Asian tausta

Väylävirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on omasta ja Kotkan kaupungin puolesta ilmoittanut 17.1.2024 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta rautatieosuudella Kouvola–Kotka–Hamina suoritettavasta rakennusurakasta.

Väyläviraston johtaja on 27.2.2024 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Destia Rail Oy:n tarjouksen ja 27.2.2024 tekemällään päätöksellä sulkenut valittajan tarjouskilpailusta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 2.800.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Ratatek Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja päätöksen valittajan sulkemisesta tarjouskilpailusta, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 14.070 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on virheellisesti sulkenut valittajan tarjouskilpailusta, koska hankintayksikön mukaan valittaja ei ole täyttänyt referenssiä koskevaa soveltuvuusvaatimusta.

Hankintaan on sisältynyt muun ohella kolmen rautatieseisakkeen rakennusurakka. Tarjouspyynnössä on muun ohella edellytetty, että tarjoajalla on tullut olla ”vähintään yksi pääurakoitsijana toteutettu referenssi arvoltaan vähintään 0,5M€ joka on sisältänyt esteettömyysvaatimukset täyttävän laiturin rakentamista”. Valittaja on esittänyt laiturireferenssin, joka on sisältänyt ”rakentamistasoisen suunnittelun henkilörataan, vaihteenlämmitykseen, valaistukseen ja sähköradan kaukokäyttöön ja tasoristeyslaitoksiin sekä loppudokumentoinnin”. Urakassa on samalla suunniteltu ja toteutettu ”matkustajalaituri- ja paikoitusalueen esteettömyysvaatimukset (YTE) täyttävä valaistus ja opasteet osana asemalaiturinrakentamista”.

Referenssivaatimukseen ei ole sisältynyt tarkentavia määreitä siitä, mitä laiturin yksittäistä teknistä osaa tarjoajan on tullut rakentaa, jotta referenssi olisi hyväksyttävä. Laiturin rakentaminen on kokonaisuus, joka koostuu ainakin matkustajalaiturista, laiturikatoksista ja odotustiloista, kalusteista, laitteista sekä opasteista ja valaistuksesta. Laiturin opasteiden, merkkien ja valaistuksen suunnittelu ja rakentaminen on hyvin keskeinen osa esteettömyysvaatimukset täyttävän laiturin rakentamista. Valittajan esittämä urakkareferenssi on siten täyttänyt tarjouspyynnössä asetetun referenssivaatimuksen.

Hankintayksikkö on perustellut valittajan sulkemista tarjouskilpailusta sillä, että valaistuksen ja opasteiden rakentaminen ei täytä referenssiltä edellytettyä vaatimusta laiturin rakentamisesta, kun hankinnan kohteena on kolmen uuden laiturin rakentaminen kokonaisuudessaan esteettömyysvaatimusten mukaisesti. Hankintayksikkö on tulkinnut referenssivaatimusta sen sanamuodosta poikkeavasti ja laajentavasti. Lisäksi hankinnan kohde huomioon ottaen tulkinta on ollut suhteellisuusperiaatteen vastainen. Toisaalta referenssivaatimuksen lavea ja monitulkintainen sanamuoto on jättänyt hankintayksikölle hyvin laajan harkintavallan tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja johtanut siihen, etteivät tarjoajat ole sen perusteella voineet antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikön tulkinta referenssivaatimuksesta on myös kilpailua rajoittava, koska se on sulkenut tarpeettomasti pois valittajan kaltaiset pääasiassa ratojen sähkötöihin keskittyvät tarjoajat, joilla olisi soveltuvaa osaamista suoriutua urakasta myös siltä osin kuin se sisältää itse fyysisiä laituria koskevia töitä, mutta joilla ei ole urakkareferenssiä näistä töistä pääurakoitsijana eikä soveltuvaa alihankkijaa.

Vastine

Vaatimukset

Väylävirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää tutkimatta ja toissijaisesti hylkää valituksen sekä lisäksi velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.900 eurolla ja arvonlisäverolliset asianosaiskulut 3.521,86 eurolla eli molemmat yhteensä 7.421,86 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valitus tulee jättää tutkimatta, koska hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on alittanut asiassa sovellettavan rakennusurakkoja koskevan kynnysarvon. Suunnitelmien mukainen hankinnan kustannusarvio ja hankinnan ennakoitu arvo on ollut yhteensä 2.862.900 euroa. Hankintayksikön rakennusurakkaan toimittamat materiaalit ovat arvoltaan yhteensä 1.101.320 euroa. Ennakoitu arvo alittuu myös, kun näiden materiaalien arvo otetaan huomioon.

Kysymyksessä oleva hankinta muodostaa oman hankintakokonaisuutensa, eikä sitä toteuteta samanaikaisesti erillisinä osina. Hankinnan kohteena oleva rakennusurakka kohdistuu rataosuudelle Kouvola–Kotka–Hamina, jossa on tehty omana parantamishankkeenaan muun ohella radan akselipainon nosto tavaraliikenteen tarpeisiin ja turvalaitteiden uusiminen. Mainitun hankkeen päätavoitteena ollut tavaraliikenteen akselipainon nosto on valmistunut syksyllä 2022 ja uudet turvalaitteet on otettu käyttöön syksyllä 2023. Nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa rakennetaan henkilöliikenteen laitureita ja uusitaan päällysrakennetta. Sillä ei ole teknistä tai toiminnallista yhteyttä edellä mainittuun tavaraliikenteen toimintaedellytyksiä koskevaan parantamishankkeeseen.

Hankinnasta on avoimuuden lisäämiseksi ja kilpailun edistämiseksi julkaistu EU-hankintailmoitus. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että valitus tulisi ottaa tutkittavaksi.

Joka tapauksessa hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta, koska sen esittämä urakkareferenssi ei ole täyttänyt soveltuvuutta koskevaa vähimmäisvaatimusta. Laiturin rakentamisella tarkoitetaan laiturielementtien asentamista, pintarakenteen tekemistä ja raiteen ja laiturin asemoimista siten, että esteettömyysvaatimukset täyttyvät. Valittajan ilmoittamassa referenssissä on ainoastaan suunniteltu ja toteutettu matkustajalaituri- ja paikoitusalueen esteettömyysvaatimukset täyttävä valaistus ja opasteet. Kun otetaan huomioon hankinnan kohde eli kolmen laiturin rakentaminen, ammattitaitoiselle tarjoajalle on tullut olla selvää, että valaistusta ja opasteita koskeva referenssiurakka ei täytä vaatimusta esteettömyysvaatimukset täyttävän laiturin rakentamisesta.

Kuultavan lausunto

Destia Rail Oy on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti esittänyt, että valittajan esittämä referenssi on ollut virheellinen.

Valitus tulee jättää tutkimatta, koska hankinnan ennakoitu arvo on alittanut asiassa sovellettavan rakennusurakkoja koskevan kynnysarvon.

Hankintayksikön päätös sulkea valittaja tarjouskilpailusta on ollut oikea, koska valittajan ilmoittama referenssi laiturin valaistuksen ja opasteiden suunnittelua ja rakentamista koskevasta urakasta ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä edellytettyä kokemusta laiturin rakentamisesta. Hankintailmoituksen sanamuoto ja hankinnan kohde huomioon ottaen on selvää, että referenssin on tullut koskea varsinaisen laiturin rakentamista eikä laiturilla olevan erillisen osan rakentamista.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankinnan ennakoitu arvo on arvioitu virheellisesti. Vain puolet tarjoajista on pystynyt antamaan sovellettavan kynnysarvon alittavan tarjouksen, kun lisäksi otetaan huomioon hankintayksikön itsensä toimittamien urakan toteuttamisessa tarpeellisten materiaalien ennakoitu kokonaisarvo. Annetut tarjoukset ovat poikenneet kokonaisuudessaan merkittävästi hankintayksikön ilmoittamasta ennakoidusta arvosta. Hankintayksikön olisi tullut ymmärtää, että kynnysarvo todennäköisesti ylittyy.

Lisäksi tässä asiassa hankinnan kohteena oleva rakennusurakka ja hankintayksikön tarkoittama samalla rataosuudella erikseen toteutettu Kouvola–Kotka–Hamina-hanke muodostavat tosiasiallisesti yhden hankintakokonaisuuden, mikä tulee ottaa huomioon ennakoitua arvoa laskettaessa. Kyseisen hankintakokonaisuuden yhteenlaskettu arvo ylittää sovellettavan kynnysarvon ja siten asiassa on sovellettava hankintasäännöksiä.

Hankintayksikkö on mahdollisesti pyrkinyt välttämään hankintasäännösten soveltamisen pilkkomalla hankinnan eriin hankintasäännösten vastaisesti. Kysymyksessä oleva rakennusurakka ja Kouvola–Kotka–Hamina-hanke toteutetaan ajallisesti lähellä toisiaan samalla rataosuudella ja niissä on kyse osin samoista töistä, jotka palvelevat samaa tarkoitusta. Ne eivät teknisesti poikkea niin merkittävästi toisistaan, että niitä tulisi pitää erillisinä hankintakokonaisuuksina.

Kouvola–Kotka–Hamina-rataosa, jota molemmat hankkeet koskevat, on yksi Suomen vilkkaimpia tavaraliikenneväyliä. Myös nyt kysymyksessä olevan hankinnan kohteena olevalla rakennusurakalla pyritään parantamaan tavaraliikenteen toimintaedellytyksiä erityisesti siltä osin kuin urakkaan sisältyy hankekuvauksen mukainen päällysrakenteen uusiminen Kotka/Tavara-ratapihalla. Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeen hankekuvauksen mukaan kyseisen hankkeen yhtenä tavoitteena on parantaa välityskykyä linjaosuudella hyödyttäen sekä tavara- että henkilöliikennettä ja lisätä merkittävästi Kotolahden ratapihan kapasiteettia. Mainittu hanke palvelee siten myös henkilöliikenteen tarpeita, kuten osaltaan myös nyt kysymyksessä oleva rakennusurakka. On siten virheellistä väittää, että hankkeilla ei olisi teknistä tai toiminnallista yhteyttä toisiinsa. Lisäksi hankinnan kohteena oleva rakennusurakka ja Kouvola–Kotka–Hamina-hanke sisältävät molemmat turvalaitetöiden tekemisen ja päällysrakennetöitä. Kun hankkeet sisältävät samoja töitä ja kyseinen rataosuus on tavaraliikenneintensiivinen, hankintayksikön henkilöliikenteen ja tavaraliikenteen tarpeilla perustelema hankkeiden erottelu toisistaan vaikuttaa keinotekoiselta.

Referenssivaatimus on koskenut esteettömyysvaatimukset täyttävän laiturin rakentamista. Varsinaista laiturin rakentamista ja esteettömän laiturin rakentamista ei voida erottaa toisistaan hankintayksikön mahdollisesti tarkoittamalla tavalla. Asemalaiturin valaistuksen ja opasteiden suunnittelu ja toteuttaminen on yhtä kiinteä osa laiturin tai laiturialueen esteettömyysvaatimusten toteuttamista kuin laiturielementtien asentaminen, pintarakenteen tekeminen ja raiteen ja laiturin asemoiminen siten, että esteettömyysvaatimukset toteutuvat. Tarjouspyynnössä ei ole selkeästi edellytetty, että urakkareferenssin tulisi koskea viimeksi mainittuja hankintayksikön luettelemia toimenpiteitä.

Hankintayksikkö on kesken hankintamenettelyn 12.2.2024 ja 15.2.2024 päivätyillä lisäkirjeillään olennaisesti muuttanut tarjouspyyntöä hankintasäännösten vastaisesti. Lisäkirjeessä 1 on muutettu tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältynyttä kirjausta, jonka mukaan tilaaja toimittaa laiturielementit. Tehdyn muutoksen myötä laiturielementtien hankinta on tarjoajan vastuulla. Lisäkirjeessä 1 on myös todettu, että suunnitelma-aineistoon sisältyvässä määräluettelossa esitetyt määrät ovat viitteellisiä eivätkä tilaajaa sitovia. Määrät voivat poiketa olennaisestikin luettelossa esitetystä. Lisäkirjeessä 1 on vielä todettu, että tarjouspyynnön suunnitelma-aineistosta on puuttunut matkustajainformaatiota eli staattisia ja dynaamisia opasteita koskevat seisakekohtaiset (Tavastila, Kymi, Paimenportti) suunnitelmat. Lisäkirjeen 1 mukaan näitä koskevat liitteet toimitetaan lisäkirjeessä 2. Hankinnan kohteen määrittelyn muuttaminen kesken hankintamenettelyn on ollut olennainen muutos, jolla on saattanut olla vaikutusta potentiaalisiin tarjoajiin.

Hankintayksikkö on valituksenalaisten päätöksien liitteenä toimittanut valitusosoituksen, jonka mukaan tarjoaja voi saattaa asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen. Hankintayksikkö on kuitenkin myöhemmin markkinaoikeudelle antamassaan vastineessa esittänyt, ettei valituksen tutkiminen kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan, koska sovellettava kynnysarvo ei ole ylittynyt. Jos markkinaoikeus ei olisi asiassa toimivaltainen, valitusosoitus on virheellinen ja olisi kohtuutonta, että valittaja joutuisi hankintayksikön virheen takia pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt, että hankinnan ennakoitu arvo on huolellisesti laskettu perustuen laadittuihin suunnitelmiin, eri rakenneosiin ja materiaaleihin. Valittajan ainoa peruste ennakoidun arvon kynnysarvon ylittymistä koskevalle väitteelle on se, että noin puolet saaduista tarjouksista on ylittänyt kynnysarvon. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut määrältään lähellä hankintayksikön laskelmaa. Valittajan oma tarjous, jota ei ole otettu tarjousvertailuun, on ollut sekin määrältään hyvin lähellä hankintayksikön laskelmaa.

Hankintaa ei ole pilkottu osiin hankintasäännösten vastaisesti. Kysymyksessä oleva rakennusurakkahankinta on erillinen Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeesta ja muodostaa oman luontevan hankintakokonaisuutensa. Kaikki Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeelle asetetut tavoitteet on jo saavutettu. Akselipainon nosto on valmistunut syksyllä 2022. Turvalaitteet rataosalla on uusittu syksyllä 2023. Kyseinen rataosa on käytössä nostetulla akselipainolla ja uusilla turvalaitteilla. Hankinnan kohteena oleva rakennusurakka ei vaikuta Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeen onnistumiseen tai käyttöön, joten teknistä tai toiminnallista riippuvuussuhdetta ei ole. Vuonna 2024 Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeessa on kerrottu tehtävän jälkitoimenpiteinä turvalaitteiden purkutöitä, radan merkkien uusimista, raide-eristysten poistoa ja maadoitustöitä. Näillä töillä ei ole mitään teknistä tai toiminnallista yhteyttä kysymyksessä olevaan hankintaan. Lisäksi kysymyksessä oleva hankinta sijoittuu vain osittain alueellisesti samalle rataosalle kuin Kouvola–Kotka–Hamina-hanke. Paimenportin seisaketta koskevat työt ja päällysrakennetyöt Kotka/Tavara-ratapihalla sijaitsevat alueella, johon ei ole kohdistunut mitään Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeen töitä. Lisäksi päällysrakennetyöt Haminan ratapihalla ja Kotka/Tavara-ratapihalla ovat pelkästään kunnossapidollisia töitä, joilla ei lainkaan vaikutusta Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeen tavoitteisiin.

Kysymyksessä olevalla hankinnalla ei ole myöskään taloudellista yhteyttä Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeeseen. Hankinta rahoitetaan perusväylänpidon rahalla, kun taas Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeen kaikki hankinnat on tehty eduskunnan erikseen hankkeelle myöntämällä valtuusrahalla. Lisäksi Kotkan kaupunki osallistuu kysymyksessä olevan hankinnan rahoittamiseen Paimenportin seisakkeen kulkuyhteyden osalta, mutta se ei ole osallistunut Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeen rahoittamiseen.

Valittaja on ensimmäisen kerran vastaselityksessään esittänyt, että tarjouspyyntöä on hankintasäännösten vastaisesti olennaisesti muutettu hankintamenettelyn aikana. Tällaista väitettä ei ole esitetty valituskirjelmässä, jossa on esitetty ainoastaan soveltuvuusvaatimuksen täyttymistä koskeva väite. Valitusajan päättymisen jälkeen valittaja saa esittää uusia perusteluja vaatimuksen tueksi vain, jos asia ei sen johdosta muutu toiseksi. Koska asia on muuttunut toiseksi vastaselityksessä esitetyn väitteen vuoksi, tarjouspyynnön olennaista muutosta koskevaa väitettä ei tule tutkia.

Tarjouspyyntöä ei ole muutettu valittajan esittämällä tavalla. Lisäkirjeen 1 vastauksella 10 hankintayksikkö on ainoastaan poistanut ristiriidan pätevyysjärjestyksessä ylempänä olevan urakkasopimuksen ja alempana olevan urakkaohjelman välillä. Tarjouspyyntöä on selvennetty siten, että tilaaja ei toimita laiturielementtejä. Tarjouspyynnön liitteenä olevassa urakkasopimusluonnoksessa oli ilmoitettu tilaajan toimittamat materiaalit, eikä laiturielementtejä ollut mainittu. Sen sijaan pätevyysjärjestyksessä alempana olleen urakkaohjelman mukaan tilaajan toimittamiksi materiaaleiksi oli ilmoitettu myös laiturielementit. Pätevyysjärjestyksessä ylempänä olleen urakkasopimuksen mukaan laiturielementit ovat kuuluneet jo alun perin urakoitsijan vastuulle. Kysymyksessä on ollut ainoastaan tarjouspyynnön selvennys. Lisäkirjeen 1 vastauksella 10 hankintayksikkö on myös täsmentänyt, että suunnitelma-aineistoon sisältyvät määräluettelot ovat viitteellisiä, eivätkä tilaajaa sitovia. Asia on todettu jo alun perin urakkaohjelman kohdassa 6.2.1, jonka mukaan sidotut määrät on esitetty urakkarajaliitteessä. Kysymys on tältäkin osin ollut ainoastaan selvennyksestä. Lisäkirjeen 1 maininta matkustajainformaation suunnitelmien toimittamisesta lisäkirjeellä 2 ei liity hankinnan kohteeseen tai ehtojen muuttamiseen millään tavalla. Opasteet toteutetaan toisessa urakassa. Matkustajainformaatiota koskevat suunnitelmat eivät kosketa tarjoajaa, eikä niillä ole vaikutusta tarjousten laskentaan, sillä matkustajainformaation toteuttaminen ei kuulu urakkaan. Kyseiset matkustajainformaation toteutukseen liittyvät urakkarajaukset on ilmoitettu jo alkuperäisen tarjouspyynnön urakkarajaliitteessä.

Valittajan ilmoittamassa referenssiurakassa ei ole rakennettu laituria tai mitään laiturin osaa. Valaistus tai opasteet eivät ole laiturin rakenne eivätkä osa laituria. Valaistusta ja opasteita voidaan rakentaa missä tahansa. Referenssin osalta on ensin arvioitu, onko kysymys ollut laiturin rakentamisesta. Vasta tämän jälkeen olisi voinut olla tarpeen arvioida, onko referenssi koskenut esteettömyysvaatimukset täyttävää laituria. Referenssivaatimus on suoraan liittynyt hankinnan kohteeseen eli henkilöliikennettä palveleviin laitureihin.

Valituksenalaisiin päätöksiin liitetty valitusosoitus ei ole ollut virheellinen. Valitusosoituksessa on selvästi todettu, että päätös voidaan saattaa valituksella markkinaoikeuden käsiteltäväksi, mikäli hankinnan arvo ylittää erityisalojen hankintasäännösten mukaisen rakennusurakkoja koskevan kynnysarvon. Valittaja on jättänyt huomioon ottamatta valitusosoituksessa viitatun säännöksen.

Valittaja on lisävastaselityksessään esittänyt, että kysymyksessä oleva hankinta ja Kouvola–Kotka–Hamina-hanke ovat kiinteästi riippuvaisia toisistaan. Ne toteutetaan samalla rataosuudella. Ne toteutetaan myös ajallisesti lähekkäin. Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeen rakentaminen ajoittuu vuosille 2020–2024 ja hanke on kokonaisuudessaan valmis 2025. Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeessa tehtävät työt hyödyttävät tavaraliikenteen ohella myös henkilöliikennettä. Mainittu hanke ja nyt kysymyksessä oleva hankinta sisältävät myös osin samoja tai samankaltaisia päällysrakenne- ja turvalaitetöitä.

Kysymyksessä oleva urakka toteutetaan nimenomaan henkilöliikenteen tarpeisiin, jossa esteettömyysvaatimusten lain mukaisella toteutuksella on keskeinen merkitys. Vaikka urakkareferenssivaatimuksessa ei ole nimenomaisesti edellytetty laiturin rakenteiden rakentamista koskevaa urakkakokemusta, Väylävirasto on kuitenkin tulkinnut sen avoimuusperiaatteen vastaisesti ratkaisevaksi ja ensisijaiseksi tarjoajan soveltuvuusvaatimukseksi. Vaikka valaistus tai opasteet eivät ole laiturin rakenne, ne kuitenkin ovat osa laituria. Koska Väylävirasto on edellyttänyt kokemusta esteettömyysvaatimukset täyttävän laiturin rakentamisesta ja laiturit toteutetaan henkilöliikenteen tarpeisiin, on selvää, että valaistus ja opasteet kuuluvat osaksi laituria. Ilman valaistusta ja opasteita laiturit eivät voi olla esteettömyysvaatimukset täyttäviä. Tarjouspyyntö ei ole ollut niin selvä, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Vastaselityksessä on esitetty ainoastaan esimerkkejä tarjouspyyntöön tehdyistä olennaisista muutoksista, joita on tehty lisäkirjeissä muitakin. Jo muutosten suuri määrä merkitsee tarjouspyynnön olennaista muuttamista.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Valituksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 154 §:n 1 momentista seuraa, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai pykälässä mainittujen muiden säännösten vastaisesti. Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 128 §:n mukaan muutoksenhakuun kyseisessä laissa tarkoitetuista ratkaisuista sekä lainvastaisen menettelyn johdosta määrättäviin seuraamuksiin sovelletaan, mitä muun ohella hankintalain 154 §:ssä säädetään.

Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on siten se, että markkinaoikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalain tai erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvaa hankintaa.

Hankintalain 10 §:n mukaan kyseistä lakia ei sovelleta erityisalojen hankintalaissa tarkoitettua toimintaa varten tehtäviin hankintoihin ja käyttöoikeussopimuksiin.

Hankintalain ja erityisalojen hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 108/2016 vp s. 97) on hankintalain 10 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että hankintalakia ei sovelleta sellaisiin hankintoihin, jotka on suljettu esimerkiksi erityisalojen hankintalain 2 tai 3 luvun säännösten perusteella erityisalojen hankintalain ulkopuolelle.

Erityisalojen hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin kyseisessä laissa säädetään.

Erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat yhtä tai useaa 6–9 §:ssä tarkoitettua toimintaa harjoittavat valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset, valtion liikelaitokset, julkisoikeudelliset laitokset sekä edellä mainittujen tahojen muodostamat yhteenliittymät (viranomaishankintayksikkö).

Erityisalojen hankintalain 8 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan sellaisten verkkojen rakentamiseen, huoltoon, ylläpitoon sekä tarjoamiseen, joiden tarkoituksena on tarjota julkisia kuljetuspalveluita rautateitse, raitioteitse, automatisoiduin järjestelmin, johdinautoilla, linja autoilla, kaapeliradoilla tai metrolla.

Muutoksenhaun kohteena oleva hankinta on koskenut rautatien rataosan Kouvola–Kotka–Hamina henkilöliikenteen laitureiden uusimista rataosalla Kouvola–Kotka, päällysrakenteen uusimista Haminan ratapihalla ja Kotka/Tavara-ratapihalla sekä vesieristyksen korjausta Kouvolan Myllykosken alueella. Markkinaoikeus katsoo, että Väylävirasto on ollut erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentin mukainen erityisalojen hankintayksikkö ja muutoksenhaun kohteena oleva hankinta on liittynyt erityisalojen hankintalain 8 §:n 1 momentin mukaiseen toimintaan. Hankintasäännösten sovellettavuutta on siten arvioitava erityisalojen hankintalain perusteella.

Hankintayksikkö ja kuultava ovat esittäneet, että valitus tulee jättää tutkimatta, koska hankinnassa on kysymys rakennusurakasta, jonka arvo alittaa erityisalojen hankintalain rakennusurakoita koskevan kynnysarvon. Valittajan mukaan hankinnan kohteena olevan rakennusurakan arvo ylittää kyseisen kynnysarvon ja valituksen tutkiminen kuuluu siten markkinaoikeuden toimivaltaan. Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankinta on pilkottu eriin lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Kysymyksessä olevaa hankintaa koskevan hankintailmoituksen julkaisemishetkellä erityisalojen hankintalain 13 §:n 1 momentin mukainen kynnysarvo on ollut rakennusurakoita koskevissa hankinnoissa 5.538.000 euroa. Pykälän 2 momentin mukaan lakia ei sovelleta kynnysarvot alittaviin hankintoihin.

Erityisalojen hankintalain 14 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muuhun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.

Pykälän 2 momentin mukaan rakennusurakan ennakoitua arvoa laskettaessa on otettava huomioon urakan arvo sekä sellaisten urakan toteuttamisessa tarpeellisten tavaroiden ennakoitu kokonaisarvo, jotka hankintayksikkö antaa urakoitsijan käyttöön, jos ne ovat välttämättömiä rakennusurakan toteuttamiseksi.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien osien ennakoitu arvo on otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua kokonaisarvoa laskettaessa. Jos osien yhteenlaskettu arvo on vähintään 13 §:ssä tarkoitetun kynnysarvon suuruinen, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava tätä lakia.

Erityisalojen hankintalain 18 §:n mukaan hankintaa ei saa pilkkoa eriin tai laskea sen arvoa poikkeuksellisin menetelmin kyseisen lain säännösten soveltamisen välttämiseksi. Tavarahankintaa tai palveluhankintaa ei myöskään saa liittää rakennusurakkaan tai hankintoja muutoin yhdistellä keinotekoisesti kyseisen lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Erityisalojen hankintalain 18 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 260) mukaan säännös vastaa hankintalain 31 §:ää. Kyseisen hankintalain säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 121 ja 122) mukaan hankinnan jakamisen osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksiköiden tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen. Lähtökohtana arvioinnissa on luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulee katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Huomiota voidaan kiinnittää ajanjaksoihin, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina suunnitelmallisessa hankintatoimessa. Pykälän vastaista on siten esimerkiksi pilkkoa samanlaisista tavaroista koostuva hankinta osissa kilpailutettavaksi lain säännösten välttämisen tarkoituksessa.

Tarjouslomakkeella on tullut ilmoittaa kokonaishintaosuudet kuudelle eri osalle, jotka ovat olleet päällysrakennetyöt Haminan ratapihalla ja Kotka/Tavara-ratapihalla, Myllykosken alikulun vesieristyksen korjaus, Tavastilan, Kymin sekä Paimenportin seisakkeen työt sekä Paimenportin seisakkeen kulkuyhteyden rakentaminen.

Hankintailmoituksessa on ilmoitettu nyt kyseessä olevan rakennusurakan ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi 2.800.000 euroa. Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa täsmentänyt, että suunnitelmien mukainen kustannusarvio on ollut yhteensä 2.862.900 euroa, joka on koostunut seuraavista rakenneosista: Tavastilan seisake 436.000 euroa, Kymin asema 488.900 euroa, Paimenportti (Väyläviraston osuus) 1.022.000 euroa, Paimenportti (Kotkan osuus) 266.000 euroa, päällysrakennetyöt Hamina ja Kotka 600.000 euroa ja Myllykosken alikulun vesieristyksen korjaus 50.000 euroa. Lisäksi hankintayksikkö on ilmoittanut toimittavansa hankintaan materiaaleja, jotka ovat arvoltaan yhteensä 1.101.320 euroa.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on saanut kahdeksan tarjousta. Voittaneen tarjouksen vertailuhinta on ollut 3.639.816,50 euroa, toiseksi tulleen tarjoajan vertailuhinta 3.835.805,00 euroa ja kolmanneksi tulleen tarjoajan vertailuhinta 3.992.962,93 euroa. Valittaja on suljettu tarjouskilpailusta, koska valittaja ei ole hankintayksikön mukaan täyttänyt referenssejä koskevaa soveltuvuusvaatimusta. Jos valittajan tarjous olisi hyväksytty tarjousvertailuun, se olisi ollut vertailuhinnaltaan halvin tarjous. Kun edellä mainittujen neljän tarjoajan tarjoushintoihin lisätään hankintayksikön toimittamien materiaalien arvo, näin saadut summat alittavat selvästi erityisalojen hankintalain mukaisen rakennusurakkoja koskevien hankintojen kynnysarvon 5.538.000 euroa. Kun neljä kahdeksasta hankintayksikön saamasta tarjouksesta lisättynä tilaajan toimittamien materiaalien arvolla on selvästi alittanut arvonlisäverottomalta arvoltaan edellä mainitun kynnysarvon, asiassa ei tältä osin ole perusteita katsoa hankintayksikön määrittäneen hankinnan ennakoitua kokonaisarvoa virheellisesti. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että osan tarjouksista arvonlisäveroton arvo on näin laskettuna ylittänyt erityisalojen hankintalain mukaisen rakennusurakan kynnysarvon.

Asiassa on vielä arvioitava, onko hankintayksikkö valittajan esittämin tavoin pilkkonut hankinnan eriin erityisalojen hankintalain 18 §:n vastaisesti lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Valittaja on esittänyt, että tässä asiassa hankinnan kohteena oleva rakennusurakka ja samalla rataosuudella erikseen toteutettu Kouvola–Kotka–Hamina-hanke muodostavat tosiasiallisesti yhden hankintakokonaisuuden, joka tulee ottaa huomioon ennakoitua arvoa laskettaessa. Ne toteutetaan samalla rataosuudella ja ajallisesti lähellä toisiaan. Lisäksi ne palvelevat sekä tavara- että henkilöliikennettä ja molemmat sisältävät osittain turvalaitetöitä sekä päällysrakennetöitä.

Markkinaoikeus toteaa, että tässä asiassa hankinnan kohteena olevan rakennusurakan ja Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeen sijainti samalla rataosuudella, osittainen ajallinen lähekkäisyys ja molempien sisältämät päällysrakenne- ja turvalaitetyöt sinänsä puoltaisivat sitä, että ne muodostavat tosiasiallisesti yhden hankintakokonaisuuden.

Toisaalta vaikka samalla rataosuudella tehtävät työt saattavat parantaa sekä henkilö- että tavaraliikenteen edellytyksiä kyseisellä rataosuudella, on kuitenkin otettava huomioon, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeen akselipainon noston on tarkoitus mahdollistaa raskaammat kuljetukset, kun taas nyt kysymyksessä olevan hankinnan kohteena olevassa rakennusurakassa pääpaino on enemmänkin henkilöliikenteen edellytyksissä laiturien rakentamisen kautta.

Lisäksi asiassa esitetyn selvityksen mukaan Kouvola–Kotka–Hamina-hanke on aloitettu jo vuonna 2020. Akselipainon nosto on valmistunut syksyllä 2022 ja turvalaitteet rataosalla on uusittu syksyllä 2023. Kyseinen rataosa on jo käytössä nostetulla akselipainolla ja uusilla turvalaitteilla eikä asiassa ole tullut esille perusteita katsoa, että nyt kysymyksessä oleva hankinta olisi sidoksissa Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeen toteuttamiseen. Markkinaoikeus katsoo, että näiltä osin asiassa ei ole sellaista ajallista ja toiminnallista yhteyttä, että kysymyksessä olisi tällä perusteella katsottava olevan luonteva hankintakokonaisuus. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeessa tehdään vuonna 2024 vielä jälkitoimenpiteinä turvalaitteiden purkutöitä, radan merkkien uusimista, raide-eristysten poistoa ja maadoitustöitä. Kun kysymys on enää aikaisemmin jo pääosin toteutetun hankkeen jälkitöistä, tämä ei anna aihetta eri johtopäätökseen.

Lisäksi kun otetaan huomioon Kouvola–Kotka–Hamina-hankkeelle myönnetty erillinen rahoitus ja nyt kysymyksessä olevan hankinnan rahoitus perusväylänpidon määrärahoista sekä Kotkan kaupungin osallistuminen hankinnan rahoitukseen, markkinaoikeus katsoo, että näillä ei ole myöskään sellaista taloudellista yhteyttä, että kysymyksessä olisi tällä perusteella katsottava olevan luonteva hankintakokonaisuus. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole erityisalojen hankintalain 18 §:n vastaisesti pilkkonut hankintaa eriin lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on hankintamenettelyä aloittaessaan voinut perustellusti arvioida rakennusurakan kokonaisarvon alittavan erityisalojen hankintalain 13 §:n 1 momentin 3 kohdan rakennusurakoita koskevan kynnysarvon. Näin ollen hankintaan ei sovelleta erityisalojen hankintalakia eikä hankintalain 10 §:n säännös huomioon ottaen myöskään hankintalakia. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että hankintayksikkö on julkaissut hankintailmoituksen tai viitannut hankinta-asiakirjoissa markkinaoikeuteen. Valitus on siten jätettävä tutkimatta markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Erityisalojen hankintalain 128 §:n nojalla sovellettavan hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Valittaja on esittänyt oikeudenkäyntikulujensa korvaamista koskevan vaatimuksensa perusteena, että oikeudenkäynti on aiheutunut hankintayksikön virheestä siinäkin tapauksessa, että markkinaoikeus ei ole toimivaltainen tutkimaan valitusta. Hankintayksikkö on valituksenalaisten päätöksien liitteenä toimittanut valitusosoituksen, jonka mukaan tarjoaja voi saattaa asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen. Valittajan mukaan olisi tästä syystä kohtuutonta, että se joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on julkaissut hankintailmoituksen, jossa nyt kyseessä olevan rakennusurakan ennakoiduksi arvoksi on ilmoitettu erityisalojen hankintalaissa rakennusurakan kynnysarvon alittava ennakoitu arvo. Hankintayksikkö on liittänyt valituksenalaisiin päätöksiin valitusosoituksen, jonka mukaan erityisalojen julkista hankintaa koskeva päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu voidaan saattaa valituksella markkinaoikeuden käsiteltäväksi, mikäli hankinnan arvo ylittää erityisalojen hankintalain 13 §:n mukaisen kynnysarvon. Valituksenalaisissa päätöksissä on toisaalta todettu, että hankinta-asiaan muutosta hakevan on kirjallisesti ilmoitettava hankintayksikölle asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi viimeistään silloin, kun hankintaa koskeva valitus toimitetaan markkinaoikeuteen.

Edellä todetusti hankintailmoituksessa on ilmoitettu hankinnan arvo, joka on alittanut erityisalojen hankintalain mukaisen rakennusurakoiden kynnysarvon ja valitusosoituksessa todetun mukaan valitusoikeus koskee vain kynnysarvon ylittäviä hankintoja. Näiden tietojen perusteella valittajan on ollut mahdollista ymmärtää, että valitus saattaa tulla tutkittavaksi markkinaoikeudessa vain sillä edellytyksellä, että valittaja menestyksellisesti riitauttaa hankintailmoituksessa olevan ilmoituksen kynnysarvon alittavasta ennakoidusta arvosta. Valittaja ei kuitenkaan ole lausunut kynnysarvosta ja markkinaoikeuden toimivallasta valituksessa, vaan vasta vastaselityksessä. Valituksenalaiset päätökset ovat toisaalta olleet omiaan antamaan harhaanjohtavan kuvan markkinaoikeuden toimivallasta siltä osin, kun niissä on nimenomaisesti mainittu hankinta-asiaan muutosta hakevan velvollisuudesta ilmoittaa hankintayksikölle asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi viimeistään silloin, kun hankintaa koskeva valitus toimitetaan markkinaoikeuteen. Edellä todettuun nähden asioissa ei kokonaisuutena arvioiden ole kohtuutonta, että sekä valittaja että hankintayksikkö saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta.

Markkinaoikeus hylkää Ratatek Oy:n ja Väyläviraston vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 128 §:n nojalla sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari, Markus Mattila ja Jenni Poropudas.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.