Asian tausta

Helsingin kaupunkitilat Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.11.2023 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta ICT-palveluiden hankinnasta 1.2.2024 alkaen.

Helsingin kaupunkitilat Oy on 8.2.2024 tekemällään päätöksellä hylännyt DevNet Oy:n tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena ja päättänyt siirtyä neuvottelumenettelyyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 250.000–300.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

DevNet Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 30 prosenttia hankinnan arvosta. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.240 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti hylätessään valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella.

Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan tukipalvelun ja projektipäällikkötyön hinnoiksi nolla euroa. Valittajan hinnoittelu perustuu hinnoittelumalliin ja konseptiin, joka on todettu toimivaksi ja liiketaloudellisesti kannattavaksi. Valittaja tuottaa IT-tukipalveluita yli 1.200 loppukäyttäjälle samalla hinnoittelulogiikalla. Valittajan hinnaston mukaiset hinnat ovat 35 euroa käyttäjää kohden. Valittaja on arvioinut käyttäjämäärän olevan nyt esillä olevassa hankinnassa noin 20–25 käyttäjää. Etätyö ja projektityö sisältyvät kaikilla asiakkailla kiinteisiin hintoihin. Se, että valittaja noudattaa erilaista konseptia hinnoittelussaan, ei ole sellainen syy, jonka perusteella hankintayksikkö olisi voinut hylätä valittajan tarjouksen.

Valittaja on tarjonnut hankintayksikölle palveluaan selvästi normaaleja hintojaan kalliimmalla hinnalla. Tämä on johtunut hankintayksikön monipuolisesta vaatimusmäärittelystä.

Valittajan IT-tukipalvelut toimivat kannattavasti. Vuonna 2023 IT-tiimi on ollut kannattava 10 kuukautta ja tiimin tuntilaskutus on ollut alle 10 prosenttia kokonaislaskutuksesta. Valittajalla on töissä 28 asiantuntijaa ja vuoden 2023 liikevaihto on ollut 9.600.000 euroa. Nyt esillä oleva hankinta on ollut pieni valittajan liiketoiminnan mittakaavassa.

Valittaja on vastannut hankintayksikön lähettämään selvityspyyntöön ja selventänyt riittävällä tavalla tarjouksensa ja yrityksensä hinnoitteluperusteita ja osoittanut kykenevänsä toteuttamaan hankinnan tarjoushinnoilla.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunkitilat Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.160 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittajan tarjoushinnat ovat olleet poikkeuksellisen alhaiset. Valittaja ei ole selvityksessään selvittänyt asiaa riittävästi ja uskottavasti. Valittaja on perustellut tukipalveluun ja projektipäällikkötyöhön tarjoamiaan nollahintoja toteamalla, että tukipalvelun ja projektipäällikkötyön hinnat ovat sisältyneet kiinteään kuukausihintaan. Valittaja on lisäksi selvityksessään kuvannut yrityksen yleistä palvelumallia ja sitä, miten yritys on siirtynyt kiinteähintaiseen hinnoittelumalliin, miten kiinteähintaisuus on vähentänyt yrityksen saamien reklamaatioiden määrää, miten työnantajavelvoitteiden täyttyminen varmistetaan riittävän kuukausihinnoittelun kautta ja miten yrityksen IT-tukeen eivät pääse nuoremmat työntekijät. Mikään näistä seikoista ei ole kuitenkaan selittänyt sitä, miksi valittajan tarjoushinnat ovat olleet niin matalat. Valittaja ei ole muun ohella esittänyt mitään laskelmaa siitä, miten se on laskenut voivansa tuottaa hankinnan kohteena olevat palvelut tarjoamillaan hinnoilla. Hankintayksikkö ei ole valittajan selvityksen perusteella vakuuttunut siitä, että valittaja kykenisi toteuttamaan tarjouspyynnössä edellytetyt työt tarjoamillaan hinnoilla.

Valittajan tarjoama kiinteä kuukausihinta on vaikuttanut oikeasuhtaiselta ainoastaan niiden tehtävien osalta, joiden on tarjouspyynnössä edellytetty kuuluvan kiinteään kuukausihintaan. Näihin tehtäviin eivät ole kuitenkaan tarjouspyynnön mukaan kuuluneet projektipäällikkötyö tai tukipalvelu siltä osin kuin tukipalvelun määrä ylittää 15 tuntia kalenterikuukaudessa. Tarjouskilpailussa saadun toisen tarjoajan tarjouksen hintoihin nähden hankintayksikkö ei ole pitänyt uskottavana, että valittajan tarjoama kiinteä kuukausihinta voisi pitää sisällään mainitut palvelut.

Valittajan alihinnoittelemissa kohdissa on ollut kysymys hankinnan kohteena olevan IT-palvelun kannalta erityisen keskeisestä tukipalvelusta. Hankintayksikkö ei ole ollut valmis ottamaan sitä riskiä, että valittaja ei pystyisikään tuottamaan tarpeeksi tukipalvelua antamansa kiinteän hinnan puitteissa. Hankintayksikkö on perustellusta syystä halunnut, että tukipalvelusta maksetaan 15 tuntia kuukaudessa ylittävältä osalta tuntiperusteisesti, jotta kaikki tarvittava tukipalvelu on varmasti saatavissa koko sopimuskauden ajan. Hankintayksiköllä on ollut oikeus hylätä valittajan tarjous omaa asemaansa suojatakseen.

Poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan lisäksi valittaja on myös hinnoitellut tarjouksensa vastoin hankintayksikön edellyttämää hinnoittelumallia. Hankintayksiköllä on ollut myös tarjouspyynnön vastaisuuden johdosta peruste sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta, joista toinen on ollut poikkeuksellisen kallis. Hankintayksikkö ei ole voinut käyttää toisen tarjoajan tarjoushintoja vertailukohtana ja todeta valittajan tarjoushintojen olleen poikkeuksellisen alhaisia. Valittaja on sekä voittanut että hävinnyt tarjouskilpailuja samalla hinnoittelukonseptillaan. Valittajan pitkä kokemus merkittävästä liiketoiminnasta, joka on noudattanut tarjottua konseptia, on jo yksinään riittävä perustelu valittajan hinnoittelulle.

Mikäli valittaja olisi kuukausihinnan sijaan ilmoittanut yksikköhinnat tukipalvelulle ja projektipäällikkötyölle, valittaja olisi ilmoittanut tukipalvelun ja projektipäällikkötyön tuntihinnoiksi 60 euroa ja kuukausimaksuksi 1.150 euroa. Valittajan tarjoamat hinnat eivät ole vääristäneet vertailuhintaa.

On poikkeuksellista, että hankintayksikkö on vaatinut jokaisen yksikköhinnan ilmoittamista. Hankintayksikkö ei ole nimenomaisesti kieltänyt nollahintojen tarjoamista. Valittajan tarjous ei ole ollut hinnoittelun osalta tarjouspyynnön vastainen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt muun ohella, että valittaja on vasta jälkikäteen esittänyt laskelmia tarjoushinnoistaan. Valittaja ei ole kuitenkaan hankintayksikölle antamassaan selvityksessä esittänyt kunnollisia perusteita alhaisille tarjoushinnoilleen. Sitä, että valittaja on vasta markkinaoikeudessa esittänyt vaihtoehtoisia laskelmia, ei voida katsoa hankintayksikön syyksi tai vahingoksi.

Vaikka nollahintojen tarjoamista ei ole erikseen kielletty, tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut pääteltävissä, että niiden tarjoaminen olisi ollut sallittua. Muilla tarjouskilpailuilla ei ole merkitystä nyt esillä olevan asian arvioinnin kannalta.

Valittaja on esittänyt muun ohella, että se olisi toimittanut hankintayksikölle tarkemman erittelyn palveluiden tuottamisesta nollahinnoilla, mikäli valittaja olisi tiennyt, että hankintayksikkö haluaa tällaiset tiedot. Hankintayksiköllä on ollut oikeus pyytää lisätarkennusta selvitykseen. Tarjouksen hylkäämiselle tilanteessa, jossa jäljelle jää vain yksi tarjoaja, tulisi olla korkea kynnys.

Valittaja on kiistänyt hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteeltaan ottaen huomioon, että hankintayksikkö on vastannut valittajan hankintaoikaisuvaatimukseen vasta 24.5.2024, jolloin markkinaoikeusprosessi on ollut jo pitkällä, ja paljoksunut mainitun vaatimuksen määrää.

Hankintayksikkö on antanut lisälausuman valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksesta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on arvioinut valittajan selvityksen tarjoushinnoista riittämättömäksi ja hylännyt valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 205 ja 206) on todettu muun ohella, että hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen. Esitöissä on lisäksi todettu, että momentissa oleva selvitettäviä asioita koskeva luettelo ei ole tyhjentävä, vaan tarjoajilta voidaan pyytää ja niillä on oikeus antaa selvitys myös muista seikoista.

Hankintalain 96 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa.

Hankintalain 96 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 206) on viitattu Euroopan parlamentin ja neuvoston julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun direktiivin 2014/24/EU johdanto-osan 103 kohtaan todeten, että hankintayksiköllä on pääsääntöisesti harkintavalta poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämisessä, jos se arvioi, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaa riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta. Esitöiden mukaan tarjoajalta voidaan arvioida puuttuvan edellytykset hankinnan toteuttamiseen myös esimerkiksi tilanteessa, jossa hankintayksikkö arvioi tarjouksen hinnoittelun perustuneen virheelliseen käsitykseen tarjouspyynnön sisällöstä.

Keskeiset tosiseikat

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia ICT-palveluista.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 on ollut tarjouslomake, jonka kohdassa IV ”Hintavertailu 40 %” on ollut taulukko, johon tarjoajien on tullut ilmoittaa palveluiden kuukausihinta sekä tuntihinnat neljälle palvelulle. Mainitussa kohdassa on todettu hintojen ilmoittamisesta muun ohella seuraavaa:

”Tarjoaja ilmoittaa:

palveluiden kuukausihinnan (kattaen kaikki hankinnan kohteen kuvauksessa kuvatut tehtävät, pl. erikseen tilattavat lähityötuet, projektipäällikkötehtävät ja projektien toteutustehtävät, ja sisältäen 15 tuntia tukipalvelua kalenterikuukaudessa)

lähityötuen (hankintayksikön tiloissa tapahtuva tukipalvelu) tuntihinnan,

tukipalvelun tuntihinnan (siltä osin kuin palvelumäärä ylittää 15 h kalenterikuukaudessa),

projektipäällikkötyön tuntihinnan ja

projektin toteutustyön tuntihinnan.”

Tarjouspyynnön liitteen 2 ”Hankinnan kohteen kuvaus” kohdassa 1 ”Yleistä hankinnasta” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankittavien ICT-palveluiden tarkoituksena on taata Helsingin Kaupunkitilojen työntekijöille modernit työvälineet sekä työnteon mahdollistavat tehokkaat tietoliikenneyhteydet. Hankinnan myötä Hankintayksiköllä tulee olla toimiva it-palveluiden kokonaisuus niin, että työntekijät voivat keskittyä it-ongelmien kanssa painimisen sijaan omiin työtehtäviinsä. Tämä edellyttää mm. helppokäyttöistä datan hallinnan ja tallentamisen välineistöä sekä pääsyä tarvittaviin ohjelmistoihin. Palveluntuottajan tulee tarjota Hankintayksikölle tarvittavat ylläpitopalvelut sekä helposti saavutettava tuki ongelmien ja häiriötilanteiden varalta.”

Liitteen 2 kohdassa 2 ”Hankinnan kohde” on kuvattu tarkemmin hankintaan sisältyviä palveluita. Käyttäjätukipalveluiden ja kehitystyön osalta on mainittu muun ohella puhelimitse ja sähköpostitse saavutettavissa oleva tukipalvelu sekä todettu seuraavaa:

”Palveluntuottajan tulee tarjota matalalla kynnyksellä ja vähintään tiettyinä palveluaikoina saatavissa oleva tukipalvelu niin, että asiakkuuteen on nimetty vähintään yksi vastuuhenkilö (first point of contact) sekä varahenkilöjärjestely, edellyttäen vähintään keskitettyä tukipalvelua toissijaisena. Tukipalvelulle on asetettu tarkempia vaatimuksia jäljempänä.”

Liitteen 2 kohdassa 3 ”Palveluille asetetut vaatimukset” on kuvattu tarkemmin palveluille asetettuja vaatimuksia. Alakohdassa b ”Palvelusta vastaava henkilö” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Palveluntuottaja nimeää tarjouksessaan palveluista vastaavan henkilön, joka vastaa laaja-alaisesti (= vähintään 80 % hankinnan kohteena olevista tehtävistä) kaikista tässä hankinnan kohteen kuvauksessa eritellyistä tehtävistä koko sopimuskauden ajan. Palveluista vastaava henkilö toimii myös projektipäällikkönä tulevissa projekteissa.

Palvelusta vastaavan henkilön tehtäviin kuuluu ainakin:

ylläpitopalveluiden vastuuhenkilönä toimiminen

peruskunnossapitotehtävien ja päivitysten organisointi ja valvominen

palvelutasojen toteutumisen oma-aloitteinen seuraaminen

tietoturvan vastuuhenkilönä toimiminen

tietoturvakoulutusten pitäminen

raportoinnista huolehtiminen ja raportointiin liittyvien seurantapalavereiden organisoiminen ja vetäminen

kehittämispalaverien organisoiminen ja vetäminen; kehittämispalavereissa käydään läpi palveluiden suunnitelmallinen kehittäminen ym. kuukausittain”

Alakohdassa c ”Tukipalvelut ja tukipalvelun vastuuhenkilö” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankinnan mukainen tukipalvelu järjestetään suorien yhteydenottojen avulla ilman niin kutsuttua tiketöintijärjestelmää.

Palveluntuottajan tulee nimetä asiakkuuteen vähintään yksi tiettyinä palveluaikoina saavutettavissa oleva tukipalvelusta vastaava tukihenkilö (first point of contact), joka pystyy tarjoamaan tukipalvelua tai vaihtoehtoisesti ohjaamaan oikealle auttavalle taholle.

Palveluajat: Arkisin (ma–pe, ei yleisinä vapaapäivinä) klo 8.00–16.30.

[– –]

Tukipalvelu toimii myös yleisenä forumina esittää kysymyksiä palvelukokonaisuuteen liittyen. Palveluntuottajan vastuulle kuuluvat näin ollen myös esimerkiksi haastavien erityistoimintojen neuvonta.

Lisäksi Palveluntuottajan tukipalvelu vastaa palvelun ongelmanhallinnasta. Mikäli jokin vika tai häiriö toistuu useaan kertaan tai kyseessä on laajavaikutteinen häiriö, aloitetaan ongelmanselvitys. Ongelmanhallinnan tavoitteena on pysyvästi poistaa järjestelmän häiriöitä siten, että kyseisestä ongelmasta aiheutuvia häiriöitä ei enää esiintyisi. Palveluntuottajan tulee ylläpitää tunnettujen vikojen tietokantaa ja dokumentoida ongelmanhallinnassa tunnistetut juurisyyt.

Tukipalveluiden tulee kattaa vähintään etätuki ja puhelintuki. Etätuki tulee pystyä järjestämään etähallintaohjelmiston kautta, jolloin asiointiin riittää internet-yhteys. Puhelintuen ensisijainen yhteyshenkilö on kulloinenkin tukipalvelun vastuuhenkilö. Lisäksi Tilaajan pyynnöstä Palveluntuottajan tulee suorittaa lähitukea Tilaajan tiloissa.”

Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta. Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan tukipalvelun ja projektipäällikkötyön hinnoiksi nolla euroa.

Hankintayksikkö on tarjousajan päättymisen jälkeen lähettänyt valittajalle selvityspyynnön tukipalvelulle ja projektipäällikkötyölle annetuista tarjoushinnoista. Selvityspyynnössä on todettu muun ohella seuraavaa:

”Palveluiden hinnat: Tarjouslomakkeella on pyydetty tarjoushinnat muun ohella tukipalvelulle ja projektipäällikkötyölle. Olette ilmoittaneet näihin kohtiin tuntihinnaksi 0 €/h. Pyydämme ilmoittamaan, oletteko tarjonneet kyseisiä palveluita hintaan 0 €/h vai eivätkö nämä palvelut sisälly tarjoukseenne.

[– –]

Mikäli tarjoushintanne tukipalveluille ja projektipäällikkötyölle on 0 €/h, vaikuttaa tarjouksenne hankintalain 96 §:ssä tarkoitetulta poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintayksikkö pyytääkin selvitystä annettujen tarjoushintojen perusteista. Selvitys pyydetään antamaan vähintään seuraavista seikoista:

1. Miten annetuilla tarjoushinnoilla varmistetaan palveluiden tuottaminen tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti

2. Miten annetuilla tarjoushinnoilla varmistetaan työnantajavelvoitteiden täyttäminen

Voitte antaa selvityksessänne myös muita tietoja, jotka näkemyksenne mukaan voivat vaikuttaa asian arviointiin.”

Valittaja on lähettänyt hankintayksikölle selvityksen, jossa on todettu valittajan tarjoamista hinnoista seuraavaa:

”Hinnat ovat oikein ja sisältyvät tarjoukseen.

Olemme konseptissamme, myös kotisivuiltamme voi tutustua konseptiimme, hinnoitelleet it-tuen kiinteähintaisena ja vain tietyt palvelut ovat peruskonseptissamme tuntiveloitteisia, näistä ylivoimainen enemmistö on lähityötunteja ja pienehkö osa vaativampia koulutuspalveluita. Usein aiemmin törmäsimme siihen, että asiakkaat eivät täysin ymmärtäneet laskujen sisältöä, kun teimme taustalla töitä asiakkaidemme hyväksi ja kirjasimme varsin teknisiä kuvauksia laskuriveille tai jos joissakin ongelmissa kului yllättävän paljon tunteja. Tästä syystä jo vuosia sitten kaikki asiakkaamme saavat ns. IT-tuki osaston käyttöönsä lähes täysin kiinteään hintaan ja välillä jollekin asiakkaalle tulee enemmän tunteja ja välillä vähemmän. Me seuraamme kokonaisuutta ja liiketoiminta on IT-tuessa mennyt suunnitelmien mukaan eli palvelua kannattaa tarjota myös kiinteällä hinnalla.

Siirryttyämme uuteen konseptiin on reklamaatioiden määrä käytännössä nollaantunut ja asiakastyytyväisyys kasvanut olennaisesti, koska myöskään asiakasorganisaation ei tarvitse miettiä milloin ’uskaltaa’ soittaa IT-tukeen ja milloin IT-toimittaja eskaloi tikettejä tahoille, jotka sitten maksaisivatkin tuntihintaa. Tätä meillä ei tapahdu. Hinnat ovat aidosti kiinteät ja asiakas on varmasti tietoinen laskutuksen perusteista jos ostetaan jokin projekti, joka laskutetaan erikseen.

Meillä on noin 1200 tietokonetta / loppukäyttäjää ylläpidossa tällä samalla konseptilla.

Työnantajavelvoitteiden täyttyminen toteutuu sitä kautta, että kuukausihinnoittelu on riittävä. Maksamme keskimäärin IT-tuessa yli 35% korkeampaa palkkaa kun tietotekniikan palvelualan työehtosopimus edellyttäisi. Tällä varmistetaan se, että jokainen joka vastaa asiakkaalle on ammattilainen ja meidän ratkaisuprosentti jo ensimmäisellä soitolla on erittäin korkea. Meillä IT-tukeen ei pääse koskaan juniorit.”

Hankintayksikkö on 8.2.2024 tekemällään päätöksellä hylännyt valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Hankintayksikkö on esittänyt päätöksessään valittajan tarjouksen hylkäämiselle muun ohella seuraavat perustelut:

”Hankintayksikkö katsoo, että selvityspyyntöön annettu vastaus ei tyydyttävällä tavalla osoita sitä, miten tarjoaja kykenee tuottamaan palvelut tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti annetuin tarjoushinnoin ja tarjouspyynnössä edellytettyjen laatuvaatimusten mukaisina.

DevNetin antaman vastauksen mukaan tukipalvelun ja projektipäällikkötyön hinnat sisältyvät kiinteään kuukausihintaan eikä näistä sen vuoksi veloiteta erikseen. DevNetin tarjouksessa antama kiinteä kuukausihinta vaikuttaa oikeasuhtaiselta niiden tehtävien osalta, joiden tarjouspyynnön mukaan edellytetään kuuluvan kiinteään kuukausihintaan. Näihin tehtäviin eivät kuitenkaan tarjouspyynnön mukaisesti kuulu tukipalvelu siltä osin kuin sen määrä ylittää 15 tuntia kalenterikuukaudessa ja projektipäällikkötyö. Selvityspyyntöön annettu vastaus ei siten tyydyttävällä tavalla anna vastausta siihen, miten tukipalvelut ja projektipäällikkötyö voitaisiin toteuttaa nollahintaisena. Hankintayksikkö ei pidä todennäköisenä, että annettu kuukausihinta voi kattaa em. työsuoritteet huomioiden palveluiden laajuuden ja tarpeen.

Edellä esitetyn perusteella Hankintayksikkö katsoo, että DevNet ei ole riittävällä tavalla pystynyt selvittämään sen tekemän tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteita. Hankintayksikkö katsoo, että sillä on perusteltu syy epäillä, kykeneekö tarjoaja toteuttamaan tarjouspyynnön mukaiset palvelut asetettujen vaatimusten mukaisesti tarjotuilla hinnoilla.”

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella. Valittajan mukaan sen hinnoittelu perustuu hinnoittelumalliin ja -konseptiin, joka on todettu toimivaksi ja liiketaloudellisesti kannattavaksi. Valittaja on lisäksi esittänyt, että se on vastannut hankintayksikön lähettämään selvityspyyntöön ja selventänyt riittävällä tavalla tarjouksensa ja yrityksensä hinnoitteluperusteita ja osoittanut kykenevänsä toteuttamaan hankinnan antamillaan tarjoushinnoilla.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan tarjoushinnat ovat olleet poikkeuksellisen alhaiset, eikä hankintayksikkö ole valittajan selvityksen perusteella ollut vakuuttunut siitä, että valittaja kykenisi toteuttamaan tarjouspyynnössä edellytetyt työt tarjoamillaan hinnoilla. Valittajan alihinnoittelemissa kohdissa on ollut hankintayksikön mukaan kysymys hankinnan kohteena olevan palvelun kannalta erityisen keskeisestä tukipalvelusta. Hankintayksikkö ei ole ollut valmis ottamaan sitä riskiä, että valittaja ei pystyisikään tuottamaan tarpeeksi tukipalvelua antamansa kiinteän hinnan puitteissa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti. Hankintayksiköllä ei ole oikeutta hylätä tarjousta, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että hankintayksikön oikeus hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous perustuu osaltaan siihen, että hankintayksiköllä on oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa tilanteessa, jossa sillä on syytä arvioida, että sopimuskumppani ei pysty toteuttamaan hankintaa tarjoamallaan hinnalla.

Nyt esillä oleva ICT-palveluiden hankinta on edellä kuvatulla tavalla sisältänyt muun ohella tarjouspyynnössä tarkemmin kuvatut tukipalvelut ja projektipäällikkötyön. Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi muun ohella, että hankintayksikön tarkoituksena on ollut hankkia sellainen ICT-palveluiden kokonaisuus, joka sisältää myös helposti saavutettavan tuen ongelmien ja häiriötilanteiden varalta. Tarjouspyynnön mukaan tukipalveluihin ovat sisältyneet arkisin kello 8.00–16.30 tarjottavan tukipalvelun lisäksi muun ohella tarjouspyynnössä tarkemmin kuvatut häiriötilanteiden kokonaishallinta- ja koordinointitehtävät sekä ongelmanhallintatehtävät. Tarjouspyyntöasiakirjoista on niin ikään ilmennyt, että myös projektipäällikkötyö on sisältänyt useita erilaisia tehtäviä. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt ilmi, että erityisesti tukipalvelut ovat olleet keskeinen osa hankinnan kohteena olevaa palvelukokonaisuutta.

Edellä kuvatulla tavalla tarjoajien on tullut ilmoittaa tuntihinnat tukipalvelulle ja projektipäällikkötyölle. Tarjouspyynnön mukaan tukipalvelut 15 tuntia ylittävältä osin ja projektipäällikkötyö eivät ole sisältyneet kiinteään kuukausihintaan. Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan tukipalvelun ja projektipäällikkötyön tuntihinnoiksi nolla euroa. Kun otetaan huomioon tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset ja tehtäväkuvaukset tukipalvelulle ja projektipäällikkötyölle sekä valittajan tarjoamat tarjoushinnat, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut tässä tilanteessa perusteltu syy selvittää valittajan tarjouksen hinnoittelun perusteita.

Hankintayksikkö on edellä kuvatulla tavalla lähettänyt valittajalle ennen valittajan tarjouksen hylkäämistä selvityspyynnön, jossa se on viitannut valittajan tukipalvelulle ja projektipäällikkötyölle tarjoamiin nollahintoihin ja pyytänyt valittajalta selvitystä tarjoushintojen perusteista. Hankintayksikkö on pyytänyt selvitystä erityisesti siitä, miten annetuilla tarjoushinnoilla varmistetaan palveluiden tuottaminen tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti ja miten annetuilla tarjoushinnoilla varmistetaan työnantajavelvoitteiden täyttäminen. Hankintayksikkö on varannut valittajalle tilaisuuden antaa myös muita tietoja, jotka voivat vaikuttaa asian arviointiin.

Valittaja on edellä kuvatulla tavalla toimittanut hankintayksikölle selvityksen tarjoamistaan hinnoista. Valittajan selvityksestä on ollut pääteltävissä, että tukipalvelu ja projektipäällikkötyö ovat sisältyneet valittajan tarjoamaan kiinteään kuukausihintaan. Selvityksessä on tuotu esille, että kyseessä on valittajan normaali hinnoittelukonsepti. Valittaja on lisäksi todennut selvityksessään, että siirtyminen tällaiseen hinnoittelukonseptiin on vähentänyt reklamaatioiden määrää ja parantanut asiakastyytyväisyyttä. Valittaja on edelleen todennut selvityksessään, että se täyttää työnantajavelvoitteet, sillä se maksaa työntekijöilleen korkeampaa palkkaa kuin sovellettava työehtosopimus edellyttäisi.

Hankintayksikkö on edellä kuvatulla tavalla todennut valittajan tarjouksen hylkäämistä koskevassa päätöksessään, ettei se ole pitänyt todennäköisenä, että valittajan tarjoama kuukausihinta voisi kattaa tukipalvelun ja projektipäällikkötyön työsuoritteet, kun otetaan huomioon palveluiden laajuus ja tarve. Hankintayksikkö on arvioinut, ettei valittaja ole pystynyt riittävällä tavalla selvittämään poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteita. Päätöksen perusteluissa on todettu, että hankintayksiköllä on perusteltu syy epäillä, kykeneekö valittaja toteuttamaan tarjouspyynnön mukaiset palvelut asetettujen vaatimusten mukaisesti tarjotuilla hinnoilla.

Markkinaoikeus toteaa, että kun arvioidaan hankintamenettelyssä annettua tarjousta kokonaisuutena, yksittäisen hankinnan osan tai palvelun edullinen hinta ei lähtökohtaisesti merkitse sitä, että tarjoaja ei sen vuoksi kykenisi selviytymään sopimusvelvoitteistaan. Tarjousten väliset hintaerot voivat yleisesti johtua yritysten välisistä eroista esimerkiksi tuotannon tehokkuudessa, katevaatimuksissa tai pyrkimyksessä vallata uusia markkinoita. Tällaiset syyt eivät oikeuta tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen. Vaikka valittaja onkin selvityksessään muun ohella vakuuttanut täyttävänsä työnantajavelvoitteet, valittaja on kuitenkin muutoin perustellut tarjoamiaan hintoja lähinnä vain yleisellä hinnoittelukonseptillaan ja muilta asiakkailta saadulla palautteella ottamatta tarkemmin kantaa tarjottuihin hintoihin nyt esillä olevassa hankinnassa ja siihen, miten tarjoushinnoilla varmistetaan tukipalveluiden ja projektipäällikkötyön tuottaminen tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Hankintayksikön ei siten voida katsoa nyt esillä olevassa tilanteessa ylittäneen sille kuuluvaa harkintavaltaa arvioidessaan, että valittaja ei ole riittävällä tavalla pystynyt selvittämään tarjoushintojensa perusteita ja hälventämään hankintayksikön epäilyksiä siitä, kykeneekö valittaja toteuttamaan hankinnan kannalta keskeiset palvelut tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten mukaisesti. Hankintayksiköllä ei ole ollut myöskään velvollisuutta pyytää valittajalta enää uutta selvitystä arvioituaan valittajan selvityksen tarjoushintojensa perusteista riittämättömäksi.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hylännyt valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 97 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan korvattavia oikeudenkäyntikuluja ovat oikeudenkäyntikirjelmän laatimisesta, asian ratkaisemiseksi tarvittavan selvityksen hankkimisesta ja muusta oikeudenkäynnin valmistelusta aiheutuneet kulut. Momentin 4 kohdan mukaan korvattavia oikeudenkäyntikuluja ovat asiamiehelle tai avustajalle maksettava palkkio ja korvaus. Momentin 4 kohdan esitöiden (HE 29/2018 vp s. 172) mukaan palkkiolla tarkoitetaan palkkiota niistä toimenpiteistä, jotka ovat olleet tarpeellisia kyseisen asian hoitamisessa tuomioistuimessa.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut jäljempänä esitetyn mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on toimittanut yksityiskohtaisen oikeudenkäyntikuluerittelyn, josta ilmenee toimenpiteiden sisältäneen muun ohella sopimuksen valmistelua. Sopimuksen valmistelun ei voida katsoa olevan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 97 §:n 1 momentin mukainen hankinta-asiassa korvattava oikeudenkäyntikulu. Mainittu kulu on siten vähennettävä korvattavista oikeudenkäyntikuluista. Hankintayksikölle markkinaoikeusprosessista aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja on muutoin pidettävä korvauskelpoisina ja määrältään kohtuullisina.

Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa DevNet Oy:n korvaamaan Helsingin kaupunkitilat Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.120 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pasi Yli-Ikkelä, Liisa Kauramäki ja Teemu Matikainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.