MAO:202/21

Asian tausta

Kansaneläkelaitos (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 29.7.2020 julkaistulla käyttöoikeussopimusta koskevalla hankintailmoituksella Kansaneläkelaitoksen sairasvakuutuksesta korvaamien taksimatkojen ja niihin liittyvien palveluiden käyttöoikeussopimuksen kilpailuttamisesta Kanta-Hämeen maakunnan alueelle sopimuskaudelle 15.12.2020–31.12.2021 ja kahdelle vuoden mittaiselle optiokaudelle.

Kansaneläkelaitoksen etuuspalveluiden tulosyksikön ma. etuusjohtaja ja keskuksen päällikkö ovat 12.10.2020 tekemällään päätöksellä sulkeneet Ylitalo Yhtiöt Oy:n tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden perusteella ja lisäksi katsoneet, että sen tarjous on ollut myös tarjouspyynnön vastainen (markkinaoikeuden asia dnro 2020/442).

Kansaneläkelaitoksen etuuspalveluiden tulosyksikön ma. etuusjohtaja on 12.10.2020 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Taksi Helsinki Oy:n tarjouksen (markkinaoikeuden asia dnro 2020/442).

Kansaneläkelaitoksen yksikön päällikkö ja hankintapäällikkö ovat 28.10.2020 tekemällään hankintaoikaisua koskevalla päätöksellä hyväksyneet Ylitalo Yhtiöt Oy:n hankintayksikön 12.10.2020 tekemistä päätöksistä tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen siltä osin kuin valittaja on puuttuneen soveltuvuuden perusteella suljettu tarjouskilpailusta ja hylänneet oikaisuvaatimuksen muilta osin sekä ilmoittaneet, että asiassa annetaan uusi päätös. Kyseisen päätöksen mukaan päätökseen, jolla hankintayksikkö on hylännyt hankintaoikaisua koskevan vaatimuksen, ei saa hakea muutosta valittamalla.

Kansaneläkelaitoksen etuuspalveluiden tulosyksikön ma. etuusjohtaja ja keskuksen päällikkö ovat 28.10.2020 tekemällään päätöksellä käsitelleet uudelleen Ylitalo Yhtiöt Oy:n tarjouksen ja sulkeneet tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta (markkinaoikeuden asia dnro 2020/465).

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintapäätöksen mukaan ollut noin 16,7 miljoonaa euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Markkinaoikeuden asia dnro 2020/442

Valitus

Vaatimukset

Ylitalo Yhtiöt Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaiset 12.10.2020 tehdyt hankintapäätöksen ja päätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.733,25 eurolla ja lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittaja on täyttänyt tarjoajan soveltuvuudelle asetetut vaatimukset ja sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikkö on todennut 12.10.2020 tekemässään poissulkupäätöksessä, että valittajan tarjous on ollut myös tarjouspyynnön vastainen, koska tarjouksesta on puuttunut tarjouspyyntöön liitetyn projektisuunnitelman sisältörungon kohdassa 5.3 edellytetty kuvaus siitä, miten hoidetaan asiakkaan taksimatka, jonka tulee toteutua välittömästi tilauksen tekemisen jälkeen siten, että asiakas pääsee terveydenhuollon vastaanotolle silloin, kun hänellä on vastaanottoaika. Valittaja on kuitenkin liittänyt tarjoukseensa kattavan ja seikkaperäisen projektisuunnitelman, jonka kohdasta 5.3 on käynyt ilmi projektisuunnitelman sisältörungon kohdassa 5.3 edellytetty kuvaus.

Vastine

Vaatimukset

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta siltä osin kuin se kohdistuu hankintayksikön 12.10.2020 tekemään poissulkupäätökseen ja hylkää valituksen muilta osin tai hylkää valituksen kokonaisuudessaan. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asioissa dnrot 2020/442 ja 2020/465 yhteensä 180 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on 28.10.2020 tekemällään päätöksellä oikaissut 12.10.2020 tekemäänsä poissulkupäätöstä valittajan soveltuvuuden osalta katsoen valittajan tarjouksen kuitenkin edelleen tarjouspyynnön vastaiseksi. Asiassa on 28.10.2020 annettu uusi hylkäyspäätös, jolla valittajan tarjous on suljettu tarjousvertailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Valittajan tarjous ei ole ollut tarjouksen hylkäyspäätöksessä mainitulta osin palvelulle asetettujen vaatimusten mukainen. Valittaja on virheellisesti esittänyt, että sen tarjouksessaan esittämän projektisuunnitelman kohdasta 5.3 olisi käynyt ilmi, miten hoidetaan asiakkaan taksimatka, jonka tulee toteutua välittömästi tilauksen tekemisen jälkeen siten, että asiakas pääsee terveydenhuollon vastaanotolle silloin, kun hänelle on varattu vastaanottoaika. Valittajan tarjouksessa esitetyssä projektisuunnitelmassa ei ole selostettu tätä tarjouspyynnössä edellytettyä palveluun kuuluvaa olennaista osaa.

Kuultavan lausunto

Taksi Helsinki Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.

Valittaja on antanut lisävastaselityksen.

Hankintayksikkö on, markkinaoikeuden varattua sille tilaisuuden lausua korkeimman hallinto-oikeuden 4.5.2021 antaman vuosikirjapäätöksen KHO 2021:57 johdosta, todennut muun ohella, että vuonna 2020 kilpailutetut hankintasopimukset ovat poikenneet vain vähän vuoden 2018 hankintasopimuksesta, jota korkein hallinto-oikeus on käsitellyt 4.5.2021 antamassaan vuosikirjapäätöksessä KHO 2021:57. Erona on ollut ainoastaan, että autoilijoiden tasapuolisen kohtelun toteuttamisesta on vaadittu palveluntuottajalta selvitys, kiireellisten matkojen järjestäminen on tullut toteuttaa kahden tunnin kuluessa tilauksesta ja Lapissa kolmen tunnin kuluessa, on sallittu välittäjien etätyö, Lapissa saamenkielisille on järjestetty vakiotaksiasiakkuus ja Uudellamaalla palveluun on sisältynyt myös tilausten tekstiviestikuittaus. Vuoden 2020 sopimusten eroavuudet verrattuna vuoden 2018 sopimuksiin eivät ole hankinnan luonteen arvioinnin osalta merkityksellisiä.

Markkinaoikeus on sekä 1.11.2019 (päätökset numerot 470/19 ja 472/19) että 19.2.2020 (päätös numero 57/20) antamissaan päätöksissä velvoittanut hankintayksikön, mikäli se aikoo edelleen toteuttaa kyseisiä palveluja, järjestämään kokonaan uudet tarjouskilpailut, joissa palvelut kilpailutetaan hankintalaissa tarkoitettuna palveluja koskevana käyttöoikeussopimuksena. Velvoitteiden tehosteiksi markkinaoikeus on asettanut sakon uhat. Hankintayksiköllä ei ole ollut nyt valitusten kohteena olevassa hankinnassa mahdollisuutta toimia toisin, sillä hankintalain 168 §:n mukaan markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Kyseessä olevan hankintamenettelyn mukainen sopimuskausi päättyy 31.12.2021. Hankintayksikkö ei tule käyttämään sopimukseen kuuluvaa optiota, vaan se on aloittanut uuden kilpailutuksen valmistelun.

Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut hankintayksikön virheistä. Hankintayksikköä ei tule velvoittaa korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja.

Valittaja on hankintayksikön edellä todetun korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua koskevan lausuman johdosta antamassaan lausumassa todennut muun ohella, että sitä, että hankintayksikkö on toiminut valituksenalaisissa hankinnoissa markkinaoikeuden päätösten ja niissä annettujen määräysten mukaisesti, ei voida lukea myöskään valittajan vahingoksi. Riippumatta siitä, millä perusteella markkinaoikeus asian ratkaisee, on valittajalla ollut hankintayksikön hankintasäännösten vastaisen menettelyn vuoksi perusteltu syy saattaa asia markkinaoikeuden ratkaistavaksi. Näin ollen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluista.

Mikäli markkinaoikeus ratkaisee asian muulla perusteella kuin mihin valittaja on vedonnut, tulee hankintayksikkö joka tapauksessa velvoittaa korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut. Mikäli markkinaoikeus olisi päätymässä oikeudenkäyntikulujen osalta toisenlaiseen ratkaisuun, valittaja pyytää markkinaoikeutta tutkimaan myös valittajan valitusperusteet sen arvioimiseksi, onko valittajalla ollut perusteltu syy saattaa asia markkinaoikeuden ratkaistavaksi ja näin ollen myös oikeus saada oikeudenkäyntikulunsa korvatuksi.

Markkinaoikeuden asia dnro 2020/465

Valitus

Vaatimukset

Ylitalo Yhtiöt Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen 28.10.2020 tehdyn päätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.279,25 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen muun ohella niillä perusteilla, jotka valittaja on esittänyt markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/442. Lisäksi valittaja on esittänyt, ettei hankintayksikkö ole kohdellut tarjoajia tasapuolisesti, sillä voittaneen tarjoajan projektisuunnitelmassa on ollut vastaavia puutteita kuin valittajalla, eikä voittaneen tarjoajan tarjousta ole pidetty tarjouspyynnön vastaisena.

Vastine

Vaatimukset

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asioissa dnrot 2020/442 ja 2020/465 yhteensä 180 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on esittänyt vastaavat perustelut kuin markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/442.

Kuultavan lausunto

Taksi Helsinki Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt vastaavan vastaselityksen kuin markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/442.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt vastaavan lisävastineen kuin markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/442.

Valittaja on esittänyt vastaavan lisävastaselityksen kuin markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/442.

Hankintayksikkö on antanut vastaavan lisälausuman liittyen korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätökseen KHO 2021:57 kuin markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/442.

Valittaja on hankintayksikön edellä todetun korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua koskevan lausuman johdosta antanut vastaavan lausuman kuin markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/442.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/442

Hankintayksikkö on esittänyt, että valitus tulee asiassa 2020/442 jättää tutkimatta poissulkemispäätökseen 12.10.2020 kohdistuvilta osin, koska hankintayksikkö on oikaissut kyseistä päätöstä 28.10.2020 antamallaan hankintaoikaisupäätöksellä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on päätöksellään 12.10.2020 sulkenut valittajan tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden perusteella ja todennut sen tarjouksen lisäksi tarjouspyynnön vastaiseksi. Hankintayksikkö on 28.10.2020 tekemällään hankintaoikaisua koskevalla päätöksellä hyväksynyt valittajan hankintayksikön 12.10.2020 tekemistä päätöksistä tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen siltä osin kuin valittaja on puuttuneen soveltuvuuden perusteella suljettu tarjouskilpailusta ja hylännyt oikaisuvaatimuksen muilta osin sekä ilmoittanut, että asiassa annetaan uusi päätös. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on 28.10.2020 antamallaan päätöksellä, hyväksyessään valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen edellä todetulla tavalla, kumonnut 12.10.2020 antamansa päätöksen valittajan sulkemisesta tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden perusteella. Valittajalla ei siten enää ole oikeussuojan tarvetta saada markkinaoikeuden arviota siitä, onko hankintayksikkö menetellyt 12.10.2020 tekemänsä päätöksen osalta hankintasäännösten mukaisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden perusteella. Valitus tulee näin ollen jättää tutkimatta siltä osin kuin se koskee valittajan sulkemista tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden perusteella Kansaneläkelaitoksen etuuspalveluiden tulosyksikön ma. etuusjohtajan ja keskuksen päällikön päätöksellä 12.10.2020 asiassa Kela 21/43/2018 Kanta-Hämeen maakunta.

Markkinaoikeuden asiat dnrot 2020/442 ja 2020/465

Pääasiaratkaisun perustelut

Asian tausta

Kansaneläkelaitos on kilpailuttanut nyt valituksen kohteena olevaa käyttöoikeussopimuksena kilpailutettua hankintaa vastaavan hankinnan aiemmin vuonna 2018 palveluhankintana. Kyseisestä palveluhankinnasta on julkaistu 17.1.2018 EU-hankintailmoitus koskien avoimella menettelyllä toteutettavaa Kansaneläkelaitoksen sairausvakuutuksesta korvaamia matkoja ja palveluita Kanta-Hämeen maakunnan alueella koskevaa hankintamenettelyä. Kyseinen hankintamenettely on sittemmin keskeytynyt jäljempänä kuvatuin tavoin.

Kansaneläkelaitos on mainitussa aikaisemmassa Kanta-Hämeen maakuntaa koskevassa kilpailutuksessa 23.3.2018 tekemällään päätöksellä sulkenut erään tarjoajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja samana päivänä tekemällään hankintapäätöksellä valinnut palveluntarjoajan.

Tarjoaja, jonka tarjous on edellä todetusti suljettu tarjouskilpailusta, on valittanut 23.3.2018 tehdyistä päätöksestä ja hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen.

Markkinaoikeus on 1.11.2019 asiassa dnro 2018/148 tekemällään päätöksellä numero 470/19 kumonnut Kansaneläkelaitoksen Kanta-Hämeen maakunnan osalta 23.3.2018 tekemän hankintapäätöksen ja päätöksen tarjoajan sulkemisesta tarjouskilpailusta. Markkinaoikeus on lisäksi kieltänyt sakon uhalla Kansaneläkelaitosta tekemästä hankintasopimusta sanotun hankintapäätöksen perusteella tai panemasta mainittuja päätöksiä muutoin täytäntöön. Markkinaoikeuden päätöksessä on todettu, että mikäli Kansaneläkelaitos aikoo edelleen toteuttaa Kansaneläkelaitoksen sairausvakuutuksesta korvaamia matkoja ja palveluita Kanta-Hämeen maakunnan alueelle koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon kyseisessä päätöksessä mainitut seikat.

Markkinaoikeuden päätöksestä numero 470/19 ei ole valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeus on samana päivänä 1.11.2019 antanut myös päätöksen numero 472/19, joka on koskenut vastaavaa asiaa Etelä-Pohjanmaan maakunnan osalta. Tästä jälkimmäisestä päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Markkinaoikeus on päätöksissään katsonut hankintayksikön menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, koska se on julkaissut hankinnasta palveluja koskevan EU-hankintailmoituksen, vaikka hankintayksikön olisi tullut toimittaa hankinnasta julkaistavaksi käyttöoikeussopimuksia koskeva hankintailmoitus. Markkinaoikeus on perusteluissaan viitannut korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätökseen KHO 2016:37, jossa korkein hallinto-oikeus oli katsonut Kansaneläkelaitoksen vuonna 2010 tekemän taksimatkojen suorakorvausmenettelyä koskevan runkosopimuksen olleen käyttöoikeussopimus.

Kansaneläkelaitos on markkinaoikeuden edellä kuvatun päätöksen jälkeen kilpailuttanut Kansaneläkelaitoksen sairausvakuutuksesta korvaamia taksimatkoja ja niihin liittyviä palveluita koskevan hankinnan Kanta-Hämeen maakunnan osalta 29.7.2020 julkaistulla käyttöoikeussopimusta koskevalla hankintailmoituksella.

Kansaneläkelaitoksen etuuspalveluiden tulosyksikön ma. etuusjohtaja ja keskuksen päällikkö ovat 12.10.2020 tekemällään päätöksellä sulkeneet valittajan tarjouskilpailusta Kanta-Hämeen maakunnan alueen osalta puuttuvan soveltuvuuden perusteella ja katsoneet, että sen tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Lisäksi Kansaneläkelaitoksen etuuspalveluiden tulosyksikön ma. etuusjohtaja on 12.10.2020 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Taksi Helsinki Oy:n tarjouksen (markkinaoikeuden asia dnro 2020/442).

Kansaneläkelaitoksen yksikön päällikkö ja hankintapäällikkö ovat valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta 28.10.2020 tekemällään päätöksellä hyväksyneet valittajan hankintayksikön 12.10.2020 tekemistä päätöksistä tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen siltä osin, kun valittaja on puuttuneen soveltuvuuden perusteella suljettu tarjouskilpailusta, ja hylänneet oikaisuvaatimuksen muilta osin sekä ilmoittaneet, että asiassa annetaan uusi hylkäyspäätös.

Kansaneläkelaitoksen etuuspalveluiden tulosyksikön ma. etuusjohtaja ja keskuksen päällikkö ovat 28.10.2020 tekemällään päätöksellä päättäneet käsitellä uudelleen valittajan tarjouksen ja sulkeneet tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta (markkinaoikeuden asia dnro 2020/465).

Korkein hallinto-oikeus on 4.5.2021 antanut vuosikirjapäätöksen KHO 2021:57 markkinaoikeuden edellä kuvatusta päätöksestä numero 472/19 tehdyn valituksen johdosta. Kyseinen asia on koskenut hankinnan kohteena olleen palvelukokonaisuuden osalta vastaavaa, joskin Etelä-Pohjanmaan maakuntaa koskevaa hankintaa, kuin edellä kuvatussa markkinaoikeuden päätöksessä 470/19. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään katsonut, että Kansaneläkelaitoksen vuonna 2018 palveluhankintana kilpailuttamassa sopimuksessa on ollut kyse palveluhankintasopimuksesta, eikä markkinaoikeuden päätöksessä esitetyllä tavalla käyttöoikeussopimuksesta, ja kumonnut markkinaoikeuden päätöksen numero 472/19.

Hankintayksikön menettelyn arviointi

Markkinaoikeus voi korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksen KHO 2015:151 mukaisesti ottaa viran puolesta tutkittavakseen muitakin hankintamenettelyn lainmukaisuuden arviointia koskevia perusteita kuin ne, joihin valittaja tai muut asianosaiset ovat nimenomaisesti vedonneet.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on edellä todetun korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksen KHO 2021:57 johdosta ensin arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti, kun se on ilmoittanut nyt valituksen kohteena olevasta hankinnasta 29.7.2020 julkaistulla käyttöoikeussopimusta koskevalla hankintailmoituksella. Markkinaoikeus on varannut asianosaisille mahdollisuuden lausua tästä kysymyksestä ennen asian ratkaisemista.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 4 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Pykälän 5 kohdan mukaan käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan 6 ja 7 kohdassa tarkoitettua sopimusta.

Pykälän 7 kohdan mukaan palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan taloudellista vastiketta vastaan tehtyä kirjallista sopimusta, jolla yksi tai usea hankintayksikkö siirtää muiden kuin käyttöoikeusurakkaa koskevien palvelujen tarjoamisen ja hallinnoimisen sekä siihen liittyvän toiminnallisen riskin yhdelle tai usealle toimittajalle ja jossa siirtämisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelujen käyttöoikeus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikön aiemmin vuonna 2018 kilpailuttama hankinta, jossa korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksestä KHO 2021:57 tarkemmin ilmenevin perustein katsonut olevan kysymys palveluhankintasopimuksesta, on hankinnan kohteena olleen palvelukokonaisuuden osalta poikennut nyt käsillä olevan vuonna 2020 kilpailutetun hankinnan kohteena olleesta palvelukokonaisuudesta ainoastaan vähäisiltä osin. Eroina ovat olleet, että autoilijoiden tasapuolisen kohtelun toteuttamisesta on vaadittu palveluntuottajalta selvitys, kiireellisten matkojen järjestäminen on tullut toteuttaa kahden tunnin kuluessa tilauksesta ja että on sallittu välittäjien etätyö.

Markkinaoikeus katsoo, että kyseiset eroavuudet vuonna 2018 ja vuonna 2020 kilpailutettujen palvelukokonaisuuksien välillä eivät ole merkityksellisiä arvioitaessa sitä, missä määrin hankintayksikkö on nyt valituksen kohteena olevan hankinnan palvelukokonaisuudessa siirtänyt palvelujen tarjoamisen ja hallinnoimisen sekä siihen liittyvän toiminnallisen riskin toimittajalle. Näin ollen nyt valituksen kohteena olevan vuoden 2020 hankinnan luonnetta palveluhankintasopimuksena ei ole perusteita arvioida toisin kuin korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessä KHO 2021:57 arvioinut edellä mainittua vuoden 2018 sopimusta. Myöskään asianosaiset eivät ole esittäneet tästä eriäviä arvioita. Nyt valituksen kohteena olevassa vuonna 2020 kilpailutetussa hankinnassa on siten ollut kysymys palveluhankintasopimuksesta, eikä palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta.

Hankinnan ennakoitu arvo on ylittänyt hankintalain 26 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun palveluhankintoja koskevan EU-kynnysarvon. Kyseisen kynnysarvon ylittäviin palveluhankintoihin sovelletaan hankintalain 26 §:n 2 momentin mukaan muun ohella lain 7 luvun (58–61 §) säännöksiä.

Hankintalain 58 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi muun ohella hankintailmoitus EU-kynnysarvot ylittävästä hankinnasta (1 kohta) ja käyttöoikeussopimusta koskeva ilmoitus käyttöoikeussopimuksen hankintamenettelystä (3 kohta).

Hankintalain 59 §:n 1 momentin mukaan edellä 58 §:ssä tarkoitetut ilmoitukset on tehtävä vakiolomakkeiden vahvistamisesta julkisiin hankintoihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten ja täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 842/2011 kumoamisesta annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2015/1986 vahvistettuja vakiolomakkeita käyttäen. Ilmoituksissa on oltava hankintalain 1 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun hankintadirektiivin liitteessä V esitetyt tiedot.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on julkaissut hankinnastaan käyttöoikeussopimusta koskevan ilmoituksen vakiolomaketta 24 käyttäen. Edellä todettu huomioon ottaen hankinnasta olisi kuitenkin tullut julkaista EU-hankintailmoitus vakiolomaketta 2 käyttäen.

Vaikka ilmoitus käyttöoikeussopimuksesta on ollut kaikkien toimittajien luettavana hankintasäännöksissä tarkoitetuissa tietokannoissa ja ilmoituspaikoissa ja vaikka ilmoituksessa esitetyistä tiedoista ja CPV-koodeista on käynyt ilmi, että kyseessä on kuljetuspalvelun hankinta, väärän ilmoituslomakkeen käyttäminen on vaikuttanut niihin tekijöihin, joilla ilmoitus on ollut löydettävissä hakutoiminnoilla. Väärän ilmoituslomakkeen johdosta ne toimittajat, jotka ovat etsineet vakiolomakkeella 2 ilmoitettavia EU-kynnysarvon ylittäviä palveluja koskevia hankintoja, joissa ei ole kysymys käyttöoikeussopimuksista, eivät ole voineet löytää hankintailmoitusta. Ilmoitusten suuren lukumäärän vuoksi kaikkien hankintailmoitusten seuraaminen ilman hakua rajaavia tekijöitä on työlästä, eikä tällaista toimintatapaa voida pitää toimittajien kannalta vaikeuksitta mahdollisena saati kohtuullisena. Kun hankintayksikkö ei ole julkaissut EU-kynnysarvon ylittävien palvelujen hankintaa koskevaa hankintailmoitusta oikeaa vakiolomakeasetuksessa vahvistettua vakiolomaketta käyttäen, sen menettely on ollut omiaan estämään potentiaalisia tarjoajia osallistumasta tarjouskilpailuun. Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankinnasta ilmoittaessaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat päätökset voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva hankintailmoitus on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Kansaneläkelaitos aikoo edelleen toteuttaa Kansaneläkelaitoksen sairausvakuutuksesta korvaamien taksimatkojen ja niihin liittyvien palveluiden Kanta-Hämeen maakunnan aluetta koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 ja 2 momentin esitöiden (HE 29/2018 vp s. 167) mukaan asiassa annetun ratkaisun merkitystä arvioitaessa on aiheellista ottaa huomioon, että hallintoprosessissa ei läheskään aina ole yksiselitteisesti osoitettavissa voittajaa tai häviäjää, eikä oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta voi siten perustaa yksin voittaja-häviäjä -asetelmaan. Tuomioistuimen asiassa antama ratkaisu voi olla sisällöltään sellainen, että osapuolten on kohtuullista itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan. Esitöissä on edelleen todettu, että oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevassa ratkaisussa on kysymys kuluvastuun kohtuullisuuden kokonaisarvioinnista.

Hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan käyttöoikeussopimuksena markkinaoikeuden 1.11.2019 antaman päätöksen numero 470/19 johdosta. Hankintalain 168 §:n 1 momentin nojalla hankintayksikön on tullut noudattaa sanottua markkinaoikeuden päätöstä valituksesta huolimatta, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Hankintayksikön on tullut hankinnan uudelleenkilpailutuksessa heinä-elokuussa 2020 noudattaa markkinaoikeuden sille päätöksessään numero 470/19 antamaa ohjausta.

Edellä todettu hankintailmoituksen virheellisyys on ilmennyt vasta korkeimman hallinto-oikeuden 4.5.2021 antaman vuosikirjapäätöksen KHO 2021:57 johdosta, mihin nähden hankintayksikön ei voida katsoa edellä todetuissa olosuhteissa ennen vuosikirjapäätöksen antamista hankinnasta ilmoittaessaan menetelleen virheellisesti. Asiassa ei ole ilmennyt muutakaan sellaista hankintayksikön virhettä, jonka perusteella se tulisi velvoittaa korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut. Ottaen huomioon ratkaisun lopputulos, asiassa ei ole myöskään perusteita velvoittaa valittajaa korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikuluja. Tähän nähden ja edellä kuvattu hallituksen esityksessä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n osalta (HE 29/2018 vp s. 167) esitetty huomioon ottaen, ei ole kohtuutonta, että asianosaiset joutuvat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/442 siltä osin kuin se koskee valittajan sulkemista tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden perusteella Kansaneläkelaitoksen etuuspalveluiden tulosyksikön ma. etuusjohtajan ja keskuksen päällikön päätöksellä 12.10.2020 asiassa Kela 21/43/2018 Kanta-Hämeen maakunta. Muilta osin markkinaoikeus kumoaa kyseisen päätöksen.

Markkinaoikeus kumoaa Kanta-Hämeen maakuntaa koskevat Kansaneläkelaitoksen etuuspalveluiden tulosyksikön ma. etuusjohtajan hankintapäätöksen 12.10.2020 asiassa Kela 21/43/2018 (markkinaoikeuden asia dnro 2020/442) ja Kansaneläkelaitoksen etuuspalveluiden tulosyksikön ma. etuusjohtajan ja keskuksen päällikön päätöksen 28.10.2020 asiassa Kela 21/43/2018 (markkinaoikeuden asia dnro 2020/465).

Markkinaoikeus kieltää Kansaneläkelaitosta tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta mainittuja päätöksiä muutoin täytäntöön nyt asetetun 1.000.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Ylitalo Yhtiöt Oy:n ja Kansaneläkelaitoksen vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta markkinaoikeuden asioissa dnrot 2020/442 ja 2020/465.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Ville Parkkari ja Esko Pakka.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.