Asian tausta

Helsingin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 20.6.2023 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta dokumenttienhallintajärjestelmän palveluhankinnasta.

Helsingin kaupungin hankintajohtaja on 8.11.2023 tekemällään hankintapäätöksellä § 70 muun ohella sulkenut Innofactor Software Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut M-Files Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 4.500.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Innofactor Software Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua, määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen ja määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, että hankintayksikön tiedonohjaussuunnitelman (TOS) tietorakennetta ja tarjouspyynnössä asetetun ”Toim-001”-vaatimuksen täyttymistä ei ole pystytty todentamaan valittajan tarjouksesta. Valittajan tarjous on ollut kokonaisuudessaan tarjouspyynnön mukainen. Valittaja on tarjonnut tarjouspyynnön pakolliset vaatimukset täyttävän ratkaisun, minkä hankintayksikön edustajat ovat myös todenneet erillisessä todentamistilaisuudessa.

Hankintayksikkö on asettanut tarjouspyynnön liitteenä olleessa vaatimusluettelossa hankittavan järjestelmän laatukriteerit, joista osa on ilmoitettu todennettaviksi erillisessä PoC-menettelyn todentamistilaisuudessa. Vaatimusluettelon ”Toim-001”-vaatimusta on tulkittava sanamuotonsa mukaisesti siten, että siinä on edellytetty ainoastaan kykyä tuottaa määritellyt metatiedot ja niiden oletusmetatietoarvot. Tarjouspyynnössä ei sen sijaan ole edellytetty, että todentamistilaisuudessa tulisi esitellä Helsingin kaupungin omaa tiedonohjaussuunnitelmaa.

Vaatimusluettelossa ei myöskään ole vaadittu, että tarjoaja olisi esimerkiksi ohjelmoimalla tai muulla menetelmällä jo todentamistilaisuuden ajankohtana toteuttanut teknisen integraation tarjottavan ratkaisun ja hankintayksikön nykyisen tiedonohjausjärjestelmän (TOJ) välille. Viimeksi mainittu integraatiovaatimus on sisällytetty vaatimusluettelossa vasta käyttöönottoprojektin lopussa todennettaviin vaatimuksiin. Myöskään todentamistilaisuutta koskevassa tarjouspyyntöasiakirjojen kuvauksessa ei ole mainittu teknisen integraation tekemistä tässä vaiheessa. Todentamistilaisuuden kuvauksessa on todettu, että tarjouspyynnön pakollisten vaatimusten täyttyminen voidaan esitellä todentamistilaisuudessa tarjoajan omalla aineistolla sen omassa ympäristössä. Lisäksi tarjouspyyntöasiakirjoissa on viitattu hankintayksikön tiedonohjaussuunnitelman vapaaehtoiseen hyödyntämiseen todentamistilaisuudessa. Mikäli hankinta-asiakirjoissa olisi edellytetty toimitusprojektiin kuuluvia ja siinä suunniteltavia teknisiä integraatioita toteutettaviksi jo hankintamenettelyn aikana, tämä olisi ollut toimialan yleisten käytäntöjen vastaista, ja se olisi tullut kyseenalaistetuksi ennen tarjousten jättämistä.

Valittaja on tarjouksessaan selvästi ilmoittanut täyttävänsä asetetun ”Toim001”vaatimuksen. Lisäksi valittaja on todentamistilaisuudessa käynyt yhdessä hankintayksikön asiantuntijoiden kanssa läpi jokaisen todennettavissa olevan tarjouspyyntöasiakirjojen vaatimuksen. Vaatimusten täyttymistä on käyty läpi tilaisuudessa sekä sanallisesti selittämällä että konkreettisesti esittelemällä ratkaisun toiminnallisuutta. Tilaisuutta johtanut hankintayksikön edustaja on päättänyt tarjouspyynnön mukaisesti paikan päällä vaatimusten todentamisen hyväksymisestä ja siitä, että tarjoaja on voinut edetä esittelyssään seuraavaan vaatimukseen. Näin on menetelty seikkaperäisesti myös ”Toim001”vaatimuksen käsittelyssä, mikä käy ilmi todentamistilaisuuden tallenteesta. Valittaja on vielä todentamistilaisuudessa kuvannut, miten sen järjestelmä integroidaan tulevaisuudessa Helsingin kaupungin tiedonohjausjärjestelmään, eikä tässäkään yhteydessä valittajalle ole todettu, että tekninen integraatio olisi tullut olla jo todentamistilaisuudessa toteutettuna.

Hankintayksiköllä ei ole ollut perusteltua syytä epäillä, että valittajan ilmoitus ”Toim-001”-vaatimuksen täyttymisestä ei pitäisi paikkaansa, eivätkä hankintayksikön edustajat ole myöskään tällaista epäilystä ilmaisseet todentamistilaisuudessa.

Hankintayksikkö on menetellyt vastoin asettamiaan arviointiperusteita eikä hankintayksikkö ole perustellut päätöstään sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Hankintayksikkö on hankintapäätöksen perusteluissa viitannut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sulkemisen perusteena muun ohella tarjouspyynnön liitteenä olleeseen hankinnan kohteen kuvaukseen, joka on sisältänyt sekä todentamistilaisuudessa että vasta sen jälkeen todennettavia vaatimuksia ja vaatimuksia, joita ei ole tullut lainkaan todentaa. Hankintayksikkö ei myöskään ole hankintapäätöksessä perustellut, miltä osin valittajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen tai miltä osin valittajan esittely todentamistilaisuudessa ei ole täyttänyt tarjouspyyntöasiakirjoissa asetettuja vaatimuksia. Yleistasoiset luonnehdinnat päätöksen perusteluissa eivät ole olleet tältä osin riittäviä.

Mikäli valittajan tarjous katsottaisiin hankintayksikön esittämällä tavalla tarjouspyynnön vastaiseksi, on tarjouspyyntö katsottava epäselväksi, koska tällöin tarjoajat eivät ole voineet tietää, mitkä tarjouspyyntöasiakirjojen pakollisista vaatimuksista on tullut todentaa todentamistilaisuudessa.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Valittaja ei ole pystynyt todentamaan hankintayksikön tiedonohjaussuunnitelman mukaista tietorakennetta esittelemässään järjestelmässä, eikä se ole täyttänyt tarjouspyyntöasiakirjoissa asetettua ”Toim-001”-vaatimusta.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa vaatimusluettelossa asetettu ”Toim001”vaatimus ei koske mitä tahansa tiedonohjaussuunnitelman mukaisten metatietojen tuottamista, vaan nimenomaisesti Helsingin kaupungin tiedonohjaussuunnitelman mukaisia metatietoja. Tarjotun järjestelmän on tullut kyetä tuottamaan Helsingin kaupungin tiedonohjaussuunnitelman mukaiset metatiedot, minkä tarjoajien on myös tullut osoittaa.

Hankintayksikkö on antanut tiedonohjaussuunnitelman tarjoajille tiedoksi ja hyödynnettäväksi siinä määrin kuin kukin tarjoaja on katsonut sen omalta osaltaan tarpeelliseksi. Tätä koskevasta tarjouspyyntöasiakirjojen maininnasta ei kuitenkaan voida tehdä päätelmää, että hankintayksikkö olisi samalla luopunut tarjouspyyntöasiakirjoissa asetetusta ja sitovasta ”Toim001”vaatimuksesta. Kaksi tarjoajista on pystynyt todentamaan ”Toim001”-vaatimuksen täyttymisen omilla aineistoillaan ja omissa ympäristöissään Helsingin kaupungin tiedonohjaussuunnitelman tietorakennetta ja tietosisältöä hyödyntäen ilman integraatiota hankintayksikön tiedonohjausjärjestelmään.

Päätös tarjousten tarjouspyynnön mukaisuudesta tehdään vasta hankintapäätöksessä, ja sitä koskeva päätösvalta on yksinomaan hankintapäätöksen tekevällä viranomaisella. Hankinnan kohteen kuvauksessa tai hankintapäätöksessä ei ole todettu, että vaatimusten täyttymisen toteaminen tapahtuisi toteamistilaisuudessa. Valittajan on ammattimaisena tarjoajana tullut ymmärtää, ettei hankintayksikön edustaja ole voinut hankintayksikköä sitovasti ilmoittaa vaatimusten hyväksymisestä tai hylkäämisestä todentamistilaisuudessa. Todentamistilaisuuteen on lisäksi osallistunut lukuisia hankintayksiköiden asiantuntijoita, joiden on tullut keskustella keskenään ja arvioida vaatimusten täyttymistä ennen lopullisen päätöksen tekemistä.

Hankintayksikön edustaja on kuitannut todentamistilaisuudessa tarjouspyyntöasiakirjojen ”Toim-001”-vaatimuksen käsitellyksi, mutta hän ei ole tarkoittanut, että vaatimus olisi kuittauksella hyväksytty. Hankintayksikön edustaja on todentamistilaisuudessa kiinnittänyt nimenomaisesti valittajan huomiota ”Toim-001”-vaatimuksen sisältöön tiedustelemalla Helsingin kaupungin tiedonohjaussuunnitelmasta ja siihen sisältyvän metatiedon puuttumisesta. Kysymyksistä huolimatta valittaja ei ole osoittanut metatiedon sisältyvän järjestelmään tai osoittanut sen lisäämisen olevan mahdollista, vaan on vastannut kysymyksiin vain sanallisesti.

Kun valittaja ei ole kyennyt todentamaan tietyn vaatimuksen täyttymistä todentamistilaisuudessa, on valittajan tarjouksessaan antama kyllävastaus menettänyt merkityksensä osoituksena vaatimuksen täyttymisestä. Hankintayksiköllä on aina oikeus tarkistaa tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus ja tarjouksessa ilmoitettujen tietojen paikkansapitävyys. Tarjoajien tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi hankintayksiköllä ei ole ollut muuta mahdollisuutta kuin sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta.

Hankintapäätöksessä ja sen liitteissä on yksilöity täsmällisesti ja riittävästi valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sulkemisen perusteet. Hankintayksikkö on hankintapäätöksen liitteenä olleessa tarjoajakohtaisessa perustelumuistiossa yksilöinyt täsmällisesti, mitä vaatimusta valittaja ei ole kyennyt todentamistilaisuudessa todentamaan ja esittänyt perustelut sille, miksi todentaminen ei ole ollut riittävästi osoitettu.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Dokumenttienhallintajärjestelmää tarjoava kokenut ja ammattimainen tarjoaja on tarjouspyynnön perusteella pystynyt ymmärtämään asetetut vaatimukset ja niiden todentamismenettelyn. Tarjouspyynnön liitteissä on ollut selkeä ohjeistus todentamistilaisuudesta ja siinä todennettavista tarjouspyyntöasiakirjojen vaatimuksista. Kaksi muuta tarjoajaa ovat kyenneet osoittamaan ”Toim-001”-vaatimuksen täyttymisen todentamistilaisuudessa ilman ongelmia.

Kuultavan lausunto

M-Files Oy on esittänyt tulkinneensa tarjouspyyntöasiakirjoja siten, että tarjoajan on tullut osoittaa asetetun ”Toim-001”-vaatimuksen täyttyminen todentamistilaisuudessa käyttäen Helsingin kaupungin tiedonohjaussuunnitelmaa siten, että tarjottu järjestelmä pystyy tuottamaan metatiedot ja niiden oletusarvot. Kuultavan mukaan vaatimus on täyttynyt vain käyttämällä jo todentamistilaisuudessa hankintayksikön tarjoajille etukäteen toimittamaa tiedonohjaussuunnitelmaa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että ”Toim-001”-vaatimuksen täyttymiseksi on Helsingin kaupungin vastineessakin esitetyn perusteella riittänyt sen osoittaminen, että kaupungin tiedonohjaussuunnitelman mukaisten metatietojen tuottaminen on mahdollista. Jos Helsingin kaupungin tiedonohjaussuunnitelma olisi edellytetty esitettäväksi tarjottavassa järjestelmässä jo todentamistilaisuudessa, on vaikea nähdä, mihin tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvattua käytettävyystestauksen vaihetta olisi ylipäänsä tarvittu.

Asiassa ei ole merkitystä sillä, miten muut tarjoajat ovat todentaneet ”Toim001”-vaatimuksen täyttymisen, sillä kyseisen vaatimuksen täyttyminen on tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan ollut mahdollista todentaa tarjoajan omalla aineistolla tarjoajan omassa ympäristössä, kuten valittaja on tehnyt. Hankintayksikkö ei myöskään voi perustaa päätöstään muuhun kuin tarjouksissa esitettyihin tietoihin ja todentamistilaisuudessa todettuun. Mikäli tällaista hyväksyntää ei ole ollut tarkoitus antaa, ovat tarjouspyynnön kuvaus todentamistilaisuudesta ja hankintayksikön edustajien esiintyminen kyseisessä tilaisuudessa olleet omiaan johtamaan valittajaa harhaan.

Hankintayksikkö ei ole edellyttänyt sen tiedonohjaussuunnitelmaan sisältyvän ja todentamistilaisuudessa puuttuvaksi esitetyn metatiedon sisältymistä tai lisäämistä tarjottuun järjestelmään ennen käytettävyystestausvaihetta. Tämän metatiedon olemassaolo on osoitettu todentamistilaisuudessa suullisesti, koska sen järjestelmään sisältymisen tai lisäämisen osoittaminen olisi edellyttänyt metatietojen tuottamisen eli käytettävyystestauksen. Hankintayksikkö ei ole tuonut esiin sanallisten vastausten riittämättömyyttä tältä osin hankinta-asiakirjoissa tai todentamistilaisuudessa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on paljoksunut valittajan oikeudenkäyntikulujen määrää 6.000 euron ylittävin osin.

Hankintayksikkö on antanut oma-aloitteisesti lisälausuman, jossa se on esittänyt valittajan näyttäneen todentamistilaisuudessa, että dokumenteille on tallentunut metatiedot ja niiden arvot valittajan tuotteen oman tiedonohjaussuunnitelman mukaisesti. Valittajalta on jäänyt näyttämättä toteen, pystyykö valittajan tuote hyödyntämään hankintayksikön tiedonohjaussuunnitelman sisältöä, jota hallitaan kaupungin tiedonohjausjärjestelmässä. Todentaminen ei ole vaatinut integraatiota, vaan metatietojen ja niiden arvojen tietosisällön on pystynyt toteuttamaan manuaalisesti suhteellisen vähällä vaivalla. Tätä tarkoitusta varten todentamistilaisuuden kutsussa on ollut myös Excel-tiedosto hyödynnettäväksi. Tarjoajien tasapuolisen kohtelun vuoksi hankintayksikkö ei ole voinut hyväksyä valittajan suullista selitystä ”Toim-001”-vaatimuksen todentamiseksi, vaan todentaminen on edellyttänyt vaatimuksen toteutumisen näyttämisen demossa, kuten kaksi muuta tarjoajaa ovat tehneet. Ei pidä paikkaansa, että yksikään hankintayksikön asiantuntijasta ei olisi kyseenalaistanut todentamistilaisuudessa valittajan esitystä tai muutoin ilmaissut, että valittaja ei olisi täyttänyt ”Toim-001”-vaatimusta. Kyseinen vaatimus on määritelty todentamistilaisuudessa todennettavaksi, eikä kyse ole ollut käytettävyystestauksesta. Valittajan olisi tullut ammattimaisena tarjoajana ymmärtää, että todentaminen ei tarkoita sanallisia kuvauksia, vaan vaatimuksen täyttymisen todistamista. Hankintayksikkö ei ole tuonut oikeudenkäynnissä esille uusia perusteluja eikä muuttanut hankintapäätöksestä ja perustelumuistiosta ilmenneitä perusteluita.

Valittaja on antanut lisälausuman, jossa se on esittänyt, ettei tarjouspyynnössä ole kuvattu, millä konkreettisilla tavoilla kyvykkyyden todentaminen on tullut tehdä todentamistilaisuudessa. Tarjouspyynnössä ei ole esimerkiksi edellytetty Helsingin kaupungin metatietoluokkien konfiguroimista jo todentamistilaisuudessa kyvykkyyden osoittamiseksi. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei myöskään ole edellytetty, että todentamisessa tulee tallentaa tietosisältöä dokumenteille, vaikka valittaja on tämänkin todentanut todentamistilaisuudessa.

Hankintayksikön kutsussa todentamistilaisuuteen on nimenomaisesti todettu saataville asetetun Excel-tiedoston hyödyntämisen olevan tarjoajille vapaaehtoista. Kun metatietoja ja niiden arvoja koskevan tietosisällön toteuttamista ei ole tarjouspyynnössä kuvattu, on ollut tarjoajien omien arvausten varassa, mitkä hankintayksikön tiedonohjaussuunnitelman metatietokentät on haluttu nähdä valmiiksi syötettyinä todentamistilaisuudessa. Hankintayksikön tiedonohjaussuunnitelman käyttöä on vaadittu vasta käytettävyysarvioinnissa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Tarkastelun lähtökohdat ja sovellettavat oikeusohjeet

Valittajan esittämän perusteella asiassa on arvioitava ensinnäkin, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tai valituksenalaista hankintapäätöstä perustellessaan. Toiseksi, mikäli valittajan tarjous katsottaisiin hankintayksikön esittämällä tavalla tarjouspyynnön vastaiseksi, on valittajan esittämän perusteella arvioitava, onko tarjouspyyntö ollut epäselvä.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjoukset ja osallistumishakemukset sekä muu hankintamenettelyyn liittyvä tietojenvaihto on toimitettava sähköistä muotoa käyttäen. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi 1 momentissa säädetyn estämättä toimittaa hankintamenettelyyn liittyvän tietojenvaihdon suullisesti edellyttäen, että suullisen viestinnän sisältö dokumentoidaan riittävällä tavalla.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Keskeiset tosiseikat

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan hankinnan kohteena on ollut dokumenttienhallintajärjestelmän palveluhankinta.

Tarjouspyynnön 15.6.2023 kohdassa II.1.4 ”Lyhyt kuvaus” on muun ohella todettu, että hankinnan tavoitteena on luoda kaupunkiyhteinen palvelu dokumenttimuotoisten tietojen tietoturvalliselle hallinnalle. Palvelun toiminnallisena tavoitteena on suurten dokumenttimäärien hallinta, tallentaminen ja helppo löydettävyys. Kohdassa on lisäksi todettu, että tarkempi kuvaus hankinnan kohteesta löytyy tarjouspyynnön liitteestä 1 Hankinnan kohteen kuvaus sekä tarjouspyynnön muista liitteistä.

Kyseisen liitteen jakson 2 ”Hankinnan kohde” kohdassa ”Lähtökohta” on muun ohella todettu, että järjestelmän tulee voida vastaanottaa, välittää ja/tai synkronoida dokumentteja eri alustoille ja eri tekniikoille rakennetuista lähdejärjestelmistä, tietokannoista ja tiedostopalveluista. Lisäksi kohdassa on todettu, että meta- ja yksilöintitietojen on oltava kaikilla dokumenteilla automaattisesti kunnossa ja rooleihin perustuvat käyttörajoitukset helposti määritettävissä.

Saman jakson kohdassa ”Dokumenttien elinkaari dokumenttienhallintajärjestelmässä” on muun ohella todettu, että dokumenttien elinkaarta hallitaan dokumenttienhallintajärjestelmässä Helsingin kaupungin tiedonohjaussuunnitelmalla, jota ylläpidetään Helsingin kaupungin tiedonohjausjärjestelmässä. Kohdassa on lisäksi todettu, että dokumenttienhallintajärjestelmän tulee integroitua Helsingin kaupungin tiedonohjausjärjestelmään ja vastaanottaa tiedonohjausjärjestelmän välittämää tiedonohjaustietoa. Tiedonohjaussuunnitelmassa määritellyt tiedonohjaustiedot määrittävät yksittäisille dokumenteille niiden elinkaaren. Tiedonohjaussuunnitelman metatiedot kertovat esimerkiksi säilytysajan ja säilytysajan laskentaperusteen. Jos dokumentti ei ole arkistoitava, on dokumenttienhallintajärjestelmän tuhottava se lopullisesti.

Saman liitteen jakson 3 ”POC” kohdassa ”POC tavoitteet, prosessi ja sisältö” on muun ohella todettu seuraavaa:

”Tilaaja valitsee tarjouskilpailun ensimmäisen vaiheen pistemäärän perusteella enintään kolme tarjoajaa POC-vaiheeseen.

[– –]

POC-vaiheen toteutus jakaantuu kahteen erikseen toteutettavaan kokonaisuuteen, joista ensimmäisessä todennetaan vaatimusluettelossa asetettujen pakollisten ominaisuuksien toteutuminen ja toisessa arvioidaan järjestelmän käytettävyyttä. Epäonnistuminen pakollisten ominaisuuksien toteuttamisessa johtaa tarjouksen hylkäämiseen ja kyseisen toimijan tarjousprosessin keskeytymiseen.

Pakollisten ominaisuuksien todentaminen

Jokaiselle valitulle toimittajalle järjestetään pakollisten ominaisuuksien todennustilaisuus. Tilaisuus on lähtökohtaisesti yhden työpäivän mittainen. Todennettavat pakolliset ominaisuudet on lueteltu vaatimusluettelossa.

Pakollisten ominaisuuksien todentaminen toteutetaan paikan päällä kaupungin tiloissa. Järjestelmätoimittaja käy vaatimusluettelossa todennettaviksi merkittyjä pakollisia ominaisuuksia läpi siten, että asiakas voi todeta niiden toimivuuden. Järjestelmätoimittaja toimii siis esittelijänä ja kaupungin edustajat arvioivat vaatimusten toteutumista.

Testin tuloksena todetaan, että ennalta määritellyt pakolliset ominaisuudet joko toteutuvat tai eivät toteudu. Suoritusta ei siis pisteytetä.

Käytettävyysarviointi

Käytettävyysarviointi toteutetaan asiantuntija-arviointina, jossa käytettävyysasiantuntija käyttää itse järjestelmää omalla tietokoneellaan ja arvioi sen käytettävyyttä neljän käyttäjätarinan näkökulmasta. Toimittaja perehdyttää Järjestelmän asiantuntijalle ja tarjoaa Järjestelmän käyttöön käytettävyysasiantuntijalle vähintään kahdeksi päiväksi.”

Saman liitteen jakson 4 ”Käyttöönottoprojekti sekä jatkuvien palveluiden vaatimukset” kohdassa ”Käyttöönottoprojektin sisältö” on esitetty käyttöönottoprojektille asetettuna vaatimuksena muun ohella, että dokumentinhallintaratkaisu sisältää ominaisuudet ja toiminnallisuudet, jotka täyttävät liitteen ”Vaatimusluettelo” pakolliset vaatimukset, ja että vähintään yksi metatietomalli on toteutettu.

Saman liitteen jaksossa 5 ”Sanasto” on todettu tiedonohjaussuunnitelmasta (TOS), että tiedonohjaussuunnitelma ohjaa dokumenttien luontia ja käsittelyä elinkaaren aikana ja että tiedonohjaussuunnitelma sisältää luokituksen, käsittelyprosessien kuvaukset, niihin kuuluvat toimenpiteet ja asiakirjatyypit sekä näiden oletusmetatietoarvot.

Tarjouspyynnön liitteen 2 ”Vaatimusluettelo” Vastausohje-välilehdellä on muun ohella todettu, että tarjoajan on vaatimusluetteloa täyttäessään vastattava kaikkiin vastausriveihin, sarakkeeseen ”Tarjoajan vastaus” merkittävällä ”Kyllä/Ei”-valinnalla. Välilehdellä on lisäksi todettu, että POC-vaiheessa todennetut pakolliset vaatimukset sekä osa muista vaatimuksista todennetaan käyttöönottovaiheen lopussa ja että sekä POC-vaiheessa että käyttöönottoprojektin päättyessä todennettavat vaatimukset on merkitty ”Vaatimukset”-välilehdellä omissa sarakkeissaan.

Tarjouspyynnön liitteen 2 ”Vaatimusluettelo” Vaatimukset-välilehdellä on kohdan ”Toiminnalliset vaatimukset” alakohdassa ”Dokumentin elinkaari – Dokumenttien elinkaarenhallinta” todettu rivillä ”Toim-001, Tiedonohjaussuunnitelman tiedot ohjaavat dokumenttien elinkaaren hallintaa” pakollisena vaatimuksena seuraavaa: ”Dokumenttienhallintajärjestelmässä käsiteltäville dokumenteille tulee pystyä tuottamaan Helsingin kaupungin tiedonohjaussuunnitelmassa (TOS) määritellyt metatiedot ja niiden oletusmetatietoarvot. Tiedonohjaussuunnitelman oletusmetatietoarvot tallentuvat automaattisesti dokumentille siinä vaiheessa kun dokumentti muodostuu dokumenttienhallintajärjestelmässä.” Rivillä on lisäksi todettu, että kyseisen vaatimuksen täyttyminen todennetaan sekä POC-vaiheessa että käyttöönottoprojektin lopussa.

Hankintayksikkö on 27.9.2023 eli tarjousten jättämiselle varatun määräajan 31.8.2023 jälkeen toimittanut POC-vaiheeseen valituille tarjoajille viestin, jossa se on ilmoittanut valinnastaan ja POC-vaiheiden sisällöstä sekä aikataulusta. Viestin liitteeksi on oheistettu muun ohella erilliset POC-ohjeet tarjoajille sekä Helsingin kaupungin tiedonohjaussuunnitelma. Tiedonohjaussuunnitelmasta viestissä on todettu, että ”tarjoaja voi halutessaan hyödyntää tätä aineistoa POC vaiheessa 1”.

Edellä mainitun viestin liitteenä olleen asiakirjan ”POC-ohjeet tarjoajille” kohdassa ”Pakollisten vaatimusten todentaminen” on todettu POC vaiheen 1 esittelytilaisuuksien kulusta, että tarjoaja voi esitellä pakolliset ominaisuudet omalla aineistollaan omassa ympäristössään ja että esittelytilaisuudet tallennetaan.

Valituksenalaisessa hankintapäätöksessä on muun ohella todettu, että valittaja ja eräs toinen tarjoaja eivät kyenneet Proof of Concept -menettelyssä osoittamaan pakollisten vaatimusten täyttymistä. Näin ollen kyseiset tarjoukset on hylättävä tarjouspyynnön vastaisina tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun varmistamiseksi.

Hankintapäätöksen liitteenä olleen valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta koskeneessa perusteluasiakirjassa on todettu, ettei tarjouspyynnön liitteen 2 ”Vaatimusluettelo” Vaatimukset-välilehdellä ollut pakollinen vaatimuksen ”Toim-001” täyttymisen todentaminen ei ole onnistunut. Tältä osin perusteluina on lisäksi esitetty seuraavaa:

”Helsingin kaupungin tiedonohjaussuunnitelman (TOS) tietorakennetta ei pystytty todentamaan.

Todentamistestaustilaisuudessa toimittaja esitteli ratkaisuna oman tiedonohjausjärjestelmän [– –] ja sen sisältämän tiedonohjaussuunnitelman, minkä perusteella ei voitu todentaa pakollisen vaatimuksen Toim 001 toteutumista. Tilaisuudessa sanallisesti esitetyt ratkaisut eivät täytä vaatimuksen todentamisen kriteeriä.

Lisäksi toimittajan sanallisesti esittämät ratkaisuvaihtoehdot eivät vastanneet tilaajan Tarjouspyynnön liitteenä 1. Hankinnan kohteen kuvauksessa sivulla 12 vaatimaa ratkaisua: ’Dokumenttien elinkaarta hallitaan dokumenttienhallintajärjestelmässä Helsingin kaupungin tiedonohjaussuunnitelmalla, jota ylläpidetään kaupungin tiedonohjausjärjestelmässä [– –]. Dokumenttienhallintajärjestelmän tulee integroitua Helsingin kaupungin tiedonohjausjärjestelmään ja vastaanottaa tiedonohjausjärjestelmän välittämää tiedonohjaustietoa. Tiedonohjaussuunnitelmassa määritellyt tiedonohjaustiedot määrittävät yksittäisille dokumenteille niiden elinkaaren. Tiedonohjaussuunnitelman metatiedot kertovat esimerkiksi säilytysajan ja säilytysajan laskentaperusteen. Jos dokumentti ei ole arkistoitava, on dokumenttienhallintajärjestelmän tuhottava se lopullisesti.’”

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan sen tarjouksen tarjouskilpailusta. Valittaja on lisäksi esittänyt, että mikäli tarjouspyyntöasiakirjoja tulkittaisiin hankintapäätöksessä kuvatuilla tavoilla, olisivat itse tarjouspyyntöasiakirjat olleet epäselvät.

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei se ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Hankintayksikön mukaan tarjouspyyntö ei ole myöskään ollut epäselvä, ja dokumenttienhallintajärjestelmää tarjoava kokenut sekä ammattimainen tarjoaja on tarjouspyynnön perusteella pystynyt ymmärtämään asetetut vaatimukset ja niiden todentamismenettelyn. Kaksi muuta tarjoajaa ovat kyenneet osoittamaan ”Toim-001”-vaatimuksen täyttymisen todentamistilaisuudessa ilman ongelmia.

Todetuin tavoin valittaja on esittänyt väitteitä sekä sen tarjouksen poissulkemisen virheellisyydestä että tarjouspyyntöasiakirjojen epäselvyydestä. Tässä tilanteessa asiassa on ensin arvioitava tarjouspyynnön epäselvyys, koska hankintalain vastainen epäselvä tarjouspyyntö ei voi muodostaa perustaa virheettömälle hankintamenettelylle.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on tarjouspyyntöasiakirjoissa vaatinut tarjoajia yhtäältä antamaan tarjouksissaan kirjallisen vakuutuksen vaatimusluettelossa asetettujen pakollisten vaatimusten täyttymisestä mutta tämän lisäksi toisaalta vaatinut niin sanottuun
POC-vaiheeseen valittuja tarjoajia todentamaan eli antamaan erillisessä todentamistilaisuudessa esityksillään lisäselvitystä kyseisten vaatimusten täyttymisestä. Tarjoajien pitämistä esityksistä sekä tarjoajien ja hankintayksikön edustajien kommunikoinnista on tehty tallenne. Kun otetaan huomioon hankintalain 62 §:ssä sähköisestä ja suullisesta tietojenvaihdosta hankintamenettelyssä säädetty, markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on voinut etukäteen asiasta avoimesti ilmoittamalla ottaa tarjousten tarjouspyynnön mukaisuutta arvioidessaan huomioon tarjouksissa esitetyn ohella myös tarjoajien todentamistilaisuuksissa esittämän.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on esitetty pakollisena vaatimuksena, että dokumenttienhallintajärjestelmässä käsiteltäville dokumenteille tulee pystyä tuottamaan Helsingin kaupungin tiedonohjaussuunnitelmassa (TOS) määritellyt metatiedot ja niiden oletusmetatietoarvot. Kyseisen vaatimuksen asettamisen yhteydessä on lisäksi todettu, että vaatimuksen täyttyminen todennetaan sekä POC-vaiheessa että käyttöönottoprojektin lopussa. Markkinaoikeus toteaa, että vaatimuksen sanamuoto viittaa järjestelmän potentiaaliin tai mahdollisuuteen tuottaa hankintayksikön tiedonohjaussuunnitelmassa määritellyt metatiedot. Vaatimuksesta tai sen yhteydessä todetusta ei kuitenkaan käy ilmi, tuleeko tämän potentiaalin tai mahdollisuuden olla välittömästi järjestelmän käyttäjän käytössä vai tarkoitetaanko maininnalla ”dokumenteille tulee pystyä tuottamaan” järjestelmän käyttöönottoprojektin aikana tai muutoin järjestelmän valmisteluvaiheessa palveluntarjoajan tai hankintayksikön hyödynnettävissä olevaa potentiaalia tai mahdollisuutta. Asiaa ei selkeytä sekään, että vaatimuksen täyttyminen on ilmoitettu todennettavaksi kahdessa eri vaiheessa eli POC-vaiheessa ja käyttöönottoprojektin lopussa ilman tarkempaa kuvausta siitä, tapahtuuko todentaminen samalla tavalla molemmissa vaiheissa vai onko esimerkiksi aiemmassa POC-vaiheessa tapahtuvan todentamisen kynnys matalampi verrattuna käyttöönottoprojektin lopussa tapahtuvaan todentamiseen.

Tarjoajille ennen todentamistilaisuutta toimitetussa asiakirjassa mainittu tarjoajan mahdollisuus hyödyntää hankintayksikön tiedonohjaussuunnitelmaa POC-vaiheessa viittaa siihen, että todentamistilaisuudessa esitellyn dokumenttienhallintajärjestelmän ei ole tarvinnut tuottaa järjestelmässä käsiteltäville dokumenteille hankintayksikön tiedonohjaussuunnitelmassa määriteltyjä metatietoja. Jos tiedonohjaussuunnitelmaa tai sitä sisällöltään vastaavaa suunnitelmaa ei nimittäin ole hyödynnetty järjestelmän luomisessa, ei voida varmistua, että dokumenttienhallintajärjestelmä tuottaa dokumentille tiedonohjaussuunnitelmassa määritellyt metatiedot. Valituksenalaisesta hankintapäätöksestä ja sen liitteistä käy toisaalta selvästi ilmi hankintayksikön tarkoituksena olleen se, että tarjotun dokumenttienhallintajärjestelmän on tullut jo todentamistilaisuudessa olla sellainen, että siinä on tuotettu dokumenteille hankintayksikön tiedonohjaussuunnitelmassa määritellyt metatiedot.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä kuvatun tarjouspyyntöasiakirjojen yleisluonteisuuden sekä hankintamenettelyn aikana annettujen osin ristiriitaisten tietojen perusteella edes alalla ammattimaisesti toimivat tarjoajat eivät ole voineet yhdenmukaisesti päätellä, miten tarjoajien on tullut todentaa hankintamenettelyn POC-vaiheen todentamistilaisuudessa, että esitelty dokumenttienhallintajärjestelmä täyttää tarjouspyynnön liitteenä olleen vaatimusluettelon vaatimuksen ”Toim-001, Tiedonohjaussuunnitelman tiedot ohjaavat dokumenttien elinkaaren hallintaa”. Epäselvyyttä tarjousten jättämisvaiheessa on ollut omiaan lisäämään se, että hankintayksikkö on vasta tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen toimittanut ainoastaan tarjouksen jättäneille tarjoajille tiedonohjaussuunnitelman, joka on sisältänyt olennaista tietoa muun ohella asiakirjojen metatietoarvoista. Tarjouspyyntö on siten ollut epäselvä. Mainittu epäselvyys on ollut omiaan vaikuttamaan tarjousten laatimiseen ja potentiaalisten tarjoajien tarjouskilpailuun osallistumista koskevaan harkintaan. Esimerkiksi valittaja ja kuultava ovat markkinaoikeudessa esittämänsä perusteella tulkinneet tarjouspyyntöasiakirjoja tältä osin eri tavoilla. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että hankintayksikön mukaan kaksi muuta tarjouskilpailuun osallistunutta tarjoajaa ovat kyenneet osoittamaan ”Toim-001”-vaatimuksen täyttymisen todentamistilaisuudessa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt tarjouspyyntöasiakirjoja laatiessaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen valituksenalainen hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskevat tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hankintasäännösten vastaiset, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Helsingin kaupunki aikoo edelleen toteuttaa dokumenttienhallintajärjestelmän palveluhankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Markkinaoikeus harkitsee oikeudenkäyntikulujen kohtuulliseksi määräksi 7.000 euroa. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin kaupungin hankintajohtajan 8.11.2023 tekemän hankintapäätöksen § 70. Markkinaoikeus kieltää Helsingin kaupunkia tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Helsingin kaupungin korvaamaan Innofactor Software Oy:n oikeudenkäyntikulut 7.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Helsingin kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Markus Ukkola ja Jari Tiainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.