MAO:278/2025

Asian tausta

Padasjoen kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on 20.8.2024 tekemällään päätöksellä § 67 päättänyt kilpailuttaa auraus- ja talvikunnossapitopalvelut ajalle 1.10.2024–31.5.2026 sekä mahdolliselle yhden talvikauden optiokaudelle. Hankinta on jaettu kolmeen osa-alueeseen. Hankinnasta ei ole julkaistu hankintailmoitusta. Tarjous on tullut jättää 13.9.2024 mennessä.

Padasjoen kunnan tekninen lautakunta on 10.9.2024 tekemällään päätöksellä § 75 keskeyttänyt hankinnan ylimitoitettujen laitevaatimusten vuoksi ja päättänyt kilpailuttaa hankinnan uudelleen siten, että koneiden minimipaino- ja tehovaatimukset poistetaan. Lautakunta on päättänyt ottaa uudessa tarjouskilpailussa huomioon jo aikaisemman tarjouspyynnön johdosta saapuneet tarjoukset. Uusi kilpailutus on tehty hankintailmoitusta julkaisematta ja tarjous on tullut jättää 23.9.2024 mennessä.

Padasjoen kunnan tekninen lautakunta on 15.10.2024 tekemällään päätöksellä § 78 valinnut osa-alueelle 2 erään tarjoajan tarjouksen ja sulkenut erään toisen tarjoajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Lisäksi tekninen lautakunta on päättänyt keskeyttää hankinnan osa-alueiden 1 ja 3 osalta, koska molemmille osa-alueille on saatu vain yksi hyväksyttäväksi katsottava tarjous.

Padasjoen kunta on hankintailmoitusta julkaisematta kilpailuttanut alueiden 1 ja 3 auraus- ja talvikunnossapitopalvelut vuosille 2024–2026 sekä mahdolliselle yhden talvikauden optiokaudelle. Tarjous on tullut jättää 31.10.2024 mennessä.

Padasjoen kunnan tekninen lautakunta on 19.11.2024 tekemällään päätöksellä § 87 poistanut 15.10.2024 tekemänsä päätöksen § 78 ja päättänyt keskeyttää hankinnan kaikkien kolmen osa-alueen osalta, koska koko hankinta on kilpailutettu virheellisesti hankintailmoitusta julkaisematta. Lisäksi osa-alueille 1 ja 3 on vastaanotettu vain yksi tarjous. Saadut tarjoukset on keskeyttämisen johdosta päätetty pitää salassa.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 150.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asiassa saadun selvityksen perusteella hankintayksikkö on päättänyt hankkia auraus- ja talvikunnossapitopalvelut väliaikaisesti 5.11.2024 tehdyllä toistaiseksi voimassa olevalla sopimuksella eräältä tarjoajalta.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Keinuhonka Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä sekä asettaa velvoitteen tehosteeksi vähintään 50.000 euron uhkasakon. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna vähintään 3.333,33 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.500 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyynnössä ei ole otettu kantaa siihen, onko hankintayksikkö tulkinnut hankinnan kansallisen kynnysarvon ylittäväksi vai niin kutsutuksi pienhankinnaksi. Valittaja on laskenut käytettävissään olevan tiedon perusteella, että hankinta ylittää kansallisen kynnysarvon.

Keskeyttämispäätöksen 15.10.2024 § 78 perustelut ovat täysin puutteelliset, eikä hankintaa olisi saanut osittain keskeyttää. Syy, jolla hankintamenettelyn keskeyttämistä on perusteltu, ei ole ollut todellinen. Hankintayksikkö on vedonnut siihen, että se on vastaanottanut osa-alueissa 1 ja 3 vain yhden tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen. On ollut pääteltävissä, että hankintayksikkö ei ole odottanutkaan suurta määrää tarjouksia, sillä hankintayksikkö on pidättänyt itselleen oikeuden neuvotella tarjoajien kanssa siten, että kaikille osa-alueille löytyy työn suorittaja. Myös osa-alueen 2 osalta on saapunut vain kaksi hyväksyttyä tarjousta.

Valittajaa on kohdeltu epätasa-arvoisesti ja asetettu muita tarjoajia huonompaan asemaan, kun hankintayksikkö on tarjoukset vastaanotettuaan ja ennen päätöksen 15.10.2024 tekemistä julkistanut valittajan tarjoushinnat. Tosiasiassa tarkoitus on ollut välttää sopimuksen tekeminen valittajan kanssa ja asettaa sen tekemä tarjous kilpailijoiden tietoon ennen uutta kilpailutusta, tai vaihtoehtoisesti pyrkiä tinkimään hankinnan hintaa alaspäin.

Tinkimiskiellon vastaisesta toiminnasta kertoo osaltaan se, että tarjottu ja hankintayksikön hyväksymä auraushinta koskien osa-aluetta 2 on ollut kalliimpi kuin valittajan osa-alueesta 1 tai 3 tarjoama hinta. On epäselvää, miksi hankintayksikkö on hyväksynyt osa-alueen 2 selvästi suhteessa kalliimman tarjouksen ja jättänyt keskeyttämättä osa-alueen 2 kilpailutuksen, varsinkin, kun hinta on ratkaissut 70 prosenttia kilpailutuksen lopputuloksesta.

Vastine

Vaatimukset

Padasjoen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus jättää tutkimatta valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.013,75 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittajan vaatimukset ovat kohdistuneet 15.10.2024 tehtyyn päätökseen. Päätöksellä 15.10.2024 on valittu osa-alueelle 2 toimittaja ja osa-alueilla 1 ja 3 hankinta on keskeytetty, koska niihin ei saatu kuin yksi tarjous. Päätös on menettänyt merkityksensä, koska hankintayksikkö on myöhemmin poistanut sen. Näin ollen valittajalla ei ole oikeussuojan tarvetta valituksenalaisen päätöksen osalta ja tästä syystä valittajan vaatimukset on jätettävä tutkimatta.

Hankintayksikkö on päätöksellään 19.11.2024 § 87 poistanut 15.10.2024 tehdyn päätöksen ja päättänyt keskeyttää auraus- ja talvikunnossapidon hankinnan kaikkien osa-alueiden (1–3) osalta, koska se on oman selvityksensä perusteella havainnut, että hankinnasta olisi tullut julkaista hankintailmoitus. Valittaja ei ole vedonnut tähän keskeyttämisperusteeseen. Osa-alueiden 1 ja 3 osalta keskeyttämisen perusteena on edelleen vedottu myös siihen, että kyseisiin osa-alueisiin on saatu vain yksi tarjous.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, mikäli hankintaa ei olisi virheellisesti keskeytetty. Asiassa on kiistatonta, että hankintayksikön virheellisen menettelyn vuoksi valittaja on menettänyt sille kuuluneet työt 1.11.2024 alkaen 1.10.2025 asti. Vaadittu hyvitysmaksun vähimmäismäärä vastaa kymmentä prosenttia valittajan hankintayksikön menettelyn perusteella menettämän sopimuksen osan arvosta.

Viimeisimmällä 19.11.2024 tehdyllä keskeyttämispäätöksellä on ollut tarkoitus kiertää lain säännösten soveltamista siitä huolimatta, että hankintayksikön esittämä peruste keskeytykselle onkin ollut oikea. Menettelyllään hankintayksikkö on pyrkinyt välttämään valittajan väitteiden oikeellisuuden arvioimista tuomioistuimessa ja estämään valittajaa saamasta oikeussuojaa.

Hankinnan keskeyttämistä koskevassa 19.11.2024 päivätyssä pöytäkirjassa hankintayksikkö on päättänyt pitää saadut tarjoukset salassa, koska salassapidolla halutaan turvata tarjoajien tasapuolinen kohtelu. Näin menetellessään hankintayksikkö myöntää toimineensa virheellisesti julkaistuaan ennen 15.10.2024 tekemäänsä päätöstä valittajan tarjouksen mukaiset hinnat.

Hankintayksikkö on tehnyt sopimuksen osa-alueen 2 voittaneen tarjoajan kanssa kaikkien kolmen osa-alueen talvikunnossapidosta jo ennen kuin se on tehnyt viimeisimmän keskeyttämispäätöksen 19.11.2024. Kyseinen sopimus olisi kuulunut kilpailuttaa hankintalain mukaisesti. Hankintayksikön sopimuskumppani tuottaa tuntihintaista palvelua kalliimmalla hinnalla kuin valittaja on edellisellä sopimuskaudella tuottanut ja tarjoutui uudelleen kuluvalla sopimuskaudella tuottamaan. Tämä käy ilmi palvelusopimuksesta ja oikaisupyynnöstä 6.12.2024. Menettely osoittaa oikeaksi valittajan valituksessaan esittämän huomion siitä, että asiassa on kysymys tavoitteesta välttää sopimuksen tekeminen valittajan kanssa.

Muut kirjelmät

Valittaja on lausumissaan muun ohella esittänyt, että hankintayksikkö on tehnyt sopimuksen talvikauden 2024–2025 talvikunnossapitotöistä. Sitä koskevassa päätöksessä ei ole erillistä mainintaa hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä. Hankintayksikkö on päättänyt tehdä toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen kaikkien osa-alueiden osalta toisen, valittajaa kalliimman tarjoajan kanssa.

Valittajan näkemyksen mukaan hankintayksikkö on saanut järjestää hankinnan väliaikaisesti hankintasäännösten nojalla kiireellisyysperusteella siihen saakka, kunnes se on päättänyt 19.11.2024 keskeyttää hankinnan oma-aloitteisesti oman virheensä takia. Asiassa olisi tullut tässä yhteydessä järjestää avoimuuden periaatteella uusi edes pienimuotoinen kilpailutus, joka ei syrji tai suosi ketään toimijaa ja solmia sen perusteella uusi sopimus talvikunnossapidon järjestämisestä siihen asti, kunnes uudet toimijat on hankintalain mukaisella kilpailutuksella valittu ja valinta on saanut lainvoiman.

Hankintayksikköon antanut lisälausuman .

Valittaja on antanut lisälausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Valituksen tutkiminen

Markkinaoikeus toteaa, että valituksenalainen ensimmäinen 15.10.2024 tehty osittainen keskeyttämispäätös on valituksen vireilletulon jälkeen kumottu 19.11.2024 tehdyllä kaikkia osa-alueita koskevalla keskeyttämispäätöksellä, jossa keskeyttämiseen liittyviä perusteluja on täydennetty. Markkinaoikeus toteaa, että valittajan oikeudellinen asema ei ole uuden keskeyttämispäätöksen myötä muuttunut. Valittaja ei ole uuden päätöksen jälkeen peruuttanut valitustaan. Valittajalla on siten edelleen hankintaoikaisumenettelyn jälkeenkin oikeussuojan tarve saada asiassa markkinaoikeuden ratkaisu. Valituksen on edellä todettu huomioon ottaen katsottava kohdistuvan myös 19.11.2024 tehtyyn päätökseen ja valitus on tutkittava myös tältä osin.

Kysymyksenasettelu ja keskeiset oikeusohjeet

Asiassa on arvioitavana, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn. Asiassa on myös kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankinnan väliaikaisesti järjestäessään hankintasäännösten vastaisesti.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 223) todetun mukaan lain 125 § on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007)
73 a §:ään nähden.

Hankintalain 153 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Pykälän 2 momentin mukaan hankinnan väliaikainen järjestäminen ei saa estää sitä, että valittajan vaatimuksesta markkinaoikeuden päätöksellä voidaan kumota hankintayksikön päätös osaksi tai kokonaan (1 kohta), kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä
(2 kohta) tai velvoittaa hankintayksikkö korjaamaan virheellisen menettelynsä (3 kohta).

Hankintalain 153 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 240) mukaan pykälän 1 momentissa ei rajoiteta sitä joukkoa, jonka kanssa väliaikainen järjestely voidaan toteuttaa. Esitöissä on edelleen todettu, että säännös vastaa pääosin vanhan hankintalain 93 §:ssä säädettyä. Mainitun pykälän esitöissä
(HE 190/2009 vp s. 67) on todettu, että oikeuskäytännön mukaan hankintayksikkö voi järjestää hankinnan ilman tarjouskilpailua aina siihen saakka, kunnes uusi tarjouskilpailu muutoksenhaun johdosta annetun päätöksen perusteella on ehditty toteuttaa tilanteessa, jossa hankintayksikön järjestämiä palveluja käyttävien asiakkaiden etu on edellyttänyt palvelujen keskeytymätöntä järjestämistä.

Hankintamenettelyn keskeyttäminen

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksiköllä ollut todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely.

Markkinaoikeus toteaa, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous.

Esitetyn selvityksen perusteella hankintamenettelyn keskeyttäminen on perustunut sekä siihen, että osa-alueisiin 1 ja 3 vastaanotettiin vain yksi tarjous, että siihen, että hankinta on kilpailutettu hankintailmoitusta julkaisematta.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 125 §:n
1 momentissa tarkoitetut todelliset ja perustellut syyt hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi aloittanut hankintamenettelyn esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ilman aikomustakaan tehdä sopimusta tai menetellyt hankintamenettelyn keskeyttäessään valittajaa tai muita tarjoajia kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn. Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa voida myöskään katsoa olleen kysymys valittajan esittämästä kielletystä hinnan tinkimisestä tai epätasapuolisesta ja syrjivästä kohtelusta huolimatta siitä, että arvioitavana olevaan keskeytettyyn hankintamenettelyyn osallistuneen valittajan tarjoushinnat ovat hankintayksikön sinänsä harkitsemattoman menettelyn johdosta käyneet 15.10.2024 tehdyn päätöksen keskeyttämisen yhteydessä ilmi hankintamenettelyyn osallistuneille tarjoajille.

Siltä osin kuin valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö tulee velvoittaa maksamaan sille hyvitysmaksu, koska valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu oikein suoritetussa hankintamenettelyssä, markkinaoikeus toteaa lisäksi seuraavaa.

Hyvitysmaksu on käytettävissä oleva toissijainen oikeussuojakeino, joka tulee sovellettavaksi silloin, kun ensisijaisiksi hankintalain 154 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa tarkoitetut oikeussuojakeinot eivät ole käytettävissä. Lähtökohtaisesti hyvitysmaksu voidaan määrätä silloin, kun muihin oikeussuojakeinoihin ryhtyminen on mahdotonta, koska hankintasopimus on jo tehty. Hankintamenettelyn keskeyttäminen puolestaan tarkoittaa sitä, ettei hankintasopimusta ole enää tarkoitus tehdä kysymyksessä olevan hankintamenettelyn perusteella. Markkinaoikeus toteaa, ettei hyvitysmaksun määrääminen ole siten käytettävissä oleva seuraamus silloin, kun hankintamenettely on keskeytetty, vaikka hankintamenettelyn kuluessa olisikin tapahtunut virheitä. Valittajan vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä on siten hylättävä.

Hankinnan väliaikainen järjestäminen

Markkinaoikeus toteaa, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti todettu, etteivät väliaikaiset järjestelyt, jotka päättyvät tuomioistuimen antaessa asiassa ratkaisunsa, vaaranna hakijan oikeusturvaa. Hankintayksikkö voi järjestää hankinnan muutoksenhaun ajaksi, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä tuomioistuinkäsittelyn ajaksi. Hankinnan järjestäminen edellyttää arviota siitä, onko hankinnan tarve välitön vai voidaanko hankinta lykätä muutoksenhaun ajaksi.

Markkinaoikeus toteaa, että riippumatta hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan markkinaoikeuden arvioinnin lopputuloksesta, selvää on, että talvikunnossapito- ja aurauspalveluiden hankintaa ei ole voinut niiden luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi ja näin ollen hankintayksikkö on voinut järjestää hankinnan väliaikaisesti hankintalain 153 §:n 2 momentin edellytykset huomioon ottaen.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain 153 §:n vastaisesti järjestäessään hankinnan kuluvan talvikauden osalta väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn aikana. Hankintayksikkö voi lähtökohtaisesti tehdä väliaikaisen hankinnan keneltä tahansa valitsemaltaan toimittajalta. Hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen myöskään epätasapuolisesti yksinomaan sen vuoksi, että se on tehnyt väliaikaisen hankinnan samalta tarjoajalta kaikkien osa-alueiden osalta.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankkiessaan palvelua kuluneen talvikauden osalta väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn aikana.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Ottaen huomioon hankintayksikön menettely hankintamenettelyn keskeyttämisten osalta, olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut. Valittaja ja hankintayksikkö saavat siten itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen ja esitetyt oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Suvi Karlén-Savolainen ja Teemu Matikainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.