Asian tausta

Heinolan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 5.7.2022 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Muikkuapajanpuistoa ja Penikkasaaren siltaa koskevan rakennusurakan hankinnasta.

Heinolan kaupungin teknisen toimen johtaja on 25.8.2022 tekemällään hankintapäätöksellä § 14/2022 hylännyt valittajan tarjouksen ja valinnut erään tarjoajan tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 365.000 euroa.

Markkinaoikeus on 27.9.2022 antamallaan välipäätöksellä H303/2022 hylännyt valittajan vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 29.9.2022.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

LKN Rakennus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 38.186 euroa.

Perustelut

Hankintayksikön olisi tullut valita valittajan tarjous tarjouskilpailun voittajaksi. Valittajan tarjoushinta on tarjousvertailussa ollut noin neljä prosenttia halvempi kuin voittaneella tarjoajalla.

Hankintayksikkö on perustellut valittajan tarjouksen hylkäämistä sillä, että valittaja on antanut yksikköhintaluettelossa useille pyydetyille yksiköille huomattavan alhaisia hintoja verrattuna toisiin tarjouksiin, kokemuspohjaisiin hintoihin, suunnittelijan kustannusarvioon sekä tiedossa olevaan vastaavien töiden hintatasoon nähden. Hankintayksikkö on arvioinut, että valittaja ei ole riittävästi selvittänyt antamiaan hintoja siten, että niillä voisi toteuttaa kysymyksessä olevan urakan. Hankintayksikkö on väittänyt, että valittaja olisi tarkoituksellisesti antanut poikkeuksellisen alhaisia hintoja optiotöistä ja yksikköhinnoista.

Valittaja on hankintayksikölle antamassaan selvityksessä kertonut, mihin hinnat perustuvat. Ne ovat todellisia markkinahintoja, joita valittajan on mahdollista tarjota pitkäaikaisten asiakassuhteiden ja isompien erien hankkimisen ansiosta. Hankintayksikkö on pyytänyt yksikköhintoja tavanomaisista maanrakennusurakan tarvikkeista, joita valittaja on saanut ja saa markkinoilta ilmoitettuun hintaan. Lisäksi suurin osa tuotteista on yrityksen omia varastotuotteita, joita myydään ilmoitettuun hintaan muutenkin eteenpäin.

Hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta selvitystä tarjouslomakkeen kohdan 3. lisä- ja muutostöiden yksikköhintaluettelon muutamista eri tuotteista. Valittajan tarjous on perusteettomasti jätetty valitsematta tarjouskilpailun voittajaksi yksittäisten pienten tuote-erien hintojen perusteella. Vaikka valittajan tarjoama lisä- ja muutostöiden summa tarjouslomakkeen kohdassa 3. olisi ollut sama kun toiseksi halvimmalla tarjoajalla, olisi valittajan tarjous edelleen ollut kokonaisuutena halvin.

Hankintapäätöksessä valittajan hintoja on kuvailtu poikkeuksellisen alhaisiksi. Kokonaishinnan vertailussa voittajaksi valitun tarjoajan ja valittajan välinen hintaero ei kuitenkaan ole ollut merkittävä.

Muutoinkin hylkäämisperusteena ollut väitetty hintaero on koskenut ainoastaan muutos- ja lisätöiden yksikköhintaluettelon hintoja eli töitä, joita ei ole lähtökohtaisesti tarkoitus teettää. Valittaja on ilmoittanut perustelut kyseisille yksikköhinnoille ja sitoutunut tekemään työt tarjotuilla hinnoilla. Hankintayksikön perustelu on ollut virheellinen.

Vastine

Vaatimukset

Heinolan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perustelut

Hankintasäännösten mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintayksikkö on täyttänyt velvollisuutensa pyytämällä valittajalta selvityksen.

Hankintayksikkö on ottanut harkinnassaan huomioon valittajan kaikki selvitykset ja muiden tarjoajien tarjoukset ennen valittajan tarjouksen hylkäämistä. Hankintayksikölle on selvityksestä huolimatta syntynyt perusteltu syy epäillä, kykeneekö valittaja toteuttamaan hankinnan kohteen esittämällään tarjouksella ja lisäselvitysten mukaisesti. Annetun selvityksen ei ole katsottu vastaavan asioiden todellista tilaa ja markkinatilannetta.

Hankintayksikkö on käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa ja hylännyt valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisten tarjoushintojen vuoksi. Hankintayksikkö on hankintasäännösten mukaisesti voinut hylätä hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, koska valittajan antama selvitys ja toimitettu näyttö ei riittävästi ja uskottavasti ole selittänyt valittajan hintojen ja kustannusten alhaista tasoa.

Hankintasäännöksissä ei ole mainittu mitään tiettyä rajaa, kuinka suuri hintaeron tulee prosentuaalisesti olla muihin tarjoajiin verrattaessa, jotta tarjousta voitaisiin pitää poikkeuksellisen alhaisena. Hinnan ja kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa on kiinnitetty huomiota hankinnan laatuun ja laajuuteen, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen ja alan aiempiin kokemuksiin.

Hankintayksikkö on arvioinut, että valittajan tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta, laadullisista ongelmista sekä mahdollisesti tarvetta esimerkiksi lisätöiden hankintaan. Hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy uskoa, että alhaisen tarjoushinnan syynä on ollut valittajan tarkoitus tarjoushinnan myöhempään nostamiseen ja esimerkiksi vaadittaviin lisätöihin urakan loppuvaiheessa.

Harkinnassa on huomioitu hankkeen loppuunsaattamisen ennakointi, läpinäkyvä markkinavertailu, hankkeen kokonaisarviointi ja tarjoajien yhdenvertainen asemointi. Hankintapäätöksessä on huomioitu kustannusvastaavuus, oikeusvarmuus sekä läpinäkyvien markkinoiden toiminta ja toimivuus ja yhteiskunnan intressit, kuten tilaajavastuu. Hankintayksikkö ei ole toiminut hankintasäännösten vastaisesti.

Vastaselitys

Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on edellä esitetty huomioon ottaen arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hylännyt valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä lain I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan hankintalain 11 luvun (99–106 §) säännöksiä.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on mainitun lain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 210) on muun ohella todettu, että hankintayksikön harkintavaltaan jää se, minkälaista menettelyä se haluaa käyttää kansallisen hankinnan kilpailuttamisessa. Hankintayksikkö voi sanotun lainkohdan mukaan halutessaan käyttää samanlaisia menettelyjä kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa, kunhan hankintayksikkö kuvaa käyttämänsä hankintamenettelyn hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta menettelyn käytön valinnassa ja soveltamisessa. Menettelyn valinnassa ja määrittelyssä on kuitenkin otettava huomioon se, ettei siitä muodostu lain 3 §:ssä tarkoitettujen periaatteiden vastainen esimerkiksi siten, että se selvästi syrjii joitakin toimittajia tai estää niiden osallistumisen hankintamenettelyyn.

Hankintalain 104 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintailmoitusta, tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava pois tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta määräajassa toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään puutteellisia tai virheellisiä tietoja ja asiakirjoja.

Hankintamenettelystä merkityksellisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia Muikkuapajanpuiston ulkoilu- ja virkistysalueen rakennusurakasta Heinolan Penikkasaareen. Tarjouspyynnön mukaan vertailuperusteena on ollut halvin hinta. Vertailuhinta on tarjouspyynnön mukaan ollut yhteissumma, johon on sisältynyt 1) urakkahinta, 2) lisä- ja muutostöiden volyymipainotettu yhteishinta 15 prosentin osuudella, 3) optiokohteen 1 hinta sekä 4) optiokohteen 2 hinta.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnön kohdassa ”Hylkäämisperusteet” määritellyt perusteet tarjousten hylkäämiselle seuraavasti:

”Tilaajalla on oikeus hylätä kaikki tarjoukset.

Tarjouksen hylkäämiseen voivat johtaa mm. seuraavat seikat.

1) Mikäli tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen, tarjouksesta ei pysty ottamaan selkoa tai tarjous muuten ei täytä tilaajan asettamia vaatimuksia, tilaajalla on oikeus hylätä tarjous.

2) Tilaajalla on oikeus hylätä myös tarjous, jonka kokonaishinta ei ole oikeassa suhteessa työn vaatimiin kustannuksiin ja epäsuhde on olennainen ja ilmeinen.

3) Tilaaja voi harkintansa mukaan pyytää tarjoajalta lisäselvityksiä ennen tarjouksen hylkäyspäätöksen tekemistä.

4) Tarjouksen hylkäämisestä tehdään erillinen päätös perusteluineen. Päätös lähetetään hylätyn tarjouksen tekijälle.

5) Tarjous voidaan hylätä, jos se ylittää tilaajan kohteelle varaamat määrärahat.”

Hankintayksikkö on vastaanottanut määräaikaan 4.8.2022 mennessä kolme tarjousta.

Tarjouskilpailuun osallistujien vertailuhinnat ovat olleet voittaneen tarjoajan tarjouksessa 497.556,83 euroa, valittajan tarjouksessa 478.334,18 euroa ja kolmannen tarjoajan tarjouksessa 724.779,80 euroa.

Varsinaiset urakkahinnat, jotka ovat muodostaneet pääosan tarjousten vertailuhinnasta, ovat olleet voittaneella tarjoajalla 365.820 euroa, valittajalla 381.860 euroa ja kolmannella tarjoajalla 548.000 euroa.

Tarjoajien lisä- ja muutostöiden yksikköhintaluettelon summat 15 prosentin osuudella ovat olleet voittaneen tarjoajan tarjouksessa 66.711,81 euroa, valittajan tarjouksessa 52.572,18 euroa ja kolmannen tarjoajan tarjouksessa 105.094,80 euroa. Optiokohteen 1 tarjoushinnat ovat olleet 26.895 euroa, 16.500 euroa ja 44.170 euroa. Optiokohteen 2 tarjoushinnat ovat olleet 38.130 euroa, 27.400 euroa ja 27.515 euroa.

Hankintayksikkö on 5.8.2022 pyytänyt valittajalta lisäselvitystä koskien tiettyjä valittajan lisä- ja muutostöiden yksikköhintoja seuraavasti:

”Pyydämme selvitystä jättämäänne tarjoukseen, joka koskee Heinolan kaupungin Muikkuapajanpuiston ja Penikkasaaren rakennusurakkaa.

Tarjouksen liite 2 lisä- ja muutostöiden yksikköhintaluettelosta saatava summa vaikuttaa tarjouksen vertailuhintaan, jolla urakoitsijan valinta suoritetaan.

Tarjouksenne liite 2 lisä- ja muutostöiden yksikköhintaluettelossa on annettu useammalle yksikölle / rakenteelle / materiaalille poikkeuksellisen alhainen hinta verrattuna muihin saamiimme tarjouksiin sekä yleiseen kustannustasoon ja kohteen suunnittelijan kustannusarvion.

Tilaajan näkemyksen mukaan, perustuen edellä esitettyyn kustannustason vertailuun, rakenteita joille on annettu poikkeuksellisen alhaisia hintoja ei voida toteuttaa annetuilla hinnoilla.

Pyydämme toimittamaan selvityksen rakenteiden ja materiaalien poikkeuksellisten alhaisten hintojen muodostumisesta. Selvitettävät rakenteet ja materiaalit ovat esitetty keltaisella korostettuna liitteenä olevassa tarjouksenne liitteessä.

Pyydetty selvitys on toimitettava vastaamalla tähän sähköpostiin 8.8.2022 klo 14:00 mennessä.”

Valittaja on 8.8.2022 selvityspyyntöön antamassaan vastauksessa esittänyt seuraavaa:

”Suurin osa listan tuotteista löytyy meiltä varastotuotteina (ostettu isoina erinä edulliseen hintaan) tai jäänyt yli edellisistä vastaavista projekteista jolloin voidaan myydä ne tähän projektiin antamallamme hinnalla.”

Valittaja on lisäksi liittänyt selvitykseensä 6.6.2022 saamansa tarjouksen maa-ainesten ja kuljetusten hinnoista.

Hankintayksikkö on 25.8.2022 tekemällään päätöksellä hylännyt valittajan tarjouksen. Hankintayksikkö on perustellut päätöstään seuraavasti:

”Tarjouspyynnön mukaisesti annettujen yksikköhintojen on sisällettävä ko. yksikön/rakenteen kaikki kustannukset materiaaleineen, töineen sekä muine sivu- ja oheiskuluineen.

Tarjouksen asiakirjojen tarkastuksen yhteydessä havaitsimme, että Tmi X:n lisä- ja muutostöiden yksikköhintaluetteloon on annettu useille pyydetyille yksiköille huomattavan alhaisia hintoja verrattuna toisiin tarjouksiin sekä kokemuspohjaisiin hintoihin nähden, suunnittelijan kustannusarvioon sekä tiedossa olevaan vastaavien töiden hintatasoon nähden.

Hankintalain 96 § 2 momentin perusteella olemme pyytäneet tarjoajalta selvitystä alhaisiin hintoihin.

Tarjoaja ei ole selvittänyt annettuja hintoja siten, että niillä voisi toteuttaa ko. rakenteet. Arviomme on, että tarjoaja on tarkoituksellisesti antanut poikkeuksellisen alhaisia hintoja optiotöistä ja yksikköhinnoista, joiden perusteella urakoitsijan valintaan vaikuttava vertailuhinta muodostuu edulliseksi.

Em. perusteilla tarjoajan Tmi X:n tarjous tulee hylätä.”

Asian oikeudellinen arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti hylätessään valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Valittajan mukaan se on selvittänyt hankintayksikölle, mihin sen tarjouksessa annetut lisä- ja muutostöiden yksikköhinnat perustuvat. Valittaja on pitänyt yksikköhintaluettelossa hinnoittelemiaan tuotteita tavanomaisina maanrakennusurakan tarvikkeina ja vedonnut hintojen osalta muun ohella pitkäaikaisiin asiakassuhteisiinsa ja isompien erien hankkimiseen. Valittajan hinnat eivät ole kokonaisuudessaan juuri poikenneet voittajaksi valitun tarjoajan hinnoista.

Hankintayksikkö on muun ohella esittänyt, että kustannusten poikkeuksellisuuden arviointi on hankintayksikön harkintavallassa. Hankintayksikölle on selvityksestä huolimatta syntynyt epäilys, kykeneekö valittaja toteuttamaan hankinnan kohteen esittämällään tarjouksella. Hankintayksikkö on arvioinut, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyömisestä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on edellä todetuin tavoin kuvattu menettelyä, jonka mukaisesti hankintayksikkö voi harkintansa mukaan pyytää selvitystä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisiksi katsomistaan tarjouksista.

Tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö voi hylätä tarjouksen, jonka kokonaishinta ei ole oikeassa suhteessa työn vaatimiin kustannuksiin, ja tämän lisäksi epäsuhde on olennainen ja ilmeinen.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksessään viitannut valittajan tarjouksen hylkäämisen osalta hankintalain 96 §:n soveltamiseen. Markkinaoikeus toteaa, ettei kysymyksessä olevaan EU-kynnysarvot alittavaan kansalliseen hankintaan sovellettavan hankintalain 11 luvun säännöksistä ei ilmene, että hankintalain II osaan kuuluvan ja poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia koskevan 96 §:n säännöksiä sovellettaisiin EU-kynnysarvot alittavissa hankinnoissa. Mainitussa luvussa ei ole myöskään säädetty erikseen tarjousten hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten käsittelystä.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2020:147 katsonut, että hankintalain 100 §:n 1 momentin perusteella hankintayksikön harkintavaltaan kuuluu se, minkälaista hankintamenettelyä se käyttää kansallisen hankinnan kilpailuttamisessa, kunhan käytettävä menettely kuvataan hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksiköllä on kansallisissa hankinnoissa oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen ja taloudellinen asemansa sen varalta, että tarjoajat tarjoavat urakkatyötä hinnalla, jolla hankintaa ei voida toteuttaa hankinta-asiakirjoissa kuvatun mukaisesti tai jonka johdosta hankinnan toteuttamisessa syntyy taloudellisia riskejä. Näin ollen, vaikka kysymyksessä olleeseen kansalliseen hankintaan ei sovellettu EU-kynnysarvot ylittäviä hankintoja koskevaa hankintalain 96 §:ää, hankintayksiköllä oli oikeus soveltaa sanotun lainkohdan mukaista poikkeuksellisen alhaista tarjoushintaa koskevaa menettelyä hankinnassaan.

Asiassa on arvioitava, onko hankintayksikkö toiminut harkintavaltansa puitteissa suhteessa tarjouspyynnön ehtoihin hylätessään valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Hankintailmoituksesta tai tarjouspyynnöstä ei käy ilmi, että tarjouskilpailuun sovellettaisiin hankintalain 96 §:n mukaista poikkeuksellisen alhaisia tarjoushintoja koskevaa menettelyä. Hankintayksikkö ei ole viitannut mainittuun pykälään myöskään valittajalle lähettämässään selvityspyynnössä, vaan yksinomaan valittajan tarjouksen hylkäämistä koskevassa päätöksessään.

Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnan ennakoiduksi arvoksi 365.000 euroa, minkä valittajan urakkahinta 381.860 euroa on hieman ylittänyt. Tarjousten vertailuhintojen ero kahden halvimman tarjouksen välillä on ollut suhteellisen pieni. Myös urakkahintojen osalta kaksi halvinta tarjousta ovat olleet verraten lähellä toisiaan, valittajan urakkahinnan ollessa toiseksi halvin.

Hankintayksikön selvityspyynnöstä käy ilmi, että se on pitänyt valittajan tiettyjä lisä- ja muutostöiden yksikköhintoja poikkeuksellisen alhaisina ja pyytänyt niistä selvitystä valittajalta. Hankintayksikkö on perustellut näkemystään muiden tarjousten hintatasolla, yleisellä kustannustasolla sekä kohteen suunnittelijan kustannusarviolla.

Markkinaoikeus katsoo, että vaikka hankintayksiköllä ei olekaan ollut velvollisuutta pyytää valittajalta selvitystä kyseisistä tietyistä tarjouksen yksikköhinnoista, se ei sinänsä ole menetellyt hankintalain 3 §:n 1 momentin vastaisesti selvitystä pyytäessään.

Edelleen markkinaoikeus toteaa, että poikkeuksellisen alhaista tarjoushintaa koskevalla sääntelyllä on pyritty kiinnittämään huomiota nimenomaan sellaiseen taloudellisen riskin tilanteeseen, jossa tarjoaja ei kykenisi hoitamaan sopimuksen mukaisia velvoitteitaan. Tässä arvioinnissa hankintayksikön on otettava huomioon kaikki asiaan vaikuttavat seikat. Hankintayksikön on harkintavaltaa käyttäessään meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti.

Kun arvioidaan hankintamenettelyssä annettua tarjousta kokonaisuutena, yksittäisen hankinnan osan, tuotteen tai suoritteen edullinen hinta ei lähtökohtaisesti merkitse sitä, että tarjoaja ei sen vuoksi kykenisi selviytymään sopimusvelvoitteistaan. Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten väliset hintaerot voivat yleisesti johtua yritysten välisistä eroista esimerkiksi tuotannon tehokkuudessa, katevaatimuksissa tai pyrkimyksessä vallata uusia markkinoita. Tällaiset syyt eivät oikeuta tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on hankintayksikön 5.8.2022 tekemään selvityspyyntöön 8.8.2022 toimittamassaan selvityksessä tehnyt riveittäin selkoa niistä lisä- ja muutostyöhinnoista, joita hankintayksikkö on pyytänyt selvittämään poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttavina. Valittaja on ilmoittanut osan tuote-eristä olevan ylijäämää aiemmista projekteista tai kertonut niitä syntyvän toisilla työmailla sivutuotteena. Valittaja on toimittanut selvityksen liitteenä kiviainesten sisäänostohintatarjouksen. Monelta osin valittaja on myös selvittänyt tuotteen löytyvän omasta varastostaan ja olevan siten tarjottavissa kyseiseen hintaan.

Markkinaoikeus katsoo, että valittaja on vastannut kysyttyihin kysymyksiin, vaikka selvitys on ollut joiltain osin varsin suppea eikä valittaja ole tuonut tarkemmin esille, mihin sen omien varastotuotteiden hintataso on tarkalleen ottaen perustunut. Valittaja on kuitenkin todennut ostavansa tuotteita isoina erinä edulliseen hintaan ja sitoutunut antamiinsa tarjoushintoihin.

Hankintapäätöksessä on edellä kuvatulla tavalla perusteltu valittajan tarjouksen hylkäämistä sillä, että saatu selvitys ei ole tyydyttävästi selittänyt tarjoushintojen alhaista tasoa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten vertailuhintojen erot ovat olleet suhteellisen pieniä eikä valittajan urakkaa koskeva hinta ole edes ollut hinnaltaan halvin. Hankintayksikkö on sekä valituksenalaisessa päätöksessä että markkinaoikeuskäsittelyn aikana perustellut varsin suppeasti sitä, minkä konkreettisten seikkojen tai selvitysten vuoksi valittajan tarjouksen lisä- ja muutostöiden tietyt yksikköhinnat aiheuttaisivat sen, että valittajan tarjouksen kokonaishinta olisi tarjouspyynnössä kuvatun ehdon mukaisesti ”olennaisessa ja ilmeisessä epäsuhdassa” suhteessa työn vaatimiin kustannuksiin. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä määritelty kynnys tarjouksen hylkäämiselle poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella on asetettu verraten korkealle.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että hankintayksikkö on hylkäyspäätöksessään muun ohella todennut, että valittaja on antanut poikkeuksellisen alhaisia hintoja optiotöistä. Selvityspyynnössään hankintayksikkö ei ole kuitenkaan pyytänyt valittajalta selvitystä optioiden osalta, vaan ainoastaan lisä- ja muutostöiden yksikköhintojen osalta. Näin ollen valittajalla ei ole ollut mahdollisuutta ottaa kantaa optioihin antamiensa tarjoushintojen muodostumiseen ennen hylkäyspäätöksen tekemistä.

Markkinaoikeus katsoo, että selvityksen pyytämättä jättämistä optioiden osalta sanotussa tilanteessa, jossa hankintayksikkö on hylännyt tarjouksen poikkeuksellisen alhaisena optiotöiden hintoihin viitaten, ei voida pitää hankintalain 3 §:n 1 momentissa säädettyjen syrjimättömyys- tai avoimuusperiaatteen mukaisena.

Edellä mainituin perustein hankintayksikkö on menetellyt sekä tarjouspyynnössä kuvatun menettelyn että muutoinkin hankintasäännösten vastaisesti hylätessään valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimus on allekirjoitettu 29.9.2022. Hankintalain 155 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 155 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 240) mukaan pykälässä säädetään tarkemmin 154 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetusta hyvitysmaksusta. Pykälä vastaa aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 95 §:ssä säädettyä.

Viimeksi mainittua pykälää koskevissa esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on tuotu esiin hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Valittajan on osoitettava, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä.

Hankintayksikkö on saanut tarjouspyynnön perusteella kolme tarjousta. Valittaja on esittänyt, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, koska sen tarjous on ollut vertailuhinnaltaan edullisin.

Edellä todetuin tavoin valittajan tarjousta ei olisi tullut esitetyn selvityksen perusteella hylätä poikkeuksellisen alhaisena. Hankinnan valintaperusteena on ollut halvin hinta. Markkinaoikeuteen toimitetun aineiston perusteella valittajan tarjouksen vertailuhinta on ollut halvin. Edellä esitetyn johdosta valittajalla on katsottava olleen todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Näin ollen hankintayksikkö on määrättävä maksamaan valittajalle hyvitysmaksu.

Hankintalain 155 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan tai käyttöoikeussopimuksen arvo ja valittajalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Pykälän 2 momentin mukaan hyvitysmaksun määrä ei saa ilman erityistä syytä ylittää kymmentä prosenttia hankintasopimuksen arvosta.

Valittajalla on velvollisuus näyttää toteen virheellisestä menettelystä aiheutuneen vahingon määrä. Hankintasopimuksen arvo on ollut tehdyn urakkasopimuksen mukaan 403.950 euroa, sisältäen urakan hinnan 365.820 euroa ja option 2 hinnan 38.130 euroa. Valittaja on esittänyt, että valittajan menettämän urakan laskennallinen kate on ollut 38.186 euroa, mikä on 10 prosenttia valittajan tarjoamasta urakkahinnasta.

Todettuun nähden ja kun otetaan huomioon hankintayksikön virheen laatu, markkinaoikeus harkitsee hankintalain 155 §:n 1 momentissa tarkoitetun hyvitysmaksun määräksi 20.000 euroa.

Lopputulos

Markkinaoikeus määrää Heinolan kaupungin maksamaan LKN Rakennus Oy:lle hyvitysmaksuna 20.000 euroa.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.