MAO:244/2026

Asian tausta

Väylävirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 21.12.2023 julkaistulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä vuosina 2024 ja 2025 toteutettavasta ratatöiden rakennuttamispalveluiden hankinnasta sekä optioista vuosille 2026, 2027 ja 2028. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut hankintailmoituksen mukaan 45.000.000 euroa.

Väylävirasto on 15.2.2024 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut kuusi toimittajaa puitejärjestelyyn.

Infrasector Finland Oy on 28.2.2024 toimittanut kyseistä hankintapäätöstä koskevan valituksen markkinaoikeuteen.

Väylävirasto on 4.3.2024 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että hankintasopimuksia ei ole allekirjoitettu eikä muutoinkaan pantu täytäntöön.

Väylävirasto on 21.3.2024 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä ottanut asian uudelleen ratkaistavaksi ja 22.3.2024 tekemällään uudella hankintaoikaisupäätöksellä muuttanut pisteytystä Infrasector Finland Oy:n osalta tavalla, joka ei ole muuttanut 15.2.2024 tehdyn hankintapäätöksen lopputulosta puitesopimustoimittajien valinnassa.

Korkein hallinto-oikeus on 6.2.2025 antamallaan päätöksellä numero 237/2025 hylännyt Väyläviraston edellä mainittua markkinaoikeuden päätöstä koskevan valituslupahakemuksen.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Hakemus

Vaatimukset

Infrasector Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus tuomitsee markkinaoikeuden antamassa päätöksessä numero 659/2024 asetetun 2.000.000 euron uhkasakon maksettavaksi ja asettaa Väylävirastolle uuden 2.000.000 euron uhkasakon. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.042,50 eurolla viivästyskorkoineen lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksulla.

Perustelut

Väylävirasto on markkinaoikeuden päätöksessä numero 659/2024 todetusti ilmoittanut, että hankintasopimuksia ei ole allekirjoitettu. Väylävirasto on kuitenkin tuon markkinaoikeuskäsittelyn aikana allekirjoittanut puitesopimukset puitejärjestelyssä parhaiten sijoittuneiden kuuden tarjoajan kanssa. Joko Väylävirasto on antanut markkinaoikeudelle virheellistä tietoa siitä, että se ei ollut vielä allekirjoittanut hankintasopimuksia markkinaoikeuden tätä tiedustellessa, tai se on erehdyttänyt markkinaoikeutta tietoisena siitä, että se aikoo allekirjoittaa hankintasopimukset markkinaoikeuskäsittelyn aikana.

Väyläviraston olisi pitänyt esimerkiksi toukokuussa 2024 markkinaoikeudelle antamansa lausunnon yhteydessä ilmoittaa puitesopimusten allekirjoittamisesta. Näin se ei ole kuitenkaan tehnyt.

Allekirjoitettujen puitesopimusten voimassaoloaika on ollut 6.5.2024–5.5.2026 ja lisäksi niihin on sisältynyt kolme optiokautta. Puitesopimusten perusteella on aiemman markkinaoikeuskäsittelyn aikana ja 25.11.2024 mennessä allekirjoitettu yhteensä 96 toimeksiantoa, joiden yhteisarvo on ollut yli 5.000.000 euroa. Tämä on ollut selkeästi puitesopimuksissa arvioitua enemmän, kun otetaan huomioon puitesopimuksissa oleva ehto siitä, että vuositasolla töitä teetetään arviolta 9.000.000 euroa. Toimeksiannot ovat olleet myös poikkeuksellisen pitkiä, jatkuen ensimmäiselle tai jopa toiselle optiokaudelle saakka. Väylävirasto on siten tehnyt päätöksen optiokausien käyttämisestä. Kyse on ollut hankintapäätöksen täytäntöönpanosta ja suorahankinnasta ilman suorahankintaperustetta, eikä hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä.

Kaikki toimeksiannot on allekirjoitettu vasta sen jälkeen, kun hakija oli tehnyt valituksen markkinaoikeuteen. Yksi toimeksianto on allekirjoitettu markkinaoikeuden päätöksen antamisen jälkeen ja yksi toimeksiannoista on allekirjoitettu samana päivänä. Ainakin osa toimeksiannoista olisi voitu kokonaan lykätä odottamaan markkinaoikeuden päätöstä tai vähintäänkin niiden voimassaoloaikoja olisi tullut rajoittaa huomattavasti.

Se, että Väylävirasto on 10.1.2025 uudelleen kilpailuttanut puitesopimukset 2025–2029, ei ole peruste arvioida toisin uhkasakon tuomitsemista koskevia edellytyksiä.

Väylävirasto on myös korkeimmalle hallinto-oikeudelle jättämässään markkinaoikeuden päätöstä numero 659/2024 koskevassa valituksessaan todennut tehneensä puitesopimukset ja yksittäisiä toimeksiantoja. Väylävirasto on lisäksi ilmoittanut, että sen on mahdotonta toimia markkinaoikeuden päätöksessä esitetysti, eli pidättäytyä sopimusten tekemisestä, eli käytännössä noudattaa päävelvoitetta. Tämä on osoittanut, että Väylävirasto ei ole noudattanut markkinaoikeuden päätöksessä asetettua täytäntöönpanokieltoa.

Vastine

Vaatimukset

Väylävirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti hylkää hakemuksen ja toissijaisesti kohtuullistaa maksettavaksi tuomittavaa uhkasakkoa. Lisäksi Väylävirasto on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.250 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Väyläviraston aiemman markkinaoikeuskäsittelyn aikana antama tieto siitä, ettei 15.2.2025 tehtyä hankintapäätöstä ollut pantu täytäntöön on pitänyt paikkansa. Väylävirasto on kumonnut kyseisen päätöksen 21.3.2024 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä. Väyläviraston 22.3.2024 tekemästä uudesta hankintapäätöksestä ei ole erikseen valitettu.

Väylävirasto olisi tehnyt puitesopimukset väliaikaisina, jos sen tekemästä uudesta hankintapäätöksestä olisi valitettu markkinaoikeuteen. Koska 22.3.2024 tehty uusi hankintapäätös on saanut lainvoiman, ei hankinnan väliaikaiselle järjestämiselle ole ollut tarvetta.

Markkinaoikeuden päätöksellä numero 659/2024 määrätty seuraamus on perustunut virheelliseen tietoon siitä, että Väylävirasto ei olisi solminut hankintasopimuksia. Päätös on vaarantanut sekä hankintayksikön että tarjouskilpailun voittaneiden tarjoajien oikeusturvan ja luottamuksensuojan. Puitesopimukset on tehty vilpittömässä mielessä ja luottaen siihen, että tehty hankintapäätös on lainvoimainen.

Väylävirasto on joka tapauksessa tosiasiallisesti noudattanut markkinaoikeuden määräämää päävelvoitetta. Väylävirasto on välittömästi markkinaoikeuden päätöksen jälkeen pidättäytynyt puitesopimuksiin perustuvien uusien toimeksiantojen tekemisestä, eikä ole sen jälkeen tehnyt uusia toimeksiantoja puitejärjestelyyn perustuen eikä myöskään lisätilauksia tai laajentavia muutoksia aiempiin toimeksiantoihin.

Väylävirasto on tehnyt kaiken voitavan markkinaoikeuden päätöksen noudattamiseksi. Allekirjoitettujen puitesopimusten optiokausia ei ole otettu, eikä niitä tulla ottamaan käyttöön.

Väylävirasto on myös ryhtynyt ratatöiden rakennuttamispalveluiden uudelleen kilpailuttamiseen välittömästi markkinaoikeuden päätöksen jälkeen.

Koska määräaikaiset puitesopimukset on tehty jo ennen markkinaoikeuden päätöksen antamista 21.11.2024, Väylävirastolla ei ole ollut tosiasiallista tai oikeudellista mahdollisuutta noudattaa markkinaoikeuden päätöksessä asetettua päävelvoitetta olla solmimatta hankinta- tai puitesopimuksia. Väylävirastolla on siten ollut uhkasakkolain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettu pätevä syy olla noudattamatta päävelvoitetta, eikä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi ole perusteita. Uhkasakkoa ei voida tuomita maksettavaksi sellaisen toiminnan perusteella, joka on tapahtunut ennen markkinaoikeuden päätöksen antamista.

Mikäli kuitenkin katsottaisiin, että uhkasakko on tuomittava maksettavaksi, se on tuomittava asetettua pienempänä. Asetetun uhkasakon määrä on ollut asian olosuhteisiin ja aikaisempaan oikeuskäytäntöön nähden epätavallisen ja kohtuuttoman korkea. Koska markkinaoikeuden päätöksellä ei ole lyhennetty sopimuskautta tai määrätty tehottomuusseuraamusta, Väylävirastolla ei ole ollut laillista perustetta purkaa puitesopimuksia tai niiden perusteella tehtyjä tilauksia.

Hakijan oikeudenkäyntikulut ovat kohtuuttomat siltä osin, kun toimenpiteet ovat kohdistuneet aiemmin markkinaoikeudelle toimitettuun ja sittemmin peruutettuun hakemukseen.

Vastaselitys

Hakija on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että Väylävirasto ei ole perustellut puitesopimusten tekemistä ennen markkinaoikeuden päätöksen antamista muulla tavoin kuin, että se on ollut siinä käsityksessä, että markkinaoikeus ei tulisi kumoamaan hankintapäätöstä.

Väylävirasto ei voi vedota vastuusta vapautuakseen siihen, että se on arvioinut väärin markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen. Korkein hallinto-oikeus ei ole myöntänyt Väylävirastolle valituslupaa, eli se on katsonut, ettei markkinaoikeuden päätös ole ollut vakiintuneen oikeuskäytännön vastainen.

Väyläviraston olisi pitänyt ilmoittaa markkinaoikeudelle hankintasopimusten allekirjoittamisesta.

Väylävirastolta saadun sopimuslistauksen mukaan se on tehnyt uusia tilauksia myös markkinaoikeuden päätöksen jälkeen. Merkittävä määrä tilauksia on tehty etupainotteisesti, eikä ennen markkinaoikeuden päätöstä tehtyjen tilausten voimassaoloaikoja ole rajoitettu.

Hankintasopimukset olisi tullut tehdä väliaikaisina, ja väliaikaisten sopimusten perusteella tehtävät hankinnat olisi pitänyt rajoittaa vain välttämättömiin hankintoihin. Siitä huolimatta, että puitesopimukset eivät ole sisältäneet ostovelvoitetta, Väylävirasto on hankkinut kilpailutettuja palveluja yli 5.000.000 euron edestä noin kuuden kuukauden aikana. Ostovelvoitteen puuttuminen ei ole vaikuttanut Väyläviraston menettelyyn.

Väylävirasto on tosiasiallisesti pannut hankintapäätöksen täytäntöön. Se on pantu täytäntöön merkittäviltä osin jo ennen markkinaoikeuden päätöksen antamista, ja toimeenpanoa on jatkettu myös markkinaoikeuden päätöksen antamisen jälkeen.

Uhkasakko tulee tuomita maksettavaksi täysimääräisenä. Hankintayksikön menettely osoittaa poikkeuksellista piittaamattomuutta erityisalojen hankintalain säännöksistä, mistä syystä uhkasakkoa ei tule kohtuullistaa.

Hakijan oikeudenkäyntikulut eivät ole kohtuuttomat. Uudelleen vireille pantu hakemus sisältää aiemman hakemuksen laatimisen osalta vain kaksi kirjausta, yhteensä 2,25 tuntia. Uusi hakemus on perustunut pääosin aiempaan hakemukseen uusia sopimuksia liittyviä tietoja lukuun ottamatta, joten samoja toimenpiteitä ei ole laskutettu kahteen kertaan. Oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon Väyläviraston toiminta sekä ennen markkinaoikeuden päätöstä että sen jälkeen ja asian merkitys hakijalle.

Muut kirjelmät

Väylävirasto on esittänyt muun ohella, että se on aiemman markkinaoikeuskäsittelyn aikana vastannut markkinaoikeuden esittämiin kysymyksiin hankintasopimuksen tekemisestä ja antanut paikkansa pitävän selvityksen.

Uutta uhkasakkoa ei tule asettaa. Väylävirasto on kilpailuttanut uuden puitesopimuksen ja koska sitä koskevasta hankintapäätöksestä on valitettu markkinaoikeuteen, on Väylävirasto järjestänyt hankinnan väliaikaisesti solmimalla väliaikaiset puitesopimukset valittujen toimittajien kanssa. Siten olosuhteet ovat uhkasakkolain 12 §:ssä tarkoitetulla tavalla muuttuneet ja markkinaoikeus voi poistaa aikaisemman uhkasakon asettamista koskevan päätöksensä ja käsitellä asian uudelleen.

Hakijan oikeudenkäyntikulujen määrä on ylimitoitettu. Mahdollisessa kohtuullistamisessa tulee ottaa huomioon Väyläviraston toimet markkinaoikeuden päätöksen jälkeen, erityisesti se, että virasto on pidättäytynyt uusista hankinnoista ja näin noudattanut päätöstä.

Hakija on esittänyt muun ohella, että Väylävirasto ei ole esittänyt perusteita, jotka osoittaisivat olosuhteiden muuttuneen siten, että uhkasakon asettamista koskeva päätös tulisi poistaa.

Markkinaoikeus on välitoimena 9.10.2025 pyytänyt Väylävirastoa muun ohella toimittamaan markkinaoikeudelle kopiot kaikista sellaisista nyt kyseessä olevassa puitejärjestelyssä tehdyistä toimeksianto- tai tilaussopimuksista, jotka on allekirjoitettu 25.11.2024 tai kyseisen päivämäärän jälkeen.

Väylävirasto on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastauksessa ja sen täydennyksessä esittänyt muun ohella, että Väylävirasto on pyytänyt 6.11.2024 puitesopimukseen perustuen tarjousta puitesopimustoimittajalta ”Lappeenrannan liikennepaikan Ratasuunnitelma” -hankkeen suunnittelupalveluista. Väylävirasto on tehnyt 20.11.2024 päivätyn tilauksen, joka on allekirjoitettu 21.11. ja 25.11.2024. Tilausta ei ole lähetetty toimittajalle, eikä sitä ole pantu täytäntöön. Sitä koskevaa 11.11.2024 tehtyä ja 15.11.2024 oikaistua hankintapäätöstä ei kuitenkaan ole kumottu, eikä tilauksen peruutuksesta ole laadittu dokumenttia. Toimeksiantoa ei tästä huolimatta ole käytännössä toteutettu. Tilaus on ollut Väyläviraston tietojärjestelmässä merkitty puitejärjestelyyn perustuvaksi, ja se on näkynyt valittajan asiakirjapyynnön perusteella sille toimitetussa luettelossa. Luetteloa toimitettaessa ei kuitenkaan ole tarkistettu, oliko jokainen tietojärjestelmään viety tilaus tosiasiallisesti toteutunut. Syyskuussa 2025 on ilmennyt, ettei kyseinen toimeksianto ollut toteutunut, koska Väylävirasto oli kieltänyt henkilöstöään tekemästä kyseiseen puitesopimukseen perustuvia uusia toimeksiantoja. Tämän osoittaa Väyläviraston sisäinen sähköpostiviestiketju.

Markkinaoikeus on varannut hakijalle tilaisuuden lausua edellä mainittuun välitoimeen ja siihen annettuun vastaukseen liittyvistä asiakirjoista sekä otteesta Postin sähköisestä lähetysten seurantajärjestelmästä koskien markkinaoikeuden päätöksen numero 659/2024 tiedoksiantoa Väylävirastolle.

Hakija on esittänyt muun ohella, ettei ole uskottavaa, että Väyläviraston 20.11.2024 päivättyä tilausta ei ole pantu täytäntöön.

Suunnittelutyön aloittamisesta on kuulutettu 29.11.2024, ratasuunnitteluhankinta kilpailutettu sekä voittaja valittu 3.12.2024 julkaistun jälki-ilmoituksen perusteella. Hankinnasta 25.3.2025 järjestetyssä yleisötilaisuuden esittelyssä on mainittu sama toimittaja suunnitteluttajana kyseisessä ratasuunnitteluhankinnassa, jolta Väyläviraston 20.11.2024 päivätty tilaus tehtiin.

Sittemmin uudelleenkilpailutettua hankintaa koskevat väliaikaiset sopimukset on allekirjoitettu vasta 24.3.2025, minkä vuoksi ei ole mahdollista, että yleisötilaisuudessa 25.3.2025 esitelty hanke, jossa 20.11.2024 tilauksen toimittaja mainittiin, olisi perustunut niihin.

Väylävirasto on esittänyt muun ohella, että jos toimenpiteitä 20.11.2024 päivättyyn tilaukseen perustuen olisi tehty, ne olisi viety asianhallintajärjestelmään dokumentteineen. Väyläviraston asianhallintajärjestelmästä otetusta asiatulosteesta ilmenee, ettei asialle ole tehty toimenpiteitä tilauksen jälkeen.

Hakijan mainitsema yleisötilaisuus 25.3.2025 on koskenut Luumäki–Joutseno välillä käynnissä olevaa nopeudennostoon ja välityskyvyn parantamiseen liittyvää ratasuunnitteluvaiheen hanketta, johon on kuulunut lukuisia toimeksiantoja. Suunnitteluttajaksi valittu toimittaja on osallistunut yleisötilaisuuteen sellaisen tilauksen perusteella, joka on tehty 20.12.2024. Tämä tilaus on perustunut Väyläviraston aikaisemmin perustamaan Ratatöiden rakennuttamispalveluja koskevaan puitesopimukseen 2020–2024.

Tätä nyt kyseessä olevaa puitejärjestelyä aikaisempaa puitesopimusta ja siinä jo aiemmin tehtyä voimassa olevaa tilausta Luumäki–Joutseno suunnittelun ohjausta koskien on voitu käyttää myös Lappeenrannan liikennepaikan suunnittelun ohjauksen hankkimiseen, koska puitesopimus on ollut voimassa 31.12.2024 asti. Tilausta 20.12.2024 koskevista laskuista, tilausmuutoksesta ja tilausmuutostarjouksesta ilmenee yhteneväiset, puitesopimusta 2020–2024 koskevat viitteet. Kyseinen tilaus ei siten ole merkinnyt markkinaoikeuden päätöksellä numero 659/2024 kumottujen päätösten täytäntöönpanoa.

Hakija on esittänyt muun ohella, että 20.11.2024 päivättyyn tilaukseen liittyen ei ole ollut olemassa luonnossuunnitelmia toimeksiannon tilausvaiheessa. Luonnossuunnitelmat on laadittu yleisötilaisuuden 25.3.2025 esittelymateriaalissa todetun mukaisesti tammi-helmikuussa 2025.

Toisin kuin Väylävirasto on esittänyt, Lappeenrannan liikennepaikan ratasuunnitelma ei ole ollut osa Luumäki–Joutseno välillä käynnissä olevaa nopeudennoston ja välityskyvyn parantamishanketta. Hankkeen kuvauksessa ei ole mainintaa Lappeenrannan liikennepaikasta ja lisäksi se on rajattu pois suunnittelualueelta. Lappeenrannan liikennepaikka sijaitsee sellaisella ratakilometrialueella, joka ei sisälly Luumäki–Joutseno -hankkeeseen. Luumäki–Joutseno -parantamishanke sisältää pelkästään Rasinsuo–Lappeenranta ja Lappeenranta–Muukko väliset rataosuudet, ei Lappeenrannan liikennepaikkaa. Tämä käy nimenomaisesti ilmi myös Rasinsuo–Lappeenranta ja Lappeenranta–Muukko suunnitteluosuuksien kuvauksista. Lappeenrannan liikennepaikkaa koskee oma hankekorttinsa, josta käy ilmi, että Lappeenrannan liikennepaikan osalta on kyse erillisestä hankkeesta.

Väylävirasto on toimintaohjeissaan 4.12.2024 viestinyt organisaation sisäisesti, että jos on tarvetta hankkia markkinaoikeuden päätöksessä numero 659/2024 tarkoitetun puitejärjestelyn piiriin kuuluvia palveluja ennen kuin uusi puitejärjestely saadaan kilpailutettua, tulee palvelut kilpailuttaa
EU-hankintamenettelyä noudattaen niiden arvosta riippumatta. Tähän nähden ei ole uskottavaa, että tilauksia olisi tehty markkinaoikeuden päätöksen jälkeen aiemmin voimassa olleen puitesopimuksen perusteella.

Väylävirasto on esittänyt muun ohella, että markkinaoikeuden päätöksen jälkeen 4.12.2024 annettu ohjeistus on koskenut vain markkinaoikeuden kumoaman hankintapäätöksen tarkoittaman puitejärjestelyn perusteella tehtyjä uusia tilauksia. Väyläviraston käytäntönä on käyttää uusinta kilpailutettua puitesopimusta, mutta markkinaoikeuden kumottua hankintapäätökset marraskuussa 2024, tämä ei ole ollut mahdollista. Puheena oleva lisätilaus 20.12.2024 on perustunut edellä mainittuun Ratatöiden rakennuttamispalvelut 2020–2024 puitesopimukseen.

Luumäki–Joutseno -hanke on käynnistetty vuonna 2022 ja se kattaa ratasuunnitelmat välillä Luumäki–Rasinsuo–Lappeenranta–Muukko–Joutseno. Samanaikaisesti hankkeen rinnalla on laadittu vuonna 2023 liikenteellinen selvitys, jonka tarkoituksena on ollut varmistaa, että ratasuunnitelmissa esitetään riittävät toimenpiteet välityskyvyn parantamiseksi ja kaksoisraiteen toteuttamiseksi. Lappeenrannan liikennepaikan ratasuunnitelma on käynnistetty tämän selvityksen pohjalta osana Luumäki–Joutseno -hanketta. Lappeenrannan liikennepaikan ratasuunnitelman käynnistyminen on jäänyt viimeiseksi, johtuen edellä mainitun selvityksen etenemisestä.

Hakijan mainitsemat kuvaukset eivät ole hankekortteja vaan otteita Väyläviraston verkkosivuilta. Ne eivät ole hallinnollisia asiakirjoja vaan yleisöviestintään tarkoitettuja. Koska Lappeenrannan liikennepaikan ratasuunnitelmalle ei ole myönnetty EU-rahoitusta, tälle ratasuunnitelmalle on tullut luoda oma verkkosivu, jotta rahoituslähteestä ei tule epäselvyyksiä. Kuvaukset eivät osoita, että Lappeenrannan liikennepaikka olisi erillinen hanke, vaan ne ovat osa yleistä Väyläviraston julkista viestintää.

Ratasuunnittelussa ratakilometrialueet ovat suuntaa antavia. Ratasuunnitelmassa lopullinen suunnitelma rajautuu työn edetessä toimenpiteiden mukaan, toisin kuin rakennus- tai toteutushankkeissa, joissa rakennustyö rajautuu tarkkojen urakkarajojen mukaisesti. Lappeenrannan liikennepaikan suunnittelun alkamiseen ja sen rajaukseen on vaikuttanut edellä mainittu liikenteellinen selvitys. Lopullinen hyväksyttäväksi esitettävä suunnittelualue määritellään suunnittelunohjauksen aikana. Näin ollen hakijan lausumassa esitetyt kilometrirajat eivät ole merkityksellisiä.

Markkinaoikeus on välitoimena 22.12.2025 pyytänyt Väylävirastoa esittämään kopiot Ratatöiden rakennuttamispalvelut 2020–2024 puitesopimuksesta, mahdollisista pöytäkirjoista, muistioista, tai vastaavista asiakirjoista koskien lisätilauksessa 20.12.2024 mainittuja keskusteluja, sekä lisätilauksen 20.12.2024 kohdassa 6 tarkoitetusta alkuperäisestä tilauksesta.

Väylävirasto on toimittanut pyydettyjä asiakirjoja ja esittänyt muun ohella, että sen aiemmin ilmoittamasta poiketen puitesopimus Ratatöiden rakennuttamispalvelut 2020–2024 ei ole ollut voimassa 31.12.2024 asti, koska puitesopimuksen viimeistä optiota vuodelle 2024 ei otettu käyttöön. Luumäki–Joutseno-suunnittelun ohjausta koskeva tilaus on kuitenkin tehty puitesopimuksen voimassaoloaikana 7.3.2023 ja tilaus on ollut voimassa, kun siihen on 20.12.2024 tehty tilausmuutos. Lisätilauksessa 20.12.2024 mainituista viikkopalaverissa ja työn aikana käydyistä keskusteluista ei ole laadittu pöytäkirjoja tai vastaavia asiakirjoja.

Markkinaoikeus on varannut hakijalle tilaisuuden lausua edellä mainitun välitoimen johdosta esitetyistä asiakirjoista.

Hakija on esittänyt muun ohella, että alkuperäistä 7.3.2023 tehtyä Luumäki–Joutseno-suunnittelun ohjausta koskevaa toimeksiantoa on laajennettu huomattavasti ottamalla mukaan alkuperäiseen toimeksiantoon kuulumattomia rakennuskohteita ilman kilpailuttamista. Tilausmuutoksella 20.12.2024 toimeksiannon arvo on kasvanut lähes kolminkertaiseksi alkuperäiseen 7.3.2023 tilaukseen nähden. Hankintayksikön esittämä selvitys osoittaa myös, että Lappeenrannan liikennepaikka ei ole sisältynyt alkuperäiseen toimeksiantoon, eikä hankkeeseen ole sisältynyt myöskään väliä Lappeenranta–Muukko.

Väylävirasto on jatkanut alkuperäisen toimeksiannon voimassaoloa puitesopimuksen vastaisesti. Puitesopimuksessa on todettu, että toimeksianto voi jatkua enintään yhden vuoden puitesopimuksen päättymisen jälkeen ja sopimuksen viimeinen optiokausi on päättynyt 31.12.2023. Näin ollen toimeksiannon on puitesopimuksen ehtojen perusteella tullut päättyä viimeistään 31.12.2024.

Tilausmuutoksesta 3 on käynyt ilmi, että alkuperäisen 7.3.2023 tehdyn tilauksen mukaisesti tehtävän tuli olla kokonaan suoritettu ja aineistojen luovutettu tilaajalle viimeistään 31.1.2024. Tilausmuutoksilla 1 ja 2 kyseistä aikataulua on kuitenkin jatkettu ensin 15.12.2024 ja sitten 31.8.2025 asti. Tilausmuutoksella 3 kyseistä aikataulua on edelleen jatkettu 31.10.2025 saakka. Toimeksianto on valmistunut vasta 12.11.2025. Ei ole uskottavaa, että Väylävirasto ei olisi laatinut pöytäkirjoja tai vastaavia asiakirjoja 20.12.2024 tilaukseen kirjatuista keskusteluista.

Väylävirasto on esittänyt muun ohella, että tilausmuutos 3 on perustunut työn aikana syntyneisiin aikataulumuutoksiin eikä työn luonnetta tai laajuutta ole muutettu siten, että kyse olisi uudesta hankinnasta. Asiakirjoista ilmenee, että työ laskutetaan ja toteutetaan alkuperäisen tilauksen ehdoilla. Hakijan esittämät kustannusvertailut eivät muuta tätä johtopäätöstä. Lappeenrannan liikennepaikan suunnitteluttaja ei ollut vielä tiedossa 18.12.2024 suunnittelukokouksen pöytäkirjassa ilmenevällä tavalla, mikä osoittaa, ettei hankintayksikkö ollut tehnyt tätä ennen mitään uutta suunnitteluttamistoimeksiantoa eikä uutta itsenäistä tilausta ole voinut syntyä.

Hakija on esittänyt muun ohella, että tilausmuutos 3 on muuttanut merkittävästi sekä työn luonnetta että laajuutta. Kyse ei ole ollut hankintasäännösten sallimasta muutoksesta, koska muutos on korottanut hintaa yli 50 prosenttia alkuperäisestä hinnasta. Lisäksi muutos on laajentanut puitejärjestelyä huomattavasti.

Väylävirasto on esittänyt muun ohella, että tilausmuutoksessa 3 on käytetty alkuperäisen sopimuksen ehtoja ja yksikköhintoja, joten kyseessä on erityisalojen hankintalain 124 §:n 2 momentin 1 kohdan mukainen muutos, johon hankintasäännösten 50 prosentin enimmäisarvorajaa ei sovelleta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on hakemuksen johdosta arvioitava, onko Väylävirasto tuomittava maksamaan markkinaoikeuden 21.11.2024 antamassa päätöksessä numero 659/2024 asetettu 2.000.000 euron uhkasakko. Mikäli uhkasakko tuomitaan maksettavaksi, asiassa on myös arvioitava, onko se tuomittava asetettua pienempänä ja onko asetettava uusi uhkasakko.

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 128 §:n mukaan muutoksenhakuun sanotussa laissa tarkoitetuista ratkaisuista sekä lainvastaisen menettelyn johdosta määrättäviin seuraamuksiin sovelletaan, mitä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain(hankintalaki) 16 luvussa (145–169 §) säädetään.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa mainitussa laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa.

Hankintalain 168 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Uhkasakkolain 11 §:n mukaan uhkasakko voidaan tuomita asetettua pienempänä, jos päävelvoitetta on olennaiselta osalta noudatettu tai velvoitetun maksukyky on merkittävästi alentunut taikka uhkasakon määrän alentamiseen on muu perusteltu syy.

Pykälän esitöissä (HE 63/1990 vp s. 15) on todettu, että uhkasakon tuomitseminen asetetun suuruisena ei ole kaikissa tapauksissa kohtuullista ja että tuomitsemisesta päättävällä viranomaisella on laaja harkintavalta ottaa huomioon kulloinkin ratkaistavan asian edellyttämät uhkasakon määrän alentamista puoltavat seikat. Käytännössä tärkein peruste on velvoitteen osittainen täyttäminen. Alentamiskynnyksen tulee olla verraten korkea. Säännöstä ei ole tulkittava kaavamaisesti siten, että velvoitteen täyttäminen esimerkiksi yhdeltä viidesosalta aiheuttaisi uhkasakon määrän vastaavan alentamisen.

Uhkasakkolain 12 §:n 1 momentin mukaan uutta uhkasakkoa ei saa asettaa, ellei kysymystä aikaisemman uhkasakon tuomitsemisesta ole käsitelty.

Uhkasakkolain 12 §:n 2 momentin mukaan, jos olosuhteet ovat muuttuneet tai asiaan on saatu olennaista uutta selvitystä taikka aikaisempi päätös perustuu ilmeisen väärään lain soveltamiseen, uhkasakon asettanut viranomainen voi poistaa aikaisemman uhkasakon asettamista koskevan päätöksensä ja käsitellä asian kokonaan tai osittain uudelleen. Jos aikaisempaan päätökseen on vireillä muutoksenhaku, asian uudelleen käsittelemisestä on ilmoitettava ja tehty päätös toimitettava muutoksenhakuviranomaiselle.

Erityisalojen hankintalain 120 §:n 1 momentin mukaan hankintasopimus voidaan tehdä aikaisintaan 14 päivän kuluttua siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tai hänen katsotaan saaneen päätöksen ja valitusosoituksen tiedoksi (odotusaika).

Erityisalojen hankintalain 128 §:n viittaussäännöksen nojalla sovellettavan hankintalain 150 §:n
1 momentin mukaan hankinnassa, jossa on noudatettava odotusaikaa tai 131 §:n 1 momentissa tarkoitettua määräaikaa, hankintayksikkö ei saa tehdä hankintasopimusta, jos asia on saatettu valituksella markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Hankintalain 153 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Uhkasakon tuomitseminen maksettavaksi

Markkinaoikeus on 21.11.2024 antamallaan päätöksellä numero 659/2024 kumonnut Väyläviraston 15.2.2024 tekemän hankintapäätöksen, 21.3.2024 tekemän hankintaoikaisupäätöksen ja 22.3.2024 tekemän hankintaoikaisupäätöksen sekä kieltänyt Väylävirastoa tekemästä hankinta- tai puitesopimuksia kyseisten päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön 2.000.000 euron sakon uhalla (päävelvoite). Markkinaoikeuden päätöksessä on todettu, että mikäli Väylävirasto aikoo edelleen toteuttaa ratatöiden rakennuttamispalveluiden hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat.

Postin sähköisestä lähetysten seurantajärjestelmästä tulostetun lähetystiedon mukaan Väylävirasto on saanut markkinaoikeuden päätöksen tiedoksi 25.11.2024 kello 9.29.

Markkinaoikeuden päätökseen 21.11.2024 sovellettavan hankintalain 168 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Korkein hallinto-oikeus on 6.2.2025 tekemällään päätöksellä numero 237/2025 hylännyt Väyläviraston markkinaoikeuden päätöstä 21.11.2024 koskevan valituslupahakemuksen.

Väylävirasto on aiemman markkinaoikeuskäsittelyn aikana allekirjoittanut puitesopimukset valittujen kuuden toimittajan kanssa 2.5.2024 ja 8.5.2024 ajalle 6.5.2024–5.5.2026.

Väyläviraston hakijalle toimittaman sopimuslistauksen mukaan Väylävirasto on kyseisten puitesopimusten perusteella tehnyt useita toimeksiantoja, jotka on allekirjoitettu aikavälillä 15.5.2024–25.11.2024.

Väyläviraston hankintapäätökseen perustuvien puitesopimusten voimassaoloa ei ole rajoitettu päättymään markkinaoikeuden ratkaisuun. Kyse ei siten ole ollut hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä markkinaoikeuskäsittelyn aikana.

Väyläviraston hankintapäätöksestä 15.2.2024 on tehty valitus markkinaoikeuteen 28.2.2024. Väylävirasto on valituksen ollessa vireillä markkinaoikeudessa hankintaoikaisuna 21.3.2024 ja 22.3.2024 tekemillään päätöksillä korjannut osittain 15.2.2024 tekemäänsä hankintapäätöstä tavalla, joka ei kuitenkaan ole ollut valittajan vaatimusten mukainen. Markkinaoikeuden päätöksestä 21.11.2024 ilmenevällä tavalla hankintamenettelyn oikeellisuuden arvioinnin saattaminen markkinaoikeuden käsiteltäväksi ei tuossa tilanteessa ole edellyttänyt sitä, että valittajan olisi tullut valittaa erikseen myös hankintayksikön samaa hankintaa koskevista 21.3.2024 ja 22.3.2024 hankintaoikaisuna tekemistä päätöksistä. Todetun johdosta Väylävirasto on hankintalain 150 §:n vastaisesti tehnyt hankinnassa hankintasopimuksia siitä huolimatta, että kyseistä hankintaa koskeva valitus on ollut markkinaoikeudessa vireillä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön hankintalain 150 §:n vastainen menettely ei kuitenkaan sellaisenaan muodosta perustetta uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi. Uhkasakon tuomitsemiseksi maksettavaksi on ratkaistava, onko Väylävirasto noudattanut edellä mainittua päävelvoitetta tai, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu, onko sen noudattamatta jättämiselle ollut pätevää syytä.

Väylävirasto on edellä kuvatusti tehnyt päävelvoitteen kohteena olevaan hankintaoikaisupäätökseen perustuvia puitesopimuksia ja niihin perustuvia toimeksiantoja jo ennen kuin se on saanut markkinaoikeuden päätöksen numero 659/2024 tiedoksi 25.11.2024 kello 9.29. Markkinaoikeus toteaa, että Väyläviraston ennen markkinaoikeuden päätöksen tiedoksiantoa tekemiä toimeksiantoja ei voida ottaa huomioon arvioitaessa, onko Väylävirasto noudattanut markkinaoikeuden päätöksessä asetettua päävelvoitetta.

Väyläviraston hakijalle toimittaman sopimuslistauksen mukaan yksi Väyläviraston tekemistä puitesopimuksiin perustuvista toimeksiannoista on allekirjoitettu 25.11.2024, eli samana päivänä kuin Väylävirasto on saanut markkinaoikeuden päätöksen tiedoksi. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella toimeksiantosopimus on allekirjoitettu sähköisesti kahden Väyläviraston palveluksessa olevan henkilön toimesta 21. ja 25.11.2024. Viime mainittu allekirjoitus on asiakirjan sähköistä allekirjoitusta koskevien merkintöjen perusteella tehty kello 7.35, eli ennen markkinaoikeuden päätöksen tiedoksiantoa Väylävirastolle kello 9.29. Kun 25.11.2024 allekirjoitettu toimeksianto on siten tehty ennen markkinaoikeuden päätöksen tiedoksiantoa, eli ennen kuin markkinaoikeuden päätöksessä asetettu päävelvoite on ollut Väyläviraston tiedossa, toimeksiannon tekemistä ei voida pitää päävelvoitteen noudattamatta jättämisenä.

Hakija on myös esittänyt, että Väyläviraston 20.12.2024 tekemä lisätilaus koskien ratavälin Luumäki–Joutseno suunnittelun ohjausta muodostaa perusteen uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi, koska tilaus ei ole Väyläviraston esittämin tavoin perustunut aiempaan puitejärjestelyyn.

Väylävirasto on esittänyt, että 20.12.2024 tehty tilaus on perustunut aiempaan puitesopimukseen, koska markkinaoikeuden päävelvoitteen asettamisen jälkeen uusinta kilpailutettua puitesopimusta ei ole voitu käyttää. Lisätilaus 20.12.2024 on ollut 7.3.2023 tehdyn tilauksen muutos, joka nimenomaisesti on perustunut aiempaan puitesopimukseen ja jolla ei siten ole merkitystä tämän asian arvioinnissa.

Markkinaoikeus toteaa, että esitetyn selvityksen perusteella 20.12.2024 tehdyn lisätilauksen toimittaja on ollut sopijapuolena sekä aiemmassa puitesopimuksessa että yhdessä päävelvoitteen alaiseen hankintapäätökseen perustuvista myöhemmistä puitesopimuksista.

Arvioitaessa edellä todetussa tilanteessa sitä, onko Väyläviraston 20.12.2024 tekemä lisätilaus tarkoittanut asetetun päävelvoitteen noudattamatta jättämistä, ratkaisevaa merkitystä ei voida antaa sille, kumpaan puitesopimukseen perustuvaksi lisätilaus on sitä koskevassa tilausasiakirjassa muodollisesti kirjattu. Asiassa on sen sijaan arvioitava, onko kyseinen lisätilaus täyttänyt sellaista tarvetta, jota varten päävelvoitteen alainen puitejärjestely oli perustettu. Tämän arvioimiseksi on selvitettävä, onko 20.12.2024 tehty lisätilaus kuulunut päävelvoitteen alaisen puitesopimuksen asiallisen ja ajallisen soveltamisalan piiriin.

Lisätilausta koskevan tilausasiakirjan mukaan se on perustunut puitesopimukseen ITO-151 (VÄYLÄ/8363/02.01.07/2019), Ratatöiden rakennuttamispalvelut. Puitesopimuksen kohdan 4 mukaan sopimusaika on ollut 1.3.2020–31.12.2021 ja sopimusaikaa on ollut mahdollista jatkaa yhden vuoden pituisilla optioilla vuosille 2022, 2023 ja 2024. Puitesopimuksen kohdassa 4 on edelleen todettu, että puitesopimuksen perusteella tehdyt tilaukset on tehtävä ennen puitesopimusajan päättymistä.

Väyläviraston toimittaman selvityksen perusteella tuon puitesopimuksen optiot on otettu käyttöön vuosille 2022 ja 2023, mutta ei vuodelle 2024.

Sekä aiempi optiot mukaan lukien 1.3.2020–31.12.2023 voimassa ollut puitesopimus että päävelvoitteen kohteena olevan hankintapäätöksen perusteella tehdyn myöhemmän puitesopimuksen asialliset soveltamisalat ovat kattaneet muun ohella rakennuttajakonsultin tehtäviä, kuten hankkeen suunnittelua ja suunnittelun valmistelua ja ohjausta. Väyläviraston 20.12.2024 tekemä lisätilaus on koskenut tietyn ratavälin suunnittelun ohjausta, joten kummankin puitesopimuksen asiallinen soveltamisala olisi sinänsä soveltunut kyseisen tilauksen tekemiseen.

Markkinaoikeus toteaa, että julkisissa hankinnoissa ei lähtökohtaisesti ole mahdollista pitää samanaikaisesti voimassa kahta samansisältöistä puitejärjestelyä, koska tällainen menettely olisi omiaan hämärtämään hankintojen todellista arvoa ja siten loukkaamaan esimerkiksi erityisalojen hankintalain 3 §:n vaatimusta hankintamenettelyn avoimuudesta sekä lain 18 §:stä ilmenevää kieltoa pilkkoa tai yhdistellä hankintoja keinotekoisesti lain säännösten soveltamisen välttämiseksi. Myöskään hankintasopimuksen muuttamista koskevia säännöksiä ei voida käyttää hankinnan jatkamiseksi hankintasäännösten kiertämistarkoituksessa.

Se, että hankintayksikkö on 21.12.2023 aloittanut päävelvoitteen alaiseen hankintapäätökseen johtaneen hankintamenettelyn vuosille 2024 ja 2025 koskien vastaavia palveluja kuin aiempi 1.3.2020–31.12.2023 voimassa ollut puitejärjestely, osoittaa osaltaan, että hankintayksikkö ei ole tarkoittanut pitää molempia puitejärjestelyjä samanaikaisesti voimassa. Tähän viittaa osaltaan myös se, että hankintayksikkö ei edellä todetulla tavalla ole käyttänyt aiemman puitejärjestelyn osalta sen optiokautta vuoden 2024 osalta.

Väyläviraston tekemän päävelvoitteen alaisen hankinta- ja hankintaoikaisupäätökseen perustuvan myöhemmän puitesopimuksen sopimusaika on ollut 6.5.2024–5.5.2026. Siten lisätilaus 20.12.2024 on tehty päävelvoitteen alaisen puitesopimuksen sopimusaikana ja se on edellä todetusti myös kuulunut kyseisen puitesopimuksen soveltamisalaan. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että lisätilaus on tosiasiallisesti täyttänyt sitä tarvetta, jota varten päävelvoitteen alainen puitejärjestely on kilpailutettu, siitä huolimatta, että se on kirjattu aiempaan puitesopimuksen perustuvaksi. Koska tämä lisätilaus on tehty markkinaoikeuden päätöksen tiedoksiannon jälkeen, se on tehty vastoin markkinaoikeuden päätöksessä 21.11.2024 asetettua kieltoa. Väylävirasto ei näin ollen ole noudattanut päävelvoitetta.

Väyläviraston aiempaa puitesopimusta koskevien väitteiden johdosta markkinaoikeus toteaa selvyyden vuoksi vielä seuraavaa.

Aiempi puitesopimus on edellä todetusti ollut voimassa 1.3.2020–31.12.2023, ja sopimuksessa oli nimenomaisesti määrätty, että sen perusteella tehtävät tilaukset oli tullut tehdä sopimuksen voimassaoloaikana. Siten vasta kyseisen puitesopimuksen päättymisen jälkeen 20.12.2024 tehtyä lisätilausta ei jo lähtökohtaisesti voida pitää kyseiseen sopimukseen perustuvana.

Väylävirasto on esittänyt lisätilauksessa olleen kyse sallitusta sopimusmuutoksesta, koska 20.12.2024 tehty lisätilaus on ollut muutos 7.3.2023 tehtyyn tilaukseen, jossa on käytetty alkuperäisen sopimuksen ehtoja ja yksikköhintoja. Väylävirasto on vedonnut erityisalojen hankintalain 124 §:n 2 momentin
1 kohtaan.

Erityisalojen hankintalain 124 §:n 1 momentin mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa olennaisesti muuttaa sopimuskauden aikana ilman mainitun lain mukaista uutta hankintamenettelyä. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, hankintasopimukseen ja puitejärjestelyyn voidaan tehdä muutos ilman uutta hankintamenettelyä, jos se perustuu hankintamenettelyn aikana tiedossa olleisiin ja hankinta-asiakirjoissa mainittuihin sopimusehtoihin tai niiden muuttamista koskeviin ehtoihin, niiden rahallisesta arvosta riippumatta, ja nämä ehdot ovat selkeät, täsmälliset ja yksiselitteiset, eivätkä ne muuta hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleistä luonnetta.

Viime mainittua lainkohtaa koskevissa esitöissä on todettu, että tiedossa olleilla sopimusehdoilla tarkoitetaan esimerkiksi hankintasopimuksen optiolausekkeita. Hankintaviranomaisilla olisi oltava mahdollisuus määrätä muutoksista tarkistuslausekkeilla tai optioehdoilla itse hankintasopimuksissa, mutta tällaiset lausekkeet eivät saisi antaa niille rajatonta harkintavaltaa (ks. HE 108/2016 vp s. 228 ja 277).

Aiempaan 1.3.2020–31.12.2023 voimassa olleeseen puitesopimukseen ei kuitenkaan ole optiolausekkeiden ohella sisältynyt muita ehtoja sopimusajan jatkamisesta, eikä myöskään ehtoja tehtyjen hankintasopimusten mukautuksista puitesopimusajan jälkeen. Kyseisen puitesopimuksen optiokautta vuodelle 2024 ei edellä todetusti ole otettu käyttöön, mikä puoltaa käsitystä siitä, että kyseinen puitesopimus on ollut tarkoitus korvata myöhemmällä sittemmin päävelvoitteen kohteeksi tulleella puitesopimuksella. Myöskään 7.3.2023 päivätty toimeksianto ei ole sisältänyt optio- tai muita vastaavia lausekkeita. Todettu huomioon ottaen 20.12.2024 tehtyä lisätilausta ei voida pitää erityisalojen hankintalain 124 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisena sallittuna 7.3.2023 tehdyn toimeksiannon muutoksena, eikä se näin ollen ole perustunut aikaisempaan puitesopimukseen.

Maksettavaksi tuomittavan uhkasakon määrä

Päävelvoitteen noudattamatta jättämiselle ei ole esitetty pätevää syytä. Kun otetaan huomioon, että päävelvoitteen noudattamatta jättäminen on koskenut ainoastaan yhtä puitesopimukseen perustuvaa toimeksiantoa, joka on ollut arvoltaan vähäinen suhteessa hankinnan ennakoituun arvoon, eikä asiassa ole ilmennyt, että Väylävirasto olisi markkinaoikeuden päätöksen tiedoksiannon jälkeen tehnyt muita toimeksiantoja, päävelvoitetta on olennaisin osin noudatettu. Uhkasakko tulee siten uhkasakkolain
11 §:n nojalla tuomita asetettua pienempänä.

Uhkasakkolain 11 §:n esitöissä viitatuin tavoin säännöstä ei ole tulkittava kaavamaisesti siten, että päävelvoitteen täyttäminen tietyltä murto-osalta aiheuttaisi uhkasakon määrän vastaavan alentamisen. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon Väyläviraston päävelvoitteen noudattamiseksi tähtäävät toimenpiteet markkinaoikeuden päätöksen tiedoksiannon jälkeen, Väylävirasto on tuomittava maksamaan markkinaoikeuden päätöksessä asetetun uhkasakon 200.000 euron suuruisena.

Uuden uhkasakon asettaminen

Asiassa tulee vielä ratkaistavaksi, onko markkinaoikeuden päätöksessä 21.11.2024 asetetun päävelvoitteen noudattamisen tehosteeksi asetettava uusi uhkasakko.

Erityisalojen hankintalaissa tai hankintalaissa ei ole säännöstä uuden uhkasakon asettamisesta, kun uhkasakko tuomitaan maksettavaksi. Uuden uhkasakon asettamista koskevan uhkasakkolain 12 §:n
1 momentin mukaan uutta uhkasakkoa ei saa asettaa, ellei kysymystä aikaisemman uhkasakon tuomitsemisesta ole käsitelty. Pykälän esitöissä (HE 63/1990 vp s. 15) on todettu, että kun uhkasakko tuomitaan maksettavaksi, asetetaan samalla tavallisesti uusi, aikaisempaa suurempi uhkasakko.

Väyläviraston uuden kilpailutuksen järjestämisestä esittämää ei voida pitää sellaisena uhkasakkolain
12 §:n 2 momentissa tarkoitettuna olosuhteiden muutoksena, jonka perusteella aikaisemman uhkasakon asettamista koskeva päätös olisi poistettavissa. Asiassa on näin ollen lähtökohtaisesti asetettava uusi uhkasakko.

Kun kuitenkin otetaan huomioon, että nyt kyseessä olevasta hankinnasta on julkaistu 20.12.2024 ja 10.1.2025 uudet erityisalojen EU-hankintailmoitukset, joista viime mainitun perusteella on tehty hankintapäätös 19.2.2025, markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole perusteita asettaa Väylävirastolle määrätyn ja edelleen voimassa olevan kiellon tehosteeksi aikaisempaa suurempaa uhkasakkoa. Markkinaoikeuden 24.11.2024 antamalla päätöksellä numero 659/2024 asetetun uhkasakon asemesta on siten asetettava uusi 2.000.000 euron määräinen uhkasakko.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Erityisalojen hankintalain 128 §:n mukaan muutoksenhakuun mainitussa laissa tarkoitetuista ratkaisuista sekä lainvastaisen menettelyn johdosta määrättäviin seuraamuksiin sovelletaan, mitä hankintalain 16 luvussa (145–169 §) säädetään.

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja Väyläviraston virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Väylävirasto on näin ollen velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, mikä määrä sisältää myös asiassa hakijalle määrättävän oikeudenkäyntimaksun määrän. Kulujen kohtuullisuutta harkitessaan markkinaoikeus on ottanut huomioon, että hakijan oikeudenkäyntikululasku on sisältänyt toimenpiteitä liittyen ennen markkinaoikeuden päätöksen numero 659/2024 lainvoimaisuutta vireille pantuun sittemmin peruutettuun hakemukseen ja sitä koskevaan täydennyspyyntöön.

Asian näin päättyessä Väylävirasto saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeuden 21.11.2024 antamassa päätöksessä numero 659/2024 Väylävirastolle määrätyn kiellon tehosteeksi asetettu uhkasakko tuomitaan maksettavaksi 200.000 euron suuruisena.

Edellä mainitulla päätöksellä Väylävirastolle asetetun uhkasakon asemesta asetetaan uusi 2.000.000 euron määräinen uhkasakko.

Markkinaoikeus velvoittaa Väyläviraston korvaamaan Infrasector Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 9.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Väyläviraston vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Muutoksenhausta markkinaoikeuden päätökseen uhkasakkolain mukaisessa hakemusasiassa ei ole säädetty tarkemmin. Markkinaoikeus katsoo tämän johdosta, että tähän päätökseen saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 128 §:n nojalla sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari, Pasi Yli-Ikkelä (pj.) ja Tobias von Schantz.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.