Asian tausta

Heinolan vuokra-asunnot Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 20.10.2023 julkaistulla sekä 23.10.2023 ja 25.10.2023 korjatulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta rivitalojen lämmitystapamuutoksia koskevasta rakennusurakasta.

Heinolan vuokra-asunnot Oy:n toimitusjohtaja on 7.12.2023 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Lämpöjokeri Oy:n tarjouksen ja 8.1.2024 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 700.000–1.000.000 euroa.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Lämpöjokeri Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintaoikaisupäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.286,25 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksulla viivästyskorkoineen.

Valittajan on myös katsottava vaatineen, että sille annetaan tieto salassa pidettäväksi ilmoitetuista tiedoista oikaisuvaatimuksen tekijän tarjouksesta sen teknisiä tietoja lukuun ottamatta.

Perustelut

Hankintamenettelyn keskeyttäminen on ollut syrjivää hankintapäätöksellä valittua tarjoajaa eli valittajaa kohtaan. Hankintayksikkö on korjausilmoituksella aikaistanut tarjousten jättämiselle varattua määräaikaa. Potentiaalisilla tarjoajilla on ollut tieto muuttuneesta määräajasta ja riittävästi aikaa reagoida muutettuun määräaikaan. Hankintayksikkö on saanut tarjousten jättämiselle varatussa määräajassa kolme tarjousta, joten määräaika on ollut riittävä ja hankintamenettely on ollut onnistunut. Keskeyttämispäätöksellä on suosittu sellaista tahoa, joka ei ole jättänyt tarjousta korjatussa määräajassa.

Hankintayksikön menettely voi johtaa kiellettyyn jälkitinkimiseen, koska saatujen tarjousten hinnat ja laadulliset tekijät on hankintapäätöksen yhteydessä julkaistu.

Vastine

Vaatimukset

Heinolan vuokra-asunnot Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.417,50 eurolla.

Perustelut

Hankintamenettelyn keskeyttämiselle on ollut todellinen ja perusteltu syy. Hankintamenettely on voitu keskeyttää myös hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Hankintayksikölle on hankintapäätöksen tekemisen jälkeen käynyt ilmi, että tarjouspyyntö ja hankintailmoitus ovat olleet ristiriitaisia tarjouksen jättöajan osalta, ja tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet kokonaisuutena tulkinnanvaraisia. Korjausilmoituksen mukaan tarjoukset on tullut jättää 10.11.2023 kello 12 mennessä, mutta tarjouspyynnön mukaan alkuperäistä hankintailmoitusta vastaavalla tavalla 13.11.2023 kello 16 mennessä. Tarjoajat ovat tulkinneet asiakirjoja eri tavalla siten, että ainakin yksi tarjoaja on arvioinut määräajan olleen 13.11.2023 kello 16. Hankintamenettelyyn on saattanut olla osallistumassa muitakin tarjoajia, jotka eivät ole voineet jättää tarjousta tarjouspyyntöasiakirjojen epäselvyyden vuoksi. Hankintamenettelyn keskeyttäminen on ollut tarjoajien kannalta tasapuolisin, syrjimättömin ja yhdenvertaisin ratkaisu.

Hankintamenettelyn keskeyttämisessä ei ole kysymys jälkitinkimisestä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön toiminta hankintaoikaisumenettelyssä ja siitä tietojen antamisessa viittaa siihen, että se on halunnut peitellä hankintamenettelyn keskeyttämisen todellisia syitä.

Tarjoajalla on ollut vastuu siitä, että sen tarjous on ollut asetettujen vaatimusten mukainen ja että tarjous on toimitettu määräajassa. Tarjoajan on tullut varmistua tarjousaikana korjausilmoituksilla tehdyistä muutoksista. Tarjoajille on mennyt tieto korjausilmoituksista Hilma-portaalin kautta.

Tarjousasiakirjoissa ollut ristiriita on ollut merkityksetön. Hankintayksikkö on hankintapäätöstä tehdessään ilmeisesti noudattanut vakiintunutta oikeusohjetta, jonka mukaan tarjouspyynnön ja hankintailmoituksen ollessaan ristiriitaisia noudatetaan hankintailmoitusta. Keskeyttämispäätöksessä keskeyttämisen syyksi on mainittu ainoastaan se, että yksi tarjoajista ei ole ehtinyt jättämään tarjousta.

Tarjousten laatimiseen kuluva ajan vuoksi ei ole uskottavaa, että joku potentiaalinen tarjoaja ei olisi jättänyt tarjousta määräajan muuttamisen vuoksi.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että ainakin yksi potentiaalinen tarjoaja olisi jättänyt tarjouksen ajoissa ilman tarjouspyyntöasiakirjoissa ollutta ristiriitaisuutta. Muutkin tarjoajat ovat voineet olla jättämässä tarjouspyyntöasiakirjoihin jääneeseen vanhaan määräaikaan mennessä tarjousta, sillä Hilma-portaaliin ei välttämättä jää mahdollisista tarjoajista kirjautumistietoja. Hankintayksiköllä on tiedossa tahoja, jotka ovat tehneet kohdekäynnin kiinteistöillä, mutta jotka eivät ole jättäneet tarjousta.

Valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee hylätä ja valittajan tulee itse vastata omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee hylätä asian lopputuloksesta riippumatta, koska hankintamenettelyn keskeyttämistä koskeva päätös on ollut perusteluiltaan puutteellinen ja valittajalla on ollut perusteltu syy oikeudenkäyntiin.

Hankintayksikkö on menettänyt oikeutensa oikaista tekemäänsä hankintapäätöstä ottaen huomioon hankintapäätöksen ja hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan päätöksen välinen aika ja koska ei ole uskottavaa, että hankintayksikkö olisi vasta oikaisuvaatimuksen johdosta tullut tietoiseksi hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön välisestä ristiriidasta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä lain I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, muun ohella rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan lain 11 luvun (99–106 §) säännöksiä.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Hankintalain 125 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden. Säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on tuotu esiin, että hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Esitöiden mukaan hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallinnutta tulkintakäytäntöä. Esitöissä on tuotu esiin, että oikeuskäytännössä hyväksyttävinä hankinnan keskeyttämisen perusteina on pidetty muun ohella sitä, että tarjouspyyntö on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin esitöissä (HE 182/2010 vp s. 23) on vielä todettu, että päätöksen perusteluista tulee käydä ilmi keskeyttämisratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko keskeyttämisessä noudatettu lain velvoitteita.

Hankintalain 133 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse ottaa hankintapäätöksen tai ratkaisun korjattavakseen 90 päivän kuluessa siitä, kun hankintaoikaisun kohteena oleva päätös tai ratkaisu on tehty.

Hankintamenettely merkityksellisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia rivitalojen lämmitystapamuutoksia koskevasta rakennusurakasta.

Alkuperäisen hankintailmoituksen (20.10.2023) kohdassa ”Tietojen, tarjousten tai osallistumishakemusten lähettämisen määräaika” on todettu määräajaksi 13.11.2023 16:00.

Hankintayksikkö on muuttanut julkaisemaansa hankintailmoitusta 23.10.2023 julkaisemallaan korjausilmoituksella, jonka kohdan ”Muut täydentävät tiedot / korjausten yhteenveto” alakohdassa ”Tietojen, tarjousten tai osallistumishakemusten määräaika” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Korjattava tieto:

13.11.2023 16:00

Korjaus

10.11.2023 12:00

Muutettu tarjousten jättöpäivämäärä 13.11.2023 klo 16 --> 10.11.2023 klo 12.”

Tarjouspyynnön (20.10.2023) kohdassa 6 ”Tarjousten jättäminen ja voimassaolo” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjoukset jätetään Hilman verkkopalveluun 13.11.2023 klo 16 mennessä. Määräajan jälkeen saapuneita tarjouksia ei oteta huomioon.”

Hankintayksikkö on 7.12.2023 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Lämpöjokeri Oy:n tarjouksen ja 8.1.2024 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä keskeyttänyt hankintamenettelyn perustellen päätöstään muun ohella seuraavasti:

”Hankintapäätöksestä esitettiin oikaisuvaatimus. Hankintayksikkö muutti jälkikäteen tarjousten jättämisen päivämäärää, ennen 13.11.2023, jälkeen 10.11.2023. Muutoksen vuoksi yksi tarjoajista ei ehtinyt jättämään tarjousta uuteen määräaikaan mennessä.

Hankintayksikkö toteaa hankintamenettelyssä tapahtuneen virheen, jonka vuoksi hankinta keskeytetään.”

Asian arviointi

Asiassa on arvioitavana, onko hankintayksikkö menetellyt hankintamenettelyn keskeyttämisessä ja hankintamenettelyn keskeyttämispäätöstä perustellessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan päätöksen mukaan esillä oleva hankintamenettely on keskeytetty hankintamenettelyssä tapahtuneen virheen vuoksi. Päätöksen mukaan hankintayksikkö on jälkikäteen muuttanut tarjousten jättämisen päivämäärää, mistä johtuen yksi tarjoajista ei ole ehtinyt jättämään tarjoustaan uuteen määräaikaan mennessä. Päätöksestä ei ole kuitenkaan käynyt ainakaan yksiselitteisesti ilmi se, mikä on ollut se hankintamenettelyssä tapahtunut virhe, jonka vuoksi hankintamenettely on keskeytetty.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä myös sillä, että hankintapäätöksen tekemisen jälkeen on käynyt ilmi, että tarjouspyyntö ja hankintailmoitus ovat olleet ristiriitaisia tarjouksen jättöajan osalta, ja tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet kokonaisuutena tulkinnanvaraisia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintamenettelyn keskeyttäminen ei saa kuitenkaan olla tarjoajien kannalta syrjivää tai epätasapuolista. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella sitä, että tarjouspyyntö on osoittautunut virheelliseksi tai tulkinnanvaraiseksi.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on julkaisemallaan korjausilmoituksella muuttanut tarjousten jättämiselle varattua määräaikaa siten, että tarjoukset on tullut hankintailmoituksessa ilmoitetusta poiketen jättää jo kolme päivää aiemmin 10.11.2023 kello 12 mennessä. Asiassa saadun selvityksen mukaan tarjouspyyntöä ei ole muutettu korjausilmoituksen julkaisemisen yhteydessä, ja tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut jättää alkuperäisessä hankintailmoituksessa edellytetysti 13.11.2023 kello 16 mennessä. Näin ollen tarjoajilla on voinut olla eriäviä käsityksiä siitä, mihin mennessä tarjoukset on tullut jättää.

Koska kyse on ollut EU-kynnysarvon alittavasta rakennusurakasta, myöskään EU-kynnysarvot ylittäviä hankintoja koskeva hankintalain 67 §:n 2 momentin säännös hankintailmoituksen noudattamisesta, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, ei ole tullut suoraan sovellettavaksi.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole myöskään perusteita katsoa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa tai muita tarjouskilpailuun osallistuneita tarjoajia kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että hankintalaissa ei ole säädetty siitä, missä vaiheessa hankintamenettely voidaan keskeyttää. Näin ollen siitä seikasta, että hankintayksikkö ei ole keskeyttänyt hankintamenettelyä ennen hankintapäätöksen tekemistä, ei voida katsoa tässä tapauksessa johtuvan, että hankintayksikkö ei voisi hankintamenettelyn myöhemmässä vaiheessa vedota tarjouspyyntöasiakirjojen ristiriitaisuuteen tai tulkinnanvaraisuuteen. Asiassa ei ole myöskään kysymys siitä, etteikö hankintayksikkö olisi valituksenalaista hankintaoikaisuna tehtyä keskeyttämispäätöstä tehdessään noudattanut hankintalain 133 §:n 2 momentin mukaista määräaikaa hankintaoikaisun tekemiselle.

Markkinaoikeus toteaa kuitenkin, että valituksenalaista keskeyttämispäätöstä ei oltu perusteltu sillä vasta markkinaoikeudessa esitetyllä perusteella, että hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat olleet ristiriitaiset, ja kokonaisuus on muodostunut tulkinnanvaraiseksi. Valituksenalaisesta päätöksestä ei ole käynyt muutoinkaan ilmi se, että hankintamenettelyn keskeyttämiselle olisi ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy. Keskeyttämispäätöksestä ei siten ole käynyt ilmi keskeyttämisratkaisuun vaikuttaneet seikat riittävällä tarkkuudella, eikä valittajalla ole ollut valituksenalaisen päätöksen perusteella mahdollisuutta arvioida sitä, onko hankintamenettelyn keskeyttämiselle tässä tapauksessa ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti valituksenalaista keskeyttämispäätöstä perustellessaan.

Markkinaoikeus on hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän perusteella edellä katsonut, että hankintayksiköllä on ollut todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely. Siten hankintayksikön lainvastainen menettely päätöksen perustelemisessa ei ole tässä tapauksessa vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen taikka valittajan asemaan hankintamenettelyssä. Asiassa ei näin ollen ole todetusta virheestä huolimatta hankintalain 154 §:n 4 momentin perusteella edellytyksiä hankintalain 154 §:n 1 momentissa säädettyjen seuraamusten määräämiseksi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintamenettelyn keskeyttäessään sillä tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, että hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määrääminen tulisi harkittavaksi. Valitus on näin ollen pääasian osalta hylättävä.

Tiedon antaminen asiakirjasta

Kun otetaan huomioon asiassa annettu pääasiaratkaisu, markkinaoikeus katsoo, ettei Lämpöjokeri Oy:n pyytämillä määräajan jälkeen jätetyn tarjouksen salassa pidettäviksi ilmoitetuilla tiedoilla ole merkitystä asian arvioinnissa sillä tavalla, että tiedon antamatta jättäminen vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen. Siten markkinaoikeus hylkää Lämpöjokeri Oy:n esittämän tiedon antamista asiakirjoista koskevan vaatimuksen.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Päätöstä hankintamenettelyn keskeyttämisestä ei ole edellä todetuin tavoin perusteltu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, minkä vuoksi valittajalla ei ole ollut mahdollisuutta asianmukaisesti arvioida valituksenalaisen päätöksen oikeellisuutta ja valitustarvettaan. Tähän nähden olisi asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi itse kokonaan vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut asian laatuun ja hankintayksikön virheelliseksi todettuun menettelyyn nähden markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Vastaavasti hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Lämpöjokeri Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Heinolan vuokra-asunnot Oy:n korvaamaan Lämpöjokeri Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Heinolan vuokra-asunnot Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pekka Savola ja Mika Kuuppo.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.