Asian tausta

Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen (jäljempänä myös hankintayksikkö) puolesta on julkaistu 31.1.2022 suorahankintaa koskeva kansallinen ennakkoilmoitus neuvottelumenettelyllä, josta ei julkaista hankintailmoitusta, toteutettavasta palkka- ja HR-tietojärjestelmien hankinnasta siirtymäajalle
1.1.–31.12.2023.

Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen aluehallitus on 21.2.2023 tekemällään hankintapäätöksellä § 88 hankkinut in-house-hankintana Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:ltä Visma Public Oy:n HR- ja palkkahallinnon järjestelmäkokonaisuuden Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen henkilöstö- ja palkkahallinnon järjestelmäratkaisuksi. Hankintapäätöksestä on käynyt ilmi, että käyttöönottoprojektin arvioitu kokonaiskesto on ollut 14 kuukautta, käyttöönoton valmistelu ajoittuisi syksyyn 2023 ja tuotantokäyttö alkaisi porrastetusti vuoden 2024 syksyn aikana.

Hankintapäätöksen mukaan henkilöstöhallinnon järjestelmäkokonaisuuden hankinnan arvo, sisältöoptiot mukaan lukien, on noin 857.856 euroa vuodessa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

CGI Suomi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä ja asettaa velvoitteen tehosteeksi uhkasakon. Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua, määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen ja määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 12.957 eurolla viivästyskorkoineen, lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä.

Perustelut

Hankintayksikkö on päättänyt hankkia sidosyksikköhankintana Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:ltä Visma Public Oy:n HR- ja palkkahallinnon järjestelmäkokonaisuuden. Kaikkia kilpailuttamisvelvollisuuden soveltamiseen tehtäviä poikkeuksia, kuten sidosyksiköltä tehtäviä hankintoja, on tulkittava suppeasti. Hankintasäännöksissä sidosyksikköhankinnalle asetetut edellytykset eivät ole täytyneet.

Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin hyvinvointialueen väliaikainen valmistelutoimielin on 15.2.2022 tekemällään päätöksellä hankkinut 250 kappaletta Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeita. Osakehankintaa koskevan päätöksen mukaan Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen tulee hankkia Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkuus, jotta ICT-järjestelmien käyttöönoton tiekarttaan liittyviä palveluita tai muita palveluita on mahdollista siltä hankkia. Päätöksen perusteluiden mukaan hyvinvointialue voi tällöin hyödyntää in-house-asemassa Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n tuottamia ICT-ratkaisuja tai asiantuntijapalveluja.

Hankintasäännöksissä edellytettyä tosiasiallista sidosyksikkösuhdetta ei ole kuitenkaan syntynyt osakkeiden hankintaa koskevalla päätöksellä, vaan kyse on ollut väliaikaisesta järjestelystä sidosyksikköhankinnan tekemiseksi. Hankintayksikkö on 250 euron yhteishintaan hankkinut 250 kappaletta osakkeita eli 0,25 prosenttia kaikista Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeista. Nämäkin osakkeet on hankittu vain sillä edellytyksellä, että Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy on velvollinen lunastamaan osakkeet takaisin 31.12.2023 ilman mitään erillistä korvausvelvollisuutta.

Hankintayksikön 0,25 prosentin suuruinen omistus ei ole ollut riittävä tuomaan sille määräysvaltaa Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n strategiseen päätöksentekoon. Valituksenalaisen päätöksen tekoajankohtana 21.2.2023 hankintayksiköllä ei ole ollut myöskään hallituspaikkaa Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n hallituksessa. Koska hankinnassa ei ole ollut kyse sidosyksikkösuhteeseen perustuvasta hankinnasta, se on tosiasiallisesti ollut hankintasäännösten vastainen suorahankinta.

Hankintayksikkö on myöhemmin 27.3.2023 päättänyt hankkia lisää Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeita ja päätöksen mukaan tällä lisähankinnalla se olisi oikeutettu hallituspaikkaan Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:ssä. Tällä ei ole kuitenkaan merkitystä asiaa arvioitaessa, koska hankintayksikkö ei voi myöhemmillä toimillaan keinotekoisesti luoda sidosyksikköhankinnan olosuhteita jo tehdylle päätökselleen.

Pelkästään se, että hankintayksikkö on mahdollisesti saanut hallituspaikan, ei vielä yksistään osoita sidosyksikköaseman syntymistä. Se, että hankintayksikön 27.3.2023 tekemä lisäomistusta koskeva päätös on perusteltu vain yksittäisellä hankinnalla osoittaa, että kyse on sidosyksikköhankintaa varten tehdystä järjestelystä, eikä oikeuskäytännössä edellytetystä tehokkaasta, rakenteellisesta ja toiminnallisesta määräysvallasta sidosyksikköön. Hankintayksikön omistusosuus on joka tapauksessa jäänyt hyvin vähäiseksi sen omistaessa yhteensä 4.793 osaketta kaikista yhtiön 100.000 osakkeesta, mikä sekään ei tarkoita tosiasiallisen sidosyksikköaseman syntymistä.

Hankinta on hankintasäännösten vastainen myös kiellettyjen olennaisten muutosten vuoksi. Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n Visma Public Oy:ltä hankkiman palkanlaskentajärjestelmän kokonaisarvoksi on 22.5.2023 julkaistussa jälki-ilmoituksessa todettu 673.471–975.151 euroa. Sen sijaan hankintayksikön henkilöstöhallinnon järjestelmäkokonaisuuden arvoksi on hankintapäätöksessä ilmoitettu 857.856 euroa vuodessa. Hankinnan arvon muutoksen perusteella asiassa on selkeästi kysymys hankintasäännöksissä tarkoitetusta olennaisesta muutoksesta. Myös hankinnan kohde on laajentunut. Hankintasäännöksissä on mainittu muutostilanteet, jotka ovat sallittuja muutoksen olennaisuudesta huolimatta. Yksikään näistä edellytyksistä ei kuitenkaan ole täyttynyt.

Vastine

Vaatimukset

Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialue on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 9.300 eurolla.

Perustelut

Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen väliaikaisen valmistelutoimielimen toimivaltaa on rajoitettu lainsäädännöllä ja sen on ollut mahdollista tehdä omalla toimikaudellaan hyvinvointialuetta sitovia sopimuksia vain määräaikaisesti ja rajoittuen vuoden 2023 loppuun. Väliaikaiset päätökset ovat käyneet hyvinvointialuehallituksessa vahvistettavana aluevaalin jälkeen ja sidosyksikköasemaa on vahvistettu Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen strategian mukaisesti. Väliaikainen valmistelutoimielin on hankkinut 250 kappaletta Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeita sillä edellytyksellä, että Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy on velvollinen lunastamaan osakkeet takaisin 31.12.2023 ilman korvausvelvollisuutta, jos hyvinvointialue ei halua jatkaa osakkeiden omistusta 31.12.2023 jälkeen. Hankintayksikkö jatkaa varaumasta huolimatta yhtiön osakkeiden omistamista 31.12.2023 jälkeen sidosyksikköaseman säilyttämiseksi.

Hankintayksikkö on 27.3.2023 tekemällään päätöksellä ostanut vielä 4.543 kappaletta Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeita. Lisäosakkeet ovat päätöksen esittelytekstin mukaisesti antaneet hankintayksikölle paikan Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n hallituksessa. Tällä on pyritty varmistamaan hankintayksikön sidosyksikköasema. Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n hallitukseen on valittu hankintayksikön edustaja.

Sidosyksikkönä Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy on itsenäinen ja hankintayksiköstä erillinen. Hankintayksikkö käyttää yhtenä omistajana Suupohjan Seutupalvelukeskuksen Oy:n toimielimissä määräysvaltaa yhdessä muiden hankintayksiköiden edustajien kanssa. Määräysvaltaa käyttävät yhtiökokouksessa osakkeenomistajien edustajat, hallituksessa hallituksen jäsenet ja osakaskokouksessa osakkeenomistajien edustajat. Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n toimielimissä ei ole henkilöitä, jotka edustaisivat muita tahoja kuin määräysvaltaa käyttäviä hankintayksiköitä. Hankintayksiköillä on ratkaisevaa päätösvaltaa Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:ssä ei ole muiden kuin hankintayksiköiden pääomaa.

Hankintayksikön ja Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n välisen sopimuksen kokonaisarvon muuttumisella ei ole asiassa merkitystä, koska kysymys on kokonaisuudessaan sidosyksikköhankinnasta. Siihen ei sovelleta hankintasäännöksiä.

Kuultavan lausunto

Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy on esittänyt, että sillä ei ole lisättävää hankintayksikön vastineessaan esittämään.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt hankinnan väliaikaisen järjestämisen edellyttävän, että hankintayksikkö rajoittaa järjestelyn päättymään markkinaoikeuden antamaan ratkaisuun. Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle ”Väliaikainen osasopimus puitesopimukseen” otsikoidun sopimuksen. Sopimuksesta käy kuitenkin ilmi, ettei kyse ole väliaikaisesta järjestelystä vaan hankinnan täytäntöönpanosta.

Hankinnan kohteena olleen HR- ja palkkahallinnon järjestelmäkokonaisuuden käyttöönotto vie hankintayksikön mukaan 1,5–2 vuotta. Vastaava aika kuluu myös järjestelmästä luopumiseen. Käyttöönotto estää siten väliaikaisen järjestelyn päättymisen silloin, kun markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen.

Koska hankintayksikkö on ryhtynyt täytäntöönpanoon, tulee markkinaoikeuden määrätä asiassa tehottomuusseuraamus, velvoittaa hankintayksikkö suorittamaan valtiolle seuraamusmaksu ja velvoittaa hankintayksikkö maksamaan valittajalle hyvitysmaksu.

Hankintapäätöstä tehtäessä 21.2.2023 hankintayksiköllä ei ole ollut hallituspaikkaa Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n hallituksessa ja se on omistanut vain 0,25 prosenttia kaikista Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeista. Hankintayksikkö ei ole esittänyt selvitystä siitä, mihin vaadittu tehokas, rakenteellinen ja toiminnallinen määräysvalta sidosyksikköön voisi näiden tosiseikkojen vallitessa perustua. Hankintayksikkö ei ole käyttänyt määräysvaltaa Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:ssä samalla tavalla kuin se käyttää omiin toimipaikkoihinsa.

Sidosyksikköaseman edellytysten tulee olla täytettynä silloin, kun sidosyksikköasemaan vedotaan hankintaa tehtäessä. Asiassa ei ole esitetty tarkempaa selvitystä siitä, milloin hankintayksikkö on saanut hallituspaikan, eikä myöskään perusteita sille, miksi tämä yksittäinen hallituspaikka takaisi tehokkaan, rakenteellisen ja toiminnallisen määräysvallan Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:ssä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on 29.9.2023 päivätyssä lausumassaan esittänyt, että se on järjestänyt hankinnan väliaikaisin järjestelyin, koska uuden järjestelmän käyttöönottoa ei voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi. Käyttöönoton valmistelun aikana on käytössä aiemmin hankintayksikölle toimitettu järjestelmäkokonaisuus. Näin ollen valituksenalaisen päätöksen kumoaminen on edelleen mahdollista. Asiassa ei siten tule määrätä tehottomuusseuraamusta, seuraamusmaksua tai hyvitysmaksua.

Hankintayksikön hankkimat Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n lisäosakkeet ovat antaneet sille varsinaisen jäsenen paikan yhtiön hallituksessa. Jo aiemmin hankintayksikölle on siirtynyt hallituksen varajäsenyys liikkeenluovutuksen yhteydessä.

Valittaja on 13.10.2023 päivätyssä lausumassaan esittänyt, että hankintayksikkö ei ole edes väittänyt, etteikö aikaisempaa järjestelmää voitaisi käyttää markkinaoikeuden käsittelyn vaatiman ajan. Hankintayksikkö on sitoutunut tekemässään sopimuksessa toista sopimusosapuolta kohtaan esimerkiksi siihen, että sopimuksen voimassaolo ei pääty markkinaoikeuden antamaan päätökseen, vaan vasta sen lainvoimaisuuteen. Tämä tarkoittaa sitä, että sopimuksen voimassaolo voi päättyä yli vuoden markkinaoikeuden päätöksen antamisen jälkeen. Jo tämän takia kyse ei ole hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä.

Hankintayksikkö ei ole esittänyt tarkempia tietoja Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n organisaatiosta ja hallinnosta, yhtiörakenteesta, päätöksenteosta, toimielinten tarkemmista tehtävistä ja toimivallasta, toimielinten jäsenten valinnasta, osakkaiden välisistä sopimuksista tai osakkeiden luovuttamissäännöistä.

Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeenomistajia on osakasluettelon mukaan 11, mutta näillä kaikilla ei ole hallituspaikkaa. Yhtiöjärjestyksen mukaan hallituksessa on seitsemän varsinaista jäsentä. Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy ei ole esittänyt selvitystä, mitkä tahot ovat edustettuina hallituksessa ja miten muut tahot mahdollisesti ovat edustettuina.

Osakasluettelosta ilmenee, että Kauhajoen kaupungilla on yksin Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:ssä osake-enemmistö 50,90 prosentin omistusosuudella. Yhdellä hankintayksiköllä on siten osake-enemmistö yhtiökokouksessa ja ratkaisevaa määräysvaltaa käyttää yksi osakkeenomistaja. Jo tällä perusteella hankintaviranomaiset eivät käytä yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa määräysvaltaa kuten omissa yksiköissään. Tilannetta ei muuta toiseksi se, että osalla omistajista on myös hallituspaikka. Yhden osakkaan osake-enemmistöön verrattuna valtaosalla hankintayksiköistä on vain nimellinen omistusosuus. Sidosyksikkö ei ole hankintayksiköiden yhteisessä määräysvallassa.

Hankintayksikkö on 3.11.2023 päivätyssä lausumassaan esittänyt, että mikäli markkinaoikeus kumoaa sidosyksikköhankintaa koskevan hankintapäätöksen, raukeaa sen Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n kanssa tekemä väliaikainen hankintasopimus. Hankintayksikkö ei ole toimeenpannut toimintoja tai toteutuksia, joita ei voitaisi keskeyttää, mikäli markkinaoikeus hyväksyy valituksen. Väliaikaisiksi toimenpiteiksi on katsottava toimenpiteet, jotka ovat keskeytettävissä ja ovat välttämättömiä toiminnan turvaamiseksi.

Hankintayksikkö on 27.3.2023 tehdyn päätöksen jälkeen omistanut yhteensä 4.793 kappaletta Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osaketta eli viisi prosenttia koko osakekannasta.

Varajäsenyys Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n hallituksessa on siirtynyt hyvinvointialueelle jo 1.1.2023. Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:llä on osakeyhtiölain mukaisesti yhtiökokouksen valitsema hallitus. Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan hallituksen jäsenille on valittava henkilökohtaiset varajäsenet. Osakeyhtiölain mukaan hallituksen jäsen ja varajäsen ovat samanarvoisia.

Markkinaoikeus on varannut valittajalle ja hankintayksikölle mahdollisuuden, ottaen huomioon julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 15 §:n 1 momentin säännöksen, jonka mukaan sidosyksikössä ei saa olla muiden kuin hankintayksiköiden pääomaa, lausua siitä, että saadun selvityksen mukaan Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n yksi osakkeenomistajista on rekisteröity yhdistys, jonka jäsenenä voi sen sääntöjen mukaan olla paikallisia yhteisöjä ja yksityishenkilöitä.

Valittaja on 13.11.2023 päivätyssä lausumassaan markkinaoikeuden lausumapyynnön johdosta esittänyt, että Suupohjan Kehittämisyhdistys ry:n omistusosuus Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:ssä tarkoittaa yksityisen tahon omistusta, mikä estää sidosyksikköaseman syntymisen. Yhdistyksen sääntöjen kohdan 4 mukaan yhdistyksen varsinaisia jäseniä voivat olla yhdistyksen toiminta-alueella toimivat oikeustoimikelpoiset yhteisöt ja säätiöt sekä toiminta-alueen kehittämisestä kiinnostuneet yksityiset henkilöt. Yhdistyksellä voi olla kannatusjäsenenä yksityinen henkilö tai oikeustoimikelpoinen yhteisö. Yhdistyksen hallitukseen kuuluu 15 jäsentä, joista 10 edustaa yksityisiä tahoja.

Suupohjan Kehittämisyhdistys ry ei ole pitänyt itseään hankintayksikkönä myöskään julkaistujen hankintailmoitusten perusteella. Hankintailmoitustietokantojen perusteella yhdistys ei ole koskaan julkaissut kansallista tai EU-hankintailmoitusta. Yhdistys ei voi sidosyksikköomistuksessaan olla hankintayksikkö ja samaan aikaan yksityinen taho omissa hankinnoissaan.

Hankintayksikkö on 10.11.2023 päivätyssä lausumassaan markkinaoikeuden lausumapyynnön johdosta esittänyt, että Suupohjan Kehittämisyhdistys ry kuuluu Leader-ryhmään, joka on yritysten, yksityishenkilöiden ja julkisorganisaatioiden kanssa toimiva paikallinen maaseudun kehittäjätaho. Sillä on itsenäinen päätösvalta ja sen strategiaa toteutetaan yksittäisissä kehittämishankkeissa, joista tehdyt hanke-esitykset annetaan lausunnolle ELY-keskukselle. ELY-keskus tekee hankkeiden lopulliset rahoituspäätökset.

Suupohjan Kehittämisyritys ry:n toiminta ja siihen liittyvät tehtävät hoidetaan julkisen rahoituksen voimin. Rahoitus koostuu Euroopan unionin, valtion ja alueen kuntien rahoitusosuuksista. Yhdistyksen yksityinen rahoitus rahastoidaan yksityisen rahan rahastoon ja käytetään hallituksen päätöksellä omiin hankkeisiin.

Suupohjan Kehittämisyhdistys ry:n hallituksen määräysvalta julkisen rahoituksen käytöstä on sidottu ELY-keskuksen tekemään päätökseen. Suupohjan Kehittämisyhdistys ry:n hallitus voi päättää vain yksityisen rahoituksen osuuden käyttämisestä. Suupohjan Kehittämisyhdistys ry:n hankintoihin käytetään julkista rahoitusta.

Suupohjan Kehittämisyhdistys ry:ssä ei ole sellaisia suoria yksityisiä pääomaosuuksia, jotka vaikuttaisivat suoraan tai ratkaisevasti Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n tai Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen päätöksiin. Suupohjan Kehittämisyhdistys ry toimii julkisen rahoituksen kautta ja sidosyksikköasemassa olevassa Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:ssä on ainoastaan julkista pääomaa. Suupohjan Kehittämisyhdistys ry:ssä ei ole sellaista yksityistä pääomaa tai määräysvaltaa, joka on yksityisille eduille ominaisten vaikuttimien mukaista. Yhdistyksen vuoden 2022 tilinpäätöksen mukaisesti julkisen rahoituksen osuus oli 827.588,19 euroa, josta yksityisen pääoman osuus oli 6.000 euroa koostuen jäsenmaksuista.

Kauhajoen kaupunginhallituksen kokouspöytäkirjan 29.6.2015 mukaan Suupohjan Kehittämisyhdistys ry:n hallitus on 15.4.2015 päättänyt selvittää mahdollisuutta liittyä Suupohjan Seutupalvelukeskuksen Oy:n osakkaaksi ja ulkoistaa ICT-palvelut ja taloushallinto- ja palkanlaskentatehtävät yhtiölle. Suupohjan Kehittämisyhdistys ry:n osakkuus yhtiössä on mahdollistanut sidosyksikköaseman palvelujen hankinnassa. Kauhajoen kaupunginhallituksen selvityksen mukaisesti asiassa ei ole ollut estettä Suupohjan Kehittämisyhdistys ry:n osakkuudelle ja sidosyksikköasemalle.

Valittaja on antanut 15.11.2023 päivätyn lausunnon.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja kansalliset säännökset

Asiassa on arvioitava, onko Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy ollut Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueeseen nähden sellaisessa sidosyksikköasemassa, että hyvinvointialue on voinut hankkia siltä ilman kilpailutusta valituksenalaisella päätöksellä HR- ja palkkahallinnon järjestelmäkokonaisuuden hyvinvointialueen henkilöstö- ja palkkahallinnon järjestelmäratkaisuksi.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden mainitun lain 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 1 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan hankintalailla pannaan täytäntöön julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU (hankintadirektiivi).

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 2 luvussa (6–19 §) on säädetty lain soveltamisalasta ja sen rajauksista.

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan lain 5 §:ssä tarkoitetun hankintayksikön suorittamiin hankintoihin ja käyttöoikeussopimuksiin siten kuin jäljempänä säädetään.

Hankintalain 15 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia ei sovelleta hankintaan, jonka hankintayksikkö tekee sidosyksiköltään. Sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä. Lisäksi edellytyksenä on, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa yksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa ja että yksikkö harjoittaa enintään viiden prosentin ja enintään 500.000 euron osuuden liiketoiminnastaan muiden tahojen kuin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Sidosyksikössä ei saa olla muiden kuin hankintayksiköiden pääomaa.

Hankintalain 15 §:n 5 momentin mukaan hankintayksiköiden katsotaan yhdessä käyttävän määräysvaltaa sidosyksikköön, jos sidosyksikön toimielimet koostuvat kaikkien hankintayksiköiden edustajista ja hankintayksiköt voivat yhdessä käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Lisäksi edellytyksenä on, että sidosyksikkö toimii määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden etujen mukaisesti.

Euroopan unionin oikeuden säännökset

Hankintadirektiivin 12 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan hankintasopimus, jonka hankintaviranomainen tekee yksityisoikeudellisen tai julkisoikeudellisen oikeushenkilön kanssa, jää tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:

a) hankintaviranomainen käyttää kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään;
b) yli 80 prosenttia kyseisen määräysvallassa olevan oikeushenkilön toiminnoista suoritetaan niiden tehtävien täyttämiseksi, jotka se on vastaanottanut määräysvaltaa käyttävältä hankintaviranomaiselta tai muilta kyseisen hankintaviranomaisen määräysvallan alaisilta oikeushenkilöiltä;
c) määräysvallan alaisessa oikeushenkilössä ei ole suoria yksityisiä pääomaosuuksia lukuun ottamatta perussopimuksen mukaisia kansallisissa säännöksissä vaadittuja yksityisen pääomaosuuden muotoja ilman määräysvaltaa ja ilman suojaamista, jotka eivät vaikuta ratkaisevasti määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksiin.

Hankintadirektiivin 12 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan hankintaviranomaisen katsotaan käyttävän oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään ensimmäisen alakohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla, jos se käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa määräysvallan alaisen oikeushenkilön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Tällaista määräysvaltaa voi käyttää myös toinen oikeushenkilö, joka on samalla tavoin hankintaviranomaisen määräysvallassa.

Hankintadirektiivin 12 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan hankintaviranomainen, joka ei käytä yksityisoikeudellisessa tai julkisoikeudellisessa oikeushenkilössä 1 kohdassa tarkoitettua määräysvaltaa, voi kuitenkin tehdä hankintasopimuksen kyseisen oikeushenkilön kanssa mainittua direktiiviä soveltamatta, jos hankintaviranomainen käyttää yhdessä muiden hankintaviranomaisten kanssa kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään (a alakohta) ja jos edellä saman artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan b ja c alakohtia vastaavat edellytykset täyttyvät.

Hankintadirektiivin 12 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaan sovellettaessa ensimmäisen alakohdan a alakohtaa hankintaviranomaisten katsotaan käyttävän yhteistä määräysvaltaa oikeushenkilössä, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:

i. määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksentekoelimet koostuvat kaikkien määräysvallan käyttöön osallistuvien hankintaviranomaisten edustajista. Yksittäiset edustajat voivat edustaa useita tai kaikkia osallistuvia hankintaviranomaisia;
ii. kyseiset hankintaviranomaiset voivat yhdessä käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa määräysvallan alaisen oikeushenkilön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin; ja
iii. määräysvallan alainen oikeushenkilö ei aja sellaisia etuja, jotka poikkeaisivat määräysvaltaa käyttävien hankintaviranomaisten eduista.

Hankintamenettelyn kulku, asiassa esitetty keskeinen selvitys ja asian arvioinnin lähtökohdat

Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin hyvinvointialueen väliaikainen valmistelutoimielin on 15.2.2022 tekemällään päätöksellä 2187/00.02.14/2022 päättänyt hankkia 250 kappaletta Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeita merkintähintaan yksi euroa osakkeelta, eli yhteishintaan 250 euroa, ja tehdä hankinnan sillä edellytyksellä, että Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy on velvollinen lunastamaan osakkeet takaisin 31.12.2023 ilman mitään erillistä korvausvelvollisuutta, jos hyvinvointialue ei halua jatkaa osakkeiden omistusta 31.12.2023 jälkeen.

Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen aluehallitus on 21.2.2023 tekemällään päätöksellä § 88 hankkinut in-house-hankintana Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:ltä Visma Public Oy:n HR- ja palkkahallinnon järjestelmäkokonaisuuden Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen henkilöstö- ja palkkahallinnon järjestelmäratkaisuksi. Valmistelijoiden päätösesityksestä käy ilmi, että hankintakokonaisuuden merkittävyyden johdosta hyvinvointialue on esittänyt Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:lle hallituspaikan saamista.

Valituksenalaisen hankintapäätöksen tehdessään 21.2.2023 hankintayksikkö on omistanut 250 kappaletta Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeita, jotka se on saanut omistukseensa Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin hyvinvointialueen väliaikaisen valmistelutoimielimen 15.2.2022 tekemän päätöksen perusteella. Varajäsenyys Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n hallituksessa on siirtynyt hankintayksikölle 1.1.2023. Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen aluehallitus on 27.3.2023 tekemällään päätöksellä § 131 päättänyt ostaa 4.543 kappaletta Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeita, minkä jälkeen Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n hallitukseen on valittu hankintayksikön edustaja.

Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n yhtiöjärjestyksen 4 §:n ”Hallitus” mukaan yhtiöllä on hallitus, johon kuuluu seitsemän varsinaista jäsentä, joilla jokaisella on henkilökohtaiset varajäsenet.

Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:llä on yhtiön vuoden 2023 osake- ja osakasluettelon mukaan 11 osakkeenomistajaa. Osakasluettelon mukaan Kauhajoen kaupunki omistaa Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeista 50,90 prosenttia.

Kysymystä sitä, käyttääkö Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialue in-house-hankinnan osalta vaaditulla tavalla määräysvaltaa Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:öön on arvioitava hankintasopimuksen tekohetken olosuhteiden perusteella (ks. Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio 10.9.2009, Sea, C-573/07, EU:C:2009:532, 47 kohta), eikä merkitystä ole annettava hankintasopimuksen tekohetken jälkeen 27.3.2023 tehdylle hankintayksikön päätökselle hankkia lisää 4.543 kappaletta Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeita tai hankintayksikön sen jälkeen saamalle varsinaisen jäsenen paikalle Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n hallituksessa. Tässä asiassa hankintasopimuksen tekohetkenä on pidettävä Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen aluehallituksen 21.2.2023 tekemää päätöstä § 88, jolla hankintayksikkö on hankkinut Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:ltä Visma Public Oy:n HR- ja palkkahallinnon järjestelmäkokonaisuuden. Kyseisenä ajankohtana hankintayksiköllä on edellä todetusti ollut 0,25 prosentin omistus Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:ssä. Lisäksi sillä on ollut varajäsenen paikka yhtiön hallituksessa.

Markkinaoikeus katsoo ensiksi, että osakeyhtiönä Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy on Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueesta muodollisesti erillinen ja päätöksenteon kannalta itsenäinen yksikkö ja näin ollen se täyttää sidosyksikölle hankintalain 15 §:n 1 momentissa muodollisesta erillisyydestä ja päätöksenteon itsenäisyydestä asetetut vaatimukset.

Markkinaoikeuden on vielä arvioitava, onko Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy täyttänyt hankintalain 15 §:n 1 momentin edellytykset siitä, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:öön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa.

Yleistä määräysvallasta

Markkinaoikeus toteaa, että edellä hankintalain 15 §:n 1 momentissa ja hankintadirektiivin 12 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa edellytetyllä tavalla sidosyksikkösuhteen keskeisiin edellytyksiin kuuluu se, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa sidosyksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa. Hankintalain 15 §:n 5 momentissa ja hankintadirektiivin 12 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa on asetettu lisäedellytyksiä hankintayksiköiden yhteisen määräysvallan käyttämiselle siten, että sidosyksikön toimielinten tulee koostua kaikkien hankintayksiköiden edustajista, hankintayksiköiden tulee voida yhdessä käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin, minkä lisäksi edellytyksenä on, että sidosyksikkö toimii määräysvaltaa käyttävien hankintayksikön etujen mukaisesti.

Euroopan unionin tuomioistuin on yhdistetyissä asioissa C-383/21 ja C-384/21 (tuomio 22.12.2022, Sambre & Biesme, EU:C:2022:1022, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) antamassaan ratkaisussa todennut, että kysymystä siitä, käyttääkö hankintaviranomainen kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään, on arvioitava ottamalla huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset säännökset ja olosuhteet, jotka eivät koske ainoastaan tosiasioihin liittyviä olosuhteita, vaan myös sovellettavaa lainsäädäntöä ja erityisesti kyseisen oikeushenkilön säännöissä määrättyjä määräysvaltamekanismeja. Näin ollen markkinaoikeus toteaa, että huomiota on kiinnitettävä muun ohella hankintayksikölle Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n yhtiöjärjestyksessä luotuihin mahdollisuuksiin käyttää yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa ratkaisevaa päätösvaltaa ja osallistua tämän päätösvallan käyttämiseen.

Unionin tuomioistuin on yhtäältä asiassa C-324/07 (tuomio 13.11.2008, Coditel Brabant, EU:C:2008:621, 47 ja 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) antamassaan ratkaisussa katsonut, että jos edellytettäisiin, että viranomaisen pitäisi yhteisen omistuksen tapauksessa käyttää määräysvaltaansa yksin, johtaisi tämä kilpailuttamispakkoon useimmissa sellaisissa tapauksissa, joissa viranomainen haluaisi liittyä muiden viranomaisten muodostamaan yhteenliittymään. Tällainen lopputulos ei unionin tuomioistuimen mukaan olisi julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskevan unionin sääntelyn mukainen, vaan viranomaisella on katsottu olevan mahdollisuus suorittaa yleisen edun mukaisia tehtäviään itse omilla hallinnollisilla, teknisillä tai muilla voimavaroillaan ilman, että sen olisi turvauduttava sellaisten ulkoisten yksiköiden apuun, jotka eivät kuulu sen omiin yksiköihin.

Toisaalta unionin tuomioistuin on sittemmin yhdistetyissä asioissa C-182/11 ja C-183/11 (tuomio 29.11.2012, Econord, EU:C:2012:758, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) antamassaan ratkaisussa todennut, että jos hankintaviranomaisella olisi yhteisomistuksessa olevassa sopimuspuoleksi valitussa yksikössä asema, joka ei takaisi sille vähäisintäkään mahdollisuutta osallistua tähän yksikköön kohdistuvan määräysvallan käyttämiseen, avautuisi mahdollisuus julkisia hankintasopimuksia tai palvelukonsessioita koskevien unionin oikeussääntöjen kiertämiseen. Kiertämisen mahdollistaisi se, että puhtaasti muodollinen osallistuminen tällaiseen yksikköön tai sen johtamisesta vastaavaan yhteiselimeen vapauttaisi hankintaviranomaisen velvollisuudesta aloittaa tarjouspyyntömenettely unionin oikeussääntöjen mukaisesti, vaikka tämä viimeksi mainittu ei millään tavoin osallistuisi tähän yksikköön kohdistuvan ”vastaavan määräysvallan” käyttämiseen. Unionin tuomioistuin on myös korostanut, että hankintaviranomaisella on oltava mahdollisuus käyttää sidosyksikköön rakenteellista ja toiminnallista määräysvaltaa, jonka tulee olla todellista (tuomion 27 kohta).

Hankintayksikön määräysvalta osakkeenomistuksen kautta

Euroopan unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään (tuomio 19.4.2007, Asociación Nacional de Empresas Forestales, C-295/05, EU:C:2007:227, 56–61 kohta) hyväksynyt sen, että tietyissä olosuhteissa viranomaisen määräysvaltaa koskeva vaatimus voi täyttyä, vaikka asianomainen viranomainen omisti yhdessä muiden viranomaisten kanssa yhteensä vain yhden prosentin julkisen yrityksen pääomasta. Asianomaisen viranomaisen vähäiseen 0,25 prosentin omistukseen on viitattu myös aiemmin mainitussa asiassa C-324/07 annetussa ratkaisussa (53 kohta).

Unionin tuomioistuin on aiemmin mainitussa yhdistetyissä asioissa C-182/11 ja C-183/11 antamassaan ratkaisussaan katsonut, että vaikka silloin, kun useat viranomaiset antavat julkisen palvelun yhteisen tehtävän yhteisen yksikön hoidettavaksi, ei tosin ole välttämätöntä, että jokainen näistä viranomaisista yksin käyttää tähän yksikköön erillistä määräysvaltaa, on kuitenkin niin, ettei määräysvalta tähän yksikköön voi perustua vain sille viranomaiselle, joka omistaa enemmistöosuuden kyseessä olevasta yksiköstä, kuuluvaan määräysvaltaan, sillä muuten yhteisen määräysvallan käsite tehdään tyhjäksi (30 kohta).

Osakeyhtiölain 3 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan osake tuottaa yhden äänen kaikissa yhtiökokouksessa käsiteltävissä asioissa. Yhtiöjärjestyksessä voidaan kuitenkin määrätä, että osakkeilla on erisuuruinen äänimäärä. Markkinaoikeus toteaa, että Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n yhtiöjärjestyksessä ei ole osakeyhtiölaista poikkeavia osakkeen äänimäärää koskevia säännöksiä.

Kuten edellä on todettu, hankintayksiköllä on ollut hankintasopimuksen tekohetkellä 250 kappaletta Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeita, jotka ovat muodostaneet 0,25 prosentin osuuden yhtiön koko osakekannasta. Kun otetaan huomioon, että osakeyhtiölain 5 luvun 12 §:n 1 momentin mukaan jokainen osakkeenomistaja saa yhtiökokouksessa äänestää edustamiensa osakkeiden koko äänimäärällä, mistä ei ole annettu poikkeavia määräyksiä Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n yhtiöjärjestyksessä, markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on ollut osakkeiden omistukseen perustuvan äänimääränsä perusteella yksin vähäiseksi katsottava mahdollisuus vaikuttaa yhtiökokoukseen osallistumalla Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin, kuten yhtiön hallituksen valitsemiseen, strategian vahvistamiseen tai yhtiön toiminnan muutoksiin. Markkinaoikeus toteaa, ettei edellä kuvattua mahdollisuutta voida pitää unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa C-182/11 ja C-183/11 antaman ratkaisun 27 ja 31 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellisena osallistumismahdollisuutena vastaavan määräysvallan käyttämiseen.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n suurinta omistajaa lukuun ottamatta kaikkien muiden kymmenen omistajan yhteinenkään äänimäärä ei ylitä osakasluettelon perusteella 50 prosenttia osakkeenomistajien kokonaisäänimäärästä yhtiökokouksessa. Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeenomistajina on ollut osakasluettelon perusteella hankintayksikön lisäksi kuntia, yksi palveluliikelaitos sekä yksi yhdistys, joiden edut voivat ainakin osin poiketa toisistaan.

Edellä esitettyä ei anna aihetta arvioida toisin se, että unionin tuomioistuimen aiemmin mainittujen asioissa C-295/05 ja C-324/07 antamien ratkaisujen mukaan tietyissä olosuhteissa viranomaisen määräysvaltaa koskeva vaatimus on voinut täyttyä, vaikka asianomainen viranomainen on omistanut vain vähäisen osan julkisen yrityksen pääomasta. Asiassa C-295/05 julkisen yrityksen omistajina oli kuitenkin ensinnäkin vähemmän hankintayksiköitä kuin nyt esillä olevassa asiassa, eli Espanjan valtio holding-yhtiön ja vakuusrahaston välityksellä sekä neljä itsehallintoaluetta. Lisäksi kyseisessä asiassa annetussa ratkaisussa korostettiin, että määräysvallan kohteena olevalla julkisella yrityksellä oli kansallisen lainsäädännön perusteella velvollisuus toteuttaa viranomaisten sille antamia toimeksiantoja ja että julkisen yrityksen itsenäinen päätösvalta oli muutoinkin rajoitettu (57–60 kohta). Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n toimintaa tai suhdetta omistajiinsa ei esitetyn selvityksen perusteella ole ohjattu tai rajoitettu erityislainsäädännöllä.

Hankintayksikön määräysvalta yhtiön hallituksen varajäsenyyden kautta

Euroopan unionin tuomioistuin on aiemmin mainitussa yhdistetyissä asioissa
C-383/21 ja C-384/21 antamassaan ratkaisussa todennut hankintadirektiivin 12 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan i alakohdassa säädetyn edustamista koskevan vaatimuksen edellyttävän, että yhteistä määräysvaltaa muiden hankintaviranomaisten kanssa oikeushenkilössä käyttävän hankintaviranomaisen osallistuminen tämän oikeushenkilön päätöksentekoelimeen tapahtuu juuri tätä hankintaviranomaista edustavan henkilön välityksellä. Tätä vaatimusta ei siis voida täyttää näiden elinten sellaisen jäsenen välityksellä, joka toimii niissä ainoastaan toisen hankintaviranomaisen edustajana (62 kohta).

Kuten edellä on todettu, Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n yhtiöjärjestyksen 4 §:n mukaan yhtiöllä on hallitus, johon kuuluu seitsemän varsinaista jäsentä, joilla jokaisella on henkilökohtaiset varajäsenet. Markkinaoikeus toteaa, että Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n hallitus on yhtiökokouksen ohella yhtiön osakkeenomistajien määräysvallan kannalta keskeinen toimielin.

Osakeyhtiön hallituksen päätöksenteosta on säädetty osakeyhtiölain 6 luvun 3 §:ssä, jonka 2 momentin mukaan päätöstä ei saa tehdä, ellei kaikille hallituksen jäsenille ole mahdollisuuksien mukaan varattu tilaisuutta osallistua asian käsittelyyn. Jos hallituksen jäsen on estynyt, tilaisuus on varattava varajäsenelle.

Osakeyhtiölain 6 luvun 8 §:n 1 momentista käy ilmi, että mitä osakeyhtiölaissa säädetään hallituksen jäsenestä, sovelletaan myös varajäseneen. Viimeksi mainitun lainkohdan esitöiden (HE 109/2005 vp s. 83) mukaan säännös koskee suoranaisesti muun muassa varajäsenen valintaa, toimikautta, toimen lakkaamista ja kelpoisuutta toimia jäsenenä. Varajäsenellä on kuitenkin hallituksen jäsenen oikeudet vain silloin, kun varajäsen toimii hallituksen jäsenen tilalla hallituksessa. Varajäsen on esimerkiksi vahingonkorvausvastuussa hallituksen päätöksestä vain osallistuttuaan päätöksentekoon.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyse on hankintalain 15 §:n 1 momentissa edellytetystä ”vastaavasta määräysvallasta”, kun kyseessä olevaan yksikköön käytetään sellaista määräysvaltaa, että hankintaviranomainen voi vaikuttaa sen päätöksiin. Kyseessä on oltava mahdollisuus vaikuttaa ratkaisevasti sekä kyseisen yksikön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin. Hankintaviranomaisella on oltava mahdollisuus käyttää tähän yksikköön rakenteellista ja toiminnallista määräysvaltaa ja edellytyksenä on myös, että tämä määräysvalta on todellista (ks. unionin tuomioistuimen tuomio edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa
C-182/11 ja C-183/11, 27 kohta).

Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueella on hankintasopimuksen tekohetkellä 21.2.2023 ollut vain varajäsenyys Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n hallituksessa. Kun otetaan huomioon, että varajäsenellä on hallituksen jäsenen oikeudet ja velvollisuudet vain silloin, kun varajäsen toimii hallituksen jäsenen tilalla hallituksessa hallituksen jäsenen ollessa estynyt, markkinaoikeus katsoo, ettei varajäsenyys ole merkinnyt sellaista sidosyksikkösuhteelta edellytettävää hankintayksikön edustajan osallistumista sidosyksikön johtavien elimien toimintaan, että sen perusteella olisi mahdollista vaikuttaa ratkaisevasti sekä sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin.

Edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy ole ollut sidosyksikkösuhteessa Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueeseen hankintasopimuksen tekohetkellä 21.2.2023 myöskään sen vuoksi, että hankintalain 15 §:n 1 momentin määräysvaltaa koskeva edellytys on jäänyt täyttymättä. Kun hankintayksikkö ei ole edes esittänyt, että sillä olisi ollut jokin hankintalain 40 tai 41 §:n mukainen peruste hankkia kilpailuttamatta suorahankintana kyseessä oleva HR- ja palkkahallinnon järjestelmäkokonaisuus, on hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti toteuttaessaan hankinnan sidosyksikköhankintana sitä kilpailuttamatta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialue on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä, eikä Suupohjan Kehittämisyhdistys ry:n asemasta Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n osakkeenomistajana.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1. kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2. kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
3. velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;
4. määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;
5. määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;
6. määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;
7. lyhentää hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen sopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Saman pykälän 2 momentin mukaan pykälän 1 momentin 4–7 kohdassa tarkoitettuja seuraamuksia määrätessään markkinaoikeus voi katsoa hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen syntyneeksi olosuhteiden perusteella, jos hankintayksikkö on nimenomaisesti ryhtynyt hankinnan toteuttamiseen.

Hankintasopimusta ei Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön, vaan se on järjestänyt hankinnan väliaikaisin järjestelyin. Valituksenalaisen päätöksen kumoaminen on edelleen mahdollista, sillä jos markkinaoikeus kumoaa sidosyksikköhankintaa koskevan hankintapäätöksen, raukeaa sen Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy:n kanssa tekemä väliaikainen hankintasopimus.

Markkinaoikeus toteaa, että Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialue, Suupohjan Seutupalvelukeskus Oy ja Visma Public Oy ovat allekirjoittaneen ”Väliaikainen Osasopimus puitesopimukseen HR-järjestelmäsopimus palveluhankintana”
-nimisen sopimuksen liittyen kyseessä olevan henkilöstö- ja palkkahallinnon järjestelmäratkaisun hankintaan. Sopimuksen kohdan 2 ” Osasopimuksen kohde ja tarkoitus” alakohdassa 2.1 ”Väliaikainen sopimus” on todettu seuraavaa:

”Tämä sopimuksen kohteena olevan järjestämän ostamisesta sidosyksikköhankintana on tehty valitus markkinaoikeuteen.

Tämän sopimuksen tarkoituksena on tehdä hankintalain 153 § mukainen väliaikainen järjestely, jolla sopimuksen mukainen järjestelmän käyttöönottoa valmistellaan hyvinvointialuetta varten.

Hankintalain 153 §:n mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Olemassa oleva HR-järjestelmäsopimus päättyy 2024 loppuun, eikä hyvinvointialue ei voi täyttää lakisääteisiä velvoitteitaan ilman toimivaa hr-järjestelmää.

Uuden järjestelmän käyttöönotto kestää n. 1,5–2 vuotta, joten HR-järjestelmän käyttöönottoa ei voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.”

Sopimuksen kohdassa 19 ”Osasopimuksen voimassaolo ja irtisanominen tai purkaminen” on todettu seuraavaa:

”Tämän väliaikaisen sopimuksen voimassaolo päättyy ilman irtisanomisaikaa, kun markkinaoikeuden asia diaari 226/03.04.04.00.04/2023 saa lainvoiman.

Tämä Osasopimus tulee voimaan, kun Osapuolet (3) ovat sen allekirjoittaneet.

Sopimuksen salassapitoa, immateriaalioikeuksia ja muita oikeuksia, erimielisyyksien ratkaisua sekä vastuunrajoituksia ja vahingonkorvausta koskevat ehdot sekä muut luonteensa vuoksi voimassa oleviksi tarkoitetut jäävät voimaan sopimuksen päättymisestä huolimatta. Osasopimusten purkamiseen sovelletaan JIT2015 Yleiset ehdot kohtaa 22.”

Hankintalain 153 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan hankinnan väliaikainen järjestäminen ei saa estää sitä, että valittajan vaatimuksesta markkinaoikeuden päätöksellä voidaan:

1. kumota hankintayksikön päätös osaksi tai kokonaan;
2. kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; tai
3. velvoittaa hankintayksikkö korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Sopijapuolet ovat sopimuksessa nimenomaisesti viitanneet hankintalain 153 §:n säännökseen ja tarkoitukseen tehdä mainitussa lainkohdassa tarkoitettu väliaikainen järjestely, millä markkinaoikeus katsoo olevan se merkitys, että valituksenalainen hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, mitä sopimuksen kohdassa 19 on todettu väliaikaisen järjestelyn päättymisestä ilman irtisanomisaikaa vasta, kun markkinaoikeuden asia saa lainvoiman. Koska Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialue ei ole valittajan väittämin tavoin ryhtynyt hankintapäätöksen täytäntöönpanoon, valittajan vaatimukset tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja hyvitysmaksun määräämisestä on hylättävä.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö, mikäli se aikoo toteuttaa hankinnan julkisena hankintana, kilpailuttaa palkkahallinnon järjestelmäkokonaisuuden sen henkilöstö- ja palkkahallinnon järjestelmäratkaisuksi julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut, mikä määrä sisältää valittajan maksettavaksi tulevan oikeudenkäyntimaksun määrän. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen aluehallituksen 21.2.2023 tekemän päätöksen § 88. Markkinaoikeus kieltää Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialuetta tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeus hylkää valituksen muilta osin.

Markkinaoikeus velvoittaa Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen korvaamaan CGI Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulut 15.077 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Ville Parkkari ja Tobias von Schantz.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.