Asian tausta

Metsähallitus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt tarjouksia Örön saaren hotellin ja varusmiessaunan peltikatteiden uusimista koskevasta urakasta. Hankinta on jaettu kahteen osa-alueeseen, jotka ovat olleet hotellin katon uusiminen ja varusmiessaunan katon uusiminen. Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnasta 2.5.2022 Tarjouspalvelu-portaalissa.

Metsähallitus on 25.5.2022 tekemällään hankintapäätöksellä päättänyt toteuttaa hankinnan osa-alueen 1 eli hotellin peltikaton uusimisen osalta. Metsähallitus on valinnut kyseisen osa-alueen osalta erään tarjoajan tarjouksen. Osa-alueen 2 osalta Metsähallitus on päättänyt jättää hankinnan toteuttamatta taloudellisista syistä.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 100.000 euroa ja siten alittanut kansallisen kynnysarvon.

Hankinta on hankintayksikön ilmoituksen mukaan pantu täytäntöön osa-alueen 1 osalta.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 10 prosenttia hankinnan arvosta. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.625 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksulla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Voittanut tarjoaja ei ole täyttänyt soveltuvuusvaatimuksia eikä sen tarjous ole vastannut tarjouspyynnön ehtoja. Tarjouspyynnön kohdissa 3.1 ja 3.1.1 on pyydetty ilmoittamaan asbestityössä käytettävän alihankkijan tietoja. Voittanut tarjoaja ei ole ilmoittanut kyseisiä tietoja. Voittaneella tarjoajalla ei ole omaa lupaa asbestitöihin, joten sen on tullut käyttää asbestityössä alihankkijaa. Voittanut tarjoaja ei ole täyttänyt soveltuvuusvaatimuksia ja se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on poikkeuksellisen alhainen. Urakan kokonaishinta kattaen telineet, sääsuojat, asbestipurun ja uuden peltikatteen asennuksen materiaaleineen ei ole voinut olla 103.000 euroa. Valittajan alihankkijan urakkahinta pelkästä hotellin peltikaton purusta asbestityönä suoritettuna on ollut 85.000 euroa. Hankintayksikön olisi tullut vaatia voittaneelta tarjoajalta selvitys tarjouksen poikkeuksellisen alhaisilta vaikuttavista hinnoista ja kustannuksista.

Vastine

Vaatimukset

Metsähallitus on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää valituksen. Lisäksi Metsähallitus on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 990 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankinnassa on ollut kyse julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) mukaisen kansallisen kynnysarvon alittavasta rakennusurakan hankinnasta. Hankinnan ennakoitu arvo on ollut 100.000 euroa. Rakennusurakan hankintaan ei siten sovelleta hankintalakia ja valitus on jätettävä tutkimatta.

Ennakoidun arvon määrittelyssä on käytetty hankintayksikön rakennusalan asiantuntemusta ja verrokkitietoa aiemmista toteutuneista kattourakoista hankintayksikön kohteissa vuosilta 2016–2020. Hankintayksikkö on pyrkinyt huomioimaan mahdollisen kustannustason tulevan muutoksen urakka-aikana. Poikkeuksellinen maailmantilanne on vaikeuttanut kustannustason ennakointia.

Hankinnan ennakoitu arvo on alun perin sisältänyt molemmat hankinnan osa-alueet. Vain toisesta osa-alueesta eli hotellin katon uusimisesta on tehty hankintapäätös. Jos otetaan huomioon vain hankittavaksi päätetty osa-alue 1, hankinnan arvo on jäänyt alle kansallisen kynnysarvon. Toinen osa-alue, varusmiessaunan katto, on päätetty jättää budjettisyistä hankkimatta. Hankintayksikön budjetti on mahdollistanut vain kansallisen kynnysarvon alittavan hankinnan. Valittajan tarjous on ollut merkittävästi kahta muuta tarjousta kalliimpi ja se on ainoana tarjouksena ylittänyt kansallisen kynnysarvon.

Siltä varalta, että markkinaoikeus kuitenkin tutkisi valituksen, hankintayksikkö on esittänyt seuraavaa. Alihankkijoiden osalta hankintayksikkö on menetellyt tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Hankintayksikkö tarkastaa vaatimusten täyttymisen tarjouspyynnössä ilmoitetusti ennen kunkin työvaiheen aloitusta. Voittaneen tarjoajan alihankkijat ja tarvittavat asbestityöluvat selvitetään sopimuskauden alkaessa ennen hankintasopimuksen allekirjoittamista.

Tarjouspyynnössä on pyydetty vastaamaan kysymykseen, käyttääkö tarjoaja aliurakoitsijoita sekä lataamaan näistä selvitys. Tarjouspyynnön liitteissä, kuten urakkaohjelmassa, on kuitenkin tuotu ilmi, että alihankkijoiden ilmoittaminen on hyväksyttävää myös tarjouspyyntömenettelyn päätyttyä.

Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä edellyttänyt, että tarjoajan tai pääurakoitsijan tulisi itse suorittaa asbestipurkutöitä. Näin ollen asbestityössä käytettävien alihankkijoiden ilmoittamatta jättämistä tarjouksen tekemisen yhteydessä ei voida pitää tarjouksen poissulkemisperusteena. Hankintasäännösten mukaan alihankkijoita ei tarvitse ilmoittaa vielä tarjousta jättäessä, vaan ne voi ilmoittaa viimeistään hankintasopimuksen toteuttamisen alkaessa, jos ne tuolloin ovat tiedossa.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa poissulkemisperusteiden soveltamisessa. Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole alihintainen, kun otetaan huomioon hankinnan ennakoitu arvo.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että markkinaoikeus on toimivaltainen tutkimaan valituksen, koska käsillä olevaan hankintamenettelyyn on sovellettava hankintalakia. Kansallinen kynnysarvo on ylittynyt, koska Örön saaren varusmiessaunan ja hotellin peltikatteiden uusimisen arvo on yhteenlaskettuna ylittänyt hankintalain mukaisen kansallisen kynnysarvon. Muussa tapauksessa hankintayksikkö olisi toiminut hankintalain 31 §:n mukaisen pilkkomiskiellon vastaisesti. Voittaneenkin tarjoajan kokonaistarjous on ylittänyt kansallisen kynnysarvon. Kynnysarvon ylittymisen arviointiin ei vaikuta se, että varusmiessaunan peltikatteet on päätetty jättää hankkimatta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisälausumassaan esittänyt, että hankintaa ei ole hankintalain vastaisesti pilkottu, eikä sen arvoa ole laskettu väärin. Yksittäinen ylihintainen tarjous ei tee pienhankinnasta kynnysarvon ylittävää hankintaa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Valituksen tutkiminen

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta. Markkinaoikeus ei ole toimivaltainen asiassa, koska hankinnan ennakoitu arvo alittaa hankintalain mukaisen kansallisen kynnysarvon eikä hankintaan siten sovelleta hankintalakia.

Valittaja on esittänyt, että kansallinen kynnysarvo on ylittynyt ja markkinaoikeus on toimivaltainen tutkimaan valituksen, koska saatujen tarjousten hintoja tarkastellen hankinnan osa-alueiden 1 ja 2 yhteenlaskettu ennakoitu arvo on ylittänyt hankintalain mukaisen kansallisen kynnysarvon.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin mainitussa laissa säädetään.

Hankintalain 25 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan rakennusurakoissa kansallinen kynnysarvo on 150.000 euroa.

Hankintalain 25 §:n 2 momentin mukaan hankintalakia ei sovelleta hankintasopimuksiin tai käyttöoikeussopimuksiin, joiden ennakoitu arvo alittaa kansalliset kynnysarvot, ellei hankintalaissa toisin säädetä.

Hankintalain 27 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon. Pykälän 2 momentin mukaan rakennusurakan ennakoitua arvoa laskettaessa on otettava huomioon urakan arvo sekä sellaisten urakan toteuttamisessa tarpeellisten tavaroiden ennakoitu kokonaisarvo, jotka hankintayksikkö antaa urakoitsijan käyttöön, jos ne ovat välttämättömiä rakennusurakan toteuttamiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan, jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien osien ennakoitu arvo on otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua kokonaisarvoa laskettaessa. Jos osien yhteenlaskettu arvo on vähintään kansallisen kynnysarvon tai EU-kynnysarvon suuruinen, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava kyseisen kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevia säännöksiä.

Hankintalain 27 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 118) mukaan hankinnan ennakoitua arvoa määritettäessä lähtökohtana olisi hankintayksikön oma arvio hankintasopimuksen arvosta. Toisaalta hankintayksikön on asianmukaisesti ja riittävän tarkasti asiaa selvittäen arvioitava hankinnan arvo, koska jos arvo on laskettu perusteettomasti väärin ja toteutuneiden tarjousten hinnat ylittävät merkittävästi hankintayksikön ennakoidun arvion ja kynnysarvo ylittyy, olisi hankinnasta julkaistava uusi ilmoitus.

Hankintalain 31 §:n mukaan hankintaa ei saa pilkkoa eriin tai laskea sen arvoa poikkeuksellisin menetelmin tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden sanotussa pykälässä mainittujen hankintasäännösten vastaisesti.

Edellä hankintalain 25 §:n 2 momentissa kuvatulla tavalla hankintalain soveltamisen edellytyksenä on, että hankinnan ennakoitu arvo on vähintään kansallisen kynnysarvon suuruinen.

Näin ollen markkinaoikeuden toimivallan osalta on arvioitava, onko hankinnan ennakoitu arvo ylittänyt rakennusurakoiden kansallisen kynnysarvon 150.000 euroa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoista ei ilmene hankinnan ennakoidun arvon määrää. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on todettu, että tavarahankinnaksi luokitellun hankinnan ennakoitu arvo alittaa hankintalain 25 §:n kansallisen kynnysarvon. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvo on ollut noin 100.000 euroa. Hankintayksikön mukaan sillä on aiempien kattourakoiden hankintahintojen perusteella ollut perusteltu syy olettaa, että hankinta voidaan toteuttaa siihen varatun määrärahan puitteissa.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta, jotka kaikki ovat koskeneet molempia osa-alueita. Osa-alueiden yhteenlasketut tarjoushinnat ovat eri tarjouksissa olleet 152.400 euroa, 159.000 euroa ja 420.000 euroa.

Hankintayksikkö on arvioinut hankinnan ennakoitua arvoa osin vuosina 2016, 2018 ja 2020 hankittujen kolmen kattourakan hintojen perusteella. Hankintayksikön omankaan selvityksen perusteella vuosina 2018 ja 2020 toteutetut urakat eivät ole sisältäneet asbestityötä toisin kuin tässä asiassa kysymyksessä oleva hankinta. Toisaalta asbestityötä sisältänyt vuonna 2016 toteutettu urakka on hankintayksikön oman selvityksen mukaan ollut neliömetrihinnaltaan selvästi kalliimpi kuin voittaneen tarjoajan tarjous nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa, vaikkakin hankintayksikön mukaan työn määrä aiemmassa urakassa on ollut suurempi. Aiemmat urakkakohteet eivät myöskään ole sijainneet ulkosaaristossa toisin kuin tässä asiassa kysymyksessä olevan hankinnan kohde.

Hankinnan ennakoitu arvo on laskettava huolellisesti ja objektiivisin perustein. Markkinaoikeus toteaa selvyyden vuoksi, että ennakoidun arvon arvioinnissa on otettava huomioon hankinta kokonaisuudessaan eli molemmat hankinnan osa-alueet, vaikka hankintayksikkö olisi tarjoukset saatuaan päättänytkin toteuttaa vain osan hankinnan kohteesta.

Markkinaoikeus toteaa, että kaikki kolme hankintayksikön saamaa tarjousta ovat ylittäneet merkittävästi hankintayksikön ilmoittaman hankinnan ennakoidun arvon 100.000 euroa ja ne ovat niin ikään ylittäneet hankintalain mukaisen kansallisen kynnysarvon. Aikaisemmat urakat, joihin hankintayksikkö on osittain perustanut arvionsa hankinnan ennakoidusta arvosta, on toteutettu vuosia ennen kysymyksessä olevaa hankintaa. Markkinaoikeus katsoo asiaa kokonaisuutena arvioiden, että hankintayksikkö ei ole voinut aiempien hankkimiensa urakoiden nojalla perustellusti arvioida, että nyt kyseessä olevan ulkosaaristossa sijaitsevan asbestityötä sisältävän kattourakkakokonaisuuden ennakoitu arvo alittaa kansallisen kynnysarvon.

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että hankinnan ennakoitu arvo on ylittänyt kansallisen kynnysarvon. Näin ollen markkinaoikeudella on toimivalta tutkia asia.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintailmoituksen julkaiseminen

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin mainitussa laissa säädetään.

Hankintalain 101 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava tämän luvun mukaisesta hankinnasta ja suunnittelukilpailusta julkaistavaksi ilmoitus sähköisesti suomen- tai ruotsinkielisenä internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi käyttäen kansalliselle hankintailmoitukselle tarkoitettua lomaketta.

Hankintayksikkö ei ole julkaissut hankinnoista hankintalain mukaista hankintailmoitusta, vaan se on julkaissut tarjouspyynnön yksityisen palveluntarjoajan palvelussa sekä lähettänyt sen suoraan valitsemilleen toimijoille. Koska edellä todetuin perustein hankinnan ennakoidun arvon on katsottu ylittäneen kansallisen kynnysarvon, siitä olisi tullut julkaista kansallinen hankintailmoitus vakiolomaketta käyttäen.

Markkinaoikeus toteaa selvyyden vuoksi, että hankintalain 40 §:n mukaan hankintayksikkö voi sinänsä tehdä suorahankinnan hankintailmoitusta julkaisematta, jos jokin pykälässä säädetyistä suorahankinnan edellytyksistä täyttyy. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole edes väittänyt, että sillä olisi ollut hankintalain mukainen hyväksyttävä peruste suorahankinnan tekemiselle, vaan ainoastaan esittänyt hankinnan ennakoidun arvon alittaneen kansallisen kynnysarvon. Kun hankintayksikkö ei ole edellä todetuin tavoin julkaissut kansallista hankintailmoitusta vakiolomaketta käyttäen, sen menettely on ollut omiaan estämään potentiaalisia tarjoajia osallistumasta tarjouskilpailuun, ja se on lähtökohtaisesti menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinta on pantu täytäntöön. Hankintalain 155 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 155 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 240) mukaan pykälässä säädetään tarkemmin 154 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetusta hyvitysmaksusta. Pykälä vastaa aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä vanha hankintalaki) 95 §:ssä säädettyä.

Vanhan hankintalain 95 §:ää koskevissa esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on tuotu esiin hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Valittajan on osoitettava, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä.

Hankintayksikkö ei ole järjestänyt hankinnasta hankintalain mukaista julkista tarjouskilpailua. Toteutumatta jääneen tarjouskilpailun lopputuloksen arviointiin liittyy lukuisia epävarmuustekijöitä, kuten kuinka monta ja minkälaisia tarjouksia hankintayksikkö olisi tällöin saanut. Näin ollen asiassa ei ole mahdollista todeta, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämistä koskeva vaatimus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä. Vastaavasti hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Metsähallituksen korvaamaan Pelti-Saari Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.745 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Metsähallituksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Markus Mattila.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.