteluita, vaan hankintayksikkö on viitannut perusteluinaan pysyttämänsä sivistyslautakunnan päätöksen perusteluihin. Sivistyslautakunta on puolestaan perustellut päätöstään sillä, että valittajan antamasta lisäselvityksestä ei ole käynyt ilmi, että sen tarjoama hinta kattaisi toiminnan kuluja.

Hankintayksikön hankinnan viidelle eri osa-alueelle vastaanottamien tarjousten tarjoushinnoissa on ollut jonkin verran hajontaa osa-alueittain. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Jurvan osa-alueella voittaneen tarjoajan ja toiseksi tulleen tarjoajan tarjousten välinen prosentuaalinen hintaero on ollut verraten merkittävä. Markkinaoikeus toteaa, että suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät kuitenkaan välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia.

Valittaja on tarjonnut hankinnan neljään osa-alueeseen viidestä. Kun arvioidaan hankintamenettelyssä annettua tarjousta kokonaisuutena, yksittäisen hankinnan osan tai suoritteen edullinen hinta ei lähtökohtaisesti merkitse sitä, että tarjoaja ei sen vuoksi kykenisi selviytymään sopimusvelvoitteistaan. Tarjousten väliset hintaerot voivat yleisesti johtua yritysten välisistä eroista esimerkiksi tuotannon tehokkuudessa, katevaatimuksissa tai pyrkimyksessä vallata uusia markkinoita. Suuretkin erot yksittäisten hankinnan osien tarjoushinnoissa voivat lisäksi selittyä erilaisilla tarjoajien tietoisilla hinnoittelustrategioilla. Tällaiset syyt eivät oikeuta tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Valittajan muille osa-alueille tekemien ja edullisimmiksi osoittautuneiden tarjousten ei ole edes väitetty aiheuttaneen epäilyksiä valittajan kyvystä suoriutua palvelun tuottamisesta. Hankintayksikkö ei ole valituksenalaisessa tai siinä viitatussa päätöksessä eikä markkinaoikeudessakaan esittänyt perusteluita sille, millä perusteilla sen tilaaman selvityksen johtopäätökset valittajan tarjouksen hintatasosta eivät sen oman arvion mukaan olisi olleet perusteltuja. Hankintayksikkö ei myöskään ole valituksenalaisessa päätöksessä eikä markkinaoikeuskäsittelyssä perustellut sitä, minkä konkreettisten seikkojen tai selvitysten vuoksi valittajan Jurvan osa-alueelle antama selvitys tarjoushinnoista ja niiden perusteista ei olisi riittävä ja uskottava.

Edellä mainituin perustein hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti hylätessään valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen valituksenalainen hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin perusteella kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa Kurikan koulukuljetuspalvelujen hankinnan Jurvan osa-alueelle kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Tiedon antaminen asiakirjasta

Kun otetaan huomioon asiassa annettu pääasiaratkaisu, markkinaoikeus katsoo, ettei A:n pyytämillä tiedoilla valittajan salassa pidettäväksi ilmoitetusta liikesalaisuuksia sisältävästä selvityksestä ole merkitystä asian arvioinnissa sillä tavalla, että tiedon antamatta jättäminen vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen. Siten markkinaoikeus hylkää A:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Edellä todetut seikat huomioon ottaen valittajan vaihtoehtoinen vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on osittain hyväksyttävä ja hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, mikä määrä sisältää myös korvauksen asiassa valittajalle määrättävästä oikeudenkäyntimaksusta. Markkinaoikeus katsoo kohtuulliseksi määrätä, että valittajalla ei ole oikeutta saada kuultavalta korvausta oikeudenkäyntikuluistaan. Asian näin päättyessä kuultava saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää A:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus kumoaa Kurikan kaupungin kaupunginhallituksen 1.7.2024 tekemän päätöksen 151 § osa-alueella 1. Jurva. Markkinaoikeus kieltää Kurikan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta Jurvan osa-alueelle kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun
50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kurikan kaupungin korvaamaan Urpolan Liikenne Ky:n oikeudenkäyntikulut 7.000 eurolla viivästyskorkoineen sen vaatimuksen enemmälti hyläten. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Jari Tiainen ja Suvi Karlén-Savolainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.