MAO:171/21

Asian tausta

Senaatti-kiinteistöt (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 8.9.2020 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Savonlinnan keskustassa sijaitsevan taksikopin ja vanhan VR:n lipunmyyntirakennuksen purku-urakkaa koskevasta hankinnasta.

Senaatti-kiinteistöjen aluejohtaja on 28.10.2020 tekemällään päätöksellä keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 204.000 euroa.

Asioiden käsittely markkinaoikeudessa

Markkinaoikeuden asia dnro 2020/459

Valitus

Vaatimukset

Digipiha Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 20.600 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.330 eurolla oikeudenkäyntimaksun määrällä lisättynä. Digipiha Oy on vielä vaatinut, että sille annetaan tieto kaikkien tarjoajien tarjoushinnoista.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn. Tarjouspyyntö ei ole ollut puutteellinen, vaan se on nimenomaan mahdollistanut laajan kilpailun. Tarjouspyynnön liitteen 2 mukaisesti kunkin tarjoajan on tullut merkitä vastuugroup.fi-jäsenyys, joten tarjoavan yrityksen tilaajavastuutiedot ovat olleet saatavissa julkisesta lähteestä.

Muiden soveltuvuusvaatimusten asettaminen ei ole pakollista. Hankintayksikön mukaan kohde on ollut erityisen vaativa asbestin ja PAH-yhdisteiden vuoksi, mutta kyseisiä aineita sisältävien rakennusten purkaminen on tavanomaista purkutyötä. Hankintamenettely on ollut virheellinen myös siltä osin kun hankintayksikkö on vasta kuukausi tarjousten vastaanottamisen jälkeen todennut soveltuvuusvaatimusten olevan puutteellisia.

Vastine

Vaatimukset

Senaatti-kiinteistöt on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen sekä velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Työturvallisuuskeskuksen, työsuojeluhallinnon ja ympäristöministeriön ohjeistuksen perusteella on selvää, että hankinnan kohteen vaativuus on edellyttänyt tarjoajille asetettavia soveltuvuusvaatimuksia. Valittajan asbestipurun tavanomaisuudesta ja ei-vaativuudesta esittämä ei pidä paikkaansa.

Tarjouspyynnön liitteessä 2, jossa on mainittu vastuugroup.fi- jäsenyys, ei ole asetettu soveltuvuusvaatimuksia. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa urakkaohjelmassa on kohdassa 17.2. sinänsä mainittu se, millä soveltuvuusvaatimusten täyttyminen todennetaan, mutta siinä tai missään muussakaan tarjouspyyntöasiakirjassa ei ole asetettu soveltuvuusvaatimuksia.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Markkinaoikeuden asia dnro 2020/473

Valitus

Vaatimukset

MM Infra Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille laskentakustannukset 5.500 euroa, tai mikäli valittajalla olisi ollut tosiasiallinen mahdollisuus voittaa kilpailutus, hyvitysmaksuna 70.880,77 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.400 eurolla.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn. Tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyneen urakkaohjelman kohdassa 17.2. on esitetty vähimmäisvaatimukset, joten hankintayksikön käsitys siitä, että tarjouspyynnöstä olisi jäänyt kokonaan puuttumaan tarjoajalle asetettavat soveltuvuusvaatimukset, ei pidä paikkaansa. Hankkeen vaativuus ja urakan kohteena olevan rakennuksen sisältämät haitta-aineet ovat käyneet ilmi tarjouspyyntöasiakirjoista. Lisäksi hankintayksikön päätöksensä perusteluiksi esittämät seikat on käsitelty työmaan näytössä. Vielä tarjouslomakkeessa on todettu, että ”Tarjouksen antaja on perehtynyt hankinnan toteuttamisen taloudelliseksi ja teknisiksi edellytyksiksi asetettuihin vähimmäisvaatimuksiin ja on valmis esittämään niihin liittyvät todistukset ja selvitykset pyydettäessä.”

Vastine

Vaatimukset

Senaatti-kiinteistöt on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen laskentakustannuksia koskevalta osalta tutkimatta ja muilta osin hylkää valituksen sekä velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Markkinaoikeudella ei ole toimivaltaa käsitellä vahingonkorvausvaatimusta, joten vaatimus laskentakustannuksista on jätettävä tutkimatta.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti. Hankinta on jouduttu keskeyttämään, koska tarjoajan soveltuvuusvaatimukset ovat jääneet asettamatta. Hankintayksiköllä on ollut oikeus tällaisia vaatimuksia asettaa. Hankinnan keskeyttämiselle on siten ollut todellinen ja perusteltu syy, eikä keskeyttäminen ei ole vaikuttanut syrjivästi tarjoajiin. Työturvallisuuskeskuksen, työsuojeluhallinnon ja ympäristöministeriön virallisasiakirjojen perusteella on selvää, että hankinnan kohteen vaativuus on edellyttänyt tarjoajille asetettavia soveltuvuusvaatimuksia. Tarjouspyynnön liitteenä ollessa urakkaohjelmassa on kohdassa 17.2. sinänsä mainittu se, millä soveltuvuusvaatimusten täyttyminen todennetaan, mutta siinä tai missään muussakaan tarjouspyyntöasiakirjassa ei ole asetettu soveltuvuusvaatimuksia.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen asiassa diaarinumero 2020/473

MM Infra Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille laskentakustannuksina 5.500 euroa. Vaatimuksessa on asiallisesti kysymys vahingonkorvausvaatimuksesta.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä myös hankintalaki) 169 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausasioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvussa tarkoitettu käräjäoikeus. MM Infra Oy:n vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut (markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 2020/459 ja 2020/473)

Oikeusohjeet

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 105 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Hankintayksikkö voi vaatia, että tarjoajat antavat tarjouksensa osana vakuutuksen, että ne täyttävät hankintayksikön asettamat soveltuvuutta koskevat vaatimukset. Vakuutuksessa annettujen tietojen paikkansapitävyys tulee tarkastaa tarjouskilpailun voittajan osalta ennen hankintasopimuksen allekirjoittamista. Ehdokkaiden ja tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle ja soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamisessa voidaan noudattaa, mitä hankintalain 80–86 §:ssä säädetään.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Hankintalain esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan säännös on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleeseen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Tarjouspyyntö ja päätös hankintamenettelyn keskeyttämisestä

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena on Savonlinnan keskustassa sijaitsevan taksikopin ja vanhan VR:n lipunmyyntirakennuksen purku-urakka. Tarjous on tullut antaa urakka-asiakirjaluettelossa mainittua tarjouslomaketta käyttäen.

Tarjouslomake on ollut yksisivuinen, ja sen avulla on tullut antaa tieto tarjoajan urakkahinnasta sekä eräistä erillishinnoista ja yksikköhinnoista. Tarjouslomakkeessa on lisäksi ollut maininta, jonka mukaan ”Tarjouksen antaja on perehtynyt hankinnan toteuttamisen taloudelliseksi ja teknisiksi edellytyksiksi asetettuihin vähimmäisvaatimuksiin ja on valmis esittämään niihin liittyvät todistukset ja selvitykset pyydettäessä.”

Tarjouslomakkeessa on vielä ollut kohta, jossa tarjoaja on voinut ilmoittaa olevansa ”Vastuugroup.fi jäsen”.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa urakkaohjelmassa on todettu muun ohella seuraavaa:

”17.2. Tarjoajan soveltuvuusvaatimukset

Voittaneen urakoitsijan tulee esittää alla mainittujen soveltuvuusvaatimusten täyttymistä osoittavat asiakirjat tai ilmoittaa niiden saatavuus maksuttomista tietokannoista:

1) tilaajavastuulain mukaiset suomenkieliset todistukset ja selvitykset (tai Vastuugroup.fi-yritysraportti tai Rakentamisen Laatu RALA ry:n yritysraportti)

Tarjoajan tulee ennen sopimuksen laatimista tai pyydettäessä jo tätä aiemmin esittää edellä mainittujen soveltuvuusvaatimusten täyttymistä osoittavat asiakirjat tai ilmoittaa niiden saatavuus maksuttomista tietokannoista. ”

Hankintayksikkö on perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä valituksenalaisessa päätöksessä sillä, että tarjouspyynnöstä on jäänyt kokonaan puuttumaan tarjoajalle asetettavat soveltuvuusvaatimukset ja että ainoastaan niiden todentamista koskeva kohta on löytynyt tarjouspyynnöstä. Päätöksen perustelujen mukaan kyseinen purku-urakka on ominaisuuksiltaan vaativa, ja kohteena olevasta rakennuksesta on löytynyt asbestia ja PAH-yhdisteitä, joten olisi ollut erityisen tärkeää, että hankinnassa olisi asetettu soveltuvuusvaatimukset.

Asian arviointi

Asiassa on kyse siitä, onko hankintayksiköllä ollut hankintasäännösten mukainen todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely.

Valittajat ovat esittäneet, että hankintamenettelyn keskeyttämiselle ei ole ollut todellista ja perusteltua syytä. Valittajien mukaan tarjouspyyntö ei ole ollut soveltuvuusvaatimusten osalta puutteellinen.

Hankintayksikön mukaan keskeyttäminen on perustunut siihen, että tarjoajille asetettavat soveltuvuusvaatimukset ovat puuttuneet kokonaan tarjouspyyntöasiakirjoista, vaikka hankintayksiköllä on ollut tarkoitus ja oikeus niitä asettaa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä.

Hankintalain 105 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia.

Edeltä ilmenevin tavoin tarjouspyyntöasiakirjoissa on ollut mainintoja koskien sitä, millä tavoin tarjoajat voivat osoittaa täyttävänsä soveltuvuusvaatimukset. Tästä on pääteltävissä hankintayksikön tarkoituksena olleen asettaa hankintamenettelyssä tarjoajille soveltuvuusvaatimuksia. Tarjouspyyntöasiakirjat eivät kuitenkaan ole sisältäneet soveltuvuusvaatimuksia. Hankintayksikön ilmoittaman mukaan soveltuvuusvaatimukset olisivat liittyneet sen varmistamiseen, että valitulla tarjoajalla on edellytykset selviytyä purku-urakasta, jonka kohteena olevassa rakennuksessa oli havaittu asbestia ja PAH-yhdisteitä.

Kun otetaan huomioon hankinnan kohteesta esitetty ja edellä todettu hankintayksikön oikeus asettaa oikeasuhtaisia tarjoajan soveltuvuusvaatimuksia, markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyn keskeyttämiselle on ollut hankintayksikön tarpeisiin liittyvä todellinen ja perusteltu syy. Asiassa esitetyn perusteella ei ole muutoinkaan todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajia tai muita tarjouskilpailuun osallistuneita kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Tiedon antaminen oikeudenkäyntiasiakirjasta

Digipiha Oy on vaatinut, että markkinaoikeus antaa sille tiedon kaikkien tarjoajien tarjoushinnoista. Markkinaoikeus toteaa, että valittajan vaatimat asiakirjat on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Asiassa on siten kyse oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.

Hankintayksikkö on kiistänyt vaatimuksen sillä perusteella, että tarjoushintojen julkistaminen heikentäisi hankintayksikön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin uudessa hankintamenettelyssä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Markkinaoikeus on edellä katsonut hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitettyjen seikkojen arviointiin perustuen, että hankinnan keskeyttäminen on tehty hankintasäännösten mukaisesti. Annetuilla tarjoushinnoilla ei ole ollut merkitystä sanotussa arvioinnissa, eikä tieto tarjoajien tarjoushinnoista ole siten voinut vaikuttaa asian käsittelyyn markkinaoikeudessa. Digipiha Oy:n asiakirjan esittämistä koskeva pyyntö on siten hylättävä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintamenettelyn keskeyttäessään valittajien esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitukset on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asioissa dnrot 2020/459 ja 2020/473 annetut ratkaisut huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse kokonaan vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asioiden näin päättyessä valittajat saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Digipiha Oy:n asiakirjan esittämistä koskevan pyynnön.

Markkinaoikeus jättää tutkimatta MM Infra Oy:n vahingonkorvausvaatimuksen.

Markkinaoikeus hylkää valitukset markkinaoikeuden asioissa dnrot 2020/459 ja 2020/473.

Markkinaoikeus velvoittaa markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/459 Digipiha Oy:n korvaamaan Senaatti-kiinteistöjen oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/473 MM Infra Oy:n korvaamaan Senaatti-kiinteistöjen oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Reima Jussila ja Ville Parkkari.

Huomaa

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 9.11.2021 taltionumero H3980/2021.