Asian tausta

Lahden kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut omasta ja Lahti Aqua Oy:n, Provincia Oy:n, Päijät-Hämeen Laitoshuoltopalvelut Oy:n ja Työterveys Wellamo Oy:n puolesta 25.4.2023 julkaistulla EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelynä puitejärjestelynä toteutettavasta perustietotekniikan palveluiden hankinnasta neljän vuoden sopimuskaudelle, minkä jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassa olevana.

Lahden kaupungin tietohallintojohtaja on 21.12.2023 tekemällään hankintapäätöksellä numero 30/2023 valinnut CGI Suomi Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 25.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Markkinaoikeus on 27.2.2024 antamallaan välipäätöksellä numero 113/2024 hylännyt hankintayksikön vaatimuksen valituksenalaisen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Fujitsu Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 16.450 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö on ollut niin epäselvä, että sen perusteella ei ole ollut mahdollista laatia vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankinnan kohdetta koskevat vaatimukset on jaettu tarjouspyynnössä kahteen palvelukokonaisuuteen: 1) hallinto ja 2) kasvatus ja koulutus (EDU). Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan EDU:lle tuotettavat palvelut on tullut toteuttaa EDU:lle tarjottavilla henkilöresursseilla. EDU:n vaatimuksiin on sisältynyt muun ohella vaativia ICT-alan erityisosaamista edellyttäviä tehtäviä, kuten ITSM-järjestelmien integraatiot, laitteiden elinkaaripalveluun liittyvät integraatiot ja elinkaarisuunnittelu. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole kuitenkaan asetettu EDU:n palvelun tuottamiseen tarjottaville resursseille osaamis- tai koulutusvaatimuksia. Hankintayksikkö on ainoastaan määritellyt, että lähitukihenkilö-tasoinen IT-osaaminen on oletusarvoisesti riittävää ja että resurssien tulee kyetä suorittamaan EDU:n vaatimusmäärittelyyn sisältyvät työtehtävät. Tarjoajat ovat voineet tulkita vaatimuksen joko siten, että kaikki vaatimukset ovat relevantteja, tai siten, että pelkkä lähitukihenkilö-tasoinen IT-osaaminen on riittävä palvelun tuottamiseen. Tarjouspyyntö on jättänyt epäselväksi, mikä on vaatimusten mukainen palvelu EDU:n osalta, kuka viime kädessä määrää, kuinka monta resurssia kulloinkin tarvitaan tuottamaan EDU:n vaatimusten mukainen palvelu, kuka vastaa siitä, että valittu resurssimäärä riittää EDU-vaatimusten mukaisten palveluiden tuottamiseen, ja onko toimittaja voinut mitoittaa palvelun resurssit sen mukaan, että vähintään yksi lähitukihenkilö-tasoinen henkilö on tavoitettavissa arkisin kello 7.30–16.00. Hintaliitteen mukaisesti EDU:n osalta vertailuhinta on laskettu 9,5 henkilötyökuukauden mukaan, mutta tarjoaja on voinut määritellä kustannukset vapaasti, esimerkiksi esittämällä vain yhden arkisin kello 7.30–16.00 tavoitettavissa olevan lähitukihenkilö-tasoisen henkilön kulut.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut huomattavasti halvempi kuin seuraavaksi edullisin tarjous ja kallein tarjous. Hintaero osoittaa, että tarjoajat ovat ymmärtäneet tarjouspyynnön sisällön ja vaatimukset eri tavalla. Valittaja on hankintayksikön nykyinen perustietotekniikkapalvelujen palveluntuottaja ja tuntee hyvin hankinnan kohteena olevat palvelut sekä hankintayksikön tarpeet. Tarjouspyynnössä tarkoitettua palvelua ei ole mahdollista tuottaa voittaneen tarjoajan tarjoamalla hinnalla, eivätkä tarjoukset ole olleet keskenään vertailukelpoisia tarjouspyynnön epäselvyyden vuoksi.

Hankintayksikkö on poikkeuksellisesti ja hankintasäännösten vastaisesti jättänyt puite- ja palvelusopimusten laatimisen valitun toimittajan vastuulle. Tarjouspyynnössä on nimenomaan todettu, että toimittajan laadittaviksi jätetyissä puite- ja palvelusopimuksissa sovitaan tärkeimmät sopimusasiat. Menettely on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua ja johtanut siihen, että saadut lopulliset tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia. Menettely on antanut valitulle toimittajalle mahdollisuuden hyödyntää edukseen puite- tai palvelusopimuksissa esimerkiksi tarjouspyynnössä epäselväksi jääneitä EDU-palvelun kohtia.

Lisäksi hankintayksikkö on lopullisen tarjouspyynnön toimittamisen jälkeen siitä esitettyihin kysymyksiin antamillaan vastauksilla avannut mahdollisuuden neuvotella eräistä mahdollisesti merkittäviä kustannusvaikutuksia sisältävistä vaatimuksista valitun toimittajan kanssa. Hankintayksikkö on muun ohella vastauksissaan mahdollistanut neuvottelemisen työläitä vakiomuutoksia koskevista suoritusaikatavoitteista (kysymys 7) sekä ilmoittanut, että tarkempi toimintamalli IDM:n (kysymys 19) ja Control M -eräajopalvelun (kysymys 38) osalta sovitaan erikseen voittaneen tarjoajan kanssa käyttöönottoprojektissa. Menettely on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua ja johtanut siihen, että saadut lopulliset tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia.

Vielä hankintayksikkö on antamillaan vastauksilla muuttanut hankintasäännösten vastaisesti tarjouspyynnön sisältämiä vaatimuksia lopullisen tarjouspyynnön toimittamisen jälkeen. Hankintayksikkö on vastauksessaan kysymykseen 10 muuttanut merkittävästi hinnoittelumallia ja antanut merkittäviä uusia tietoja palvelun sisällöstä. Hankintayksikkö on vastauksessaan kysymykseen 13 asettanut uusia ja mahdollisesti merkittäviä tietoturvaan liittyviä vaatimuksia. Hankintayksikkö on vastauksessaan kysymykseen 17 antanut uusia manuaalisia lisäyksiä koskevia määrältään merkittäviä tietoja, jotka ovat voineet vaikuttaa tarjoajan ratkaisumalliin ja kustannuksiin merkittävästi. Hankintayksikkö on vastauksessaan kysymykseen 31 tuonut hintaliitteeseen puuttuvan komponentin ja lisäksi muuttanut ehdottoman vaatimuksen sisältöä lopullisen tarjouspyynnön toimittamisen jälkeen.

Vastine

Vaatimukset

Lahden kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 14.740 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Lopullinen tarjouspyyntö ja sen liitteet on laadittu niin selkeästi, että niiden perusteella tarjoajat ovat voineet antaa keskenään vertailukelpoiset tarjoukset.

Hankinnan kohteelle asetetut tekniset vaatimusmäärittelyt on esitetty selkeästi ja yksityiskohtaisesti erikseen molempien hankintakokonaisuuteen sisältyneiden ympäristöjen osalta. Tarjouspyyntöasiakirjojen ja lisätietokysymysten vastausten perusteella tarjoajille ei ole voinut jäädä epäselväksi, mitä vaatimuksia hankintayksikkö on edellyttänyt kummankin ympäristön osalta. Tarjouspyynnön liitteellä ”EDU Vaatimusmäärittely” esitettyjä teknisiä vaatimuksia voidaan pitää oletusarvoisena olevan lähitukihenkilö-tason lisäksi tulevina vaatimuksina, jotka tarjoajien on tullut täyttää. Kyse on ollut hankintakokonaisuudesta, eikä missään ole todettu, että lähitukihenkilön tulee tehdä kaikki hankintakokonaisuuteen kuuluvat tehtävät. Tarjouspyynnön liitteen ”JIT 2015 Palvelut” mukaan toimittajan tulee käyttää palvelun tuottamiseen soveltuvan pätevyyden ja kokemuksen omaavia henkilöitä. ITSM-järjestelmien integraatiot ovat käyttöönottoprojektin tehtäviä, joita ei ole edellytetty toteutettavan EDU-palvelun tuottamisen resurssein.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on selkeästi ilmoitettu, että hankintayksikön arvio EDU-palvelun tuottamisen resurssitarpeesta on yhteensä 9,5 henkilötyökuukautta ja että vähintään yhden henkilön tulee olla tavoitettavissa arkisin kello 7.30–16.00 esimerkiksi puhelimitse tai sähköpostitse. Tarjouspyynnön mukaan tavoitettavissa oloaika ei koske koko arvioitua resurssitarvetta vaan ainoastaan yhtä henkilöä. Kyseiset vaatimukset ovat siten olleet erilliset. Kun kyseessä on laaja kokonaisuus perustietotekniikan palveluita, on tavanomaista, että palvelusisältö täsmentyy palveluhallinnan myötä. Hankintayksiköllä kulloinkin oleva palveluntarve määrittää osaltaan tarvittavat resurssit ja palvelun laajuuden. Hankinnan kohteena olevien palveluiden hinnat määräytyvät toimittajan hintaliitteellä tarjoamien yksikköhintojen mukaisesti.

Hankintayksikkö vastaa viime kädessä siitä, että tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitetyt palvelukuvaukset sekä arviot ovat tulevaisuuden palvelutarpeen mukaiset. Näihin myös tarjoajien on tullut sitoutua. Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitettyjen palvelukuvausten ja resurssiarvioiden perusteella tarjoajalle on ollut selvää, minkälaisiin vaatimuksiin ja palveluresursseihin se tarjouksellaan sitoutuu.

Voittaneen tarjoajan muita tarjoajia edullisempi tarjoushinta ei merkitse sitä, että tarjoajat olisivat ymmärtäneet tarjouspyynnön sisällön ja vaatimukset eri tavalla. Voittaneen tarjoajan tarjoushinnat viittaavat siihen, että se on halunnut voittaa tarjouskilpailun. Myös palveluiden suuri kokonaisarvo on mahdollistanut osaltaan tarjoushintojen suuren eroavaisuuden. Hankintayksikkö on myös ennen hankintapäätöksen laatimista käyttänyt voittaneen tarjoajan antamien tarjoushintojen arviointiin ulkopuolista ICT-konsulttia, ja voittaneen tarjoajan tarjoushintojen on todettu vastanneen palveluista tehtyjä hinta-arvioita.

Tarjouspyyntöön on liitetty hankintasäännösten mukaisesti keskeisimmät sopimusehdot kuten tietosuoja- ja tietoturvasopimus, palvelutasosopimusehtoja sekä useita julkisen hallinnon IT-hankintojen yleisiä sopimusehtoja. Etenkin tarjouspyynnön liitteenä olevat JIT 2015 -sopimusehdot sisältävät kattavasti hankintayksikön ja toimittajan välillä sellaisenaan noudatettavia ICT-palveluiden ehtoja. Tarjouspyynnössä on myös esitetty sopimusrakenne ja tulkintajärjestys. Lisäksi tarjouspyynnössä on esitetty maksuehtoa, hinnanmuutosta, sopimuskautta, irtisanomista, toimittajan omien sopimusehtojen kieltämistä, organisaatiomuutoksia ja yksinoikeuden kieltämistä koskevia sopimusehtoja. Vaikka tarjouspyynnössä on määritelty, että toimittaja laatii puite- ja palvelusopimustekstit, ne tulee laatia siten, että tarjouspyynnössä ilmoitetut ehdot eivät muutu olennaisesti. Laadittavissa sopimusteksteissä tarkennetaan etenkin puite- ja palvelusopimuksen yleisiä perustietoja sekä sovitaan käytännön toteutuksesta. Koska tarjouspyyntö ja sen liitteenä olevat sopimusehdot tulevat noudatettaviksi sellaisinaan, voittaneelle tarjoajalle ei ole tosiasiassa jäänyt rajoittamatonta mahdollisuutta laatia sopimusehtoja edukseen.

Hankintayksikkö on käynyt kaikkien tarjoajien kanssa tasapuoliset neuvottelut eikä ole neuvotellut tarjoajien kanssa lopullisista tarjouksista. Hankintayksikkö on vastannut lopullisesta tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin täsmentäen kysyttyjä asioita hankintasäännösten mukaisesti. Hankintayksikkö on paikoitellen täsmentänyt, että tiettyjä asioita voidaan käydä vielä läpi valitun toimittajan kanssa kuitenkin siten, etteivät tarjouspyynnössä ja sen liitteissä ilmoitetut vaatimukset ja ehdot muutu. Koska kyseessä on ollut laaja palvelukokonaisuus, on luonnollista, että tarjoajat esittävät tarkentavia kysymyksiä ja hankintayksikkö täsmentää vastauksillaan hankinnan kohteen yksityiskohtia. Valittajan viittaamien palvelukokonaisuuksien kustannusvaikutukset ovat olleet koko vertailuhintaan nähden vähäisiä.

Vastauksessa kysymykseen 7 on täsmennetty vakiomuutosten suoritusaikatavoitteita koskevaa tarjouspyynnön liitteen ”Palvelutaso loppukäyttäjäpalvelut” kohtaa 5.5.3. Lähtökohtaisesti palvelutuotannossa tulee noudattaa liitteessä esitettyjä ratkaisuaikoja. Hankintayksikön kanssa on kuitenkin sovittavissa tapauskohtaisesti pidemmästä suoritusaikatavoitteesta, mikäli vakiomuutokset ovat työläämpiä ja aikaa vieviä. Kyseinen kohta 5.5.3 on itsessään antanut mahdollisuuden määritellä erilaisille palvelupyynnöille yhdessä sovittavia ratkaisuaikoja. Hankintayksikkö on vastauksellaan täsmentänyt joustavia käytäntöjään suoritusaikatavoitteiden osalta. Suoritusaikatavoitteeseen mahdollisesti annettavalla lisäajalla ei ole tarjoushintoja muuttavia kustannusvaikutuksia.

Vastauksessa kysymykseen 19 on täsmennetty IDM-palvelua ja lisenssien myöntämistä koskevaa tarjouspyynnön liitettä ”Lahti IdM yleinen ratkaisukuvaus”, jossa on asetettu vaatimuksia IDM-palvelulle. IDM-palvelun kustannusvaikutus on ollut koko vertailuhintaan nähden vähäinen. Valittajan IDM-palvelusta tarjoamat hinnat ovat olleet lähellä muiden tarjoajien tarjoushintoja, eikä valittajan esittämä hintaero ole syntynyt kyseisistä palveluista.

Vastauksessa kysymykseen 38 on täsmennetty eräajopalvelujen sisältöä. Eräajopalvelujen kustannusvaikutus on ollut koko vertailuhintaan nähden vähäinen. Lisäksi valittajan eräajopalvelusta tarjoamat hinnat ovat olleet lähellä muiden tarjoajien tarjoushintoja, eikä valittajan esittämä hintaero ole syntynyt kyseisistä palveluista.

Neuvottelumenettelyn lopullista tarjouspyyntöä on sallittua korjata hankintasäännösten rajoissa esimerkiksi pidentämällä tarjousaikaa tai korjaamalla pieniä kirjoitusvirheitä, jotka eivät ole hankinnan kohteen kannalta merkittäviä ja joihin myös tarjoajat voivat kohtuudella reagoida. Hankintayksikkö on julkaissut lisätietokysymysten vastausten yhteydessä hankintasäännösten mukaisesti korjausilmoituksen, jolla se on korjannut lopullisen tarjouspyynnön liitteissä olleita kirjoitusvirheitä. Hankintayksikkö on samalla antanut tarjoajille lisäaikaa tarjousten jättämiselle, jotta tarjoajat pystyvät varmuudella reagoimaan korjausilmoitukseen.

Hankintayksikkö on vastatessaan kysymykseen 10 huomannut pääkäyttäjäpalvelun hinnoitteluyksikköä koskevan kirjoitusvirheen. Hankintayksikkö on korjausilmoituksella täsmentänyt hinnoitteluyksikköä muuttamalla sen kuukausihinnoittelusta henkilötyöpäivien mukaiseksi hinnoitteluksi. Hinnoitteluyksikön täsmennys ei ole vaikuttanut hankinnan kohteeseen tai vertailuperusteisiin. Kyse on ollut merkitykseltään pienestä täsmentämisestä, johon myös tarjoajat ovat voineet kohtuudella reagoida. Lisäksi hankintayksikkö on vastauksellaan täsmentänyt hankintasäännösten mukaisesti, kuinka monta henkilötyöpäivää pääkäyttäjäpalveluita kuukauteen arviolta sisältyy sekä mille sovelluksille pääkäyttäjäpalveluita hankitaan.

Vastauksella kysymykseen 13 ei ole asetettu uusia vaatimuksia. Hankintayksikkö on vastannut esitettyyn lisätietokysymykseen täsmentäen, mitä tietoturvan hallintapalveluilla tarkoitetaan.

Vastauksella kysymykseen 17 ei ole muutettu hankinnan kohdetta tai tehty merkittäviä lisäyksiä. Hankintayksikkö on vastannut esitettyyn lisätietokysymykseen täsmentäen, mitä manuaalisilla lisäyksillä ja töillä tarkoitetaan. Lisäksi hankintayksikkö on antanut arvion manuaalisten töiden määristä sekä siitä, keitä nämä koskevat. Manuaalisia töitä on käsitelty myös neuvotteluissa, ja tästä on maininta neuvottelumuistiossa. Neuvotteluvaiheessa valittajalla tai muilla tarjoajilla ei ole ollut palvelusta huomautettavaa, joten palvelun sisältö on ollut tarjoajille yleisesti ottaen selvä.

Hankintayksikkö on vastatessaan kysymykseen 31 huomannut, että hintaliitteeltä on puuttunut yksi hintarivi. Hankintayksikkö on korjannut hintaliitteessä olleen kirjoitusvirheen ja lisännyt hintarivin. Korjattu hintaliite on julkaistu korjausilmoituksen yhteydessä. Hintarivin lisääminen ei ole vaikuttanut hankinnan kohteeseen tai vertailuperusteisiin. Kyse on ollut pienestä hankintasäännösten rajoissa tapahtuneesta hintaliitteen kirjoitusvirheen korjaamisesta, johon myös tarjoajat ovat voineet kohtuudella reagoida. Lisäksi vastauksella on täsmennetty tarjouspyynnön liitteessä ”Hallinto Vaatimusmäärittely -hallinto ja konserniyhtiöt” ollutta laitevaihtoa koskevaa vaatimusta.

Kuultavan lausunto

CGI Suomi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.284 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on tuonut selkeästi esiin, että tarjottavien resurssien tulee kyetä suorittamaan EDU:n vaatimusmäärittelyssä kuvatut työtehtävät, mikä on ollut varsinainen vaatimus. Työtehtävät on määritelty tarjouspyynnön erillisellä liitteellä. Lisäksi on esitetty, että lähitukihenkilö-tasoinen IT-osaaminen on oletusarvoisesti riittävää. Vaatimuksessa ei ole ollut mitään epäselvää. Kaikki valittajan esittämät epäselvät kohdat ovat olleet selvitettävissä tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella.

Se, että tarjoaja hinnoittelee tarjouksensa edullisemmin ja silti tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti, ei tee tarjouspyynnöstä epäselvää.

Tarjouspyynnössä on todettu selkeästi, että osapuolet, sopimuksen tarkoitus sekä sopimusaika kirjataan laadittaviin sopimuksiin tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu liitteet ja niiden soveltamisjärjestys sekä todettu, että toimittajan omia sopimusehtoja ei hyväksytä tarjouksen tai sopimuksen liitteeksi, eikä niitä tulkita tai sovelleta edes siinä tapauksessa, että toimittajan yleisissä hinnastoissa tai palvelunkuvauksissa olisi viittauksia toimittajan yleisiin sopimusehtoihin.

Se, että käyttöönottoprojektissa voidaan tehdä välttämättömiä käytännöllisiä täsmennyksiä yksityiskohtiin, ei tee tarjouspyynnöstä epäselvää. Kysymys on sallituista muutoksista. Muussa tapauksessa käyttöönotto osoittautuisi käytännössä mahdottomaksi, ja jokaisen käyttöönotossa havaitun uuden yksityiskohdan vuoksi tulisi järjestää uusi kilpailutus.

Kysymys- ja vastausvaiheessa on ollut kysymys normaalista hankintasäännösten mukaisesta menettelystä, jossa tarjoajat ovat esittäneet tarjouspyyntöön liittyviä kysymyksiä ja hankintayksikkö on vastannut niihin.

Asiassa on ollut kysymys neuvottelumenettelystä, jossa on toteutettu huolellisesti kolme eri neuvottelukierrosta. Kaikki valittajan väitteet koskevat vain viimeistä vaihetta, jossa on ollut mukana kolme tarjoajaa. Valittaja ei ole tuonut hankintamenettelyn aikana esille valituksessaan esittämiään seikkoja, eivätkä sen valituksessaan esittämät tarjouspyynnön epäselvyydet ole estäneet sitä antamasta tarjouspyynnön mukaista tarjousta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoista on ilmennyt selvästi, että kaikki EDU:n vaatimusmäärittelyyn sisältyvät toimet ja palvelut mukaan lukien käyttöönotto on tuotettava EDU:n henkilöresursseilla. Mikäli käyttöönottoprojektiin kuuluvia tehtäviä ei ole edellytetty toteutettavan EDU-palvelun tuottamisen resurssein, tarjouspyyntö on ollut tältäkin osin epäselvä.

Tarjouspyynnön hintaliitteen mukaisesti EDU:n vertailuhinta lasketaan 9,5 henkilöresurssin mukaan. Näiden henkilöresurssien osaamiseksi on hankintayksikön mukaan oletusarvoisesti riittänyt lähitukihenkilö-tasoinen IT-osaaminen. Ottaen huomioon, että EDU:n resursseilla tulisi pystyä toteuttamaan myös lähitukihenkilö-tasoa vaativammat tehtävät ja että hankintayksikkö on todennut 9,5 henkilöresurssin olevan sen arvio, jota voidaan muuttaa, tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella jää epäselväksi, kuinka monta resurssia palvelun tuottamiseen vähintään edellytetään tarjouspyynnössä ja kuka saa päättää sen resurssimäärän, jolla tarjouspyynnön mukaiset vaatimukset voidaan toteuttaa. Sopimuskaudella toimittajalta on mahdollisuus edellyttää suurempaa resursointia kuin ei-sitova arvio 9,5 henkilötyökuukautta, erityisesti kun otetaan huomioon puite- ja palvelusopimuksiin liittyvä tulkinnanvaraisuus.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa viitatut sopimusehdot ovat olleet monelta osin puutteelliset, eivätkä ne ole kattaneet kaikkia hankinnan kohteena olevia palveluita tai projekteja taikka soveltuneet kyseessä olevaan hankintaan. Sopimusehdoista ovat puuttuneet muun ohella kokonaan projektin toimitusta ja käyttöönottoa koskevat ehdot. Jotta valittu toimittaja voi toimittaa palveluita, palveluiden aloittamisesta tulee sopia toimitusprojekti, jolla palvelut niin sanotusti pystytetään asiakkaalle. Tyypillisessä esillä olevan hankinnan kohteen mukaisissa ja laajuisissa palveluissa edellytetään noin kuuden kuukauden toimitusprojektia, joka sovitaan projekti- tai toimitussopimuksella. Tällaisessa projekti- tai toimitussopimuksessa keskeisiä ehtoja ovat projektin kohde, aikataulu, molempien osapuolten velvoitteet, projektin hyväksymistä koskevat kriteerit ja hyväksymismenettely, joita voi olla useita vaiheittaisessa projektissa, takuu projektille ja takuun sisältö sekä aikataulun viivästymistä koskevat viivästyssanktiot. Hankinnan kohteena olevien palveluiden osalta tulee myös sopia mahdollisista avainhenkilöistä ja niiden vaihdosta sopimuskauden aikana, palvelua koskevista raportointivelvoitteista, asiakkaan toiminnan jatkuvuuden turvaamisesta, asiakasdokumentaation laadinnasta, toimittajan vastuuvakuutuksia koskevista ehdoista, sopijapuolten välistä rekrytointia koskevista ehdoista, toimittajan referenssioikeudesta, mahdollisia laitelunastuksia koskevista asioista, volyymimuutoksia koskevista ehdoista ja palvelun kehittämisperiaatteista sopimuskauden aikana. Edellä mainitut ovat kaikki puuttuneet hankintayksikön viittaamasta sopimusaineistosta. Hankintayksikkö on siten luovuttanut toimittajalle paljon oikeuksia sopimusdokumentaation laatimiseen. Lisäksi toimittajan laatimaa sopimusdokumentaatiota sovelletaan tarjouspyynnössä ilmoitetun tulkintajärjestyksen mukaan ensisijaisesti suhteessa tarjouspyynnössä kuvattuun sopimusdokumentaatioon.

Tarjouspyyntöön sisältyvä toimittajan omia sopimusehtoja koskeva kielto on ollut epäselvä, eikä se estä toimittajaa laatimasta puite- ja palvelusopimuksia kokonaisuudessaan omista lähtökohdistaan. Toimittaja voi laatia muun ohella kokonaan oman projektisopimuksen. Jos kiellolla tarkoitetaan toimittajan vakioehtojen liittämistä itse sopimusdokumentteihin, kielto ei kuitenkaan estä toimittajaa itse kirjoittamasta varsinaisia pääsopimusdokumentin ehtoja, vaan päinvastoin hankintayksikkö on itse edellyttänyt tätä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että käyttöönottoprojektin integraatioita sisältyy sekä hallinnon että EDU:n ympäristöön. Tarjouspyynnön liitteen ”Hallinto Vaatimusmäärittely – hallinto ja konserniyhtiöt” välilehdellä ”Yleiset ominaisuudet” on nimenomaisesti todettu, että käyttöönottoprojekti koskee kaikkia. Käyttöönottoprojektia ei siten ole edellytetty toteutettavaksi yksin EDU-palvelun tuottamisen resurssein, koska se on koskenut myös hallintopalvelua.

Hankintayksikkö on antanut arvion EDU:n resurssitarpeesta 9,5 henkilötyökuukautta nimenomaisesti tarjousvertailua varten. Vaatimus siitä, että henkilöresurssi tulee olla käytettävissä arkisin klo 7.30–16.00, on tarkoittanut vaatimuksen sanamuodon mukaisesti, että vähintään yhden henkilön tulee olla tavoitettavissa mainittuna aikavälinä esimerkiksi puhelimitse tai sähköpostitse, mutta yhteensä arviolta 9,5 henkilötyökuukautta tulee olla muutoin käytettävissä palveluiden tuottamiseen. Kyseiset vaatimukset ovat siten olleet erilliset.

Tarjouspyyntö on sisältänyt hankintasäännösten mukaisesti keskeisimmät sopimusehdot. Arvioitaessa sovellettavaksi tulevia sopimusehtoja, on otettava huomioon niiden tulkintajärjestys. Tietyt ehdot tulevat sovellettavaksi ainoastaan siltä osin, kuin ne soveltuvat tulkintajärjestyksessä edellä olevien asiakirjojen kanssa yhteen. Puite- ja palvelusopimustekstit laaditaan siten, että tarjouspyynnössä ilmoitetut ehdot eivät muutu. Tämä osaltaan on tarkoittanut sitä, ettei puite- ja palvelusopimusteksti ole tyypillisten sopimusehtojen osalta jäänyt valittavalle toimittajalle vapaasti laadittavaksi. Se, ettei toimittajan omia sopimusehtoja ole hyväksytty tarjouksen liitteeksi, on osaltaan taannut sen, että tarjoajat ovat voineet antaa yhdenmukaiset ja vertailukelpoiset tarjoukset pelkästään tarjouspyyntöasiakirjoissa asetettujen ehtojen perusteella.

Suurin hintaero valittajan ja voittaneen tarjoajan välillä on syntynyt muista tarjoushinnoista kuin EDU-palveluiden hinnoista.

Valittajan asiamiehen arvonlisäveroton tuntihinta 470 euroa ei ole kohtuullinen asian laatu huomioon ottaen. Kohtuullisena tuntiveloituksena voidaan pitää enintään 220 euroa.

Valittaja on esittänyt, että se kiistää hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen kokonaisuudessaan perusteeltaan ja määrältään siltä osin kuin hankintayksikön asiamies on käyttänyt asiaan enemmän aikaa kuin valittajan asiamiehen käyttämä 35 tuntia eli siltä osin kuin hankintayksikön kuluvaatimuksen määrä ylittää 7.700 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta ensin arvioitava, onko EDU-palvelun tuottamiseen vaadittavia resursseja koskevien työtehtävien sisältö, resursseilta vaadittu osaamistaso ja palvelun tuottamiseen vaadittava resurssien määrä määritelty tarjouspyyntöasiakirjoissa niin selvästi, että niiden perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Lisäksi asiassa on arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti jättäessään puite- ja palvelusopimusten laatimisen valittavan toimittajan vastuulle. Tarvittaessa asiassa on lisäksi arvioitava, onko hankintayksikkö lopullisen tarjouspyynnön toimittamisen jälkeen antamissaan vastauksissa sallinut lopullisista tarjouksista neuvottelemisen voittaneen tarjoajan kanssa ja onko hankintayksikkö muuttanut lopullisen tarjouspyynnön sisältämiä vaatimuksia kysymys-/vastausvaiheessa hankintasäännösten vastaisesti.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan hankintalailla pannaan täytäntöön julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU (hankintadirektiivi).

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 34 §:n 1 momentin mukaan neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö julkaisee ilmoituksen hankinnasta, johon kaikki halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Hankintayksikkö neuvottelee hankintasopimuksen ehdoista valitsemiensa toimittajien kanssa.

Hankintalain 35 §:n 1 momentin mukaan neuvottelumenettelyä käytettäessä hankintayksikön on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa kuvaus tarpeistaan ja hankittavilta tavaroilta, palveluilta tai rakennusurakoilta vaadittavista ominaisuuksista sekä ilmoitettava 93 §:ssä tarkoitetut kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteet. Hankintayksikön on lisäksi ilmoitettava, mitkä kuvauksen osat sisältävät vähimmäisvaatimukset, jotka kaikkien tarjousten on täytettävä. Esitettyjen tietojen on oltava riittävän täsmällisiä, jotta toimittajat voivat arvioida hankinnan luonnetta ja laajuutta ja päättää, jättävätkö ne osallistumishakemuksen.

Hankintalain 35 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä neuvotteluihin valituilta ehdokkailta alustavat tarjoukset, joiden pohjalta neuvottelut käydään. Hankintayksikkö voi menettelyn aikana pyytää tarjoajilta uusia neuvottelujen perusteella mukautettuja tarjouksia. Hankintayksikön on neuvoteltava tarjoajien kanssa niiden jättämien alustavien ja mahdollisesti myöhemmin annettujen tarjousten perusteella tarjousten parantamiseksi. Neuvottelujen kuluessa hankintayksikkö voi myös muuttaa tarjouspyyntöä tai neuvottelukutsua. Hankintailmoituksessa, ilmoituksen julkaisuhetkellä saataville asetetussa tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa esitetyistä vähimmäisvaatimuksista ja 93 §:ssä tarkoitetuista kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteista ei saa neuvotella.

Hankintalain 35 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 126) on todettu, että hankintadirektiivin johdanto-osan 45 kohdan mukaan neuvottelumenettelyyn on liityttävä asianmukaiset takeet siitä, että yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteita noudatetaan. Hankintaviranomaisten on johdanto-osan mukaan erityisesti ilmoitettava etukäteen vähimmäisvaatimukset, jotka koskevat hankinnan luonnetta ja joita ei pitäisi muuttaa neuvottelujen kuluessa. Myös kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteiden tai hintalaatusuhteen vertailuperusteiden on direktiivin johdanto-osan mukaan säilyttävä muuttumattomina koko menettelyn ajan, eikä niistä pitäisi voida neuvotella, jotta taataan kaikkien tarjoajien yhdenvertainen kohtelu.

Hankintalain 35 §:n 5 momentin mukaan hankintayksikön on päätettävä neuvottelut ilmoittamalla asiasta jäljellä oleville tarjoajille. Hankintayksikön on lähetettävä lopullinen tarjouspyyntö tarjoajille ja asetettava lopullisten tarjousten jättämiselle määräaika. Hankintayksikön on tarkistettava, että lopulliset tarjoukset ovat lopullisen tarjouspyynnön mukaisia ja valittava tarjous 93 §:n mukaisesti. Lopullisista tarjouksista ei saa neuvotella.

Hankintalain 35 §:n 5 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 127 ja 128) mukaan neuvottelut on päätettävä samanaikaisesti kaikkien niiden tarjoajien kanssa, joita ei ole aiemmissa vaiheissa karsittu tai suljettu tarjouskilpailun ulkopuolelle. Pyytämällä lopulliset, samaan hankintayksikön informaatioon perustuvat tarjoukset hankintayksikkö voi lisäksi varmistua siitä, että neuvottelujen jälkeen mukana olevat lopulliset tarjoukset ovat keskenään vertailukelpoisia. Säännöksen mukaan lopullisista tarjouksista ei voida neuvotella. Ennen hankintasopimusten tekemistä hankintayksikkö voi kuitenkin käydä sopimusneuvotteluja valitun toimittajan kanssa edellyttäen, että ehdot eivät muutu olennaisesti hankintamenettelyssä ilmoitetuista.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset (1 kohta), keskeiset sopimusehdot (11 kohta) ja muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä (12 kohta). Pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 165) mukaan tarjouspyynnössä ilmoitettavat tiedot riippuvat hankinnan sisällöstä, koosta ja luonteesta. Lähtökohtana on hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaisesti, että tarjoajilla on riittävät tiedot vertailukelpoisten tarjousten tekemiseen.

Hankintamenettely ja tarjouspyyntöasiakirjat keskeisiltä osin

Hankinnan kohteena on ollut Lahden kaupungin ja sen eräiden konserniyhtiöiden perustietotekniikan palvelut. Hankintamenettelynä on ollut hankintalain 34 §:n mukainen neuvottelumenettely.

Hankintayksikkö on 25.4.2023 julkaissut neuvottelumenettelyä koskevan hankintailmoituksen ja neuvottelumenettelyyn saatujen osallistumishakemusten perusteella valinnut neuvotteluvaiheeseen kolme tarjoajaa. Hankintayksikkö on 28.6.2023 päivätyllä alustavalla tarjouspyynnöllä pyytänyt neuvotteluihin valituilta ehdokkailta tarjoukset ja saatuaan tarjoukset käynyt tarjoajien kanssa neuvotteluja 11.9.–10.10.2023.

Hankintayksikkö on 8.11.2023 julkaissut lopullisen tarjouspyynnön (jäljempänä tarjouspyyntö), josta tarjoajat ovat voineet esittää kysymyksiä 17.11.2023 mennessä. Hankintayksikkö on 20.11.2023 julkaissut vastaukset tarjoajien esittämiin kysymyksiin sekä korjatun 20.11.2023 päivätyn tarjouspyynnön (jäljempänä korjattu tarjouspyyntö), jonka yhteydessä on julkaistu korjaukset tarjouspyynnön liitteisiin ” Hallinto Vaatimusmäärittely -hallinto ja konserniyhtiöt”, ”Palvelin- ja ohjelmistolistaukset” ja ”Hintaliite” sekä jatkettu tarjousten jättämisen määräaikaa 11.12.2023 asti.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kuvaus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankinnassa kilpailutetaan yksi kokonaisvastuullinen ICT-palveluntuottaja. Hankinta on kokonaisuus, jota ei voida jakaa osiin.

Perustietotekniikan toimittajan tulee tuottaa kokonaisuutena kaikki pyydetyt palvelut, joiden tarkempi sisältö, vähimmäisvaatimukset ja toimituslaajuus on esitetty tarjouspyynnössä ja sen liitteissä.”

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdassa ”Yhteiset kriteerit/tiedot” on muun ohella edellytetty, että tarjoajan tulee täyttää ja toimittaa osana tarjoustaan tarjouspyynnön liite 1 ”Hallinto vaatimusmäärittely”, liite 1 ”EDU vaatimusmäärittely” ja liite 2 ”Hintaliite”.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Sopimusmenettely” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Käyttöönotto aloitetaan alkuvuodesta 2024. Sopimusaika alkaa 1.7.2024. Käyttöönottoprojektin ajalle voidaan solmia erillinen Toimitussopimus tai vastaava.

[– –]

Palveluista laaditaan puitesopimus valituksi tulleen toimittajan kanssa tarjouspyynnön sekä toimittajan tarjouksen mukaan. Tarjoaja sitoutuu tarjouksen jättäessään automaattisesti tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitettyihin ehtoihin.

Sopimusrakenne ja tulkintajärjestys tulee olemaan seuraava:

PUITESOPIMUS, jonka toimittaja tekee. Siinä sovitaan tärkeimmät sopimusasiat, kuten osapuolet, sopimuksen tarkoitus, sopimusaika ym. tärkeimmät asiat tämän tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Ko. puitesopimukseen kirjataan tässä lueteltu sopimusten tulkintajärjestys:

1) Tarjouspyyntöasiakirja (tai tarjouspyynnön ehdot kirjataan sopimukseen).
2) Tarjouspyynnön liitteet 1.Hallinto vaatimusmäärittely ja 1.EDU vaatimusmäärittely (toimittajan hyväksytyn tarjouksen mukana palautetut, täytetyt liitteet)
3) Palvelutasoliitteet (3 kpl) 1.1, 1.1.1 ja 1.1.2.
4) Tarjouspyynnön liite 2. Hintaliite (toimittajan hyväksytyn tarjouksen mukana palautettu, täytetty liite)
5) Liite 4. Tietosuoja- ja tietoturvasopimus.pdf
6) Liite 4.1 Käsittelytoimien kuvaus.pdf
7) Liite 4.2 Tilaajan ohjeet henkilötietojen käsittelijälle.pdf
8) Liite 4.2.1 Lahden kaupungin tietoturvasitoumus.pdf
9) Liite 4.3 Ilmoitus tietoturvaloukkauksesta.pdf
10) JIT 2015 Palvelut
11) JIT 2015 Konsultointi
12) JIT 2015 Palvelut verkon kautta
13) JIT 2015 Yleiset ehdot
14) Toimittajan tarjous liitteineen sekä mahdollisesti myöhemmin lisättävät Toimittajan palvelunkuvaukset.

Puitesopimuksen lisäksi kunkin konserniyhtiön kanssa tehdään Palvelusopimus, joka noudattaa puitesopimuksen ehtoja ja on puitesopimukselle alisteinen.

PALVELUSOPIMUS osallistujakohtaisesti, jonka toimittaja tekee. Siinä sovitaan tärkeimmät sopimusasiat, kuten osapuolet, sopimuksen tarkoitus, sopimusaika ym. tärkeimmät asiat puitesopimuksen ehtojen mukaisesti. Ko. sopimukseen kirjataan tässä lueteltu sopimusten tulkintajärjestys:

1) Osallistujakohtainen palvelusisältö -liite. Kirjataan osallistujalle käyttöön tulevat palvelut, arvioidut määrät ja osoitteet ym. oleellinen tieto käyttöön tulevista palveluista. Osallistujat voivat valita osia puitesopimuksesta ja tarvittaessa sopia osin poikkeavasta toimitussisällöstä.

Toimittajan omia sopimusehtoja ei hyväksytä tarjouksen tai sopimuksen liitteeksi, eikä niitä tulkita tai sovelleta mitenkään edes niissä tapauksessa, että toimittajan yleisissä hinnastoissa tai palvelunkuvauksissa olisi viittauksia toimittajan yleisiin sopimusehtoihin.”

Korjatun tarjouspyynnön liitteen 1 ”Hallinto vaatimusmäärittely -hallinto ja konserniyhtiöt KORJATTU 20112023” välilehden ”Yleiset ominaisuudet” kohdassa ”Yleiset vaatimukset” on todettu seuraavaa:

”Lihavoituihin otsikoihin on kirjattu, mille yhtiöille ja toimialoille palvelu tulee tuottaa:
Lahden kaupunki = kaupunki = Hallinto
Opetusympäristö = EDU
Lahti Aqua = Aqua
Päijät-Hämeen Laitoshuoltopalvelut Oy = Laitoshuolto
Kaikki yllä mainitut = kaikki

Huom! EDU:n vaatimukset erillisellä liitteellä koskien osa-alueita (välilehtiä): EUS, Elinkaaripalvelut, LAN, Tulostus ja AV.”

Saman liitteen välilehden ”Yleiset ominaisuudet” kohdassa ”KÄYTTÖÖNOTTOPROJEKTI” on todettu seuraavaa:

”Koskee kaikkia.”

Kyseisen kohdan alla taulukon rivillä 55 on todettu seuraavaa:

”Tarjouksen liitteenä tulee toimittaa alustava käyttöönotto- ja projektisuunnitelma sisältäen vähintään seuraavat vaiheet sekä resurssitarve Tilaajan ja Toimittajan puolelta:
- Käyttöönoton suunnittelu
- Palveluiden suunnittelu
- Loppukäyttäjätuen käynnistäminen
- Elinkaaripalvelun käynnistäminen
- Tietoliikennepalvelun käynnistäminen
- Kapasiteettipalvelun käynnistäminen
- Projektinhallinta ja projektinryhmän kuvaus.”

Kyseisen kohdan alla taulukon rivillä 60 on todettu seuraavaa:

”Käyttöönottoprojektille voi ilmoittaa hinnan hintaliitteellä. Kustannus tulee voida jakaa organisaatioittain (Lahden kaupunki, nimetyt konserniyhtiöt) sekä tulee olla valittavissa, maksaako käyttöönottoprojektin kerralla vaiko summan jaettuna 48 kk ajalle.”

Saman liitteen välilehden ”EUS” kohdassa ”SERVICE DESK” on todettu seuraavaa:

”Koskee: Hallinto, Aqua, Laitoshuolto.”

Kyseisen kohdan alla taulukon rivillä 33 on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tilaajan ITSM (ServiceNow) tulee integroida Toimittajan vastaavaan järjestelmään. Käyttöönottotyö tulee tarjota hintaliitteellä. Osassa ITSM:ää koskevista asioista Toimittajalla tulee olla tukirooli ja Tilaajalla kehittämisvastuu, esim. ITSM:n avulla toteutettavat itsepalvelutoiminnot.

[– –]

Integroitavia asioita:
-palvelupyynnöt ja häiriönhallinta mahdollisimman reaaliaikaisesti.
-tietämyskanta (knowledge base)
-muutospyynnöt
-myöhemmin myös CMDB (tämän integraation ei tule kuulua hintaan, toteutetaan erillisprojektina myöhemmin).”

Korjatun tarjouspyynnön liitteen 1 ”EDU vaatimusmäärittely -EDU” välilehden ”EUS” kohdassa ”Opetusympäristö” on todettu seuraavaa:

”Koskee EDU.

Kuvatut toimet ja palvelu sisältyy EDU:n henkilöresurssin työhön.”

Kyseisen kohdan alla taulukon rivillä 6 on todettu muun ohella seuraavaa:

”EDU:lle tuotetaan tässä liitteessä kuvatut palvelut EDU:lle tarjottavilla henkilöresursseilla. Alla on lueteltuna tarkemmin EDU:n palvelutuotantoa:

Loppukäyttäjäpalveluiden palvelutasoa ei sovelleta EDU-palveluihin.”

Kyseisen kohdan alla taulukon rivillä 9 on todettu seuraavaa:

”Resurssin työtehtäviin kuuluu lähtökohtaisesti kaikki hallinta, ylläpito, asennukset (laiteasetukset ja fyysinen asennustyö), käyttöönotto, mitä vain koko ICT-ympäristön toiminta vaatiikaan sisältäen seuraavat kategoriat:
- työasemat (Win, iOS, Chromebook) ja niiden elinkaaripalvelut ym.
- lähiverkon laitteet (LAN, WLAN)
- laite- ja käyttäjätunnukset, määrittelyt, oikeudet, muutokset
- AV asennus ja ylläpito ja tuki
- EDU-palvelinylläpito (kapasiteetissa ja/tai Azuressa)
-1. ja 2. tason tukityö

Erikseen sovittava tukityö (esim. yo-kirjoitukset) sovitaan tarvittaessa tarkemmin Tilaajan kanssa.”

Kyseisen kohdan alla taulukon rivillä 11 on todettu seuraavaa:

”Loppukäyttäjätuki, muu tukityö sekä EDU:n kaikki laitteiden ja käyttäjien sekä palveluiden tukityö tulee tehdä resurssipohjaisesti. Eli ei veloitusta euroa/työasema tai euroa/käyttäjä, vaan maksetaan euroa/kk sovitusta henkilöresurssista EDU:n käyttöön Lahdessa.

Tällä hetkellä resurssia käytössä 7,5 hlöä/kk sisältäen työnjohdon. Määrää tulee voida muuttaa.

Hintaliitteelle on arvioitu tulevaksi resurssitarpeeksi 9,5 hlöä/kk.

Määrä on henkilötyökuukausia, eli mm. lomasijaisuudet hoidetaan tällä resurssilla.”

Kyseisen kohdan alla taulukon rivillä 12 on todettu seuraavaa:

”Henkilöresurssi tulee olla käytettävissä arkisin klo 7:30–16:00. Vähintään yksi henkilö tulee olla tavoitettavissa ko. aikoina.”

Saman liitteen välilehden ”EUS” kohdassa ”SERVICE DESK” on todettu seuraavaa:

”Koskee EDU.

Kuvatut toimet ja palvelu sisältyy EDU:n henkilöresurssin työhön.”

Kyseisen kohdan alla taulukon rivillä 42 on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tilaajan ITSM (ServiceNow) tulee integroida Toimittajan vastaavaan järjestelmään. Käyttöönottotyö tulee tarjota hintaliitteellä. Osassa ITSM:ää koskevista asioista Toimittajalla tulee olla tukirooli ja Tilaajalla kehittämisvastuu, esim. ITSM:n avulla toteutettavat itsepalvelutoiminnot.

[– –]

Integroitavia asioita:
- palvelupyynnöt ja häiriönhallinta mahdollisimman reaaliaikaisesti.
- tietämyskanta (knowledge base)
- muutospyynnöt
- myöhemmin myös CMDB (tämän integraation ei tule kuulua hintaan, toteutetaan erillisprojektina myöhemmin).”

Korjatun tarjouspyynnön liitteessä 2 ”Hintaliite KORJATTU” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Toimittajan tulee ilmoittaa tarjoamansa hinnat tällä lomakkeella niin, kuin ne Tilaajalta tullaan veloittamaan.

[– –]

Jokaiselle hintariville tulee merkitä jonkin hinta tai ’0’ -merkintä vähintään yhteen keltaiseen soluun per rivi.

Mikäli jokin palvelu tai maksu kuuluu johonkin toiseen perusmaksuun tai hintaan tai sitä ei veloiteta, kyseisen palvelun hintasoluun tulee merkitä 0 (nolla).”

Kyseisen liitteen välilehdellä ”Yleiset” on esitetty muun ohella seuraavat hintarivit:

”Käyttöönottoprojekti -Hallinto
Käyttöönottoprojekti -Aqua
Käyttöönottoprojekti -Laitoshuolto
Käyttöönottoprojekti -EDU.”

Kyseisen hintaliitteen välilehdellä ”EUS ja Elinkaari” kohdassa ”LOPPUKÄYTTÄJÄPALVELUT (EUS)” on esitetty muun ohella seuraavat hintarivit:

”ITSM integraatio -Tilaajan (Hallinnon) ja Toimittajan ITSM:n välille

(viite: liite 1 EUS, rivi 33)

Opetusympäristö, EDU-resurssi: euroa/hlö/kk, määrä hlöä/kk, määrä 9,5

(viite: Liite 1.EDU, EUS-välilehti, rivi 11).”

Hankintayksikölle on esitetty lopulliseen tarjouspyyntöön liittyen muun ohella seuraava kysymys:

”30) 1. EDU Vaatimusmäärittely -EDU, EUS, rivi 6: EDU-kokonaisuus tuotetaan nimettävillä EDU-resursseilla. Mitkä ovat tarjottavien EDU-resurssien osaamisvaatimukset? Onko lähitukihenkilö-tasoinen IT-osaaminen riittävä?”

Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen seuraavaa:

”Lähitukihenkilö-tasoinen IT-osaaminen on oletusarvoisesti riittävä. Resurssien tulee kyetä suorittamaan 1.EDU -liitteellä kuvatut työtehtävät.”

Asian arviointi

Asiassa on valituksen johdosta ensin arvioitava, onko EDU-palvelun tuottamiseen vaadittavia resursseja koskevien työtehtävien sisältö, resursseilta vaadittu osaamistaso ja palvelun tuottamiseen vaadittava resurssien määrä määritelty tarjouspyyntöasiakirjoissa niin selvästi, että niiden perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen ja sitä koskevien vaatimusten määrittelemisessä sekä oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja sitä koskevat vaatimukset on kuitenkin kuvattava tarjouspyyntöasiakirjoissa sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja että tarjouspyyntöasiakirjat ovat omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Edellä todetusti EDU:n vaatimusmäärittelyä koskevassa tarjouspyynnön liitteessä on todettu muun ohella, että kyseisessä liitteessä kuvatut toimet ja palvelu tuotetaan EDU:lle tarjottavilla resursseilla. Mainitun liitteen mukaan EDU:n resurssin työtehtäviin kuuluu lähtökohtaisesti kaikki ICT-ympäristön toiminnan vaatima hallinta, ylläpito, asennukset ja käyttöönotto. Edelleen mainitussa liitteessä on todettu, että loppukäyttäjätuki, muu tukityö sekä EDU:n kaikki laitteiden ja käyttäjien sekä palveluiden tukityö tulee tehdä resurssipohjaisesti ja että hintaliitteelle on arvioitu tulevaksi resurssitarpeeksi 9,5 henkilötyökuukautta. Hankintayksikkö on tarjouspyynnöstä esitettyyn kysymykseen antamassaan vastauksessa todennut, että lähitukihenkilö-tasoinen IT-osaaminen on oletusarvoisesti riittävä tarjottavien EDU-resurssien osaamisvaatimukseksi ja että resurssien tulee kyetä suorittamaan mainitulla liitteellä kuvatut työtehtävät.

Edellä todetusti hallinnon vaatimusmäärittelyä koskevassa tarjouspyynnön liitteessä on todettu muun ohella, että EDU:n vaatimukset on esitetty erillisellä liitteellä koskien välilehtiä EUS, Elinkaaripalvelut, LAN, Tulostus ja AV. Liitteellä asetetut käyttöönottoprojektia koskevat vähimmäisvaatimukset ovat sitä koskevan kohdan mukaan koskeneet kaikkia palveluita eli myös EDU-ympäristöä.

Edellä todetusti sekä EDU:n että hallinnon vaatimusmäärittelyä koskevassa liitteessä on ollut kohta ”SERVICE DESK”, jonka osalta EDU:n vaatimusmäärittelyä koskevassa liitteessä on todettu, että kohdassa kuvatut toimet ja palvelu sisältyvät EDU:n henkilöresurssin työhön. Molemmissa liitteissä on kyseisen kohdan alla todettu muun ohella, että tilaajan ITSM-palvelu tulee integroida toimittajan vastaavaan järjestelmään ja että käyttöönottotyö tulee tarjota hintaliitteellä. Hintaliitteellä on pyydetty ilmoittamaan hinta ITSM-integraatiolle viitaten hallinnon vaatimusmäärittelyyn. Asiassa esitetyn mukaan ITSM-integraatiota ei ole pidettävä lähitukihenkilö-tasoiseen IT-osaamiseen kuuluvana tehtävänä.

Korjatun tarjouspyynnön hintaliitteellä on ollut omat rivit käyttöönottoprojektin hinnoille hallinnon, Aquan, laitoshuollon ja EDU:n osalta. Hintaliitteellä on todettu yhtäältä, että mikäli palvelu kuuluu johonkin toiseen hintaan, kyseisen palvelun hinnaksi tulee merkitä nolla, ja toisaalta, että käyttöönottoprojektin kustannus tulee voida jakaa organisaatioittain.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat sisältäneet asiassa esitetyn selvityksen perusteella osin ristiriitaista tietoa siitä, mitkä EDU:n vaatimusmäärittelyssä kuvatut toimet ja palvelut ovat sisältyneet EDU-palvelun henkilöresurssin työhön ja millaista osaamista EDU-palvelun resurssilta on vaadittu. Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on myös jäänyt epäselväksi, miltä osin tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytetyt käyttöönotot ja integraatiot on tullut toteuttaa EDU-palvelun mukaisilla resursseilla ja miltä osin ne on tullut ottaa huomioon hinnoiteltaessa käyttöönottoprojekteja tai hallintoa koskevaa palvelua.

Siltä osin kuin valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on jättänyt epäselväksi sen, kuka viime kädessä määrää kuinka monta resurssia kulloinkin tarvitaan tuottamaan EDU:n vaatimusten mukainen palvelu ja kuka vastaa siitä, että valittu resurssimäärä riittää EDU:n vaatimusten mukaisten palveluiden tuottamiseen, markkinaoikeus toteaa seuraavaa.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen ja sitä koskevien vaatimusten määrittämisessä. Hankintayksikkö vastaa siitä, että tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvatut hankinnan kohde ja laajuus vastaavat puitejärjestelykauden hankintojen kohdetta ja laajuutta. Sopimuskaudella tapahtuvien muutosten syrjimättömyyttä ja avoimuutta turvataan omilla säännöksillään hankintalaissa.

Edellä todetusti tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouspyyntöasiakirjojen laatimisen hetkellä käytössä olevien resurssien määrä ja hankintayksikön arvio tulevasta resurssitarpeesta. Puitejärjestelyjen joustavaksi tarkoitettu luonne huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että neuvottelumenettelyyn osallistuneiden tarjoajien on täytynyt ymmärtää hankintayksikön hintaliitteellä ilmoittaman arvioidun resurssitarpeen ja EDU:n vaatimustenmäärittelyssä ilmoitetun käytössä olevan resurssitarpeen perusteella, millainen resurssimäärä on ollut ennakolta arvioidusti riittävä EDU-palvelun toteuttamisen osalta.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti jättänyt puite- ja palvelusopimusten laatimisen valitun toimittajan vastuulle.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä todetusti hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen ja sitä koskevien vaatimusten määrittelemisessä. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja sitä koskevat vaatimukset on kuitenkin kuvattava tarjouspyyntöasiakirjoissa sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja että tarjouspyyntöasiakirjat ovat omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankinta-asiakirjoissa tulee ilmoittaa tarjousten laatimista varten kaikki keskeiset ehdot ja muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä. Hankintayksikkö voi neuvottelumenettelyssä hankintalain 35 §:n 5 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 127 ja 128) todetun mukaisesti ennen hankintasopimusten tekemistä käydä sopimusneuvotteluja valitun toimittajan kanssa edellyttäen, että ehdot eivät muutu olennaisesti hankintamenettelyssä ilmoitetuista.

Kyseessä olevan asian tarjouspyyntöasiakirjoihin ei ole sisältynyt nimenomaista puitesopimusluonnosta tai muuta vastaavaa erillistä asiakirjaa, joka olisi sisältänyt hankintaan sovellettavat keskeiset sopimusehdot. Tarjouspyynnössä on todettu, että palveluista laaditaan valituksi tulleen toimittajan toimesta puitesopimus ja sille alisteiset osallistujakohtaiset palvelusopimukset tarjouspyynnön sekä toimittajan tarjouksen mukaan. Tarjouspyynnön mukaan laadittavassa puitesopimuksessa sovitaan tärkeimmät sopimusasiat tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Lisäksi käyttöönottoprojektin ajalle voidaan solmia erillinen toimitussopimus tai vastaava. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu puitesopimukseen kirjattava sopimusten tulkintajärjestys. Sovellettaviin sopimusehtoihin on sisältynyt tarjouspyyntöasiakirjojen ja toimittajan tarjouksen lisäksi eräitä julkisen hallinnon IT-hankintojen yleisiä sopimusehtoja. Lisäksi tarjouspyynnössä on todettu, että toimittajan omia sopimusehtoja ei hyväksytä tarjouksen tai sopimuksen liitteeksi, eikä niitä tulkita tai sovelleta missään tapauksessa.

Ottaen huomioon hankintalain 35 §:n 5 momentin ja sen, että laadittavien puite- ja palvelusopimusten tulee olla tarjouspyynnön ehtojen mukaisia, markkinaoikeus katsoo, että yksinomaan se seikka, että kyseisten sopimusehtojen laadinta on hankintamenettelyn ehtojen mukaan poikkeuksellisesti asetettu toimittajan velvollisuudeksi, ei ole ollut nyt arvioitavana olevan asian olosuhteissa hankintasäännösten vastaista. Hankintayksikkö vastaa joka tapauksessa siitä, että sopimusehdot eivät muutu olennaisesti hankintamenettelyssä ilmoitetuista.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hankinnan kohteen vaatimusmäärittelyn ja tarjousten hinnoittelun osalta siten epäselviä, etteivät ne ole olleet omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Näin ollen hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti lopullista tarjouspyyntöä laatiessaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Markkinaoikeus on 27.2.2024 antamallaan päätöksellä numero 113/2024 hylännyt hankintayksikön vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta. Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska hankintamenettelyä koskeva lopullinen tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö laatii uuden lopullisen tarjouspyynnön ja toimittaa sen tarjoajille.

Mikäli Lahden kaupunki aikoo edelleen toteuttaa perustietotekniikan palveluita koskevan hankinnan kysymyksessä olevan neuvottelumenettelynä toteutettavan tarjouskilpailun perusteella, sen on laadittava uusi lopullinen tarjouspyyntö ja toimitettava se tarjoajille sekä tehtävä uusi hankintapäätös.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, mikä määrä sisältää myös markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrän. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Lahden kaupungin tietohallintojohtajan 21.12.2023 tekemän hankintapäätöksen numero 30/2023. Markkinaoikeus kieltää Lahden kaupunkia tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Lahden kaupungin korvaamaan Fujitsu Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 18.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Lahden kaupungin ja CGI Suomi Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pasi Yli-Ikkelä, Mirva Näsi ja Jenni Poropudas.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.