MAO:131/21

Asian tausta

2M-IT Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 30.7.2019 julkaistulla EU hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta dynaamisesta hankintajärjestelmästä asiakas- ja hoitotyössä käytettävien erityissovellusten SOTE toimialalla hankkimiseksi 48 kuukauden ajanjaksolle. Hankintayksikkö on hyväksynyt useita ehdokkaita dynaamiseen hankintajärjestelmään.

2M-IT Oy on 4.8.2020 päivätyllä ja 10.8.2020 korjatulla tarjouspyynnöllä pyytänyt dynaamiseen hankintajärjestelmään hyväksyttyjä ehdokkaita esittämään tarjouksensa dynaamisessa hankintajärjestelmässä tehtävästä, rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta suun terveydenhuollon toiminnanohjausjärjestelmää koskevasta palveluhankinnasta neljän vuoden määräaikaiselle ja sen jälkeen toistaiseksi voimassa olevana jatkuvalle sopimuskaudelle.

2M-IT Oy:n toimitusjohtaja on 30.9.2020 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Hygga Oy:n tarjouksen.

2M-IT Oy:n toimitusjohtaja on 30.10.2020 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä valinnut Hygga Oy:n tarjouksen. Hankintaoikaisupäätöksen mukaan se korvaa 30.9.2020 tehdyn hankintapäätöksen.

Dynaamisen hankintajärjestelmän sisäisen kilpailutuksen ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on tarjouspyynnön mukaan ollut noin 700.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Orkestr.io Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaiset hankintapäätökset, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perustelut

Laadullisten vertailuperusteiden pisteytyksen periaatteet eivät ole olleet avoimet tarjoajille. Epämääräisestä laatupisteiden arvioinnista johtuen hankintayksikkö ei ole pisteyttänyt tarjouksia puolueettomasti. Hankintayksikkö ei ole menetellyt tasapuolisesti ja avoimuuden periaatetta noudattaen vertaillessaan tarjousten laatua.

Valittajan tarjouksessa on ilmoitettu selkeästi kaikki tarjouspyynnön laadun vertailuperusteissa pyydetyt tiedot ja lisäksi ilmaistu tarjouspyynnön mukaan tarjousten pisteytyksessä eduksi katsottavat seikat. Tätä ei ole ilmeisesti otettu huomioon valittajan tarjouksen saamissa laatupisteissä.

Hankintapäätöksestä 30.9.2020 ei ole myöskään käynyt ilmi, kuinka tarjousten laadun vertailuperusteita on arvioitu, kuka sen on tehnyt ja millä perusteilla. Pisteytys on tehty mielivaltaisesti.

Vastine

2M-IT Oy on esittänyt, että tarjouspyynnössä on ilmoitettu laadulliset vertailuperusteet. Laadullisen vertailun osatekijöinä eli arviointikriteereinä on ilmoitettu palvelutuotannon toimintamalli, konseptikuvaus ja projektisuunnitelma. Jokaisesta osatekijästä on ilmoitettu laadulle annettavien arvosanojen perusteet ja arvosanojen avulla laskettavan laadun pisteytyksen laskentakaava laadullisten vertailupisteiden määrittämiseksi. Tarjouspyynnön vertailuperusteet eivät ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta, ja ne ovat olleet syrjimättömiä, varmistaneet todellisen kilpailun mahdollisuuden ja olleet olennaisia hankinnan kohteen kannalta.

Hankintayksikkö on arvioinut ja pisteyttänyt saadut tarjoukset ainoastaan tarjouspyynnössä ilmoittamiensa vertailuperusteiden ja arviointikriteerien nojalla ja ottanut huomioon vertailussa vain tarjouksissa esitetyt tiedot. Tarjoajia on kohdeltu pisteytyksessä yhdenvertaisesti.

Hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksellään 30.10.2020 täydentänyt aiempaa hankintapäätöstä 30.9.2020 niin, että valittajalle on käynyt hankintapäätöksestä yksiselitteisesti ja yksityiskohtaisesti ilmi, miten tarjousten vertailu ja laatupisteiden antaminen on tapahtunut.

Kuultavan lausunto

Hygga Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.702,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Kuultava on esittänyt, että tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjousten pisteytyksen perustana olevat arviointikriteerit sekä laadulliset vertailuperusteet ja kokonaistaloudellisen edullisuuden suhteellinen painotus. Laatupisteiden laskemiseen on annettu selkeä kaava. Tarjoajat ovat etukäteen tienneet, millä perusteilla hankintayksikkö tulee pisteyttämään ja vertailemaan vähimmäisvaatimukset täyttävät tarjoukset. Vertailuperusteet ovat olleet riittävän täsmällisiä ja sovellettavissa erotuksetta molempiin tarjouksiin, ne ovat taanneet kilpailun mahdollisuuden, eivätkä ne ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamiseen. Kyseessä olevat laadulliset vertailuperusteet ovat hyvin tyypillisiä ja laajasti hankinnoissa käytettäviä perusteita. Tämän tyyppiseen laadulliseen arviointiin sisältyy yleensä aina jonkin verran hankintayksikön harkintavaltaa, mutta olennaista on, että harkintavalta ei ole rajatonta. Ammattimainen tarjoaja on pystynyt tarjouspyynnön vertailuperusteiden perusteella päättelemään, mitä hankintayksikkö arvostaa. Mikäli valittaja olisi pitänyt vertailuperusteita epäselvinä, se olisi voinut esittää niitä koskevia tarkentavia kysymyksiä hankintamenettelyn aikana.

Hankintapäätöksestä liitteineen on ilmennyt, että hankintayksikkö on verrannut riittävän yksityiskohtaisesti tarjouksia ja niiden laatutekijöitä etukäteen ilmoitettuja hinta-laatusuhteen vertailuperusteita käyttäen, jokaisen ennalta ilmoitetun vertailuperusteen perusteella ja kohdellut tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi pisteyttäessään tarjoukset. Vertailusta on käynyt ilmi, mihin tarjousten piste-erot perustuvat ja miten tarjoajat ovat pärjänneet suhteessa toisiinsa.

Kuultavan tarjous on ollut laadullisesti ja hinta-laatusuhteeltaan selvästi paras, ja hankintayksikkö on viimeistään hankintaoikaisupäätöksellään 30.10.2020 perustellut tätä osoittavan pisteytyksen asianmukaisesti.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole esitetty tarkemmin avattua kriteeristöä tarjousten pisteytykselle.

Hankintayksikön markkinaoikeudelle esittämät perustelut eivät ole edelleenkään kuvanneet suoritettua pisteytystä yksiselitteisesti. Perusteluasiakirjassa on lisäksi ilmoitettu esimerkkeinä vertailun kohtia, joita ei ole edellytetty tarjouspyynnössä. Hankintayksikön lisäselvityksestä ei ole myöskään ilmennyt, kuinka monta pistettä kustakin arvioitavasta kohdasta on erikseen annettu.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Valituksen perusteella asiassa on markkinaoikeudessa arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tarjouspyynnön laadullisia vertailuperusteita asettaessaan. Tämän jälkeen on tarvittaessa arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tarjouksia pisteyttäessään tai hankintapäätöstä ja hankintaoikaisupäätöstä perustellessaan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 52 §:n 1 momentin mukaan jokainen yksittäinen hankinta dynaamisen hankintajärjestelmän sisällä on kilpailutettava. Hankintayksikön on pyydettävä järjestelmään hyväksyttyjä ehdokkaita esittämään tarjous dynaamisessa hankintajärjestelmässä tehtävistä erillisistä hankinnoista. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouksen valintaan sovelletaan, mitä lain 93–96 §:ssä säädetään. Dynaamisen hankintajärjestelmän sisällä tehdyn hankinnan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteet voidaan määritellä tarkemmin hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 93 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa hinta-laatusuhteen vertailuperusteita, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin. Laatuun liittyviä perusteita voivat olla tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyys, kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävä suunnittelu, käyttökustannukset, kustannustehokkuus, myynnin jälkeinen palvelu ja tekninen tuki, huolto ja toimituspäivä tai toimitus- tai toteutusaika sekä muut toimitusehdot. Hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa.

Hankintalain 93 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Hankintayksikön on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 93 §:n 4 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 202) mukaan hankintayksikön on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksiköllä on momentin mukaan harkintavaltaa siinä, miten se ennakkoon ilmoittaa käyttämänsä vertailuperusteet. Hankintayksikkö voi esittää käyttämiensä laadullisten vertailuperusteiden alakriteerit painoarvoineen, mutta mikäli ne ovat pikemminkin varsinaisten vertailuperusteiden kuvailua tai määrittelyä kuin itsenäisiä alakriteerejä, ei kuvailun tai määritelmien painoarvoja tarvitse ilmoittaa. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellista painotusta ei perustellusta syystä voida määritellä, vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä.

Hankintalain 93 §:n 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen lain 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten. Epäselvissä tapauksissa hankintayksikön on tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen ja näytön paikkansapitävyys.

Hankintalain 94 §:n mukaan hinta-laatusuhteen vertailuperuste liittyy hankinnan kohteeseen, jos se liittyy kyseisen sopimuksen perusteella toimitettaviin rakennusurakoihin, tavarahankintoihin tai palveluihin liittyvään sopimukseen miltä tahansa osin ja missä tahansa niiden elinkaaren vaiheessa. Tätä sovelletaan myös tilanteisiin, joissa vertailuperusteina mainitut tekijät eivät kuulu hankinnan kohteeseen sen fyysisenä osana.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että kaikkien sellaisten tekijöiden, jotka hankintaviranomainen ottaa huomioon selvittääkseen, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin, tulee olla mahdollisten tarjoajien tiedossa, kun nämä valmistelevat tarjouksiaan. Samoin kyseisten tekijöiden suhteellisten merkitysten tulee tarjouksia valmisteltaessa olla mahdollisten tarjoajien tiedossa (ks. tuomio 24.11.2005, C-331/04, ATI EAC ym., EU:C:2005:718, 24 kohta ja tuomio 24.1.2008, C-532/06, Lianakis ym., EU:C:2008:40, 36 kohta). Unionin tuomioistuin on myös katsonut hankintasäännösten vastaiseksi, että hankintamenettelyssä hankintaviranomainen määrää myöhemmin painoarvoja ja osatekijöitä tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa mainituille sopimuksen tekemisen perusteille (ks. em. tuomio Lianakis ym., 45 kohta).

Tarjouspyyntöasiakirjat ja hankintamenettelyn kulku

Hankintayksikkö on 4.8.2020 päivätyllä ja 10.8.2020 korjatulla tarjouspyynnöllä pyytänyt asiakas ja hoitotyössä SOTE-toimialalla käytettävien erityissovellusten hankkimiseksi perustetun dynaamiseen hankintajärjestelmään hyväksyttyjä ehdokkaita esittämään tarjouksensa suun terveydenhuollon toiminnanohjausjärjestelmästä.

Dynaamisen hankintajärjestelmän sisäisen kilpailutuksen tarjouspyynnön kohdan 7 ”Tarjousten arviointimenettely” mukaan tarjouspyynnön mukaiset tarjoukset vertaillaan tarjouspyynnön kohdassa 9 kuvatuin perustein tarjoajien tarjousten pohjalta.

Tarjouspyynnön kohdassa 9 ”Tarjousten vertailu” on tuotu esiin, että kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa hinnan painoarvo on 40 pistettä ja laadun 60 pistettä. Laadullisista vertailuperusteista on todettu kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa muun ohella seuraavaa:

”Laatuarviointi tehdään toimittajan vaatimuslomakkeen mukaisten annettujen selvitysten perusteella seuraavien osatekijöiden (kriteereiden) mukaisesti:

−Palvelutuotannon toimintamalli 20 pistettä

Arvioinnin kohteena tarjoajan laatima palvelutuotannon toimintamallikuvaus. Kuvauksessa arvostetaan laadun, käytettävyyden ja muutosprosessien hallinnan menetelmiä, kykyä toimia useiden loppuasiakkaiden kanssa, joiden palveluiden sisältö ja määrä muuttuvat asiakaskohtaisesti, sertifioitua palvelutuotannon toimintamallia. Sähköiset palvelukanavat ja edistynyt raportointi katsotaan eduksi.

Tässä arviointikohdassa annetaan yksi raaka-arvosana ja vertailupisteet määräytyvät sen mukaan.

−Konseptikuvaus 20 pistettä

Arvioinnin kohteena tarjoajan laatima konseptikuvaus. Konseptikuvauksessa arvostetaan seuraavia tekijöitä: toimittajan portfoliotarjonta, toimittajan tuotekehityspolku, toimittajan tarjoama asiakaslupaus. Konsepti, jossa on huomioitu lyhyen aikavälin, vuositason ja strategisen tason kehittämismallit, katsotaan eduksi.

Tässä arviointikohdassa annetaan yksi raaka-arvosana ja vertailupisteet määräytyvät sen mukaan.

−Projektisuunnitelma 20 pistettä

Arvioinnin kohteena tarjoajan laatima projektisuunnitelma. Projektisuunnitelmassa arvostetaan seuraavia tekijöitä: projekti on vaiheistettu selkeästi, työnjako sekä vastuut Tilaajan ja Toimittajan välillä on kuvattu selkeästi, projektisuunnitelmissa on sopivalla tarkkuudella arvioitu esimerkiksi aikataulua ja projektisuunnitelmassa on selkeästi kuvattu, miten käyttöönotto toteutetaan.

Tässä arviointikohdassa annetaan yksi raaka-arvosana ja vertailupisteet määräytyvät sen mukaan.”

Kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi todettu muun ohella seuraavaa:

”Laatua koskevat vertailukriteerit arvioidaan ensin ns. raaka-arvosanana tarjousvastausten perusteella kouluarvosana-asteikolla 4–10.

Tarjousten laatua koskevien vertailukriteerien laadun raaka arvosanat annetaan seuraavan arviointimenetelmän mukaan:

4 = Erittäin heikko, Ei sisällä toimintoa/palvelua, Toimittaja ei vastaa kriteerin vaatimuksiin / vastaukset ovat hyvin puutteellisia. Heikko sitoutuminen vaatimuksiin – runsaasti
varaumia.
5 = Heikko, tarjous on parhaita tarjouksia hyvin paljon heikompi, tarjotussa palvelussa on runsaasti puutteita, perustelut ovat hyvin heikot. Välttävä sitoutuminen vaatimuksiin – melko paljon varaumia.
6 = Välttävä, tarjouksessa on selviä puutteita ja se on parhaisiin tarjouksiin verrattuna huomattavasti heikompi. Useita varaumia tarjouspyynnön vaatimuksiin sitoutumisessa. Vaatimusten täyttymistä ei voida todentaa täsmällisesti tarjoukseen liitetyistä aineistoista.
7 = Kohtalainen, tarjous on kohtalainen, mutta selvästi parhaita tarjouksia heikompi sisällöltään ja perusteluiltaan. Mahdollisesti jonkin verran varaumia vaatimuksiin sitoutumisessa tai näyttö vaatimusten täyttymisestä jää joltakin osin puutteelliseksi.
8 = Tyydyttävä, tarjouksessa on paljon hyviä vastauksia, mutta joissakin vastauksissa on puutteita ja/tai perustelut ovat osin puutteelliset asetettuihin vaatimuksiin ja kriteereihin nähden. Pääsääntöisesti hyvä sitoutuminen vaatimuksiin. Esitetyt ominaisuudet ja väittämät voidaan hyvin todentaa.
9 = Hyvä, tarjous on kauttaaltaan hyvää tasoa ja tarjous sisältää Tilaajan ja tarjouspyynnön näkökulmasta paljon lisäarvoa tuottavia elementtejä, hyvät perustelut, erinomainen sitoutuminen tarjouspyynnön vaatimuksiin. Tarjotun palvelun ominaisuudet voidaan aineiston perusteella arvioida erittäin hyviksi.
10 = Erinomainen, erittäin hyvät vastaukset ja niihin liittyvät toimintamallit, erinomaiset perustelut, kaikkiin vaatimuksiin on vastattu sisällöllisesti, huomattavaa oma aloitteista lisäarvoa ja yksiselitteinen sitoutuminen vaatimuksiin.

Yksittäinen raaka-arvosana koskee koko vertailukriteeriä. Laadun raaka-arvosanat annetaan ns. absoluuttisina arvioina, jolloin mikään tarjous ei välttämättä saa arvosanaa 10 tai 4. Laatuarvosanat annetaan koulun ns. koearvosanana.”

Lisäksi kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on esitetty muun ohella, miten raaka-arvosana muutetaan kyseisen vertailukriteerin vertailupisteiksi.

Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta, valittajalta ja kuultavalta.

Hankintayksikkö on 30.9.2020 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut kuultavan tarjouksen. Hankintapäätöksen liitteenä on ollut tarjousten vertailua koskeva asiakirja, jossa on esitetty muun ohella tarjousten saamat raaka-arvosanat ja vertailupisteet laadullisista vertailuperusteista. Hankintayksikön 30.10.2020 tekemässä hankintaoikaisupäätöksessä on esitetty uudelleen edellä kuvatut tiedot, ja sen liitteenä on lisäksi ollut tarjousten vertailua koskeva asiakirja, jossa on esitetty sanalliset perusteet tarjousten saamille laatupisteille.

Vertailuperusteiden asettaminen

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön laadullisten vertailuperusteiden pisteytyksen periaatteet eivät ole olleet avoimia.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnön vertailuperusteet eivät ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.

Kuultava on esittänyt, että laadulliset vertailuperusteet ovat olleet riittävän täsmällisiä eivätkä ne ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamiseen. Kuultavan mukaan kyseessä olevat laadulliset vertailuperusteet ovat hyvin tyypillisiä ja laajasti hankinnoissa käytettäviä perusteita ja ammattimainen tarjoaja on pystynyt tarjouspyynnön vertailuperusteiden perusteella päättelemään, mitä hankintayksikkö arvostaa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden hinta laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden määrittämisessä. Hankintayksikkö saa siten käyttää haluamiaan vertailuperusteita tarjousten vertailussa. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjouspyynnön selvyydestä. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi vaatimukset tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia ja että hankintayksikölle ei anneta rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten arvioinnissa. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vastuu mahdollisista tarjouspyynnön epäselvyyksistä ja tulkinnanvaraisuuksista on lähtökohtaisesti hankintayksiköllä.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että se voi vertailuperusteiden hankintasäännösten mukaisuutta arvioidessaan ottaa huomioon tarjouspyyntöasiakirjojen lisäksi myös hankintapäätösasiakirjoista ilmenevät seikat siitä, miten tarjouspyynnössä esitettyjä vertailuperusteita on käytännössä sovellettu.

Tarjouspyynnön mukaan laadun painoarvo kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa on ollut 60 prosenttia jaettuna kolmeen vertailuperusteeseen: palvelutuotannon toimintamallikuvaus, konseptikuvaus ja projektisuunnitelma. Kustakin on voinut saada enintään 20 pistettä. Jokaisesta vertailuperusteesta on ilmoitettu, mitä tarjoajan kustakin vertailuperusteesta laatimassa kuvauksessa arvostetaan ja/tai mitkä seikat katsotaan tarjoajan eduksi. Lisäksi tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että jokaisesta laadullisesta vertailuperusteesta annetaan vain yksi niin sanottu raaka arvosana, joka muutetaan tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla vertailupisteiksi. Tarjouspyynnössä on edelleen ilmoitettu kriteerit annettaville raaka arvosanoille 4–10.

Tarjoajien on tullut tarjouspyynnössä esitettyjen raaka arvosanojen piste esimerkkien perusteella ymmärtää muun ohella, että tarjouksia arvioidaan myös suhteessa toisiinsa ja että tarjousten kuvauksissa esitettyjen ominaisuuksien ja väittämien todentaminen ja perusteleminen on johtanut korkeampiin pisteisiin. Tämä ja asiassa esitetty muu selvitys huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei palvelutuotannon toimintamallikuvausta ja projektisuunnitelmaa koskevia laadullisia vertailuperusteita voida pitää ainakaan lähtökohtaisesti sillä tavoin epäselvinä, etteivät alalla ammattimaisesti toimivat tarjoajat olisi riittävällä tavalla ymmärtäneet, minkä seikkojen perusteella tarjouksia tullaan niiden osalta vertailemaan.

Raaka-arvosanoista on tarjouspyynnössä todettu muun ohella esimerkiksi arvosanan 6 osalta ”tarjouksessa on selviä puutteita”, arvosanan 7 osalta ”mahdollisesti jonkin verran varaumia vaatimuksiin sitoutumisessa tai näyttö vaatimusten täyttymisestä jää joltakin osin puutteelliseksi” ja arvosanan 8 osalta ”paljon hyviä vastauksia, mutta joissakin vastauksissa on puutteita ja/tai perustelut ovat osin puutteelliset asetettuihin vaatimuksiin ja kriteereihin nähden”. Markkinaoikeus toteaa, että laadullisissa vertailuperusteissa ei ole asetettu mitään suoranaisia vaatimuksia ja kyseisen kaltaiset pisteytysperusteet viittaavat ennemminkin tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden kuin tarjousten laadullisen paremmuuden arviointiin. Markkinaoikeus katsoo, että esitettyjen raaka-arvosanojen kriteerien perusteella tarjoajille on jäänyt ainakin jossakin määrin epäselväksi, miten tarjouksia tullaan tarkemmin ottaen pisteyttämään.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan konseptikuvauksesta on arvostettu toimittajan portfoliotarjontaa, toimittajan tuotekehityspolkua ja toimittajan tarjoamaa asiakaslupausta. Tarjouspyynnöstä ei ole kuitenkaan ilmennyt, mitä ”konseptilla” ja edellä mainituilla seikoilla on tarkkaan ottaen tarkoitettu, kun palvelutuotannon toimintamallikuvaus on jo esitetty omana vertailuperusteenaan, sekä mitä konkreettisia seikkoja tarjoajan portfoliotarjonnasta, tuotekehityspolusta ja asiakaslupauksesta hankintayksikön on ollut tarkoitus ottaa tarjousten pisteytyksessä huomioon.

Lisäksi tarjouspyynnön mukaan eduksi katsotaan konsepti, jossa on huomioitu lyhyen aikavälin, vuositason ja strategisen tason kehittämismallit. Tältä osin tarjouspyynnön perusteella on jäänyt avoimeksi, onko kehittämismallien tullut koskea nimenomaisesti tarjottavaa palvelua ja sitä koskevaa asiakastoimintaa vai lisäksi tarjoavaa yritystä ja sen sisäisiä konsepteja. Tältä osin markkinaoikeus toteaa, että voittaneen tarjoajan konseptikuvaus on hankintaoikaisupäätöksen sanallisten pisteytysperustelujen mukaan arvioitu valittajan konseptikuvausta paremmaksi muun ohella siksi, että voittaneen tarjoajan kehittämismallit ovat koskeneet asiakkaan toiminnan kehittämisen lisäksi myös yrityksen sisäistä kehittämistä.

Konseptikuvausta koskevan vertailuperusteen osalta tarjouspyynnössä todetusta ei voida suoraan päätellä, onko konseptikuvauksessa ylipäätään ollut tarkoitus kaikilta osin käsitellä ainoastaan tarjottavaan palveluun suoraan liittyviä seikkoja vai lisäksi tarjoavaa yritystä ja sen sisäisiä konsepteja koskevia seikkoja siltä osin kuin niillä voi olla vaikutusta tarjottavaan palveluun tai kenties myös muita tarjoavaa yritystä ja sen sisäisiä konsepteja koskevia seikkoja. Jälkimmäisten seikkojen osalta markkinaoikeus toteaa, ettei niiden voitaisi lähtökohtaisesti katsoa liittyvän hankinnan kohteeseen hankintalain 94 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Laadullisten seikkojen suuren painoarvon tarjousten vertailussa ja sen, ettei tarjouspyynnön mukaan arvostettavien tai tarjoajan eduksi katsottavien seikkojen alapainotuksia ole eritelty tarjouspyynnössä, voidaan katsoa osaltaan korostaneen tarjoajien tarvetta saada tarkempaa tietoa siitä, mitä konkreettisia seikkoja konseptikuvauksessa on ollut tarkoitus ottaa tarjousten vertailussa huomioon ja miten tarkemmin ottaen pyydetyistä asiakirjoista on voinut saada minkäkin tasoiset pisteet.

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjoajat ole voineet laadullisten vertailuperusteiden osalta riittävällä tavalla ennakoida, miten tarjouksia pisteytetään ja millä seikoilla etenkin konseptikuvauksen osalta tulee olemaan merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyynnössä laadullisia vertailuperusteita ei siten ole asetettu hankintasäännösten mukaisesti, eikä tarjouspyyntö ole ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on tarjouspyyntöä laatiessaan menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen valituksenalaiset hankintapäätös ja hankintaoikaisupäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli 2M-IT Oy aikoo edelleen toteuttaa suun terveydenhuollon toiminnanohjausjärjestelmää koskevan palveluhankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Valittaja ja hankintayksikkö eivät ole esittäneet asiassa oikeudenkäyntikuluvaatimuksia. Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen kuultava saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa 2M-IT Oy:n toimitusjohtajan 30.9.2020 tekemän hankintapäätöksen ja 30.10.20202 tekemän hankintaoikaisupäätöksen. Markkinaoikeus kieltää 2M-IT Oy:tä tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 60.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Hygga Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Pekka Savola ja Mirva Näsi.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.