Asian tausta

Seinäjoen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 6.10.2023 julkaistulla ja 12.10.2023 korjatulla EU-hankintailmoituksella omasta ja Seinäjoen seurakunnan puolesta avoimella menettelyllä toteutettavasta rakentamisessa ja kunnossapidossa käytettävien kiviainesten hankinnasta alueittain Seinäjoki-Nurmo-alueelle, Peräseinäjoen alueelle ja Ylistaron alueelle ajalle 1.12.2023–30.11.2025 ja kahdelle yhden vuoden mittaiselle optiokaudelle.

Seinäjoen kaupungin hankintajohtaja on 7.12.2023 tekemällään hankintapäätöksellä § 133 valinnut Seinäjoki-Nurmo alueen osalta Seinäjoen KTK Oy:n tarjouksen ja hylännyt valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 2.500.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Perusmaa Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 159.759,74 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.090 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksulla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan Seinäjoki-Nurmo-alueen osalta tekemän tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen, taikka olisi ainakin täydentämispyynnöllä saatu tarjouspyynnön mukaiseksi.

Valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta, koska siihen ei ollut liitetty hinnoitteluliitettä vaaditussa Excel-muodossa, eikä hinnoittelussa ollut eritelty rahdin osuutta. Valittaja on jättänyt tarjouksen tarjouspalvelu.fi-portaalin kautta, jolloin portaali on ohjannut tarjouksen jättäjän kohtaan, josta olisi pitänyt saada avattua Excel-taulukko. Taulukko on kuitenkin selittämättömästä syystä avautunut vajaana ja ilman rahdin hinnalle varattua saraketta. Valittaja on yrittänyt ladata taulukkoa kolme kertaa.

Valittaja on tämän jälkeen laatinut käsin lomakkeen, jossa rahdin osuus hinnasta on eritelty. Tätä lomaketta ei ole liitetty mukaan tarjoukseen, koska tarjous on pitänyt toimittaa sähköisesti.

Valittajan tarjouksessa on kullekin kiviaineslaadulle annettu yksikkökohtainen hinta sekä kokonaishinta. Yksikkökohtainen hinta on sisältänyt rahdin osuuden, joka on kaikille kiviaineslaaduilla sama. Näin ollen kokonaishintakin on sisältänyt rahdin osuuden. Tarjottu hinta on siis ollut kokonaishinta, ja sen perusteella on ollut mahdollista suorittaa hintavertailu.

Hankintamenettelyn aikana hankintayksikkö on esittänyt valittajalle täydentäviä kysymyksiä liittyen muun ohella ajoneuvokalustoon ja aliurakoitsijoihin. Valittajalta ei kuitenkaan ole pyydetty täsmennystä puuttuvan rahdin hinnan erittelyn osalta. Vaikka hankintayksikkö olisi pyytänyt valittajaa täsmentämään tarjoustaan rahdin hinnan ilmoittamisen osalta, tarjous ei olisi muuttunut, vaan kokonaishinta olisi pysynyt samana, eikä täsmentäminen olisi ollut muita tarjoajia syrjivää.

Vastine

Vaatimukset

Seinäjoen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjousten hintavertailua suoritettaessa on todettu, että kaikki tarjoajat, valittajaa lukuun ottamatta, ovat antaneet tarjouksensa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla hinnoitteluliitteillä 1–3. Valittaja on liittänyt tarjoukseensa toisenlaisen hinnoitteluliitteen, jossa ei ollut mainittu vaadittua rahdin hinnan osuutta.

Rahdin osuus hinnasta on olennainen tieto, koska tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö voi käyttää myös omaa kalustoaan hankinnan kohteena olevien kiviaineskuormien noutamiseen. Velvollisuudesta ilmoittaa rahdin hinnan osuus hinnoitteluliitteessä on ilmoitettu selvästi tarjouspyynnössä. Rahdin hinnan osuutta ei ole voinut päätellä muista valittajan toimittamista tarjousasiakirjoista.

Valittaja ei ole tarjousaikana ilmoittanut hankintayksikölle, että tarjouspalvelun käytössä tai tarjouksen liitteiden lataamisessa palveluun olisi ilmennyt ongelmia, eikä tällaista tietoa ole tullut muiltakaan tarjoajilta. Tarjouspyyntö on ollut selkeä, eikä hankintayksiköllä ole ollut velvollisuutta pyytää valittajan tarjouksen täydentämistä tältä osin.

Korjatun hinnoitteluliitteen toimittaminen olisi ollut kiellettyä tarjouksen parantamista. Hankintayksikön on tullut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi sulkea valittajan tarjouspyynnön vastainen tarjous tarjouskilpailusta.

Kuultavan lausunto

Seinäjoen KTK Oy on antanut lausunnon.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että se on antanut tarjouksessaan kullekin kiviaineslaadulle yksikkökohtaisen hinnan sekä kokonaishinnan. Kokonaishinta on sisältänyt rahdin osuuden. Valittajan tarjous on siten täyttänyt sen edellytyksen, että siinä on ilmoitettu kokonaishinta, jonka perusteella on ollut mahdollista suorittaa tarjousten hintavertailu.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Seinäjoen kaupunki on valituksenalaisella päätöksellään sulkenut valittajan tarjouksen, joka on koskenut kiviainesten hankintaa Seinäjoki-Nurmo-alueelle, tarjouskilpailusta sillä perusteella, että tarjoukseen ei ollut liitetty hinnoitteluliitettä alkuperäisessä Excel-muodossa, ja koska tarjouksessa ei ollut eritelty rahdin osuutta hinnasta. Asiassa on siten arvioitava, onko hankintayksikkö edellä mainitulla tavalla toimiessaan menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Hankintalain 74 §:n 2 momentin mukaan, jos tarjouksessa tai osallistumishakemuksessa olevat tiedot tai asiakirjat ovat puutteellisia tai virheellisiä taikka jotkut asiakirjat tai tiedot puuttuvat, hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Edellytyksenä on, että menettelyssä noudatetaan 3 §:ssä säädettyjä periaatteita.

Hankintalain 74 §:n 2 momenttia koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 173 ja 174) mukaan tarjousten täsmentäminen ja täydentäminen on sallittua, jos kysymys on epäolennaisesta puutteesta, ristiriidasta taikka virheestä. Hankintayksikön ei tule kuitenkaan sallia tarjousten olennaista muuttamista. Siten hankintayksikön ei ole sallittua pyytää tarjoajaa täydentämään tarjousta tarjousajan päättymisen jälkeen esimerkiksi pyytämällä tarjoajaa vaihtamaan tarjotun tarjouspyynnön vastaisen tuotteen taikka toimittamaan tarjousten vertailussa käytettävän merkityksellisen hinta- tai puuttuvan laatutiedon.

Hankintayksiköllä on esitöiden mukaan harkintavaltaa siitä, pyytääkö se tarjoajia täsmentämään tai täydentämään asiakirjoja. Hankintayksiköllä ei sitä vastoin ole velvollisuutta antaa tarjoajille oikeutta täsmentää tai täydentää tarjouksia.

Hankintalain 79 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ennen tarjousten valintaa hankintayksikön on tarkistettava, että tarjous on hankintailmoituksessa ja hankinta-asiakirjoissa asetettujen vaatimusten, ehtojen ja perusteiden mukainen.

Tarjouspyyntö ja valittajan tarjous

Tarjouspyynnön kohdassa ”Menettely” on kaikkien hankinnan osa-alueiden osalta todettu, että tarjouspyynnön ehdot täyttävistä tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin vaihtoehto ja että kokonaistaloudellisuusvertailussa otetaan huomioon arviointiperusteena hinta. Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouspalvelun tiedot” on vertailuperusteeksi ilmoitettu halvin hinta. Lisäksi on ilmoitettu tarjousten vastaanottamisen määräajan olevan 6.11.2023 kello 15.00.

Tarjouspyynnössä on kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” Seinäjoki-Nurmo alueen osalta todettu tarjoushinnan antamisen osalta seuraavaa.

”Hinnat on ilmoitettava liitteellä 1. Hinnoitteluliite tulee olla täydellisesti täytettynä ja ladattuna tarjouksen liitteeksi alkuperäisessä excel-muodossa.

Hinnoitteluliitteeltä 1 tulee siirtää vertailtava kokonaishinta solusta E28.

Tarjoukseen liitettävässä hinnoitteluliitteessä on ilmoitettava nettohinnat euroina ilman arvonlisäveroa ja hintoihin on sisällytettävä kaikki hankintaan liittyvät kustannukset (rahti-, kalusto- yms. kulut). Rahti on eriteltävä liitteen mukaisesti.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Yhteiset kriteeritiedot” on todettu muun ohella, että tilaaja voi käyttää myös omaa kalustoaan kuormien noutamiseen.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Muut tiedot” on vielä todettu hinnoittelun osalta, että ”Hinnat tulee ilmoittaa liitteillä 1–3 nettona, ilman arvonlisäveroa ja niiden tulee sisältää kaikki kulut. Liitteiden mukaisesti rahdin osuus on kuitenkin eriteltävä.”

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut kolme taulukkoa hintojen ilmoittamiseksi hankinnan osa-alueittain. Taulukossa 1 on Seinäjoki-Nurmo-alueen osalta tullut ilmoittaa tarjottavat kiviainekset murskelajeittain, arvioitu määrä tonneina sekä arvonlisäveroton hinta työkohteeseen toimitettuna tonneittain. Lisäksi taulukossa on ollut oma sarakkeensa, jossa on tullut ilmoittaa kuljetuksen arvonlisäverottoman hinnan osuus tonneittain. Lisäksi on vielä tullut ilmoittaa arvonlisäveroton yhteishinta murskelajeittain.

Valittaja on oheistanut tarjoukseensa Hankinnan kohteet nimisen taulukon, joka on poikennut tarjouspyynnön liitteenä 1 olleesta taulukosta, ja jossa se on ilmoittanut Seinäjoki-Nurmo-alueen osalta kiviaineslajit otsikon ”Kohderyhmät ja kohderivit” alla. Lisäksi taulukossa on ilmoitettu kiviaineslajeittain hankittava määrä, yksikkö ja ainoana hintatietona arvonlisäveroton hinta.

Valittaja on tarjousajan päättymisen jälkeen 7.12.2023 lähettänyt hankintayksikölle sähköpostiviestin, jossa on todettu rahdin osuus ilmoitettavan erillisellä kaavakkeella. Viestissä on lisäksi todettu, että ”excell-taulukossanne ei ollut rahdin osuudelle kohtaa, missä sen olisi voinut eritellä. On käytetty virallista liitettä no 1. Excell-taulukko.”

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että rahdin hinnan puuttuminen tarjouksesta on johtunut siitä, että tarjousta tarjousportaalissa jätettäessä Excel-taulukko, jolla hinnat on tullut ilmoittaa, on avautunut vajaana ja ilman rahdin hinnalle varattua saraketta. Lisäksi valittajan mukaan hankintayksikön olisi tullut täydennyttää tarvittaessa valittajan tarjousta rahdin hinnan osalta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että rahdin hinta, joka on tarjouspyynnön ehtojen mukaan ollut hankintayksikölle olennainen tieto, on puuttunut valittajan tarjouksesta, ja hankintayksikön velvollisuutena on ollut sulkea valittajan tarjouspyynnön vastainen tarjous tarjouskilpailusta. Hankintayksikön mukaan sillä ei ole ollut velvollisuutta valittajan tarjouksen täydentämiseen, ja korjatun hinnoitteluliitteen toimittaminen olisi ollut kiellettyä tarjouksen parantamista.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle varatun määräajan kuluessa, eikä tarjoajalle anneta mahdollisuutta tarjouksensa olennaiseen muuttamiseen.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen alun perin antanut tarjoaja ei saa tarjousajan päättymisen jälkeen parantaa tai täydentää tarjoustaan tarjouspyynnön mukaiseksi.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt riittävän selvästi ilmi, että tarjous tulee hinnoitella käyttäen tarjouspyynnön liitteenä ollutta hinnoittelutaulukkoa ja että rahdin hinta on tullut ilmoittaa erikseen.

Valittajan tarjouksessa on ilmoitettu kiviaineslajeittain kiviaineksen määrä, yksikkö ja ainoana hintatietona arvonlisäveroton hinta, joka on ollut kokonaishinta. Markkinaoikeus toteaa, että valittajan tarjouksessa ei ole ilmoitettu rahdin hintaa, eikä sitä ole ollut myöskään mahdollista laskea tarjouksessa ilmoitettujen hintatietojen perusteella. Valittajan tarjouksen perusteella ei myöskään ole ollut varmistettavissa, että ilmoitettu kokonaishinta sisältäisi myös kiviaineksen lisäksi rahdin osuuden. Valittajan tarjous on siten ollut hinnan ilmoittamisen osalta tarjouspyynnön vastainen.

Kaikki muut tarjoajat, paitsi valittaja, ovat liittäneet tarjoukseensa täytettynä tarjouspyynnön liitteenä olleen hinnoitteluliitteen, ja ilmoittaneet siinä erikseen rahdin hinnan kiviaineslajeittain. Lisäksi ainoastaan valittaja on esittänyt, että hintaliitteen täyttäminen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla on estynyt teknisistä syistä. Kun otetaan huomioon se, että muut tarjoajat ovat kyenneet tekemään tarjouksensa ilman teknisiä ongelmia tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti, ja kun valittaja on vasta hankintapäätöksen tekopäivänä, eli yli kuukausi tarjousajan päättymisen jälkeen, ottanut yhteyttä hankintayksikköön ja ilmoittanut teknisistä ongelmista tarjouksen hinnoitteluliitteen täyttämisessä, markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa esitetyn selvityksen perusteella voida arvioida valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuuden johtuneen sen vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella olevasta seikasta.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että edellä todetulla tavalla hankintayksiköllä on harkintavaltaa siitä, pyytääkö se tarjoajia täsmentämään tai täydentämään tarjouksiaan, mutta sillä ei ole tähän velvollisuutta. Kun tarjouspyynnön mukaan tarjousten vertailuperusteena on ollut yksin hinta, ja hankintayksikkö on voinut noutaa hankittavia kiviaineksia myös omalla kuljetuskalustollaan turvautumatta tarjoajan järjestämään kuljetukseen, on rahdin hinnalla ja sen sisältymisellä tarjottuun kokonaishintaan ollut vaikutusta tarjousten vertailussa, ja sitä koskevalla tarjouksen täydennyttämisellä olisi ollut olennainen vaikutus tarjoajan asemaan. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen tarjouskilpailusta sitä täydennyttämättä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Perusmaa Oy:n korvaamaan Seinäjoen kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Riikka Pirttisalo.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.