MAO:213/2026

Asian tausta

Kuopion kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) alainen Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on hankintailmoitusta julkaisematta tehnyt 15.5.2025 päätöksen § 25 hankkia joukkoliikenteen lippu- ja maksujärjestelmän mobiilisovelluksen Waltti Solutions Oy:ltä.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 349.296 euroa.

Hankintapäätös on hankintayksikön ilmoituksen mukaan pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus ja sen täydennykset

Vaatimukset

IQ Payments Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 84.867,31 euroa, määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen, määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 84.867,31 euroa ja lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään kuuden kuukauden tai enintään vuoden kuluttua markkinaoikeuden antamasta lainvoimaisesta päätöksestä lukien. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 15.925 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittaja on edelleen vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön antamaan sille tiedon Vilkku-mobiilisovelluksen kokonaisarvosta kaikki osatekijät mukaan lukien.

Perustelut

Asiassa on ollut kyse julkisesta hankinnasta, johon sovelletaan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettua lakia (hankintalaki) ja lakia liikenteen palveluista (liikennepalvelulaki).

Valituksenalainen päätös on kohdistunut valittajan oikeuksiin ja asemaan, koska se on vaikuttanut valittajan ja Waltti Solutions Oy:n väliseen kilpailuasetelmaan. Kyse on ollut suorahankinnasta ja valitus on tehty hankintasäännösten mukaisessa määräajassa. Vaikka asiassa ei sovellettaisi suorahankintaa koskevaa määräaikaa, valitus on tehty joka tapauksessa ajoissa, koska valituksenalainen päätös on asetettu nähtäville hankintayksikön verkkosivuille 19.5.2025, ja se on kuntalain 140 §:n 3 momentin mukaan tullut valittajan tietoon seitsemän päivän kuluttua sanotusta päivämäärästä.

Hankintayksikkö on liikennepalvelulaissa tarkoitettu tieliikenteen toimivaltainen viranomainen, ja hankinnan kohteena on ollut liikennepalvelulaissa tarkoitettu liikkumispalveluun liittyvä lippu- ja maksujärjestelmä. Hankintayksikkö ei ole noudattanut liikennepalvelulain 157 §:ssä säädettyjä velvollisuuksia tehdessään valituksenalaisen päätöksen. Eri yritysten tulee voida tarjota liikkumispalvelujen lippuja eri lippujärjestelmissä. Hankintayksikön olisi tullut hyväksyä kaikkien toimijoiden järjestelmät liikennepalvelulain nojalla, mutta hankintayksikkö ei ole antanut valittajalle mahdollisuutta tarjota omaa ratkaisuaan. Hankintayksikkö on hyväksynyt vain Waltti Solutions Oy:n sovelluksen antaen sille monopoliaseman. Hankintayksikkö ei ole myöskään edellä mainitussa lainkohdassa edellytetyllä tavalla julkaissut lippuyhteistyötä koskevia yleisiä sopimusehtoja. Hankintayksikkö on irtisanonut valittajan palvelusopimuksen vain päivä sen jälkeen, kun liikennepalvelulain 157 §:n 3 momentti on tullut voimaan.

Hankintayksiköllä on ollut käytössään vuodesta 2017 lähtien valittajan sovellus, jossa on käytetty hankintayksikön alueen joukkoliikenteen Vilkku-tunnusta. Hankintayksikkö on syrjinyt valittajaa kieltämällä sitä käyttämästä Vilkku-tunnusta ja siirtämällä Vilkku-tunnukseen liittyvän goodwill-arvon Waltti Solutions Oy:lle. Hankintayksikkö on hankkinut Waltti Solutions Oy:ltä sovelluksen, joka sillä on ollut jo käytössään. Lisäksi valittajan tarjoama sovellus on ollut Waltti Solutions Oy:n sovellusta halvempi.

Waltti Solutions Oy ei ole hankintayksikön sidosyksikkö, eikä kyse ole ollut sidosyksikköhankinnasta.

Sovellusta käyttävien kuluttajien maksut jaetaan Waltti Solutions Oy:n ja hankintayksikön kesken. Lisäksi hankintayksikkö maksaa Waltti Solutions Oy:lle palvelusta sekä yhtiön osakassopimuksen kohdan 4.2 mukaan linja-autoihin tehtyjen nousujen lukumääriin perustuvia maksuja riippumatta siitä, mistä sovelluksesta liput on ostettu. Waltti Solutions Oy on ensisijaisesti kuluttajayhtiö, joka kohdistaa myyntinsä ja markkinointinsa kuluttajiin, joilta se myös saa myyntituloja. Waltti Solutions Oy on tavallinen voittoa tavoitteleva yhtiö, joka on tehnyt liikevoittoa vuosina 2021–2023.

Hankintayksikkö ei käytä Waltti Solutions Oy:ssä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään. Hankintayksiköllä ei ole edustusta Waltti Solutions Oy:n hallituksessa. Lisäksi osakassopimus rajoittaa hankintayksikön toimintamahdollisuuksia, ja hankintayksikön mahdollisuus osallistua Waltti Solutions Oy:n hallintoon on ollut vain nimellinen.

Waltti Solutions Oy ei ole tehnyt sovellustaan itse, vaan sen ohjelmistotuotanto on perustunut pääosin alihankintaan. Myöskään hankintayksikkö ei ole osallistunut sovelluksen tekemiseen. Waltti-mobiilisovelluksen on tehnyt ja sitä ylläpitää eräs toinen yhtiö. Waltti Solutions Oy ei ole ollut sidosyksikkö, koska sen toiminta ei ole rinnastunut hankintayksikön omaan toimintaan. Jos hankinta on annettu muodolliset vaatimukset täyttävälle sidosyksikölle, jonka tarkoituksena on ollut toteuttaa hankinta alihankintana, kyse on ollut hankintasäännösten kiertämisestä. Tällaisessa tilanteessa hankintayksikön olisi tullut itse hankkia tavara tai palvelu markkinoilta.

Sidosyksikköpoikkeuksen on koskettava viranomaisen julkista tehtävää, mutta joukkoliikenteen lippujen myynti mobiilisovelluksella ei ole kuulunut hankintayksikön julkisiin tehtäviin. Sen sijaan hankintayksikön on mahdollistettava kilpaillut markkinat lippujärjestelmille. Kuluttajille suunnatun mobiililippusovelluksen mukauttaminen Kuopion lähiliikenteen lipuille soveltuvaksi ei ole ollut välttämätöntä hankintayksikön oman toiminnan harjoittamiseksi. Hankintayksiköllä on ollut vain mahdollistava ja ylläpitävä rooli kilpailluilla ja toimivilla markkinoilla. Hankintayksikkö on rajoittanut kilpailua toimivilla markkinoilla.

Waltti Solutions Oy:n suurin yksittäinen osakkeenomistaja HSL ei ole osallistunut yhteistyöhön mobiilisovelluksen osalta, vaan sillä on oma matkalippujen mobiilisovellus. Waltti Solutions Oy ei ole voinut olla sidosyksikkö, koska sen osakkaat ovat voineet osakassopimuksen mukaan valita, osallistuvatko ne hankintoihin ja siten kustannustenjakoon vai eivät. Vaikka HSL on kuntayhtymä, se on ollut Waltti-mobiilisovellukseen nähden ulkopuolinen taho, eikä se ole osallistunut sovelluksen käyttöön, kehitykseen tai kustannuksiin. HSL on rinnastunut yksityiseen omistajaan. Lisäksi Waltti Solutions Oy omistaa yksityisenä toimijana 1,02 prosenttia omista osakkeistaan. Asiassa ei ole merkitystä, onko Waltti Solutions Oy ollut joskus aikaisemmin hankintayksikön sidosyksikkö.

Vastine ja sen täydennys

Vaatimukset

Kuopion kaupungin on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää valituksen. Kuopion kaupunki on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankinta on tehty hankintayksikön sidosyksiköltä, eikä hankintayksiköllä ole ollut erityisalojen hankintasäännösten perusteella velvollisuutta kilpailuttaa hankintaa.

Valittaja ei ole valituksenalaisen päätöksen osalta asianosainen, koska mainittu hankinta on tehty sidosyksikköhankintana. Valittajan ja hankintayksikön välisen palvelusopimuksen irtisanomispäätös ei ole valituksen kohteena, eikä valittajalla ole oikeussuojan tarvetta kyseisen päätöksen osalta, minkä takia markkinaoikeuden tulee jättää kaikki irtisanomispäätöstä koskevat valittajan vaatimukset tutkimatta.

Liikennepalvelulaki ei edellytä, että kaikki viranomaisen lippu- ja maksujärjestelmiin liittyvät hankinnat tulisi kilpailuttaa. Hankintayksiköllä on käytössään joukkoliikennepalvelujen yleiset sopimusehdot, joilla täytetään liikennepalvelulain mukainen lippu- ja maksujärjestelmän myyntirajapinnan avaamisvelvoite ja mahdollistetaan matkustajan puolesta-asiointi. Yleiset sopimusehdot on toimitettu valittajalle 19.5.2025.

Waltti Solutions Oy on usean eri kunnan yhdessä omistama sidosyksikkö, jonka tehtävänä on tuottaa omistajilleen tieliikenteen toimivaltaisen viranomaisen tarvitsemia järjestelmäpalveluita. Hankintayksikkö on ollut yhtiön osakas sen perustamisesta alkaen, ja Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikenteessä on ollut vuodesta 2015 alkaen käytössä Waltti Solutions Oy:n omistajilleen tuottama lippu- ja maksujärjestelmä. Hankintayksikkö myy joukkoliikenteen asiakkaille lippuja kyseisen järjestelmän avulla. Järjestelmän käytöstä ja korvauksista on sovittu Waltti Solutions Oy:n ja hankintayksikön välisessä palvelusopimuksessa. Joukkoliikennepalveluista on maksettu sovelluksen ylläpitoon liittyviä kustannuksia ja sovellusten kautta myytävien lippujen maksutapakohtaisia transaktiokustannuksia. Lippujen myyjänä on aina hankintayksikkö, eikä Waltti Solutions Oy toimi lippujen myyjänä tai jälleenmyyjänä.

Waltti Solutions Oy:llä ei ole suoria kuluttaja-asiakkaita, vaan yhtiön asiakkaina ovat ainoastaan sen omistajat. Palvelusopimuksen mukainen Waltti Solutions Oy:n laskutus ei ole perustunut suoraan asiakkaiden ajoneuvoihin tekemien nousujen määrään vuoden 2020 jälkeen. Kaikki asiakkaiden ostamien matkalippujen lipputulot tilitetään hankintayksikölle.

Waltti Solutions Oy:n hallituksessa on sen yhtiöjärjestyksen mukaisesti hallituspaikkoja, jotka vain yhtiön omistajat nimittävät. Hankintayksiköllä on ollut yhtiössä tarvittava omistusoikeus ja edustus sekä tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa yhtiön toimintaan ja päätöksentekoon. Waltti Solutions Oy:n toiminnassa otetaan huomioon yhtiön riittävä vakavaraisuus sekä omistajien tarpeet ja tahtotila joukkoliikenteen maksu- ja lippujärjestelmien tarjoamisessa ja kehittämisessä. Waltti Solutions Oy:n omistajat voivat valita, mitä palveluita ne ostavat yhtiöltä.

Waltti Solutions Oy on tarjonnut hankintayksikölle hankittavaksi mobiilisovelluksen personoidun lisäosan, joka on Waltti-mobiilisovelluksen lisäpalvelu ja liittyy osapuolten aiemmin sopimaan palvelukokonaisuuteen ja jo tehtyyn palvelusopimukseen. Valituksenalaisella päätöksellä on ollut tarkoitus selkeyttää käytössä olevaa palvelukokonaisuutta ja edistää palvelujen käytettävyyttä.

Hankintayksiköllä on ollut käytössään joukkoliikennepalveluina Waltti-mobiilisovellus ja valittajan tarjoama Vilkku-sovellus. Lisäksi ulkoiset toimijat (MaaS-operaattorit) ovat jälleenmyyneet joukkoliikenteen mobiililippuja. Ulkoiset toimijat ovat myyneet lippuja avointa rajapintaa hyödyntäen, ja ne ovat tilittäneet lipputulot hankintayksikölle. Hankintayksikkö ei ole vastannut ulkoisten toimijoiden lipunmyyntiin liittyvistä kustannuksista, vaan niille on tarjottu vain liikennepalvelulain mukainen pääsy viranomaisen lippu- ja maksujärjestelmän myyntirajapintaan.

Hankintayksikkö on nimennyt joukkoliikenteen palvelut Vilkku-palveluksi. Hankintayksikkö omistaa Vilkku-brändin ja oikeuden käyttää Vilkku-nimeä. Asiakkaiden lippupalvelut on ollut tarkoitus siirtää Vilkku-brändin alle, jotta asiointi olisi helpompaa. Muutos ei vaikuta avoimeen rajapintaan, koska ulkoiset MaaS-operaattorit voivat edelleen myydä lippuja asiakkaille. Näin ollen hankintayksikkö ei ole valituksenalaisen päätöksen seurauksena rajannut palveluntarjoajia.

Hankintayksikkö on 24.4.2025 tekemällään päätöksellä § 19 päättänyt irtisanoa valittajan Vilkku-mobiilisovellusta koskevan palvelusopimuksen 31.5.2025, ja sopimus on päättynyt kolmen kuukauden irtisanomisajan kuluttua 31.8.2025. Valittaja on saanut tiedon sopimuksen irtisanomisesta 29.4.2025. Hankintayksikön tarkoituksena on ollut karsia kahden päällekkäisen järjestelmän ylläpidosta aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia ja selkeyttää matkustajille tarjottavaa palvelukokonaisuutta.

Valittajalle on ilmoitettu, että sen on mahdollista jatkaa liikennepalvelulain mukaisena joukkoliikenteen lippujen jälleenmyyjänä eli MaaS-operaattorina avointa lipunmyyntirajapintaa hyödyntäen. Valittajalla on MaaS-operaattorina samat yhtenäiset ja syrjimättömät ehdot kuin muillakin ulkoisilla MaaS-operaattoreilla, jotka toimivat yhteistyössä hankintayksikön kanssa. Hankintayksikkö mahdollistaa MaaS-operaattoreille joukkoliikenteen lipunmyynnin Vilkku-brändi-ilmettä hyödyntäen, mutta ne eivät voi käyttää Vilkku-nimeä.

Kuultavan lausunto

Waltti Solutions Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.760 eurolla.

Kuultava on esittänyt, että hankintayksikkö on ollut kyseessä olevassa asiassa erityisalojen hankintasäännösten mukaista toimintaa harjoittava hankintayksikkö, joka on toiminut tieliikenteen toimivaltaisena viranomaisena. Asiassa tulee siten ensisijaisesti soveltaa vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) sidosyksikkösääntelyä ja toissijaisesti kyseisen lain kynnysarvoja, jos kuultavan ei katsottaisi olevan hankintayksikön sidosyksikkö.

Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta kilpailuttaa Waltti-mobiilisovelluksen lisätoiminnallisuuksia, koska kuultava on sen sidosyksikkö. Hankintayksikkö käyttää kuultavaan määräysvaltaa yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa osakeomistuksen, osakassopimuksen ehtoihin ja yhtiöjärjestykseen perustuvien päätöksentekorakenteiden sekä käytännön toiminnan kautta. Kuultava toimii määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden etujen mukaisesti toimittaessaan hankintayksiköille joukkoliikenteessä tarvittavia järjestelmäpalveluja.

Hankintayksikkö omistaa 126.567 kuultavan osaketta eli 4,58 prosenttia kuultavan osakkeista. Kuultavalla on yhteensä 23 osakkeenomistajaa, joista kuudella on hankintayksikköä suurempi omistusosuus yhtiöstä. Kuultavan suurin osakkeenomistaja on HSL 14,15 prosentin omistusosuudella. Kuultavan ainoa muu kuin julkisyhteisömuotoinen osakkeenomistaja on yhtiö itse. Osakassopimuksen ja yhtiöjärjestyksen mukaan yhden osakkeenomistajan omistusosuus tai määräysvalta ei voi ylittää 49,9 prosenttia yhtiön osakekannasta tai äänivallasta.

Kuultavan päätöksentekoelimet ovat hallitus ja yhtiökokous. Hallitus muodostuu kahdeksasta jäsenestä ja kahdesta varajäsenestä, jotka kaikki ovat yhtiön omistavien hankintayksiköiden edustajia. Osakassopimuksen mukaan hallituspaikoista neljä on yhtiön neljällä suurimmalla osakkeenomistajalla, ja loput hallituspaikat ovat jakautuneet kiertoperiaatteella muiden osakkeenomistajien kesken. Hallitus ja yhtiökokous käyttävät ratkaisevaa vaikutusvaltaa kuultavan strategisissa tavoitteissa ja tärkeissä päätöksissä. Kuultava ei aja toiminnassaan mitään sellaisia etuja, jotka poikkeaisivat määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden eduista.

Kuultavan yhtiöjärjestyksen 3 §:n mukaan yhtiön osakkeet tuottavat yhden äänen osaketta kohden. Yhtiön osakeomistuksen jakauma on mahdollistanut hankintayksikölle todellisen määräysvallan käytön yhtiökokouksessa yhdessä muiden osakkeenomistajien kanssa. Yhtiön kolmen suurimman osakkeenomistajan yhteenlaskettu omistusosuus yhtiöstä on 37,42 prosenttia. Yksinkertaisen enemmistön saavuttaminen yhtiökokouksessa edellyttää vähintään viiden osakkeenomistajan myötävaikutusta. Koska osakkeenomistajia on ollut yhteensä 23, on yhtiön pienemmillä osakkeenomistajilla ollut yhdessä aito mahdollisuus käyttää määräysvaltaa yhtiökokouksessa vastoin suurimpien osakkeenomistajien tahtoa. Lisäksi hankintayksikkö voi toteuttaa yhtiökokouksessa määräysvaltaansa tukemalla itseään suurempien osakkeenomistajien kantaa yksinkertaisen enemmistön saavuttamiseksi.

Hankintayksiköllä on yhtiökokouksessa määräysvaltaa kuultavan hallituksen jäsenten valitsemiseen. Osakassopimuksen mukaan osakkeenomistajat sitoutuvat käyttämään osakkeisiinsa liittyvää äänioikeutta siten, että yhtiön hallitukseen valitaan 7–9 jäsentä ja kaksi varajäsentä. Yhtiön neljällä suurimmalla omistajalla on yli kahdeksan prosentin osakeomistuksensa perusteella aina oikeus yhteen hallituspaikkaan. Muiden osakkeenomistajien osalta hallituspaikat kiertävät siten, että muut kuin suurimmat osakkeenomistajat jaetaan osakeomistuksensa perusteella kahteen ryhmään, joiden kesken hallituspaikat jaetaan tasan ja lisäksi molemmat ryhmät nimeävät yhden varajäsenen. Käytännössä osakkeenomistajat ehdottavat keskuudestaan jäsenet tulevaan hallitukseen, ja yhtiökokous tekee valinnat ehdotusten pohjalta. Hallituksen jäseniksi valitaan käytännössä vain omistajayhteisöjen edustajia. Hankintayksikön edustaja on valittu vuoden 2025 yhtiökokouksessa hallituksen varajäseneksi toimikaudelle 06/2025–05/2026. Omistajayhteisöjen välillä sovitun jäsenkierron mukaisesti hankintayksikön edustaja tulee olemaan hallituksen varsinainen jäsen toimikaudella 06/2026–05/2027. Hankintayksikön eräs toinen edustaja on tätä ennen toiminut hallituksen varajäsenenä kaudella 2019–2020 ja hallituksen varsinaisena jäsenenä kausilla 2020–2022. Myös varajäsenillä on osallistumisoikeus kaikkiin hallituksen kokouksiin sekä oikeus osallistua niissä keskusteluun ja toimia asiantuntijana.

Hankintayksikkö on käyttänyt määräysvaltaansa suhteessa kuultavaan, kun kuultava on vahvistanut kesäkuun 2020 yhtiökokouksessa merkittävän muutoksen tuotteistukseensa ja palvelujen hinnoitteluperusteisiin vahvistamalla uuden hinnoittelumallin yhtiöön. Hankintayksikkö on käyttänyt yhtiössä määräysvaltaa käytännön hallitustyön kautta. Kuultavan hallitus on hyväksynyt yhtiön strategian ja strategiamuutokset sekä asettanut yhtiölle strategiset tavoitteet ja päämäärät sekä toiminnalliset tavoitteet ja tulostavoitteet. Hallitus on hyväksynyt myös toimenpidesuunnitelman. Strategiaa ja sen päivitystarpeita on käsitelty hallituksessa vähintään kerran vuodessa. Lisäksi hallitus on käsitellyt kolmannesvuosittain strategian toteuttamisen välikatsaukset ja toimintasuunnitelmat.

Hankintayksikkö on vaikuttanut myös omistaja-asiakkaana välillisesti kuultavan palvelutarjonnan laajuuteen ja sisältöön sekä ohjannut päätöksentekoa yhtiössä. Hankintayksikkö ja kuultava ovat järjestäneet kuukausittain tapaamisia, joissa on käsitelty hankintayksikön palvelutarpeita ja toteutuneen palvelun onnistumista. Palvelutarpeet on otettu huomioon palvelukehityksessä tai ne on voitu toteuttaa suoraan. Kuultavan ja kaikkien omistaja-asiakkaiden kesken on järjestetty kuukausittainen kokous, jossa on käsitelty muun ohella ajankohtaisia haasteita, toimintasuunnitelman edistymistä ja mahdollisia yksityiskohtaisia muutostarpeita. Valituksen kohteena oleva Waltti-mobiilisovelluksen lisätoiminnallisuuksien hankinta on esimerkki hankintayksikön palvelutarpeesta ja kehitystoiminnasta, joka ohjaa kuultavan toimintaa.

Kuultava on liikennepalvelulaissa määriteltyjen toimivaltaisten viranomaisten ja julkisyhteisöjen omistama joukkoliikenteen asiantuntijaorganisaatio, jonka päätehtävänä on joukkoliikenteen lippu-, maksu- ja informaatiopalvelujen hankinta ja palvelujen yhteensovittaminen asiakastarpeisiin sekä yhtiön asiakkaiden auttaminen heidän liiketoimintatarpeidensa saavuttamisessa. Kaikki kuultavan osakkeenomistajat ovat osakkaita toteuttaakseen tehtäviänsä toimivaltaisina viranomaisina. Osakassopimuksen kohdan 2.3 mukaan yhtiö toimii julkisia hankintoja koskevissa säädöksissä tarkoitettuna omistajiensa sidosyksikkönä ja yhteishankintayksikkönä. Kuultava tuottaa hankintayksiköiden järjestämään joukkoliikenteeseen järjestelmäpalveluja, jotka ovat joukkoliikennepalvelun keskeinen toiminnallinen osa. Osakassopimuksen 2.2 kohdan mukaan yhtiön ensisijaisena tarkoituksena ei ole tavoitella voittoa, eikä se jaa omistajilleen osinkoa, ellei yhtiökokous neljän viidesosan määräenemmistöllä toisin päätä. Osakkailla ei ole ollut oikeutta osakeyhtiölain mukaiseen vähemmistöosinkoon.

Kuultavan harjoittamasta liiketoiminnasta ja sen liikevaihdosta alle 0,1 prosentin osuus on harjoitettu muiden tahojen kuin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa yhtiö on ollut. Kyseinen osuus on muodostunut Varsinais-Suomen ELY-keskukselle myydyistä palveluista liittyen ELY-keskuksen rooliin liikennepalvelulain mukaisena toimivaltaisena viranomaisena. Vuoden 2024 liikevaihdossa kyseinen osuus on ollut poikkeuksellisesti 0,15 prosenttia johtuen uusien palvelujen kertaluonteisista käyttöönottokuluista.

Kuultava kilpailuttaa hankintansa markkinoilta hankintasäännösten mukaisesti ja hankkii markkinoilta valmiita tuotteita ja asiantuntijapalveluita kuten sovelluskehitystä. Tieliikenteen toimivaltainen viranomainen voi hankkia kuultavalta käyttöönsä myyntikanavia, kuten verkkokaupan ja mobiilisovelluksen, joiden loppukäyttäjinä ovat matkustajat. Kuultava ei toimi lippujen myyjänä tai jälleenmyyjänä, vaan myyjänä toimii aina yhtiön osakkeet omistava tieliikenteen toimivaltainen viranomainen.

Hankinnan ennakoitu arvo ei ole ylittänyt erityisalojen hankintasäännösten mukaista kynnysarvoa. Waltti-mobiilisovellukseen kuultavalta tilattujen lisätoiminnallisuuksien arvo on 7.277 euroa kuukaudessa ilman arvonlisäveroa. Lisätoiminnallisuudet on tilattu toistaiseksi voimassa olevalla sopimuksella. Hankinnan arvonlisäveroton ennakoitu arvo on siten yhteensä 349.296 euroa, mikä on saatu kertomalla kuukausiarvo luvulla 48.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että liikennepalvelulain 157 §:n erityissäännöksiä on sovellettava lippujärjestelmien hankinnoissa, vaikka Waltti Solutions Oy olisi ollut hankintayksikön sidosyksikkö. Asiassa on valittajan mukaan sovellettava hankintalakia, mutta hankinnan ennakoitu arvo on ylittänyt myös erityisalojen hankintalain mukaisen kynnysarvon.

Hankintayksikön hyväksymän kuultavan tarjouksen mukaan mobiilisovelluksen kiinteä maksuosuus on 3.043,23 euroa kuukaudessa, ja hankintayksikön oman sovelluksen maksuosuus on 7.276,90 euroa kuukaudessa. Lisäksi osa lipun hinnasta ohjautuu todennäköisesti suoraan Waltti Solutions Oy:lle tai eräälle toiselle yhtiölle muun ohella kyseisten yhtiöiden liikevaihdon kasvun perusteella. Sillä, että kuukausimaksu on jaettu kahden eri nimikkeen alle, ei ole merkitystä. Hankinnan kohteena olevan mobiilisovelluksen kuukausihinta on siten yhteensä 10.320,12 euroa.

Hankintayksikkö on kieltänyt tavaramerkkioikeuden vastaisesti valittajaa käyttämästä Vilkku-lippujen yhteydessä nimeä Vilkku. Hankintayksikkö on syrjinyt valittajaa hinnalla ja kiellolla käyttää Vilkku-nimeä. Valittaja joutuu myymään lippuja tappiolla.

Vilkku-sovellus on kuluttajille kohdistettu mobiilisovellus, jonka tekijä ja ylläpitäjä on eräs yksityisessä omistuksessa oleva yhtiö. Waltti Solutions Oy on toiminut sovelluksen välittäjänä. Lisäksi Waltti Solutions Oy:llä ja edellä mainitulla yhtiöllä on ollut sama osoite. Waltti Solutions Oy:n omistajat eivät käytä määräysvaltaa Waltti-mobiilisovelluksen laatineeseen yhtiöön. Lisäksi ne Waltti Solutions Oy:n osakkaat, jotka eivät ole ottaneet mobiilisovellusta käyttöönsä, eivät ole käyttäneet sovelluksen osalta määräysvaltaansa.

Waltti Solutions Oy on kaupunkien ulkoistettu hankintaorganisaatio, joka on hankkinut lippujärjestelmät yksityisiltä yhtiöiltä. Waltti Solutions Oy:n tilinpäätöksistä ilmenee, että yhtiön tarkoituksena on ollut kanavoida alihankintaa. Alihankinta on ollut viimeisimmän tilinpäätöksen perusteella noin neljä kertaa suurempaa kuin yhtiön omat palkkakulut. Koska Waltti Solutions Oy hankkii valmiita tuotteita markkinoilta, kyse ei ole osakkeenomistajien omista resursseista tai yhteisesti kontrolloiduista resursseista ja hankinnat on kilpailutettava. Waltti-mobiilisovellusta ei ole kilpailutettu julkisesti. Hankintayksikkö ei voi ulkoistaa omia ydintoimintojaan. Kun väitetty sidosyksikkö toimii vain kaupallisten palvelujen välittäjänä vailla kilpailutusta, kyse on hankintasäännösten kiertämisestä.

Waltti Solutions Oy:n sovellusten ylläpito ja markkinointi on kaupallista toimintaa, johon sisältyy kuluttajiin kohdistettua myynninedistämistä ja mainontaa. Myös Waltti Solutions Oy:n verkkosivut on suunnattu kuluttajille. Waltti Solutions Oy on toiminut suhteessa sovellusta käyttäviin kuluttajiin ja erääseen toiseen yhtiöön. Valtaosa Waltti-mobiilisovelluksen liikevaihdosta on tullut kuluttajilta. Lisäksi yli 20 prosenttia liikevaihdosta on mennyt suoraan eräälle toiselle yhtiölle.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että Waltti Solutions Oy:n mobiilipalvelut ja mobiilisovellus eivät ole irrallinen lippu- ja maksujärjestelmä, vaan osa laajempaa joukkoliikenteen lippu- ja maksujärjestelmän kokonaisuutta. Waltti Solutions Oy:n mobiilipalvelut on toteutettu muuhun sen järjestelmään integroituna palveluna.

Päätös mobiilipalveluiden hankinnasta on tehty 26.11.2020. Waltti Solutions Oy:ltä hankittujen mobiilipalvelujen kokonaiskustannukset ovat olleet ennen lisäpalvelun hankintaa 7.360,57 euroa kuukaudessa. Lisäpalvelun tilaamisen myötä mobiilipalvelujen kokonaiskustannukset ovat 10.320,13 euroa kuukaudessa. Tämä lisää hankintayksikön kustannuksia 2.959,59 euroa kuukaudessa. Vilkku-sovelluksen osuus mobiilipalveluiden kokonaiskustannuksista on Waltti Solutions Oy:n tarjouksen mukaisesti 7.276,90 euroa kuukaudessa. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ollut näin ollen seuraava: 48 * 7.277 euroa eli yhteensä 349.296 euroa.

Hankintayksikön edustaja on nimitetty kuultavan hallituksen varsinaiseksi jäseneksi. Ilmoitus hallitusedustajan muutoksesta on tehty kaupparekisteriin 30.10.2025 ja käsitelty loppuun 12.11.2025. Hankintayksikön edustaja on toiminut hallituksen varsinaisena jäsenenä kuultavan hallituksen kokouksessa 24.11.2025, jossa on päätetty muun muassa kuultavan vuoden 2026 tavoitteista.

Valittaja on esittänyt kiistävänsä hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteeltaan, mutta ei määrältään.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankinnasta ei ole tehty erillistä hankintasopimusta, koska hankinta on tehty sidosyksiköltä saadun tarjouksen mukaisesti ja Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan päätös palvelun tilaamisesta on toiminut hankintasopimuksena. Palvelu on liitetty tarjouksen mukaisesti osaksi hankintayksikön ja sidosyksikön välistä palvelusopimusta. Hankinnasta on päätetty Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan 15.5.2025 tekemällä päätöksellä § 25, ja hankinta on pantu täytäntöön Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan 21.8.2025 tekemän päätöksen § 29 mukaisesti.

Valittaja on esittänyt, että hankintapäätöksen kohteena ollut sopimus ei ole tullut voimaan 15.5.2025. Tilaus ei ole ollut sama asia kuin sopimus, eikä päätös tilata ole ollut sama asia kuin tilaus. Hankinta on pantu täytäntöön vasta 21.8.2025. Valitus on tehty ennen kyseistä ajankohtaa, joten hankintapäätös on ensisijaisesti kumottava kokonaisuudessaan.

Valittajan mukaan hankinnan kohteena olevan sovelluksen hinta on ollut 10.320,12 euroa kuukaudessa. Hyvitysmaksun määrässä on kuitenkin otettava huomioon myös ”hinnoittelu nykytilassa” eli yhteensä 7.360,57 euroa kuukaudessa. Hyvitysmaksun määrä tulee siten laskea seuraavalla tavalla:
48 * 17.680,69 = 848.673,12 euroa, josta 10 prosenttia on 84.867,31 euroa.

Tehottomuusseuraamuksen määrääminen ei aiheuta hankintayksikölle keskeytyksiä tai kohtuuttomia seurauksia, koska muita järjestelmiä on ollut käytössä koko ajan. Seuraamusmaksun määrä tulisi laskea samalla tavoin kuin hyvitysmaksun määrä.

Hankinnalle ei ole määritelty sopimuskautta. Hankintayksikön ja Waltti Solutions Oy:n välillä on ollut jonkinlainen puitesopimus, mutta sen irtisanomisajat eivät sovellu käsillä olevaan hankintaan. Uusi hankinta olisi toteutettavissa puolessa vuodessa. Mikäli valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettu hankinta jäisi voimaan, hankintasopimuksen voimassaolon ei tule jatkua pidempään kuin puoli vuotta tai enintään yhden vuoden markkinaoikeuden päätöksestä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on hankkinut sovelluksen lisäosan 15.5.2025 tekemällään päätöksellä. Hankintayksikkö ja Waltti Solutions Oy ovat tehneet 21.8.2025 sopimusmuutoksen aiemmin osapuolten kesken tehtyyn ja voimassa olevaan sopimukseen.

Hankintayksikön mukaan asiassa ei voida määrätä toissijaisia seuraamuksia, koska kyseessä on ollut sidosyksikköhankinta.

Hyvitysmaksuvaatimus tulee hylätä, koska valittaja ei ole esittänyt selvitystä, että se olisi ollut ainoa tarjoaja tai että se olisi tullut valituksi hankintasäännösten mukaisessa hankintamenettelyssä tai että sillä olisi ollut tarjota hankintayksikön tarpeita vastaava palvelu. Valittajalla on ollut vain oma erillinen sovelluksensa, joka ei ole sellaisenaan vastannut nyt kyseessä olevaa hankinnan kohdetta.

Hankintayksiköllä ei ole ollut käytössään muita hankinnan kohteena olevaa lisäosaa vastaavia järjestelmiä, eikä kyseessä ole ollut hankintasäännösten vastainen suorahankinta. Lisäosa on ollut tärkeä toiminnallinen osa mobiilipalveluihin. Hankintapäätöksen määrääminen tehottomaksi aiheuttaisi kaupungille kohtuuttomia seurauksia ja ongelmia palveluiden tarjoamisessa. Edellä todetuin perustein myöskään seuraamusmaksua ei tule määrätä.

Koska kyseessä on ollut sidosyksikköhankinta, vaatimus hankintasopimuksen sopimuskauden lyhentämisestä tulee hylätä perusteettomana.

Valittaja on esittänyt, että 21.8.2025 tehdyllä sopimuksella ei ole ollut merkitystä valituksen kohteena olevan hankinnan hankintasäännösten vastaisuuden kannalta.

Valittaja olisi voinut tarjota hankinnan kohteena olevan järjestelmän, ja se on voittanut Ahvenanmaata koskevan lippujärjestelmän kilpailutuksen. Hankintayksikkö ei ole esittänyt, mitä toiminnallisuuksia sovellukseen hankittuun lisäosaan on sisältynyt. Lippujärjestelmiä toimittavilla yhtiöillä on kyky täydentää toiminnallisuuksia nopeasti.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan kohtuullisena oikeudenkäyntikulujen määränä voidaan pitää enintään yhdeksän tunnin työmäärää eli yhteensä 2.340 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen

Tarkastelun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

Valittaja on esittänyt, että asiassa on ollut kyse julkisesta hankinnasta, johon sovelletaan hankintalakia ja liikennepalvelulakia. Valittaja on lisäksi esittänyt, että valituksenalainen päätös on kohdistunut sen oikeuksiin ja asemaan. Valitus on tehty valittajan mukaan ajoissa, koska hankintaa ei ole kilpailutettu.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittaja ei ole valituksenalaisen päätöksen osalta asianosainen, koska kyse on ollut erityisalojen hankintalain 25 §:n mukaisesta sidosyksikköhankinnasta. Hankintayksikkö on edelleen esittänyt, että valittajan ja hankintayksikön välisen palvelusopimuksen irtisanomispäätös ei ole ollut valituksen kohteena, eikä valittajalla ole ollut oikeussuojan tarvetta kyseisen päätöksen osalta, minkä takia kaikki irtisanomispäätöstä koskevat valittajan vaatimukset on jätettävä tutkimatta.

Asiassa yleisenä oikeudenkäyntilakina sovellettavan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain
81 §:n 2 momentin mukaan tuomioistuin jättää valituksen tutkimatta muun ohella, jos valituksen tutkiminen ei kuulu sen toimivaltaan (1 kohta), valittajalla ei ole valitusoikeutta (4 kohta) tai valitusta ei ole tehty määräajassa (5 kohta).

Asiassa on edellä esitetyt seikat huomioon ottaen arvioitava, onko hankinnan kohteena olevaa joukkoliikenteen lippu- ja maksujärjestelmän Vilkku-mobiilisovellusta koskevassa sopimuksessa ollut kysymys palveluja koskevasta hankintasopimuksesta vai käyttöoikeussopimuksesta ja onko hankintayksikön menettelyä arvioitava hankintalain, erityisalojen hankintalain tai liikennepalvelulain pohjalta. Ensin on kuitenkin arvioitava, kuuluuko valituksen tutkiminen markkinaoikeuden toimivaltaan.

Markkinaoikeuden toimivalta

Erityisalojen hankintalain 128 §:n mukaan muutoksenhakuun mainitussa laissa tarkoitetuista ratkaisuista sekä lainvastaisen menettelyn johdosta määrättäviin seuraamuksiin sovelletaan, mitä hankintalain 16 luvussa (145–169 §) säädetään.

Hankintapäätöksen tekohetkellä voimassa olleen liikennepalvelulain 260 §:n 1 momentin mukaan edellä 162 §:ssä tarkoitetussa hankinta-asiassa sovelletaan hankinnan arvosta riippumatta hankintalain 149, 151 ja 152 §:ää, 154 §:n 1 momentin 1–4 kohtaa sekä 155, 160–163, 165 ja 167 §:ää käsittelystä markkinaoikeudessa ja siihen liittyvistä seikoista (6 kohta).

Riippumatta siitä, onko hankintayksikön menettelyä arvioitava hankintalain, erityisalojen hankintalain tai liikennepalvelulain pohjalta, asiassa kyseisten lakien nojalla sovellettavan hankintalain 154 §:n
1 momentista seuraa, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sille tehdyn valituksen perusteella tutkia, onko valituksessa yksilöidyssä hankintasäännösten soveltamisalaan kuuluvassa julkisessa hankinnassa menetelty julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeuden määrättävissä olevat seuraamukset on lueteltu tyhjentävästi hankintalain 154 §:n 1 momentissa.

Markkinaoikeus toteaa, ettei se ole julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä hankintalain 154 §:n 1 momentissa todettu huomioon ottaen toimivaltainen tutkimaan hankintayksikön toiminnan ja menettelytapojen laillisuutta yleisesti eikä siten itsenäisenä kysymyksenä ratkaisemaan sitä, onko asiassa menetelty esimerkiksi kilpailulain tai tavaramerkkilain säännösten vastaisesti. Markkinaoikeus ei ole toimivaltainen tutkimaan myöskään sopimusoikeudellisia riita-asioita. Mainittujen lakien tai esimerkiksi sopimuksen noudattamisella ei myöskään voida katsoa olevan sellaista yhteyttä hankintasäännösten noudattamisen arviointiin, hankintasäännösten mukaisten seuraamusten määräämiseen, hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisten asemaan nyt esillä olevassa asiassa, että mainittujen muiden lakien tai sopimusehtojen mukaisuus olisi arvioitava asiassa esikysymyksenä (ks. KHO 2021:191 ja HE 190/2009 vp s. 76). Valitus on siten jätettävä tutkimatta siltä osin kuin siinä on esitetty väitteitä muiden kuin hankintasäännösten vastaisesta menettelystä. Valitus on jätettävä tutkimatta myös siltä osin kuin siinä on esitetty väitteitä valittajan ja hankintayksikön välisen palvelusopimuksen irtisanomispäätöksestä.

Hankintayksikön menettelyn arvioinnin pohjana oleva laki ja säännökset

Hankintalain 10 §:n mukaan mainittua lakia ei sovelleta erityisalojen hankintalaissa tarkoitettua toimintaa varten tehtäviin hankintoihin ja käyttöoikeussopimuksiin.

Erityisalojen hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden mainitun lain 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin sanotussa laissa säädetään.

Erityisalojen hankintalain 4 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Saman pykälän 7 kohdan mukaan palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan taloudellista vastiketta vastaan tehtyä kirjallista sopimusta, jolla yksi tai usea hankintayksikkö siirtää muiden kuin käyttöoikeusurakkaa koskevien palvelujen tarjoamisen ja hallinnoimisen sekä siihen liittyvän toiminnallisen riskin yhdelle tai usealle toimittajalle ja jossa siirtämisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelujen käyttöoikeus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.

Erityisalojen hankintalain 4 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 249) mukaan se vastaa hankintalain 4 §:ää. Hankintalain 4 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 76) mukaan julkiset käyttöoikeussopimukset ovat hankintasopimusten tavoin vastikkeellisia sopimuksia yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välillä. Toimittajan suoritus hankintayksikölle sisältää urakkatyön toteuttamisen tai palvelujen tarjoamisen ja hallinnoimisen. Hankintayksikön suorituksena toimittajalle on yksinomaan rahavastikkeen sijasta kuitenkin joko rakennettavan kohteen käyttöoikeuden siirto taikka palvelukonsession osalta palvelujen käyttöoikeuden siirto. Käyttöoikeussopimuksen määritelmään kuuluu myös järjestely, jossa hankintayksikkö siirtää käyttöoikeuden ohella rahavastikkeen tai maksun.

Esitöissä (HE 108/2016 vp s. 76 ja 77) on edelleen todettu, että käyttöoikeuden ohella käyttöoikeussopimuksissa siirtyy joko rakennusurakan toteuttamiseen tai palvelujen tarjoamiseen ja hallinnoimiseen liittyvä toiminnallinen riski. Käyttöoikeuden siirrossa sen saajalle siirtyy myös toimintaan liittyvä taloudellinen riski siitä, ettei kaikkia urakoiden tai palvelujen toteuttamiseksi tehtyjä investointeja ja niistä aiheutuneita kustannuksia saada takaisin tavanomaisissa käyttöolosuhteissa, vaikka osa riskistä jäisikin hankintayksikölle. Mikäli hankintayksikkö vapauttaa sopimuskumppanin mahdollisista tappioista takaamalla tälle vähimmäistulon, joka on yhtä suuri tai suurempi kuin tehdyt investoinnit, ei järjestelyssä siirry lainkaan toiminnallista riskiä, eikä kyseessä ole julkinen käyttöoikeussopimus. Tällöin kyseessä saattaa olla 1 kohdassa tarkoitettu hankintasopimus. Hankintayksikön yksinomaan korvaama järjestely on kuitenkin katsottava käyttöoikeussopimukseksi, jos sopimuskumppanin urakan toteuttamiseksi tai palvelun tarjoamiseksi tekemien investointien ja urakasta tai palvelusta aiheutuneiden kustannusten takaisin saaminen riippuu palvelun tai kohteen tosiasiallisesta kysynnästä tai tarjoamisesta.

Edelleen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 77) mukaan riskin absoluuttisella määrällä ei ole vaikutusta käyttöoikeussopimuksen määrittelyssä. Sopimus on voitava määritellä käyttöoikeussopimukseksi, vaikka riski on alun perin pieni. Näin voi olla esimerkiksi hintasäännellyillä aloilla tai aloilla, joilla toiminnallista riskiä rajoitetaan sopimalla osittaisesta korvauksesta tai korvauksesta käyttöoikeussopimuksen päättyessä ennenaikaisesti hankintayksiköstä johtuvista syistä tai ylivoimaisen esteen vuoksi. Toiminnallisen riskin on johduttava tekijöistä, joihin sopimuspuolet eivät voi vaikuttaa. Esimerkiksi hallinnon ongelmiin, toimittajan puutteisiin sopimuksen toteuttamisessa tai ylivoimaisen esteen tilanteisiin liittyvät riskit eivät ole ratkaisevia käyttöoikeussopimukseksi luokittelun kannalta, koska niitä sisältyy kaikkiin sopimuksiin. Toiminnallinen riski on ymmärrettävä riskiksi markkinoiden epävarmuustekijöille altistumisesta. Riski voi liittyä joko kysyntään, tarjontaan tai molempiin. Kysyntäriski tarkoittaa sopimuksen kohteena olevien urakoiden tai palvelujen kysyntään liittyvää riskiä kuten riskiä asiakkaiden määrästä. Tarjontariski tarkoittaa puolestaan sopimuksen kohteena olevien urakoiden toteuttamiseen tai palvelujen tarjoamiseen liittyvää riskiä kuten erityisesti riskiä siitä, että palvelujen tarjoaminen ei vastaa kysyntää. Arvioitaessa toiminnallista riskiä sopimuskumppanin kaikkien investointien, kustannusten ja tulojen nettonykyarvo on otettava huomioon johdonmukaisella ja yhdenmukaisella tavalla.

Erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat yhtä tai useaa sanotun lain 6–9 §:ssä tarkoitettua toimintaa harjoittavat valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset, valtion liikelaitokset, julkisoikeudelliset laitokset sekä edellä mainittujen tahojen muodostamat yhteenliittymät (viranomaishankintayksikkö).

Erityisalojen hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 249 ja 250) on todettu mainitun lain 5 §:n
1 momentin säännöksen osalta, että sanotun lain soveltamisalakysymysten selkeyttämisessä arvioinnin etenemisellä on olennainen merkitys. Arvioinnissa tulee ensin selvittää, mitä toimintaa hankkiva yksikkö harjoittaa ja liittyykö tehtävä hankinta kyseisen toiminnan harjoittamiseen. Lain soveltaminen riippuu ensisijaisesti yksikön toiminnan luonteesta, ei hankinnan kohteesta. Mikäli tehtävä hankinta liittyy erityisalatoiminnan harjoittamiseen, tarkastellaan seuraavaksi, onko hankkija erityisalojen hankintalain mukainen hankintayksikkö. Mikäli hankinta liittyy hankintalain mukaisen toiminnan harjoittamiseen, tarkastellaan hankintayksikköasemaa puolestaan hankintalain hankintayksikkösäännösten mukaisesti. Sovellettavilla hankintayksikkösäännöksillä on merkitystä, sillä erityisalojen hankintayksikkösäännökset eroavat osin hankintalain vastaavista. Relevantin hankintalain ja hankintayksikköaseman selvittämisen jälkeen selvitettäväksi tulee vielä kynnysarvon ylittyminen sekä erityisalojen hankintalain soveltamisalapoikkeusten mahdollinen soveltuminen hankintaan.

Erityisalojen hankintalain 8 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan sellaisten verkkojen rakentamiseen, huoltoon, ylläpitoon sekä tarjoamiseen, joiden tarkoituksena on tarjota julkisia kuljetuspalveluja muun ohella linja-autoilla. Mainittua lakia sovelletaan myös kuljetuspalvelujen tarjoamiseen kuljetuspalvelujen verkossa. Kuljetuspalvelujen verkolla tarkoitetaan palvelua, jota tarjotaan viranomaisen toiminnalle asettamien ehtojen mukaisesti. Ehdot voivat koskea liikennöitäviä reittejä, käytettävissä olevaa kuljetuskapasiteettia tai vuorotiheyttä.

Viimeksi mainitun momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 256) mukaan siinä tarkoitettuja yksiköitä ovat kumotun joukkoliikennelain 14 §:ssä määritellyt toimivaltaiset viranomaiset, jotka määrittelevät joukkoliikennelain mukaiset liikennepalvelujen yleiset säännöt ja antavat julkisen palvelun velvoitteita liikennepalveluista.

Esitöissä (HE 108/2016 vp s. 257) on todettu lisäksi, että liikennepalvelujen osalta on otettava huomioon myös erityisalojen hankintalain 20 §:n 2 momentin soveltamisalapoikkeus, jonka mukaan mainittua lakia sovelletaan kumotun joukkoliikennelain 36 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin hankintasopimuksiin vain siltä osin kuin mainitussa laissa säädetään. Silloin kun järjestely toteutetaan käyttöoikeussopimuksena, jonka kohteena ovat linja-autojen tai raitiovaunujen joukkoliikennepalvelut, sovelletaan hankintalakien sijasta joukkoliikennelain kilpailuttamissäännöksiä. Hankintalakien ja joukkoliikennelain menettelysääntöjen soveltaminen ratkaistaan hankinnan kohteen ja sopimustyypin mukaan, kun taas valinta hankintalakien välillä tehdään lähtökohtaisesti hankintayksikön toiminnan luonteen perusteella.

Erityisalojen hankintalain 20 §:n 2 momentin mukaan erityisalojen hankintalain soveltamisesta liikenteen palveluista annetun lain tarkoitettuihin palveluhankintoihin säädetään mainitun lain 162 §:n
2 momentissa.

Erityisalojen hankintalain 20 §:n esitöiden (HE 202/2020 vp, s. 73) mukaan liikenteen palveluista annetun lain 162 §:n 2 momentti vastaa sisällöllisesti kumottua joukkoliikennelain 36 §:n 2 momenttia.

Hankintapäätöksen tekohetkellä voimassa olleen liikennepalvelulain 162 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan liikennepalvelulain 19 luvun mukaisia hankintamenettelyjä käytetään tehtäessä maantieliikennettä ja muuta raideliikennettä kuin rautatieliikennettä koskevia käyttöoikeussopimuksia.

Saman pykälän 2 momentin mukaan muihin kuin 1 momentissa tarkoitettuihin julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin sovelletaan hankintalain tai vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain mukaisia hankintamenettelyjä. Näihin sopimuksiin sovelletaan palvelusopimusasetusta lukuun ottamatta sen 5 artiklan 2–6 kohdan ja 8 artiklan 2–4 kohdan säännöksiä.

Hankintapäätöksen tekohetkellä voimassa olleen liikennepalvelulain 181 §:n 1 momentin mukaan palvelusopimusasetuksessa tarkoitettuja tieliikenteen toimivaltaisia viranomaisia ovat toimivaltaiset elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset sekä 2 momentissa mainitut kunnalliset viranomaiset ja
3 momentissa mainitut seudulliset viranomaiset.

Saman pykälän 3 momentin mukaan seuraavat seudulliset viranomaiset ovat toimivalta-alueellaan palvelusopimusasetuksessa tarkoitettuja tieliikenteen toimivaltaisia viranomaisia: Kuopion kaupunki Kuopion kaupungin ja Siilinjärven kunnan muodostamalla alueella (6 kohta).

Edellä selostetun perusteella markkinaoikeus toteaa, että Kuopion kaupunki on toimivalta-alueellaan palvelusopimusasetuksessa tarkoitettu tieliikenteen toimivaltainen viranomainen, joka on nyt käsillä olevassa asiassa tehnyt päätöksen hankkia joukkoliikennepalvelujen lippu- ja maksujärjestelmään sisältyvän Vilkku-mobiilisovelluksen Waltti Solutions Oy:ltä. Markkinaoikeus katsoo, että joukkoliikennepalvelujen lippu- ja maksujärjestelmään sisältyvä Vilkku-mobiilisovellus on liittynyt Kuopion kaupungin erityisalatoimintaan eli kuljetuspalvelujen järjestämiseen tieliikenteen toimivaltaisena viranomaisena, eikä hankinnan kohteena olevaa Vilkku-mobiilisovellusta voida pitää nyt käsillä olevassa hankinnassa kuljetuspalvelujen tarjoamiseen nähden itsenäisenä tai erillisenä toimintona. Kuopion kaupunki on erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomaishankintayksikkö.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankinnassa on ollut kyse joukkoliikennepalvelujen lippu- ja maksujärjestelmään sisältyvän mobiilisovelluksen palveluhankinnasta, ja hankintayksikön on ollut tarkoitus suorittaa palveluntarjoajalle kuukausittaisia maksuja toteutetusta palvelusta. Palveluntarjoaja ei toimi lippujen myyjänä, ja sen on ollut tarkoitus tilittää saadut lipputulot suoraan tieliikenteen toimivaltaisena viranomaisena toimivalle hankintayksikölle. Edelleen asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö maksaa palveluntarjoajalle sovelluksen kautta myytävien lippujen maksutapakohtaiset transaktiokustannukset. Markkinaoikeus katsoo, ettei lippu- ja maksujärjestelmäpalvelun toimittajan voida katsoa altistuneen markkinoiden epävarmuustekijöille kuten kysyntäriskille, eikä sopimukseen voida katsoa tältä osin sisältyneen hankintayksiköltä sopimuskumppanille siirtyvää toiminnallista riskiä.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohteena on ollut tieliikenteen joukkoliikennepalveluihin liittyvään lippu- ja maksujärjestelmään sisältyvän mobiilisovelluspalvelun toteuttaminen hankintasopimuksella eikä käyttöoikeussopimuksella ja hankintayksikön menettelyä kyseessä olevassa hankinnassa on tullut arvioida erityisalojen hankintalain pohjalta.

Erityisalojen hankintalain 13 §:n 2 momentin mukaan mainittua lakia ei sovelleta kynnysarvot alittaviin hankintoihin. Asiassa on näin ollen seuraavaksi arvioitava, ylittääkö kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo erityisalojen hankintalaissa tarkoitetun kynnysarvon.

Edellä todetulla tavalla asiassa on kysymys erityisalojen hankintalain 4 §:n 4 kohdassa tarkoitetusta palvelujen suorittamista koskevasta hankinnasta. Erityisalojen hankintalain 13 §:n 1 momentin mukaan kynnysarvot, jotka perustuvat erityisalojen hankintadirektiiviin ja käyttöoikeussopimusdirektiiviin ilman arvonlisäveroa laskettuina, ovat, sellaisina kuin ne ovat muutettuina komission asetuksella (EU) 2023/2496, tavaroita ja palveluja koskevissa hankinnoissa 443.000 euroa (1 kohta).

Erityisalojen hankintalain 14 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muuhun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat, hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.

Erityisalojen hankintalain 14 §:n 3 momentin mukaan, jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien osien ennakoitu arvo on otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua kokonaisarvoa laskettaessa. Jos osien yhteenlaskettu arvo on vähintään 13 §:ssä tarkoitetun kynnysarvon suuruinen, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava tätä lakia.

Erityisalojen hankintalain 17 §:n 3 momentin mukaan sellaisissa palveluhankintasopimuksissa, joissa ei ilmoiteta kokonaishintaa, ennakoidun arvon laskennassa perusteena on käytettävä: toistaiseksi voimassa olevissa tai yli 48 kuukautta voimassa olevissa hankintasopimuksissa kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48 (2 kohta).

Erityisalojen hankintalain 18 §:n 1 momentin mukaan hankintaa ei saa pilkkoa eriin tai laskea sen arvoa poikkeuksellisin menetelmin tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi. Tavarahankintaa tai palveluhankintaa ei myöskään saa liittää rakennusurakkaan tai hankintoja muutoin yhdistellä keinotekoisesti tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Pykälä vastaa hankintalain 31 §:ää, jonka esitöiden (HE 108/2016 vp s. 121–122) mukaan hankinnan jakamisen osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksiköiden tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen. Lähtökohtana arvioinnissa on luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulee katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Huomiota voidaan kiinnittää ajanjaksoihin, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina suunnitelmallisessa hankintatoimessa. Pykälän vastaista on siten esimerkiksi pilkkoa samanlaisista tavaroista koostuva hankinta osissa kilpailutettavaksi lain säännösten välttämisen tarkoituksessa. Myös ilman kilpailuttamista samanaikaisesti tai lyhyehkön ajan kuluessa tilattavien samanlaisten tavaroiden, palvelujen tai rakennustöiden osalta kysymyksessä voidaan katsoa olevan pilkkomiskiellon vastainen menettely. Toistuvat hankinnat voidaan toteuttaa esimerkiksi puitejärjestelyin.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon erityisalojen hankintalain vaatimukset hankintamenettelyn avoimuudesta ja syrjimättömyydestä, hankinnan ennakoidun arvon laskemisesta sekä kiellosta pilkkoa hankinta osiin hankintasäännösten soveltamisen välttämiseksi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen perusteella Waltti Solutions Oy:n on tarkoitus toteuttaa jo käytössä olevan Waltti-mobiilisovelluksen pohjalta hankintayksikölle kaupunkikohtainen Vilkku-sovellus. Waltti Solutions Oy:n tarjouksen perusteella hankinnan kohteena olevan lippu- ja maksujärjestelmään sisältyvän Waltti-mobiilisovelluksen kiinteä maksuosuus on 3.043,23 euroa kuukaudessa ja sovelluksen lisäpalvelun ”Kaupungin oma sovellus” maksuosuus on 7.276,9 euroa kuukaudessa. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella uusi Vilkku-mobiilisovellus on ollut tarkoitus hankkia toistaiseksi voimassa olevalla sopimuksella.

Markkinaoikeus katsoo, että tässä tapauksessa hankinnan kohteena oleva Vilkku-mobiilisovellus on ollut tarkoituksenmukaista hankkia yhtenä kokonaisuutena ja näin ollen hankinnan arvonlisäverotonta ennakoitua arvoa arvioitaessa on tullut ottaa huomioon sekä Waltti-mobiilisovelluksen kiinteä maksuosuus että hankintayksikön tilaaman lisäpalvelun osuus. Näin ollen hankinnan ennakoitu arvo 48 kuukauden ajalle on ollut Waltti Solutions Oy:n tarjouksen perusteella laskettuna yhteensä 495.366,24 euroa.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että tarkasteltavana olevan palveluhankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ylittänyt erityisalojen hankintalain 13 §:ssä tarkoitetun kynnysarvon.

Valittajan asianosaisasema ja valituksen oikea-aikaisuus

Valittajan on katsottava esittäneen väitteitä myös hankintayksikön menettelyn hankintasäännösten vastaisuudesta, minkä osalta asiassa on arvioitava, onko valittajalla muutoksenhakuoikeutta.

Asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko valittaja erityisalojen hankintalaissa tarkoitettu asianosainen.

Erityisalojen hankintalain 128 §:n nojalla sovellettavan hankintalain 145 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen.

Hankintalain 145 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 237) mukaan pykälä vastaa tuolloin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; vanha hankintalaki) 85 §:ssä (321/2010) säädettyä. Vanhan hankintalain 85 §:n 1 momentin esitöiden (HE 190/2009 vp s. 58) mukaan säännös vastaa asianosaisen puhevallan osalta tuolloin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia, jota koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 121) asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Vanhan hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 59) ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen.

Erityisalojen hankintalain 128 §:n nojalla sovellettavan hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Markkinaoikeus toteaa, että muutoksenhaun kohteena asiassa on katsottava olevan hankintayksikön 15.5.2025 tekemä päätös § 25 ja että valittajan markkinaoikeudessa esittämän perusteella asiassa on kysymys siitä, onko Kuopion kaupunki hankintayksikkönä menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankkimalla kyseessä olevan joukkoliikenteen maksu- ja lippujärjestelmään sisältyvän Vilkku-mobiilisovelluksen Waltti Solutions Oy:ltä hankintaa kilpailuttamatta vai onko hankinta jäänyt hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle mainittujen tahojen välisen sidosyksikkösuhteen perusteella.

Edellä todettuun nähden markkinaoikeus katsoo, että alalla toimivalla valittajalla on ollut oikeudellinen intressi saattaa hankinnan kilpailuttamista koskeva kysymys markkinaoikeuden arvioitavaksi.

Erityisalojen hankintalain 128 §:n nojalla sovellettavan hankintalain 147 §:n 5 momentin mukaan, jollei
4 momentissa tarkoitettua ilmoitusta ole julkaistu, suorahankintaa koskeva valitus on tehtävä: 1) 30 päivän kuluessa siitä, kun suorahankinnasta on julkaistu jälki-ilmoitus Euroopan unionin virallisessa lehdessä; tai 2) kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun hankintasopimus on tehty.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valituksenalainen päätös on tehty 15.5.2025 ja pöytäkirja on ollut yleisesti nähtävänä Kuopion kaupungin verkkosivuilla 19.5.2025 lähtien. Valitus on saapunut markkinaoikeuteen 6.6.2025. Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankinnasta ei ole tehty erillistä hankintasopimusta, koska hankinta on tehty sidosyksiköltä saadun tarjouksen mukaisesti ja Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan päätös palvelun tilaamisesta on toiminut hankintasopimuksena. Hankintayksikön mukaan hankinnasta on päätetty Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan 15.5.2025 tekemällä päätöksellä § 25, ja hankinta on pantu täytäntöön Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan 21.8.2025 tekemän päätöksen § 29 mukaisesti.

Markkinaoikeus katsoo, että valitus on siten saapunut ajoissa, koska hankintaa ei ole kilpailutettu ja koska hankintasopimusta ei ole ollut joka tapauksessa mahdollista tehdä ennen 15.5.2025. Hankintayksikkö ei ole myöskään julkaissut suorahankinnasta ilmoitusta tai jälki-ilmoitusta Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Valitusta ei siten tule jättää edellä esitetyillä perusteilla tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

1 Kysymyksenasettelu ja kansalliset oikeusohjeet

Asiassa esitetyn perusteella on seuraavaksi arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankkimalla kyseessä olevan joukkoliikenteen maksu- ja lippujärjestelmään sisältyvän Vilkku-mobiilisovelluksen Waltti Solutions Oy:ltä hankintaa kilpailuttamatta vai onko hankinta jäänyt hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle mainittujen tahojen välisen sidosyksikkösuhteen perusteella.

Erityisalojen hankintalain 1 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan mainitulla lailla pannaan täytäntöön vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/25/EU (erityisalojen hankintadirektiivi).

Erityisalojen hankintalain 25 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia ei sovelleta hankintasopimukseen, jonka viranomaishankintayksikkö tekee sidosyksiköltään. Sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä. Lisäksi edellytyksenä on, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa yksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa ja että yksikkö harjoittaa enintään 20 prosentin osuuden liiketoiminnastaan muiden tahojen kuin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Sidosyksikössä ei saa olla muiden kuin hankintayksiköiden pääomaa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa mainittua prosenttiosuutta määritettäessä perusteena on käytettävä sopimuksen tekemistä edeltävien kolmen vuoden keskimääräistä kokonaisliikevaihtoa tai muuta vastaavaa toimintaan perustuvaa määrää.

Saman pykälän 3 momentin mukaan hankintayksiköiden katsotaan yhdessä käyttävän määräysvaltaa sidosyksikköön, jos sidosyksikön toimielimet koostuvat kaikkien hankintayksiköiden edustajista ja hankintayksiköt voivat yhdessä käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Lisäksi edellytyksenä on, että sidosyksikkö toimii määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden etujen mukaisesti.

Erityisalojen hankintalain 25 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 262) mukaan pykälä perustuu erityisalojen hankintadirektiivin 28 artiklan 1–3 sekä 5 kohtiin ja vastaa osin ehdotetun hankintalain 15 §:ää. Ehdotetusta hankintalaista poiketen erityisaloilla sidosyksikön sallitun ulosmyynnin osuus on korkeampi ja direktiivin mukainen 20 prosenttia sidosyksikön liiketoiminnasta, eikä tälle prosentille esitetä vaihtoehtoisia tasoja eri tilanteissa. Säännöksellä pyritään luomaan joustavuutta erityisalatoimijoiden hankintoihin sekä tekemään erityisalojen erilaiset niin kutsutut in house – järjestelyt (sidosyksikkö, sidosyritys ja yhteisyritys) toistensa kanssa yhdenmukaisiksi. Lainkohta koskee vain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettujen viranomaishankintayksiköiden sidosyksikköjä.

2 Euroopan unionin oikeuden säännökset

Erityisalojen hankintadirektiivin 28 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan hankintasopimus, jonka hankintaviranomainen tekee yksityisoikeudellisen tai julkisoikeudellisen oikeushenkilön kanssa, jää erityisalojen hankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:

a) hankintaviranomainen käyttää kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään;
b) yli 80 prosenttia määräysvallan alaisen oikeushenkilön toiminnoista suoritetaan niiden tehtävien täyttämiseksi, jotka se on vastaanottanut määräysvaltaa käyttävältä hankintaviranomaiselta tai muilta kyseisen hankintaviranomaisen määräysvallan alaisilta oikeushenkilöiltä;
c) määräysvallan alaisessa oikeushenkilössä ei ole suoria yksityisiä pääomaosuuksia lukuun ottamatta perussopimuksen mukaisia kansallisissa säännöksissä vaadittuja yksityisen pääomaosuuden muotoja ilman määräysvaltaa ja ilman suojaamista, jotka eivät vaikuta ratkaisevasti määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksiin.

Erityisalojen hankintadirektiivin 28 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan hankintaviranomaisen katsotaan käyttävän oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään ensimmäisen alakohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla, jos se käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa määräysvallan alaisen oikeushenkilön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Tällaista määräysvaltaa voi käyttää myös toinen oikeushenkilö, joka on samalla tavoin hankintaviranomaisen määräysvallassa.

Erityisalojen hankintadirektiivin 28 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan hankintaviranomainen, joka ei käytä yksityisoikeudellisessa tai julkisoikeudellisessa oikeushenkilössä 1 kohdassa tarkoitettua määräysvaltaa, voi kuitenkin tehdä hankintasopimuksen kyseisen oikeushenkilön kanssa tätä direktiiviä soveltamatta, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:

a) hankintaviranomainen käyttää yhdessä muiden hankintaviranomaisten kanssa kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään;
b) yli 80 prosenttia kyseisen oikeushenkilön toiminnoista suoritetaan niiden tehtävien täyttämiseksi, jotka se on vastaanottanut määräysvaltaa käyttäviltä hankintaviranomaisilta tai muilta samojen hankintaviranomaisten määräysvallan alaisilta oikeushenkilöiltä; ja
c) määräysvallan alaisessa oikeushenkilössä ei ole suoria yksityisiä pääomaosuuksia lukuun ottamatta perussopimusten mukaisia kansallisissa säännöksissä vaadittuja yksityisen pääomaosuuden muotoja ilman määräysvaltaa ja ilman suojaamista, jotka eivät vaikuta ratkaisevasti määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksiin.

Erityisalojen hankintadirektiivin 28 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaan ensimmäisen alakohdan a alakohtaa sovellettaessa hankintaviranomaisten katsotaan käyttävän yhteistä määräysvaltaa oikeushenkilössä, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:

i) määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksentekoelimet koostuvat kaikkien määräysvallan käyttöön osallistuvien hankintaviranomaisten edustajista. Yksittäiset edustajat voivat edustaa useita tai kaikkia osallistuvia hankintaviranomaisia;
ii) kyseiset hankintaviranomaiset voivat yhdessä käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa määräysvallan alaisen oikeushenkilön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin; ja
iii) määräysvallan alainen oikeushenkilö ei aja sellaisia etuja, jotka poikkeaisivat määräysvaltaa käyttävien hankintaviranomaisten eduista.

3 Keskeiset tosiseikat

Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on 15.5.2025 tehnyt päätöksen § 25 Waltti Solutions Oy:n toteuttaman Vilkku-mobiilisovelluksen käyttöönotosta.

Waltti Solutions Oy:n 15.5.2025 päivätyn osakasluettelon mukaan yhtiön osakkaina on ollut yhteensä 22 kuntaa ja kuntayhtymää sekä Waltti Solutions Oy itse. Osakasluettelon perusteella Kuopion kaupungilla on ollut 126.567 kappaletta Waltti Solutions Oy:n osakkeita, joiden muodostama osuus yhtiön koko osakekannasta on ollut 4,58 prosenttia. Lisäksi osakasluettelon perusteella Waltti Solutions Oy:llä on ollut 28.294 kappaletta Waltti Solutions Oy:n osakkeita, joiden muodostama osuus yhtiön koko osakekannasta on ollut 1,02 prosenttia.

TVV lippu- ja maksujärjestelmä Oy:n (nykyisin Waltti Solutions Oy) 5.12.2017 päivätyn osakassopimuksen kohdan ”2 Yhtiön tarkoitus ja toimiala” alakohta 2.1 vastaa pääosin jäljempänä Waltti Solutions Oy:n 13.3.2023 päivätyn yhtiöjärjestyksen kohdassa ”2 § Yhtiön toimiala” todettua.

Osakassopimuksen kohdassa ”2 Yhtiön tarkoitus ja toimiala” on todettu lisäksi seuraavaa:

”2.2

Yhtiön ensisijaisena tarkoituksena ei ole tavoitella voittoa eikä se jaa omistajilleen osinkoa, ellei yhtiökokous neljän viidesosan (4/5) määräenemmistöllä toisin päätä. Mahdollinen voitto käytetään yhtiön oman, yhtiöjärjestyksessä mainitun toimialan mukaisen toiminnan tukemiseen ja kehittämiseen. Osakkailla ei ole oikeutta osakeyhtiölain mukaiseen vähemmistöosinkoon.

2.3

Yhtiö toimii julkisia hankintoja koskevissa säädöksissä tarkoitettuna omistajiensa sidosyksikkönä ja yhteishankintayksikkönä.”

Osakassopimuksen kohdassa ”3 Yhtiön ansaintamalli ja arvonluontiperiaatteet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”3.1

Yhtiö kattaa kustannuksensa ja rahoittaa investointinsa Järjestelmän ja tarjoamiensa palveluiden käyttäjiltä perittävillä palvelumaksuilla. Koska Yhtiön toiminnan ensisijaisena tarkoituksena osakkaidensa sidosyksikkönä ja yhteishankintayksikkönä ei ole voiton tavoittelu, Yhtiö ei tämän vuoksi sisällytä perimiinsä maksuihin merkittävää voittomarginaalia, mutta voi maksuissaan varautua kuitenkin järjestelmänsä ja palveluidensa kehittämiseen ja uudistamiseen siten, kuin erikseen sovitaan.

3.2

Yhtiö voi myydä Järjestelmän käyttöoikeutta sekä clearing- ja muita palveluita myös muille tahoille kuin Osakkailleen, mutta kuitenkin vain siinä määrin, ettei yhtiö menetä sidosyksikköasemaansa. Tällaisia tahoja voivat olla esimerkiksi muut julkisyhteisöt tai ne kunnat, jotka eivät kuulu toimivaltaisten liikenneviranomaisten toimialueisiin taikka ns. markkinaehtoiset joukkoliikennetoimijat. Osakkaat eivät saa myydä Järjestelmää ja siihen liittyviä palveluita eteenpäin.

3.3

Yhtiöön ei kerätä liiketoiminnan normaalin käyttöpääomatarpeen, kehittämistarpeen ja investointitarpeen ylittävää kassaa. Jos vain osa yhtiön osakkaista haluaa kehittää palveluita tai jotain osaa tai ominaisuutta järjestelmästä pidemmälle, on heillä siihen oikeus. Asianomaiset osakkaat vastaavat tällöin kehittämiskustannuksista. Hyvitysmaksuista tilanteessa, jossa muut osakkaat haluavat myöhemmin käyttää em. uusia palveluita, osia tai toimintoja, määrätään myöhemmin tässä sopimuksessa kohdassa 5.4.”

Osakassopimuksen kohdassa ”6 Yhtiön omistus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”6.1

Yhtiön osakkeita voi omistaa vain liikenteen palveluita koskevassa laissa mainitut EU:n palvelusopimusasetuksessa tarkoitetut toimivaltaiset viranomaiset, muut julkisyhteisöt, kuten kunnat ja maakunnat sekä Yhtiö itse.

6.2

Osakkaiden omistusosuudet on yhtiön perustamisvaiheessa määritelty toimivaltaisten viranomaisten toimivalta-alueiden asukaslukujen suhteessa. Asukaslukuna on käytetty kaikille Osakkaille Osakkaan liittymisajankohdasta riippumatta Väestörekisteri-keskuksen julkistamia kuntakohtaisia väkilukuja per 31.12.2012.

[– –]

HSL:n, joka osakassopimuksen allekirjoitushetkellä ei käytä yhtiön palveluita, omistusosuus tulee olemaan kuitenkin sama määrä yhtiön osakkaita, kuin mitä Suomen valtio oli yhtiötä perustettaessa merkinnyt.

[– –]

6.4

Yhden Osakkaan yhteenlaskettu omistusosuus tai määräysvalta ei voi ylittää 49,9 %:ia Yhtiön osakekannasta tai äänivallasta.

6.5

Hallitus päättää periaatteista, joilla Yhtiö voi myydä palveluitaan osakaskuntansa ulkopuolelle pitäen huolta, että Yhtiön sidosyksikköasema säilyy. Osakaskunnan ulkopuolisilta käyttäjiltä perittävistä käyttökustannuksista sovitaan erillisin sopimuksin.”

Osakassopimuksen kohdassa ”7 Yhtiön hallitus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”7.1

Sopimusosapuolet sitoutuvat käyttämään osakkeisiinsa liittyvää äänioikeutta siten, että Yhtiön hallitukseen valitaan 7—9 jäsentä ja kaksi (2) varajäsentä. Hallituksen jäsenten kelpoisuusehtona on koulutuksen ja/tai kokemuksen kautta hankittu joukkoliikennealan hyvä tuntemus ja taito tai vahva liiketaloudellinen tai it-alan osaaminen ja kokemus. Hallituksen jäsenten toimikausi päättyy valintaa seuraavassa varsinaisessa yhtiökokouksessa.

7.2

Osakkailla, joilla on varsinaisen yhtiökokouksen aloitushetkellä vähintään 25,0 prosentin omistusosuus, on oikeus kahteen hallituspaikkaan. Osakkailla, joilla on varsinaisen yhtiökokouksen aloitushetkellä vähintään 8,0 prosentin omistusosuus, on oikeus yhteen hallituspaikkaan.

7.3

Jäljelle jäävien hallituspaikkojen jakamista varten menetellään niin, että muut kuin kohdassa 7.2 tarkoitetut Osakkaat jaetaan Yhtiön varsinaisen yhtiökokouksen aloitushetken mukaisten kokonaisomistusten perusteella kahteen ryhmään. Ensimmäiseen ryhmään kuuluvat kuusi Yhtiön osakkeita eniten omistavaa Osakasta (jättäen huomioimatta edellisessä kohdassa tarkoitetut Osakkaat). Toiseen ryhmään kuuluvat muut Osakkaat.

7.4

Loput hallituspaikat jaetaan tasan kohdassa 7.3 mainittujen kahden ryhmän kesken. Yhtiökokouksen täytyy päättää hallituksen jäsenmäärä sellaiseksi, että hallituspaikkojen määrä menee ryhmien kesken tasan. Lisäksi kumpikin ryhmä nimeää yhden varajäsenen. Yhtiön hallitukseen ei valita muita jäseniä ilman Osakkaiden yksimielistä päätöstä. Osakkaat voivat ryhmien sisällä päättää myös toisenlaisista kiertoperiaatteista.

7.5

Mikäli kohdassa 7.3 tarkoitettu ryhmä ei pääse yksimielisyyteen siitä, ketkä he nimeävät valittaviksi hallituksen jäseniksi, valitaan tästä ryhmästä nimettävät hallituksen jäsenet äänestyksellä. Ryhmä asettaa ehdokkaat äänestystä varten. Äänestykseen osallistuvat kaikki yhtiökokouksessa edustettuina olevat Osakkaat. Osakkaiden äänimäärät määräytyvät Osakkaiden omistamien Yhtiön osakkeiden tuottamien äänimäärien perusteella. Ryhmästä valittaviksi hallituksen jäseniksi nimetään äänestyksessä eniten ääniä saaneet. Äänestys järjestetään Yhtiön yhtiökokouksessa Yhtiön hallituksen jäsenten valinnan yhteydessä.

7.6

Hallitus valitsee keskuudestaan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Samat henkilöt voivat toimia puheenjohtajana tai varapuheenjohtajana yhtäjaksoisesti enintään kolme toimikautta. Yhtiön hallitus kokoontuu vähintään kolme kertaa vuodessa. Kullakin hallituksen varsinaisella jäsenellä on oikeus kutsua koolle hallituksen kokous käsittelemään kokouskutsussa yksilöityä asiaa noudattaen seitsemän (7) päivän vähimmäiskutsuaikaa. Kaikkien hallituksen jäsenten antamalla suostumuksella kokous voidaan pitää myös lyhyemmällä kutsuajalla.

7.7

Kukin Osakas huolehtii ja vastaa siitä, että sen hallitukseen nimeämät jäsenet toimivat tämän osakassopimuksen mukaisesti eivätkä tee sellaista päätöstä tai ryhdy sellaiseen toimenpiteeseen, joka olisi ristiriidassa tämän osakassopimuksen kanssa.”

Osakassopimuksen kohdassa ”8 Päätöksenteko yhtiökokouksessa ja hallituksessa” on todettu muun ohella seuraavaa:

”8.1

Yhtiökokouksessa Osakkaiden äänivalta jakautuu edustettuna (paikalla) olevien osakkeiden tuottamien äänimäärien suhteessa kuitenkin siten, että yhden Osakkaan ääniosuus yhtiökokouksessa edustettuina olevista osakkeista voi olla enintään 49,9 prosenttia. Yhtiökokouksessa on jokaisella Osakkaalla yksi edustaja, joka käyttää Osakkaan äänivaltaa.

8.2

Päätökset yhtiökokouksessa tehdään osakeyhtiölain mukaisesti joko yksinkertaisella äänten enemmistöllä tai määräenemmistöllä kokouksessa edustetuista äänistä lukuun ottamatta kohdassa 8.3 esitettyjä poikkeustapauksia. Äänten jakautuessa tasan voittaa se mielipide, jota useammat äänestäjät ovat kannattaneet, tai äänestäjienkin luvun ollessa tasan ratkaisee arpa.

8.3

Seuraavista asioista päättäminen yhtiökokouksessa edellyttää vähintään 4/5 enemmistöä yhtiökokouksessa edustettuina olevien osakkeiden tuottamasta äänimäärästä ja osakkeista:

(i) Yhtiön yhtiöjärjestyksen tai osakassopimuksen muuttaminen

(ii) Osakepääoman korottaminen tai alentaminen

(iii) Osakkeisiin oikeuttavan optio-oikeuden tai muun osakeyhtiölain tarkoittaman erityisen oikeuden antaminen

(iv) Takauksen tai vakuuden antaminen muun kuin Yhtiön velasta tai vastuusta

(v) Yhtiöjärjestyksen toimialan mukaisen Yhtiölle merkittävän liiketoiminnan tai sen osan luovuttaminen, myyminen, vuokraaminen tai lopettaminen

(vi) Yhtiön tai sen merkittävän omaisuuserän luovuttaminen, myyminen tai vuokraaminen

(vii) Merkittävän sopimuksen tai liiketoimen tekeminen yhtiön Osakkaan tai Osakkaan läheisen tahon kanssa

(viii) Sulautumisesta tai jakautumisesta päättäminen

(ix) Yhtiön asettaminen vapaaehtoiseen selvitystilaan

(x) Yrityksen saneerauksesta annetun lain tarkoittamaan menettelyyn hakeutuminen

(xi) Yhtiön purkaminen

(xii) Hallituksen valtuuttaminen päättämään edellä tässä sopimuskohdassa tarkoitetusta toimesta

8.4

Päätökset hallituksen kokouksissa tehdään paikalla olevien jäsenten yksinkertaisella enemmistöllä — äänten mennessä tasan ratkaisee puheenjohtajan ääni ja vaalissa arpa.

8.5

Hallituksen jäsenen täytyy tavoitella Yhtiön etua ja tuoda päätöksenteossa mahdolliset itseään koskevat esteellisyysnäkökohdat esiin sekä tarvittaessa jäävätä itsensä päätöksenteosta hallituksessa.”

Osakassopimuksen kohdassa 13 ”Muut ehdot” on todettu muun ohella seuraavaa:

”13.3

Mikäli kilpailulainsäädännön, Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimenpiteiden tai päätösten tai hankintalain säädösten perusteella Yhtiön toimintaa ei voitaisi harjoittaa tässä osakassopimuksessa sovitulla tavalla, Sopimusosapuolet neuvottelevat ja sopivat sen vuoksi mahdollisesti tarvittavista muutoksista osakassopimukseen.”

Waltti Solutions Oy:n 13.3.2023 päivätyssä yhtiöjärjestyksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

”2 § Yhtiön toimiala

Yhtiön toimialana on henkilöliikenteessä ja muissa julkisyhteisöjen järjestämissä palveluissa käytettävien tietokoneohjelmistojen ja tietojärjestelmien valmistus, hankkiminen, kehittäminen ja hallinnointi sekä siihen liittyvä palveluiden tuottaminen, myynti, koulutus ja konsultointi pääasiassa osakkailleen. Yhtiö voi huolehtia myös henkilöliikenteen maksuliikenteestä, clearingtoiminnoista ja matkustajien maksaneisuuden tarkastamisesta sekä asiakastietojen hallinnasta.

Yhtiö toimii julkisia hankintoja koskevien säädösten tarkoittamana osakkaidensa sidosyksikkönä ja yhteishankintayksikkönä.

[– –]

Yhtiön toiminnan ensisijaisena tarkoituksena ei ole voiton tavoittelu, vaan omakustannusperiaatteella toimien edistää tietojärjestelmien kehittämistä ja käyttöä sekä aikaansaada osakkailleen säästöä yhteistoiminnan myötä.

Yhtiö voi myydä palveluitaan myös muille, kuin omille osakkailleen.

3 § Osakkeet

Yhtiössä on yksi osakesarja, joka tuottaa yhden äänioikeuden osaketta kohden. Vain liikenteen palveluita koskevassa laissa mainitut EU:n palvelusopimusasetuksessa tarkoitetut toimivaltaiset viranomaiset, muut julkisyhteisöt ja yhtiö itse voivat omistaa yhtiön osakkeita.

Yhden osakkaan omistusosuus voi olla enintään 49,9 prosenttia osakkeista ja äänivallasta.

[– –]

6 § Hallitus

Yhtiöllä on hallitus, johon kuuluu seitsemästä yhdeksään (7–9) varsinaista jäsentä sekä kaksi (2) varajäsentä.

Hallituksen jäsenten kelpoisuusehtona on koulutuksen ja/tai kokemuksen kautta hankittu joukkoliikennealan hyvä tuntemus ja taito tai vahva liiketaloudellinen tai it-alan osaaminen ja kokemus.

Hallituksen jäsenen toimikausi alkaa vaalin toimittaneen yhtiökokouksen päättyessä ja päättyy ensimmäisen vaalia seuraavan varsinaisen yhtiökokouksen päättyessä. Hallitus valitsee keskuudestaan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan.

7 § Toimitusjohtaja

Yhtiön hallitus voi tarvittaessa nimittää yhtiölle toimitusjohtajan. Hallitus päättää toimitusjohtajan palkkaeduista ja muista työsuhteen ehdoista.

[– –]

12 § Varsinainen yhtiökokous

Varsinainen yhtiökokous on pidettävä vuosittain hallituksen määräämänä päivänä kuuden kuukauden kuluessa tilikauden päättymisestä.

Varsinaisessa yhtiökokouksessa on esitettävä:

[– –]

-hallituksen jäsenten lukumäärästä ja palkkioista

-hallituksen jäsenten, tilintarkastajan ja varatilintarkastajanvalinnasta

[– –]

13 § Päätöksenteko yhtiökokouksissa

Yhtiökokouksessa osakkaiden äänivalta jakautuu kokouksessa edustettuna olevien osakkeiden tuottamien äänimäärien suhteessa kuitenkin siten, että yhden osakkaan ääniosuus yhtiökokouksessa edustettuina olevista osakkeista voi olla enintään 49,9 prosenttia. Yhtiökokouksessa on jokaisella osakkaalla yksi edustaja, joka käyttää osakkaan äänivaltaa.”

4 Asian arviointi

4.1 Yleistä määräysvallasta

Markkinaoikeus toteaa, että sidosyksikkösuhteen keskeisiin edellytyksiin kuuluu se, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa sidosyksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa. Erityisalojen hankintalain 25 §:n 3 momentissa ja erityisalojen hankintadirektiivin 28 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa on säädetty lisäedellytyksiä hankintayksiköiden yhteisen määräysvallan käyttämiselle siten, että sidosyksikön toimielinten tulee koostua kaikkien hankintayksiköiden edustajista, hankintayksiköiden tulee voida yhdessä käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin, minkä lisäksi edellytyksenä on, että sidosyksikkö toimii määräysvaltaa käyttävien hankintayksikköjen etujen mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että erityisalojen hankintalain 25 §:n 3 momentin ja erityisalojen hankintadirektiivin 28 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan lisäedellytykset vastaavat hankintalain 15 §:n 5 momentissa ja julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (hankintadirektiivi) 12 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädettyjä lisäedellytyksiä.

Euroopan unionin tuomioistuin on todennut hankintadirektiivin 12 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan määräysten syntyhistorian osalta, että vaikka unionin lainsäätäjä on direktiivin johdanto-osan 31 perustelukappaleessa esitetyllä tavalla korostanut tarvetta selventää asian sääntelyä, se on kuitenkin katsonut, että tällaisen selventämisen olisi perustuttava unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä esitettyihin periaatteisiin, ja se ei näin ollen ole pyrkinyt kyseenalaistamaan tätä oikeuskäytäntöä (tuomio 22.12.2022, Sambre & Biesme, yhdistetyt asiat C-383/21 ja C-384/21, EU:C:2022:1022, 65 ja 66 kohta). Markkinaoikeus toteaa näin ollen, että unionin tuomioistuimen ratkaisut ovat merkityksellisiä, kun tarkastellaan hankintadirektiivissä ja myös nyt käsillä olevassa asiassa erityisalojen hankintadirektiivissä olevien edellytysten täyttymistä.

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa ratkaisussaan todennut lisäksi (67 kohta), että kysymystä siitä, käyttääkö hankintaviranomainen kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään, on arvioitava ottamalla huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset säännökset ja olosuhteet, jotka eivät koske ainoastaan tosiasioihin liittyviä olosuhteita, vaan myös sovellettavaa lainsäädäntöä ja erityisesti kyseisen oikeushenkilön säännöissä määrättyjä määräysvaltamekanismeja.

Unionin tuomioistuin on yhtäältä asiassa C-324/07 (tuomio 13.11.2008, Coditel Brabant, EU:C:2008:621, 47 ja 48 kohta) antamassaan ratkaisussa katsonut, että jos edellytettäisiin, että viranomaisen pitäisi yhteisen omistuksen tapauksessa käyttää määräysvaltaansa yksin, johtaisi tämä kilpailuttamispakkoon useimmissa sellaisissa tapauksissa, joissa viranomainen haluaisi liittyä muiden viranomaisten muodostamaan yhteenliittymään. Tällainen lopputulos ei unionin tuomioistuimen mukaan olisi julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskevan unionin sääntelyn mukainen, vaan viranomaisella on katsottu olevan mahdollisuus suorittaa yleisen edun mukaisia tehtäviään itse omilla hallinnollisilla, teknisillä tai muilla voimavaroillaan ilman, että sen olisi turvauduttava sellaisten ulkoisten yksiköiden apuun, jotka eivät kuulu sen omiin yksiköihin.

Toisaalta unionin tuomioistuin on sittemmin yhdistetyissä asioissa C-182/11 ja C-183/11 (tuomio 29.11.2012, Econord, EU:C:2012:758, 31 kohta) antamassaan ratkaisussa todennut, että jos hankintaviranomaisella olisi yhteisomistuksessa olevassa sopimuspuoleksi valitussa yksikössä asema, joka ei takaisi sille vähäisintäkään mahdollisuutta osallistua tähän yksikköön kohdistuvan määräysvallan käyttämiseen, avautuisi mahdollisuus julkisia hankintasopimuksia tai palvelukonsessioita koskevien unionin oikeussääntöjen kiertämiseen. Kiertämisen mahdollistaisi se, että puhtaasti muodollinen osallistuminen tällaiseen yksikköön tai sen johtamisesta vastaavaan yhteiselimeen vapauttaisi hankintaviranomaisen velvollisuudesta aloittaa tarjouspyyntömenettely unionin oikeussääntöjen mukaisesti, vaikka tämä viimeksi mainittu ei millään tavoin osallistuisi tähän yksikköön kohdistuvan ”vastaavan määräysvallan” käyttämiseen. Tämän ratkaisun 27 kohdassa unionin tuomioistuin on korostanut, että hankintaviranomaisella on oltava mahdollisuus käyttää sidosyksikköön rakenteellista ja toiminnallista määräysvaltaa, jonka tulee olla todellista.

Kuopion kaupungin määräysvaltaa Waltti Solutions Oy:ssä arvioitaessa on otettava huomioon Waltti Solutions Oy:stä ja sen eri toimielimistä saatu selvitys ja tarkasteltava niiden pohjalta sitä, onko Kuopion kaupungilla ollut yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa tosiasiallinen mahdollisuus käyttää rakenteellista ja toiminnallista määräysvaltaa Waltti Solutions Oy:ssä.

Asiaa on arvioitava valituksenalaisen päätöksen tekohetken näkökulmasta (vastaavasti unionin tuomioistuimen tuomio 29.4.2025, Fastned Deutchland, C-452/23, EU:C:2025:284, 60 kohta ja tuomio 10.9.2009, Sea, C-573/07, EU:C:2009:532, 47 ja 48 kohta).

4.2 Waltti Solutions Oy:n omistusrakenne ja määräysvallan käyttäminen yhtiökokouksessa

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Waltti Solutions Oy:llä on valituksenalaisen päätöksen tekohetkellä ollut yhteensä 23 osakkeenomistajaa. Yhtiön suurimmalla osakkeenomistajalla on ollut yhtiöstä 14,15 prosentin omistusosuus, toiseksi suurimmalla osakkeenomistajalla on ollut yhtiöstä
13,21 prosentin omistusosuus ja kolmanneksi suurimmalla osakkeenomistajalla on ollut yhtiöstä
10,06 prosentin omistusosuus. Muilla yhtiön osakkeenomistajilla on ollut yhtiöstä alle 10 prosentin omistusosuudet. Kuopion kaupungin osakkeet ovat muodostaneet 4,58 prosenttia yhtiön osakekannasta.

Unionin tuomioistuin on edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa C-182/11 ja C-183/11 antamassaan ratkaisussa katsonut, että jos viranomainen tulee vähemmistöosakkaaksi julkisyhteisöjen omistuksessa täysin olevaan osakeyhtiöön voidakseen antaa tietyn julkisen palvelun hoitamisen kyseisen yhtiön tehtäväksi, tämän yhtiön osakkaina olevien viranomaisten määräysvalta yhtiöön voidaan luokitella sitä määräysvaltaa vastaavaksi, joka niillä on omiin yksikköihinsä, kun näillä viranomaisilla on tämä määräysvalta yhdessä (29 kohta). Ratkaisussa on todettu, että on kuitenkin niin, ettei määräysvalta tähän yksikköön voi perustua vain sille viranomaiselle, joka omistaa enemmistöosuuden kyseessä olevasta yksiköstä, kuuluvaan määräysvaltaan, sillä muuten yhteisen määräysvallan käsite tehdään tyhjäksi (30 kohta).

Markkinaoikeus toteaa, että Waltti Solutions Oy:n yhdelläkään osakkeenomistajalla tai edes neljällä suurimmalla osakkeenomistajalla ei ole yksin tai yhdessä edellä mainitun ratkaisun kohdassa 30 tarkoitettua enemmistöosuutta Waltti Solutions Oy:stä ja siten yksinomaista määräysvaltaa yhtiöön. Lisäksi edellä todetulla tavalla yhtiön osakassopimuksen kohdan 6.4 mukaan yhden osakkaan yhteenlaskettu omistusosuus tai määräysvalta ei voi ylittää 49,9 prosenttia yhtiön osakekannasta tai äänivallasta. Nyt kysymys ei näin ollen ole siitä unionin tuomioistuimen ratkaisussa käsitellystä tilanteesta, jossa jonkin tahon merkittävä määräysvalta yhtiössä voisi estää pienempiä omistusosuuksia omaavia hankintayksiköitä käyttämästä päätösvaltaa yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa.

Waltti Solutions Oy:n osakkeenomistajien kohtalaisen suuri määrä on sinänsä omiaan vaikeuttamaan osakkeenomistajien yhteisen tahdon muodostamista. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei ole kuitenkaan pääteltävissä, että hankintayksiköiden suurikaan määrä olisi sellaisenaan esteenä yhteisen määräysvallan käyttämiselle. Tämän seikan merkitystä vähentää sekin, että Waltti Solutions Oy:n omistus ja määräysvalta ei ole keskittynyt yhdelle tai muutamille osakkeenomistajille, jolloin voidaan arvioida, että Kuopion kaupungilla on yhtiön seitsemänneksi suurimpana osakkeenomistajana yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa ollut tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa yhdessä tehtäviin tärkeisiinkin päätöksiin.

Hankintayksiköt voivat käyttää määräysvaltaa yhdessä siinäkin tapauksessa, että hankintayksiköiden näkemykset olisivat erilaisia, koska yhteisen määräysvallan käyttäminen ei edellytä päätöksenteon yksimielisyyttä (edellä mainitun asian C-324/07 ratkaisun 51 kohta). Hankintayksiköiden yhdessä tekemien päätösten ei näin ollen välttämättä tarvitse olla kaikkien yhteiseen päätöksentekoon osallistuvien hankintayksiköiden näkemysten mukaisia.

Edellä todetulla tavalla Waltti Solutions Oy:n yhtiöjärjestyksen 3 §:n mukaan yhtiössä on yksi osakesarja, joka tuottaa yhden äänioikeuden osaketta kohden. Lisäksi yhtiöjärjestyksen 13 §:n mukaan yhtiökokouksessa osakkaiden äänivalta jakautuu kokouksessa edustettuna olevien osakkeiden tuottamien äänimäärien suhteessa kuitenkin siten, että yhden osakkaan ääniosuus yhtiökokouksessa edustettuina olevista osakkeista voi olla enintään 49,9 prosenttia. Yhtiökokouksessa jokaisella osakkaalla on yksi edustaja, joka käyttää osakkaan äänivaltaa.

Näin ollen eri osakkeenomistajien omistusosuuksien suuruudet vaikuttavat siihen, miten osakkeenomistajat voivat käyttää määräysvaltaa yhtiökokouksessa. Tämä ja edellä todettu huomioon ottaen nyt käsillä olevissa olosuhteissa markkinaoikeus katsoo, että Kuopion kaupungin 4,58 prosentin omistusosuus ei merkitse sitä, että sillä ei olisi vähäisintäkään mahdollisuutta osallistua Waltti Solutions Oy:öön kohdistuvan määräysvallan käyttämiseen tai että osallistuminen olisi puhtaasti muodollista siten kuin edellä mainittujen yhdistettyjen asioiden C-182/11 ja C-183/11 ratkaisun 31 kohdassa on tarkoitettu.

4.3 Hankintayksikön määräysvalta yhtiön hallituksen kautta

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa yhdistetyissä asioissa C-383/21 ja C-384/21 antamassaan ratkaisussa todennut, että yhteistä määräysvaltaa käyttävän hankintaviranomaisen osallistuminen määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksentekoelimiin tapahtuu sellaisen jäsenen välityksellä, joka edustaa juuri tätä hankintaviranomaista ja joka voi tarvittaessa edustaa myös muita hankintaviranomaisia (71 kohta). Tätä vaatimusta ei sen sijaan voida täyttää näiden elinten sellaisen jäsenen välityksellä, joka toimii niissä ainoastaan toisen hankintaviranomaisen edustajana (62 kohta).

Waltti Solutions Oy:n yhtiöjärjestyksen 6 §:n mukaan yhtiöllä on hallitus, johon kuuluu seitsemästä yhdeksään varsinaista jäsentä sekä kaksi varajäsentä. Hallitus valitsee keskuudestaan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Yhtiöjärjestyksen 7 §:n mukaan yhtiön hallitus voi tarvittaessa nimittää yhtiölle toimitusjohtajan. Markkinaoikeus toteaa, että Waltti Solutions Oy:n hallitus on yhtiökokouksen ohella sen osakkeenomistajien määräysvallan kannalta keskeinen toimielin. Osakassopimuksen mukaan hallituksen jäsenen täytyy tavoitella yhtiön etua.

Waltti solutions Oy:n osakassopimuksen kohdassa 7 ”Yhtiön hallitus” on edellä esitetyllä tavalla todettu muun ohella, että sopimusosapuolet sitoutuvat käyttämään osakkeisiinsa liittyvää äänioikeutta siten, että yhtiön hallitukseen valitaan 7–9 jäsentä ja kaksi varajäsentä. Osakkailla, joilla on varsinaisen yhtiökokouksen aloitushetkellä vähintään 25 prosentin omistusosuus, on oikeus kahteen hallituspaikkaan. Osakkailla, joilla on varsinaisen yhtiökokouksen aloitushetkellä vähintään kahdeksan prosentin omistusosuus, on oikeus yhteen hallituspaikkaan. Jäljelle jäävien hallituspaikkojen jakamista varten menetellään niin, että muut kuin edellä tarkoitetut osakkaat jaetaan yhtiön varsinaisen yhtiökokouksen aloitushetken mukaisten kokonaisomistusten perusteella kahteen ryhmään. Ensimmäiseen ryhmään kuuluvat kuusi yhtiön osakkeita eniten omistavaa osakasta jättäen huomioimatta edellisessä kohdassa tarkoitetut osakkaat. Toiseen ryhmään kuuluvat muut osakkaat. Loput hallituspaikat jaetaan tasan kyseisten kahden ryhmän kesken. Yhtiökokouksen täytyy päättää hallituksen jäsenmäärä sellaiseksi, että hallituspaikkojen määrä menee ryhmien kesken tasan. Lisäksi kumpikin ryhmä nimeää yhden varajäsenen. Yhtiön hallitukseen ei valita muita jäseniä ilman osakkaiden yksimielistä päätöstä. Osakkaat voivat ryhmien sisällä päättää myös toisenlaisista kiertoperiaatteista. Mikäli edellä tarkoitettu ryhmä ei pääse yksimielisyyteen siitä, ketkä he nimeävät valittaviksi hallituksen jäseniksi, valitaan tästä ryhmästä nimettävät hallituksen jäsenet äänestyksellä. Ryhmä asettaa ehdokkaat äänestystä varten. Äänestykseen osallistuvat kaikki yhtiökokouksessa edustettuina olevat osakkaat. Osakkaiden äänimäärät määräytyvät osakkaiden omistamien yhtiön osakkeiden tuottamien äänimäärien perusteella. Ryhmästä valittaviksi hallituksen jäseniksi nimetään äänestyksessä eniten ääniä saaneet. Äänestys järjestetään yhtiön yhtiökokouksessa yhtiön hallituksen jäsenten valinnan yhteydessä.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä selostettu menettely on tarkoittanut sitä, että jokaisella Waltti Solutions Oy:n neljällä suurimmalla osakkeenomistajalla, joiden omistusosuus yhtiöstä on ylittänyt kahdeksan prosenttia, on ollut edustaja, joka on toiminut hallituksen varsinaisena jäsenenä. Tämä on tarkoittanut sitä, että suurimmalla osalla osakkeenomistajista, joilla on ollut alle kahdeksan prosentin omistusosuus, ei ole ollut edustajaa yhtiön hallituksessa.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyse on hankintasäännöksissä edellytetystä ”vastaavasta määräysvallasta”, kun kyseessä olevaan yksikköön käytetään sellaista määräysvaltaa, että hankintaviranomainen voi vaikuttaa sen päätöksiin. Kyseessä on oltava mahdollisuus vaikuttaa ratkaisevasti sekä kyseisen yksikön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin. Hankintaviranomaisella on oltava mahdollisuus käyttää tähän yksikköön rakenteellista ja toiminnallista määräysvaltaa ja edellytyksenä on myös, että tämä määräysvalta on todellista (ks. unionin tuomioistuimen tuomio edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa
C-182/11 ja C-183/11, 27 kohta).

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksiköllä ei ole hankintapäätöksen tekohetkellä 15.5.2025 ollut jäsenyyttä tai varajäsenyyttä Waltti Solutions Oy:n hallituksessa. Waltti Solutions Oy:n hallituksen ei myöskään voida katsoa koostuneen juuri hankintayksikköä edustavasta jäsenestä unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa C-383/21 ja C-384/21 antaman ratkaisun 62 kohdassa tarkoitetulla tavalla, sillä esitetyn selvityksen perusteella hankintayksiköllä ei ole ollut osakeyhtiön sääntöihin perustuvaa mahdollisuutta tosiasiallisesti ohjata hallituksen jäsenten toimintaa vaikutuksellisella tavalla. Markkinaoikeus katsoo, että edellä todetun perusteella hankintayksiköllä ei voida katsoa olleen todellista mahdollisuutta osallistua Waltti Solutions Oy:öön kohdistuvan määräysvallan käyttämiseen yhtiön hallituksen kautta.

4.4 Hankintayksikön määräysvallan kokonaisarvio

Ottaen huomioon edellä hankintayksikön määräysvallasta yhtiökokouksen ja yhtiön hallituksen kautta todettu, markkinaoikeus katsoo, ettei pelkästään hankintayksikön 4,58 prosentin omistusosuuden mahdollistaman mahdollisuuden osallistua Waltti Solutions Oy:n määräysvallan käyttöön yhtiökokouksessa voida katsoa merkitsevän sidosyksikkösuhteelta edellytettävää hankintayksikön edustajan osallistumista sidosyksikön johtavien elimien toimintaan siten, että sen perusteella olisi mahdollista vaikuttaa ratkaisevasti sekä sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö ei ole myöskään tosiasiallisella toiminnallaan Waltti Solutions Oy:n osakkeenomistajana osoittanut käyttävänsä yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa sellaista määräysvaltaa Waltti Solutions Oy:ssä, että edellä hankintayksikön määräysvallan käyttöön osallistumisesta todettua olisi syytä arvioida toisin.

Edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei Waltti Solutions Oy ole ollut sidosyksikkösuhteessa Kuopion kaupunkiin valituksenalaisen päätöksen tekohetkellä 15.5.2025 sen vuoksi, että erityisalojen hankintalain 25 §:n 1 momentin määräysvaltaa koskeva edellytys on jäänyt täyttymättä. Kun hankintayksikkö ei ole edes esittänyt, että sillä olisi ollut jokin erityisalojen hankintalain 43 tai 44 §:n mukainen peruste hankkia kilpailuttamatta suorahankintana kyseessä oleva joukkoliikenteen lippu- ja maksujärjestelmään sisältyvä Vilkku-mobiilisovellus, on hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti toteuttaessaan hankinnan sidosyksikköhankintana sitä kilpailuttamatta.

5 Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Asiakirjojen esittäminen

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön antamaan sille tiedon Vilkku-mobiilisovelluksen kokonaisarvosta kaikki osatekijät mukaan lukien.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittaja on saanut tiedoksi Waltti Solutions Oy:n hankintayksikölle 6.5.2025 tekemän tarjouksen, josta on ilmennyt Waltti-mobiilisovelluksen kiinteä maksuosuus ja hankintayksikön tilaaman lisäpalvelun maksuosuus. Markkinaoikeus toteaa, että edellä todetulla tavalla hankinnassa ei ole ollut kyse käyttöoikeussopimuksesta ja että palveluntarjoajan on ollut tarkoitus tilittää saadut lipputulot suoraan tieliikenteen toimivaltaisena viranomaisena toimivalle hankintayksikölle.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että sille ei ole toimitettu osana oikeudenkäyntiaineistoa asiakirjaa, josta olisi ilmennyt tiedot Waltti Solutions Oy:n tarjouksessa mainittujen kiinteän maksuosuuden ja lisäpalvelun hinnan lisäksi palveluntarjoajalle mahdollisesti maksettavista transaktiomaksuista tai maksutapakohtaisista veloituksista, joten niiden osalta kysymys on asiakirjan esittämistä koskevasta pyynnöstä.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 42 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on hallintotuomioistuimen pyynnöstä toimitettava sille päätöksen perusteena olleet asiakirjat ja muu tarvittava selvitys. Lain 50 §:n mukaan hallintotuomioistuimella on oikeus pyynnöstä saada maksutta viranomaiselta salassapitosäännösten estämättä kaikki asian ratkaisemiseksi välttämättömät tiedot ja asiakirjat. Tuomioistuin voi määrätä viranomaisen esittämään tarpeellisen selvityksen. Määräyksen tehosteeksi voidaan asettaa sakon uhka.

Markkinaoikeus toteaa, ettei valittaja ole yksilöinyt tarkemmin vaatimuksensa kohteena olevia asiakirjoja. Markkinaoikeus katsoo asiassa saatu muu selvitys sekä markkinaoikeuden päätöksen jäljempänä ilmenevä lopputulos ja sen perustelut huomioon ottaen, ettei valittajan vaatimien tietojen antamatta jättäminen vaaranna tässä asiassa valittajan oikeusturvaa eikä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Valittajan vaatimus asiakirjojen esittämisestä on näin ollen hylättävä.

Seuraamusten määrääminen

Erityisalojen hankintalain 128 §:n mukaan muutoksenhakuun sanotussa laissa tarkoitetuista ratkaisuista sekä lainvastaisen menettelyn johdosta määrättäviin seuraamuksiin sovelletaan, mitä hankintalain 16 luvussa (145–169 §) säädetään.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1. kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2. kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
3. velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;
4. määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;
5. määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;
6. määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;
7. lyhentää hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen sopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Saman pykälän 2 momentin mukaan pykälän 1 momentin 4–7 kohdassa tarkoitettuja seuraamuksia määrätessään markkinaoikeus voi katsoa hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen syntyneeksi olosuhteiden perusteella, jos hankintayksikkö on nimenomaisesti ryhtynyt hankinnan toteuttamiseen.

Hankintalain 154 §:ää koskevissa esitöissä (HE 108/2016 vp s. 240) todetaan, että pykälä vastaa pääosin vanhan hankintalain 94 §:ssä (321/2010) säädettyä. Vanhan hankintalain 94 §:n esitöiden
(HE 190/2009 vp s. 68) mukaan jos kirjallista sopimusta ei ole tehty, sopimuksen syntymistä tulee arvioida olosuhteiden perusteella. Oikeussuojakeinojen tehokkaan käytön ja seuraamusten harkinnan kannalta kirjalliseen sopimukseen tulee rinnastaa tilanteet, joissa olosuhteista voidaan päätellä hankintayksikön ja tarjoajan nimenomaisesti ryhtyneen hankinnan toteuttamiseen. Hiljaisen sopimuksen olemassaolon toteaminen olosuhteista ei ole täysin yksiselitteistä. Harkinnassa tulee erityisesti kiinnittää huomiota siihen, onko hankintayksikkö hankintapäätöksen jälkeen antanut hankinnan toteuttamiselle nimenomaisen suostumuksen tai onko tarjoaja ryhtynyt hankinnan toteuttamiseen hankintayksikölle siinä määrin, että kyse ei ole enää tavanomaisista, kyseiseen hankintaan kuuluvista valmistelutoimenpiteistä.

Erityisalojen hankintalain 119 §:n mukaan hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintayksikön on tehtävä hankintasopimus. Hankintasopimus syntyy erillisen kirjallisen sopimuksen tekemisellä.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankinnasta ei ole tehty erillistä hankintasopimusta, koska hankinta on tehty sidosyksiköltä saadun tarjouksen mukaisesti ja Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan päätös palvelun tilaamisesta on toiminut hankintasopimuksena. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö ei ole siten tehnyt erityisalojen hankintalain 119 §:n mukaisesti erillistä kirjallista hankintasopimusta, mutta hankintayksikkö on kuitenkin itse ilmoittanut tehneensä hankintasopimuksen sekä todennut, että hankittu palvelu on liitetty tarjouksen mukaisesti osaksi hankintayksikön ja Waltti Solutions Oy:n välistä palvelusopimusta.

Markkinaoikeus katsoo edellä todetun perusteella, että seuraamuksia harkittaessa asiassa on olosuhteiden perusteella katsottava, että hankinnan toteuttamiseen on jo ryhdytty siinä määrin, että hankintasopimus on katsottava tehdyksi.

Valittaja on vaatinut ensisijaisesti reaalikeinojen määräämistä. Koska suorahankintapäätös on jo pantu täytäntöön, hankintalain 154 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaisia reaalikeinoja ei voida enää käyttää. Seuraamuksina hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi valittajan asiassa esittämien vaatimusten perusteella tulla kysymykseen hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen ja seuraamusmaksun määrääminen sekä sopimuskauden lyhentäminen.

Hankintalain 154 §:n 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen voidaan määrätä vain kansallisen kynnysarvon ylittävässä liitteen E mukaisia palveluita koskevassa hankinnassa ja käyttöoikeussopimuksessa sekä EU-kynnysarvon ylittävässä muussa hankinnassa.

Hankintalain 160 §:n 2 momentin mukaan määrätessään mainitussa laissa tarkoitetuista seuraamuksista markkinaoikeuden on otettava huomioon, että seuraamusten yhteisvaikutus ei saa muodostua hankintayksikön tai sen sopimuspuolen kannalta kohtuuttomaksi.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hyvitysmaksu

Hankintalain 154 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 155 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan tai käyttöoikeussopimuksen arvo ja valittajalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Pykälän 2 momentin mukaan hyvitysmaksun määrä ei saa ilman erityistä syytä ylittää kymmentä prosenttia hankintasopimuksen arvosta.

Hankintalain 155 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 240) mukaan mainittu pykälä vastaa vanhan hankintalain 95 §:ssä (321/2010) säädettyä. Kyseistä 95 §:ää koskevissa esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on tuotu esiin hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyn virheen luonteen vuoksi virheettömän menettelyn lopputuloksen arvioimiseen liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä, kuten millaisia tarjoukset olisivat olleet sekä millaisia tarjoajien soveltuvuusperusteita ja tarjousten valintaperusteita hankinnassa olisi sovellettu. Asiassa ei ole tämän vuoksi mahdollista jälkikäteen varmuudella todeta, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä. Asiassa ei näin ollen voida todeta, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty ja valittajan hyvitysmaksun määräämistä koskeva vaatimus on hylättävä.

Tehottomuusseuraamus

Hankintalain 156 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan markkinaoikeus voi todeta hankintasopimuksen tehottomaksi, jos hankintayksikkö on tehnyt suorahankinnan ilman mainitussa laissa säädettyä perustetta eikä suorahankinnassa ole menetelty lain 131 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Hankintalain 156 §:n 4 momentin mukaan markkinaoikeus määrää, mitä sopimuksen velvoitteita tehottomuusseuraamus koskee. Tehottomuusseuraamus voi koskea vain vielä täyttämättä olevia sopimusvelvoitteita.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on ollut kyse erityisalojen hankintalain 13 §:n mukaisen EU-kynnysarvon ylittävästä palveluhankinnasta, joka on toteutettu suorahankintana ilman erityisalojen hankintalain mukaista perustetta. Suorahankinnasta ei ole julkaistu erityisalojen hankintalain 122 §:n mukaista suorahankintaa koskevaa ilmoitusta. Näin ollen tehottomuusseuraamuksen määräämisen edellytykset täyttyvät.

Hankintalain 157 §:n mukaan markkinaoikeus voi jättää määräämättä tehottomuusseuraamuksen yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä. Sopimukseen suoranaisesti liittyviä taloudellisia etuja voidaan pitää pakottavina syinä vain, jos sopimuksen tehottomuudella olisi poikkeuksellisesti kohtuuttomia seurauksia.

Pykälän esitöissä (HE 108/2016 vp s. 241) on todettu, että pykälä vastaa vanhan hankintalain 97 §:ssä (321/2010) säädettyä. Vanhan hankintalain 97 §:n esitöiden (HE 190/2009 vp s. 72) mukaan markkinaoikeuden on tutkittava kaikki olennaiset näkökohdat voidakseen todeta, onko sopimuksen vaikutukset pidettävä voimassa yleiseen etuun liittyvästä syystä. Tällaisia poikkeustilanteita voivat olla esimerkiksi kansanterveyden vaarantumiseen liittyvät uhkatilanteet. Pykälässä yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä on tarkoitettu ensisijaisesti muita kuin hankintasopimuksen osapuolten taloudellisia etuja.

Saman pykälän esitöiden mukaan (HE 108/2016 vp s. 241) tehottomuusseuraamusta koskevien säännösten voimassaoloaikana markkinaoikeuden ratkaisukäytännössä yleiseen etuun liittyvänä pakottavana syynä on pidetty esimerkiksi hankinnan kohteena olevien palvelujen varassa oleville henkilöille tehottomuusseuraamuksesta koituvaa merkittävää haittaa.

Valittaja on esittänyt, että tehottomuusseuraamuksen määrääminen ei aiheuta hankintayksikölle keskeytyksiä tai kohtuuttomia seurauksia, koska muita järjestelmiä on ollut käytössä koko ajan.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankintayksiköllä ei ole ollut käytössään muita lisäosaa vastaavia järjestelmiä. Hankintayksikön mukaan lisäosa on ollut tärkeä toiminnallinen osa mobiilipalveluihin. Hankintayksikön mukaan tehottomuusseuraamus aiheuttaisi sille kohtuuttomia seurauksia ja ongelmia palvelujen tarjoamisessa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteena on ollut joukkoliikenteen lippu- ja maksujärjestelmään kuuluva Vilkku-mobiilisovellus, joka on muodostunut edellä todetulla tavalla Waltti-mobiilisovelluksesta ja hankintayksikön tilaamasta lisäpalvelusta. Hankinnan kohteena olevan palvelun luonne huomioon ottaen tehottomuusseuraamuksen määrääminen merkitsisi merkittävää haittaa joukkoliikenteen piirissä oleville asiakkaille, jotka käyttävät tieliikenteen toimivaltaisena viranomaisena toimivan hankintayksikön tarjoamia lippu- ja maksujärjestelmäpalveluja, ja siten koko joukkoliikennepalvelun toteuttamiselle. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että tehottomuusseuraamus on yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä jätettävä asiassa määräämättä.

Kun asiassa ei tule määrättäväksi tehottomuusseuraamusta, asiassa ei ole perusteita kumota hankintapäätöstä.

Seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen

Hankintalain 158 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, jos markkinaoikeus ei ole yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä 157 §:n mukaisesti määrännyt hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen tehottomuusseuraamusta.

Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa markkinaoikeus voi seuraamusmaksun määräämisen lisäksi tai sen sijasta lyhentää hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Pykälän 3 momentin mukaan seuraamusta määrätessään markkinaoikeuden on otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu ja valituksen kohteena olevan hankinnan arvo. Seuraamusmaksun määrä ei saa ylittää kymmentä prosenttia hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen arvosta.

Edellä mainitun mukaisesti markkinaoikeus on jättänyt tehottomuusseuraamuksen määräämättä yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä, minkä perusteella asiassa tulee harkittavaksi seuraamusmaksun määrääminen. Hankintayksikkö on jättänyt erityisalojen hankintalain mukaisesti kilpailuttamatta EU-kynnysarvon ylittäneen hankintakokonaisuuden. Ottaen huomioon hankintayksikön virheen laadun ja valituksen kohteena olevan hankinnan arvon sekä sen, että kilpailuttamatta jätetty hankintasopimus on ollut edellä todetulla tavalla voimassa 21.8.2025 alkaen, markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 25.000 euroa.

Tämän lisäksi markkinaoikeus katsoo, ettei seuraamusmaksun määräämistä voida pitää yksin riittävänä seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä, joten asiassa tulee arvioitavaksi myös hankintasopimuksen sopimuskauden lyhentäminen. Edellä todetulla tavalla asiassa on ollut kyse toistaiseksi voimassa olevasta hankintasopimuksesta.

Markkinaoikeus katsoo, että riittävänä aikana uuden kilpailutuksen järjestämiselle on pidettävä 12 kuukautta ja määrää näin ollen Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan 15.5.2025 tekemään päätökseen § 25 ja 21.8.2025 tekemään päätökseen § 29 perustuvan sopimuksen sopimuskauden lyhennettäväksi siten, että se päättyy 12 kuukauden kuluttua tämän markkinaoikeuden päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Tällä markkinaoikeuden päätöksellä ei kuitenkaan estetä sopimuksen irtisanomista sopimusehtojen mukaisesti ennen sopimuksen päättymisen ajankohtaa.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Erityisalojen hankintalain 128 §:n nojalla sovellettavan hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asian laatuun ja laajuuteen nähden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää iQ Payments Oy:n vaatimuksen asiakirjan esittämisestä.

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta siltä osin kuin valituksessa on vedottu muiden kuin hankintasäännösten vastaiseen menettelyyn sekä valittajan ja hankintayksikön välisen palvelusopimuksen irtisanomispäätökseen.

Markkinaoikeus määrää Kuopion kaupungin ja Waltti Solutions Oy:n välillä 21.8.2025 tehdyn sopimuksen, joka on koskenut Vilkku-mobiilisovelluksen hankintaa, sopimuskauden päättymään 12 kuukauden kuluttua tämän markkinaoikeuden päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Markkinaoikeus määrää Kuopion kaupungin maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 25.000 euroa.

Markkinaoikeus velvoittaa Kuopion kaupungin korvaamaan iQ Payments Oy:n oikeudenkäyntikulut 9.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Kuopion kaupungin ja Waltti Solutions Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 128 §:n nojalla sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 128 §:n nojalla sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös seuraamusmaksun määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari, Eeva Tiainen ja
Max Malvikko.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.