MAO:415/2025

Asian tausta

Pohjois-Karjalan hyvinvointialue ja Etelä-Savon hyvinvointialue (jäljempänä myös hankintayksiköt) ovat ilmoittaneet 14.5.2024 julkaistulla ja 16.5.2024 korjatulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen käyttöön tulevan asiakas- ja potilastietojärjestelmän ja Etelä-Savon hyvinvointialueen käyttöön tulevan asiakastietojärjestelmän hankinnasta ajalle 31.12.2024–30.12.2030. Pohjois-Karjalan hyvinvointialue on toiminut hankinnassa vastuullisena hankintayksikkönä.

Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen hyvinvointialuejohtaja on 24.6.2024 tekemällään päätöksellä § 27 valinnut osallistumishakemuksen jättäneistä ehdokkaista kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn kolme tarjoajaa.

Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen hyvinvointialuejohtaja on 20.11.2024 tekemällään hankintapäätöksellä § 33 valinnut Tietoevry Finland Oy:n tarjouksen.

Etelä-Savon hyvinvointialueen aluehallitus on 25.11.2024 tekemällään hankintapäätöksellä § 243 valinnut Tietoevry Finland Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 35.000.000 euroa.

Hankintapäätöksiä ei hankintayksiköiden ilmoitusten mukaan ole pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

CGI Suomi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaiset hankintapäätökset, kieltää hankintayksikköjä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksiköt korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksiköt korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 13.339,25 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksiköt ovat muuttaneet hankintaa olennaisesti kesken hankintamenettelyn. Hankintayksiköt ovat muuttaneet yli 1.600 pakollista vaatimusta lopulliseen tarjouspyyntöön siten, että niiden on tullut olla täytettynä jo tarjouksen jättöhetkellä. Hankintayksiköt ovat lisäksi muuttaneet lähes 300 vaatimusta pisteytettävästä vaatimuksesta pakolliseksi vaatimukseksi sekä lisänneet uusia pakollisia vaatimuksia. Menettely on ollut hankinnan kannalta perusteetonta, suhteetonta ja rajoittanut kilpailua.

Vaikka kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä käydään neuvotteluja hankintayksikön tarpeiden täyttämisestä, ei kilpailullisessa neuvottelumenettelyssäkään hankinnan olennaisempia perusteita voi muuttaa kesken hankintamenettelyn. Tehdyt muutokset ovat olleet niin olennaisia, että niillä on ollut vaikutusta siihen, mitkä tahot ovat jättäneet tai päättäneet olla jättämättä osallistumishakemuksen. Hankinnasta kiinnostuneet tahot eivät ole voineet varautua siihen, että hankinnan vaatimukset yllättäen muuttuvat lopulliseen tarjouspyyntöön siten, että niiden tulee olla täytettynä jo tarjouksen jättöhetkellä siitä huolimatta, että käyttöönoton on ilmoitettu olevan lyhyimmilläänkin yli vuoden päästä tarjousten jättämisestä.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalta voida edellyttää, että sillä olisi jo tarjouksen jättöhetkellä käytettävissään esimerkiksi tarpeelliset resurssit.

Vaatimukset on esitetty lopullisen tarjouspyynnön liitteissä 3.1 ”Vaatimukset ohjelmistopalveluille” ja 3.2 ”Ohjelmistopalvelun ei-toiminnalliset vaatimukset”. Lopullisen tarjouspyynnön liitteessä 3.1 on ollut yhteensä noin 1.400 pakollista vaatimusta. Liitteessä on ollut noin 10 täysin uutta pakollista vaatimusta ja noin 300 vaatimusta, jotka on muutettu pisteytettävästä vaatimuksesta pakolliseksi vaatimukseksi sekä noin 1.000 vaatimusta, jotka on muutettu pisteytettävästä tai toimitushetkellä pakollisesta vaatimuksesta tarjoushetkellä pakolliseksi vaatimukseksi. Lopullisen tarjouspyynnön liitteessä 3.2 on ollut yli 650 pakollista vaatimusta. Liitteessä on ollut noin 10 pakollista vaatimusta, joiden sisältöä on muutettu ratkaisevasti ja yli 20 täysin uutta pakollista vaatimusta. Kaikkien yli 650 vaatimuksen osalta on ilmoitettu, että niiden on oltava täytettynä jo tarjouksen jättöhetkellä.

Kysymyksessä on hankintayksiköiden kannalta kriittinen hankinta. Tämän vuoksi jo osallistumispyynnössä on asetettu tiukat vaatimukset tarjoajan kyvykkyydelle toimittaa vaaditun valmiusasteen järjestelmä. Hankintailmoituksen liitteenä olevan ehdokaslomakkeen yksityiskohtaisten pakollisten soveltuvuusvaatimusten mukaan ehdokkaalla tulee olla hankinnan kohteen laatu ja laajuus huomioon ottaen riittävästi kokemusta vastaavista toimituksista. Riittävänä kokemuksena on pidetty sitä, että ehdokas on hyväksytysti toteuttanut yhden asiakas- ja potilastietojärjestelmätoimituksen yhdelle yhtenäisen väestöpohjan muodostavan alueen organisaatiolle. Liitteessä on kuvattu tarkasti, miten ehdokas voi täyttää perusterveydenhuoltoa, erikoissairaanhoitoa, sosiaalihuoltoa ja suun terveydenhuoltoa koskevat vaatimukset. Liitteessä on lueteltu tarkasti muutkin vaatimukset, jotka hyväksyttävän toimituksen tulee täyttää. Ehdokkaiden vertailussa on käytetty toimitusreferenssejä.

Tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymisen ja palvelun käyttöönoton välillä on ollut pitkä aika, mitä on oikeuskäytännössä pidetty merkityksellisenä vaatimusten täyttymisajankohdan kohtuullisuutta arvioitaessa. Tarjoukset on tullut jättää 31.10.2024. Hankintayksiköt ovat hankintamenettelyn aikana ilmoittaneet, että Etelä-Savon hyvinvointialueen viimeisen toimituserän määräaika on vuoden 2025 loppuun mennessä ja että Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen osalta toimitusprojekti jatkuu vuoden 2026 loppuun saakka. Hankintailmoituksen liitteenä olleessa hankinnan kohteen kuvauksessa hankintayksiköt ovat ilmoittaneet tavoitteena olevan, että ohjelmistopalvelu olisi käyttöönotettavissa vuoden 2026 loppuun mennessä, mutta kaikki käyttöönotot on tehtävä vasta huolellisen ja tilaajan hyväksymän testauksen jälkeen. Käyttöönottoa edeltää monivaiheinen toimitusprojekti, jonka aikana tehdään muun ohella räätälöintejä, toteutuksen ja käytännön suunnittelua sekä määrittelyjen tarkennuksia.

Hankintayksiköt ovat lisäksi ilmoittaneet, että toimitusprojekti sisältää muun ohella toteutuksen ja käyttöönoton tarkemman suunnittelun, ratkaisun määrittelyn tarkentamisen, teknisten ympäristöjen toteutuksen, ratkaisun konfiguroimisen, tarvittavien integraatioiden toteuttamisen sekä tietojen migraation sovitussa laajuudessa. Edelleen toimitusprojekti kattaa ratkaisun testaukset sekä tarvittavat käyttöönottoon liittyvät koulutukset. Hankintayksiköt ovat vielä edellyttäneet, että tarjoajat määrittävät tarvittavat resurssit toimitusprojektiin.

Vastine

Vaatimukset

Pohjois-Karjalan hyvinvointialue ja Etelä-Savon hyvinvointialue ovat vaatineet, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.244,96 eurolla viivästyskorkoineen ja Etelä-Savon hyvinvointialueen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.496,64 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Alustavassa tarjouspyynnössä pakollisiksi vähimmäisvaatimuksiksi ilmoitettuja vaatimuksia ei ole muutettu. Kilpailullisen neuvottelumenettelyn aikana tarjouspyynnön vaatimuksia on tarkennettu hankintamenettelylle ominaisella tavalla. Vaatimukset on saatettu lopulliseen muotoonsa lopullisessa tarjouspyynnössä. Hankinnan kohteen pakollisia vähimmäisvaatimuksia ei ole muutettu tarjousaikana.

Kilpailullisen neuvottelumenettelyn keskeinen piirre on se, että hankintayksiköt neuvottelevat tarjoajien kanssa lopullisen tarjouspyynnön sisällöstä ja että hankintayksiköllä on mahdollisuus jalostaa alustavan tarjouspyynnön vaatimuksia lopulliseen tarjouspyyntöön käytyjen neuvotteluiden perusteella.

Osallistumispyynnön liitteenä olleessa alustavassa hankinnan kohteen kuvauksessa on todettu, että kyseessä on ensisijaisesti valmisohjelmiston toimitusprojekti ja että tilaaja ei ole valmis sitoutumaan tuotekehitysprojektiin. Näin ollen jo hankintailmoitusvaiheessa on ilmoitettu, että kyseessä ei ole ollut hankinta, jonka aikana toimittaja voisi kehittää tarvittavat ominaisuudet.

Neuvottelukutsun liitteenä toimitetuissa alustavan tarjouspyynnön liitteissä on esitetty alustavia vaatimuksia neuvotteluiden pohjaksi. Liitteissä ei ole esitetty, että ominaisuudet voitaisiin kehittää vasta käyttöönottoprojektin aikana. Niistä on käynyt ilmi, että kyseessä on ollut valmisohjelmiston hankinta ja että tilaaja ei ole valmis sitoutumaan tuotekehitysprojektiin. Se, että tarjoajien ratkaisujen valmiusasteita on tiedusteltu, ei ole rajoittanut hankintayksiköiden oikeutta muotoilla lopullinen tarjouspyyntö tarpeidensa mukaisesti.

Asiakas- ja potilastietojärjestelmien käyttöönottoprojekteihin sisältyy myös valmiiden ratkaisujen osalta suunnittelua, määritysten tarkennuksia, teknisen ympäristön toteutusta, ratkaisun konfigurointia vaatimusten mukaiseksi ja tietojen migraatioita. Mikään näistä tehtävistä ei ole ristiriidassa sen kanssa, että hankinnan kohteena on valmisohjelmisto eikä tuotekehitysprojekti. Edellä mainitut tehtävät ovat normaaleja nyt kyseessä olevan hankinnan tyyppisissä käyttöönotoissa, ja jokainen niistä tarvitaan myös kaikki vaatimukset täyttävän järjestelmän käyttöönottoon.

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan käyttöönottoprojekti on ollut tarkoitus aloittaa viiveettä sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. Hankinnan kohde on ollut tarkoitus ottaa käyttöön vaiheittain siten, että kunkin toimituserän aikataulu ja kriittisyys on huomioitu tarjouspyynnössä asetetuissa vaatimuksissa.

Ensimmäisen toimituserän on edellytetty läpäisevän hyväksymistestauksen Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen osalta 15.3.2025 mennessä ja Etelä-Savon hyvinvointialueen osalta 30.6.2025 mennessä. Suun terveydenhuollon toimituserän on edellytetty läpäisevän hyväksymistestauksen Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen osalta 30.6.2025 mennessä. Sosiaalihuollon toimituserän on edellytetty läpäisevän hyväksymistestauksen 30.9.2025 mennessä ja kotihoidon sekä kotihoidon toiminnanohjauksen toimituserän 15.12.2025 mennessä. Nämä toimituserät on ollut tarkoitus ottaa tuotannolliseen käyttöön välittömästi hyväksymisten jälkeen eli lyhimmillään vain muutamien kuukausien päästä sopimuksen allekirjoittamisesta.

Tarjousten jättämisen määräajan ja ensimmäisen toimituserän hyväksymisen välillä on ollut aikaa noin neljä ja puoli kuukautta (31.10.2024–15.3.2025). Tarjousten jättämisen määräajan ja toisen toimituserän hyväksymisen ja tuotantokäyttöön ottamisen välillä on ollut kahdeksan kuukautta (31.10.2024–30.6.2025).

Hankintayksiköillä on ollut perusteltu syy asettaa tietyt hankinnan kohteen vaatimukset pakollisiksi jo tarjousten jättöhetkellä. Valituksenalainen hankinta on hankintayksiköiden toiminnan jatkuvuuden ja lainmukaisuuden kannalta erityisen olennainen. Hankinnan kohteena olevat tietojärjestelmät ovat terveydenhuollon osalta tiukasti säänneltyjä lääkinnällisiä ohjelmistoja. Lisäksi sekä terveydenhuollon että sosiaalihuollon osajärjestelmiä koskevat Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valviran määräykset tietojärjestelmän luokittelusta, vaatimusten täyttymisen osoittamisesta ja järjestelmän sertifioinnista. Molemmat järjestelmät tulee liittää kansallisiin Kanta‑tietojärjestelmäpalveluihin, jonka edellytyksenä on liitettävällä järjestelmätuotteella läpäisty niin sanottu yhteistestaus. Sääntelyn johdosta ohjelmistotuotteen kehittämisen, testauksen ja julkaisun lisäksi tietojärjestelmätoimittajan on suoritettava aikaa vievä sertifiointi ja testausmenettely ennen kuin järjestelmä voidaan ottaa tuotantokäyttöön asiakkailla.

Ottaen huomioon mediassakin esillä olleet alan toimijoiden ongelmat vastaavien järjestelmien toimitusprojekteissa, hankintayksiköt ovat olleet pakotettuja varmistamaan, että tietyt toiminnallisuudet ovat järjestelmissä olemassa jo tarjousten jättöhetkellä. Näin hankintayksiköt ovat voineet varmentaa kyseiset toiminnallisuudet tarjousvertailun yhteydessä varmistaen, että valittu toimittaja pysyy vaaditussa toimitusprojektin tiukassa aikataulussa. Tämä on ainoa tapa varmistaa, että lakisääteiset tai hankintayksiköille muutoin kriittiset vaatimukset täyttyvät edellytetyssä aikataulussa.

Hankintayksiköt ovat edellyttäneet tarjoushetkellä toteutuvaksi ainoastaan sellaisia vaatimuksia, joilla on järjestelmän ensimmäisten toimituserien käyttöönoton ja hankintayksiköiden lakisääteisen toiminnan jatkuvuuden varmistamisen kannalta olennainen merkitys. Hankintayksiköillä on lakisääteinen velvollisuus tuottaa sosiaali- ja terveyspalvelut alueelleen. Järjestelmälle asetetuilla aikatauluvaatimuksilla on pyritty turvaamaan paitsi koko toimitusprojektin, myös yksittäisten toimituserien vaaditussa aikataulussa pysyminen ja siten toiminnan lainmukainen jatkuminen. Esimerkiksi sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän osalta hyvinvointialueilla on velvollisuus toteuttaa liitäntä kansalliseen sosiaalihuollon arkistoon siirtymäajan puitteissa eli syyskuuhun 2025 mennessä.

Hankintayksiköillä on siten ollut painavat perusteet edellyttää ensimmäisten toimituserien kohdalla keskeisten pakollisten vaatimusten täyttymistä jo tarjousten jättöhetkellä.

Kuultavan lausunto

Tietoevry Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 11.310 eurolla viivästyskorkoineen.

Kuultava on esittänyt, että kilpailullinen neuvottelumenettely on toteutettu tavanomaisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla, eikä lopullinen tarjouspyyntö ole ollut miltään osin ristiriidassa hankintailmoituksen kanssa. Asetetut vaatimukset ovat olleet perusteltuja, tarpeellisia ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia.

Kilpailullisen neuvottelumenettelyn osallistumisvaiheessa ei normaalisti esitetä vaatimuksia, kuten ei tässäkään tapauksessa. Sen sijaan on esitetty kuvaukset hankintayksiköiden tarpeista, kuten tieto siitä, etteivät hankintayksiköt ole valmiita sitoutumaan ohjelmistokehitysprojektiin.

Hankinnan vaatimuksia ei ole muutettu hankintamenettelyn aikana. Hankintamenettelyn aikana tarjoajille on lähetetty neuvotteluissa käytettäviä kyselyitä, jotka eivät ole olleet valmiita vaatimusmäärittelyjä. Vaatimukset on esitetty vasta lopullisessa tarjouspyynnössä.

Kyse on ollut tavanomaisesta vaatimusmäärittelystä, jossa on kuvattu muun ohella lakien edellyttämät ja käyttäjien tarvitsemat valmiin järjestelmän ominaisuudet. Molemmat tarjouksen tarjouskilpailussa jättäneet tarjoajat ovat täyttäneet kaikki pakolliset vaatimukset, mikä itsessään osoittaa, että markkinoilla on useita tarjouspyynnön vaatimukset täyttäviä ratkaisuja.

Lopullisen tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut toimittaa Pohjois-Karjalan hyvinvointialueelle 15.3.2025 mennessä ja Etelä-Savon hyvinvointialueelle 30.6.2025 mennessä toimituksen kaikki osajärjestelmät sisältävä demo/testausjärjestelmä, jolta ei ole edellytetty muita integraatioita kuin integraatio Kanta-testipalveluun. Kaikki ominaisuudet sisältävä järjestelmä on siten tullut toimittaa jo 15.3.2025 eli noin viisi kuukautta tarjousten jättöhetken jälkeen. Käyttöönottojen on ollut tarkoitus alkaa 30.6.2025. Aikataulu on ollut tiukka, eikä aikaa järjestelmien kehittämiselle ole ollut.

Resursseja koskeva oikeuskäytäntö on pääsääntöisesti koskenut tarjoajan soveltuvuutta. Valituksenalaisessa asiassa on kyse tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudesta ja siitä, onko hankintayksiköillä ollut oikeus määritellä hankinnan kohde lopullisesta tarjouspyynnöstä ilmenevällä tavalla valmisohjelmistona.

Valitus ei koske vaatimusten sisältöä muilta kuin siltä osin, että tarjottavan ratkaisun on oltava valmis ratkaisu jo tarjousten jättöhetkellä eivätkä tarjoajat ole voineet tarjota keskeneräistä tuotetta, joka ei täytä tarjousten jättöhetkellä tarjouspyynnön vaatimuksia ja hankintayksiköiden tarpeita. Mikäli väite hyväksyttäisiin kriittisen asiakas- ja potilastietojärjestelmän kohdalla, tarkoittaisi se hankintayksiköiden pakottamista ottamaan merkittäviä toimittajan tuotekehityksen onnistumiseen liittyviä riskejä, joiden toteutumiseen hankintayksiköt eivät voi vaikuttaa. Mikäli riski toteutuu, voivat hankintayksiköt joutua tilanteeseen, jossa ne eivät kykene täyttämään laissa asetettuja vaatimuksia ja joutuvat purkamaan sopimuksen toimittajan toimituskyvyn puutteiden takia. Tällaisissa tilanteissa mittavatkaan sopimussakot tai vahingonkorvaus eivät korjaa tai hyvitä tilannetta, joka vaikuttaa tuhansien hankintayksiköiden ammattilaisten työhön.

Tarjouspyynnössä vaaditut ominaisuudet ovat olleet alalle tyypillisiä eivätkä ne ole perusteettomasti rajoittaneet kilpailua. Hankintayksiköillä on ollut perusteltu tarve varmistaa, että järjestelmän toimitus toteutuu ajallaan ja tätä tarkoitusta varten ei ole ollut suhteetonta vaatia, että toimitettava valmisohjelmisto on valmis ja tarkastettavissa tarjousten vastaanottohetkellä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että valituksenalainen hankintamenettely on ollut monivaiheinen. Missään hankintamenettelyn vaiheessa hankintayksiköt eivät ole kuitenkaan todenneet, että kaikkien yli 1.600 pakollisen vaatimuksen tulisi olla täytettynä jo tarjousta jätettäessä. Tämä vaatimus on esitetty vasta 27.9.2024, kun lopullinen tarjouspyyntö on julkaistu. Tarjousten jättämisen määräpäivä on ollut 31.10.2024. Tarjoajien on tullut rakentaa Etelä-Savon hyvinvointialueen asiakastietojärjestelmä ja Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen potilas- ja asiakastietojärjestelmä valmiiksi kaikkien yli 1.600 pakollisen vaatimuksen osalta samanpituisessa ajassa, joka on normaalisti varattu vain tarjouksen laatimiselle.

Hankintayksiköt ovat hankintamenettelyn aikana lähettämissään kyselyissä ja kyselylomakkeissa tiedustelleet tarjoajilta ennen lopullisten tarjousten antamista jokaisen vaatimuksen osalta, milloin vaatimus on täytettynä. Tämän jälkeen hankintayksiköt ovat lopullisessa tarjouspyynnössään edellyttäneet 1.600 vaatimuksen täyttymistä jo tarjouksen jättöhetkellä. Menettely on antanut hankintayksiköille rajattomat mahdollisuudet valita toimittajaksi jo etukäteen päätetty tarjoaja. Menettely on ollut tarjoajia perusteettomasti syrjivä.

Hankintayksiköiden vastineessaan ilmoittama siirtymäaika kansalliseen sosiaalihuollon arkistoon on virheellinen. Siirtymäajan oikea määräaika on syyskuu 2026, eikä syyskuu 2025. Vaatimus kaikkien yli 1.600 pakollisen vaatimuksen täyttymisestä jo ennen toimittajan valintaa on ollut hankinnan aikatauluun nähden suhteeton, syrjivä ja rajoittanut perusteettomasti kilpailua.

Valituksenalaisessa hankinnassa ei ole myöskään kysymys vain keskeisten pakollisten vaatimusten täyttymisestä, vaan kaikkien yli 1.600 pakollisen vaatimuksen täyttymisestä.

Pakollisten vaatimusten täyttymistä jo tarjoushetkellä ei ole voinut perustella myöskään hyväksymistestauksilla, sillä 15.3.2025 pidettävään hyväksymistestaukseen on ollut tarjousten jättämisestä aikaa neljä ja puoli kuukautta ja 30.6.2025 pidettävään hyväksymistestaukseen kahdeksan kuukautta. Kysymys on ollut vain demo-/testijärjestelmästä, jonka kustannus on ollut vain viisi prosenttia toimitusprojektin kokonaishinnasta.

Hankinta ei olisi muuttunut tuotekehitysprojektiksi sen takia, että hankintayksikkö ei olisi vaatinut kaikkien yli 1.600 pakollisen vaatimuksen täyttymistä tarjousten jättämisen määräaikaan mennessä. Jo hankinnan kohteen kuvauksessa on todettu, että kysymys on valmisohjelmiston toimitusprojektista.

Mikään osallistumispyynnössä kuvatussa toimitusprojektissa ei ole viitannut siihen, että tarjoajalla tulisi olla hankintayksiköille räätälöity, yli 1.600 pakollisen vaatimuksen täyttävä järjestelmä valmiina jo ennen kuin edes hankintapäätöstä on tehty. Sen sijaan selvää on ollut, että tarjoajien tulee sitoutua toimitusprojektiin, jonka aikana vaatimukset vielä täsmentyvät ja kehittyvät.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on kysymys siitä, ovatko hankintayksiköt menetelleet valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti hankittavan järjestelmän pakollisia vaatimuksia asettaessaan ja muuttaessaan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp. s 73 ja 74) mukaan suhteellisuusperiaate edellyttää sitä, että hankintamenettelyssä asetetut vaatimukset ja kriteerit ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa. Unionin tuomioistuimen ratkaisussa asiassa C-358/12, Pascolo (EU:C:2014:2063), katsottiin, että vaatimusten ja kriteerien asettamisella ja muilla toimenpiteillä tulee suhteellisuusperiaatteen mukaan taata tavoitteen toteutuminen, eikä niillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa.

Hankintalain 36 §:n 1 momentin mukaan kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö julkaisee ilmoituksen hankinnasta, johon kaikki halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Hankintayksikkö neuvottelee menettelyyn hyväksyttyjen ehdokkaiden kanssa kartoittaakseen ja määritelläkseen keinot, joilla sen tarpeet voidaan parhaiten täyttää.

Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi valita kilpailullisen neuvottelumenettelyn
34 §:n 2 ja 3 momentissa säädettyjen edellytysten täyttyessä.

Hankintalain 36 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 128) mukaan säännös perustuu julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (hankintadirektiivi) 30 artiklaan. Pykälän 1 momentin esitöissä on lisäksi todettu, että kuten neuvottelumenettelyssä myös kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö neuvottelee menettelyyn hyväksyttyjen toimittajien kanssa. Kilpailullisen neuvottelumenettelyn neuvottelujen tarkoituksena on kuitenkin kartoittaa ja määritellä ylipäänsä ne keinot ja ratkaisuvaihtoehdot, joilla hankintayksikön tarpeet voidaan parhaiten täyttää. Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä neuvottelujen tarkoituksena on siten hankinnan toteuttamisen ratkaisuvaihtoehtojen karsiminen yhteen tai useampaan. Näiden vaihtoehtojen pohjalta pyydetään lopulliset tarjoukset. Neuvottelumenettelyssä neuvottelujen tarkoituksena on lopullisten, hankinnan toteutusta koskevien tarjousten saaminen.

Pykälän 2 momentin esitöissä on edelleen todettu hankintadirektiivin johdanto-osan 42 perustelukappaleeseen viitaten, että neuvotteluja sisältävien menettelyjen käyttö on osoittautunut käyttökelpoiseksi tapauksissa, joissa hankintaviranomaiset eivät ole pystyneet määrittelemään, millä tavoin niiden tarpeet voitaisiin tyydyttää, tai arvioimaan, millaisia teknisiä, taloudellisia tai oikeudellisia ratkaisuja markkinat voisivat tarjota. Tällainen tilanne voi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun kyse on innovatiivisista hankkeista tai integroitujen liikenneinfrastruktuurihankkeiden, tietoverkkojen tai sellaisten hankkeiden toteutuksesta, joihin liittyy monimuotoista ja strukturoitua rahoitusta. Kilpailullisen neuvottelumenettelyn kohteina voivat olla myös vaativat palveluhankinnat, joissa ratkaisuvaihtoehtojen neuvotteluille on tarvetta.

Hankintalain 37 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on määriteltävä hankintailmoituksessa hankintaa koskevat tarpeensa ja vaatimuksensa. Hankintayksikkö voi laatia lisäksi hankinnan tavoitteita ja sisältöä tarkentavan hankekuvauksen. Hankintayksikön on vahvistettava hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa alustava aikataulu sekä asetettava hinta-laatusuhteen vertailuperusteet.

Hankintalain 37 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö aloittaa valittujen ehdokkaiden kanssa neuvottelun, jonka tarkoituksena on kartoittaa ja määritellä keinot, joilla hankintayksikön tarpeet voidaan parhaiten täyttää. Hankintayksikkö voi neuvotella valittujen ehdokkaiden kanssa kaikista hankinnan näkökohdista.

Hankintalain 37 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 129) mukaan säännös perustuu hankintadirektiivin
30 artiklaan. Pykälän 2 momentin esitöiden mukaan keskeisin neuvotteluja sisältävien menettelyjen välinen ero on se, että kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä neuvottelujen lopputuloksena on ratkaisuvaihtoehtojen karsiminen yhteen tai useampaan haluttuun ratkaisuvaihtoehtoon, kun taas neuvottelumenettelyssä neuvottelujen lopputuloksena ovat lopulliset tarjouspyyntö ja tarjoukset kaikkine yksityiskohtineen. Hankintayksikkö voi kuitenkin neuvotella tarjoajien kanssa kaikista hankinnan näkökohdista.

Hankintalain 37 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava tarjoajia tasapuolisesti neuvotteluissa. Hankintayksikkö ei saa antaa tietoja tavalla, joka vaarantaa tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen kohtelun.

Pykälän 5 momentin mukaan hankintayksikön on jatkettava neuvotteluja siihen saakka, kun se on valinnut ne ratkaisumallit, joilla kyetään täyttämään sen määrittelemät tarpeet. Neuvottelujen päättymisestä on ilmoitettava tarjoajille. Hankintayksikön on pyydettävä tarjoajilta neuvotteluissa esitettyihin ja määriteltyihin ratkaisuihin perustuvat lopulliset tarjoukset. Tarjouksen on oltava lopullisessa tarjouspyynnössä määriteltyjen vaatimusten mukainen ja siihen on sisällytettävä kaikki hankinnan toteuttamiseksi pyydetyt ja tarpeelliset osat. Tarjouksia voidaan hankintayksikön pyynnöstä täsmentää ja selkeyttää, jos se ei johda tarjousten tai hankinnan olennaisten osien muuttumiseen tai uhkaa syrjiä tarjoajia taikka vääristää kilpailua.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät sekä niihin mahdollisesti sisältyvät tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä ja niissä on vahvistettava rakennusurakoilta, palveluilta tai tavaroilta vaadittavat ominaisuudet. Määritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintalain 71 §:n esitöissä (HE 108/2016 vp s. 167) on todettu, että käytettäessä neuvottelumenettelyä tai kilpailullista neuvottelumenettelyä hankintayksikkö voi määritellä hankinnan sisältöä koskevat vaatimukset hankintamenettelyn aikana esitettyjen ratkaisuehdotusten perusteella.

Hankintadirektiivin johdanto-osan perustelukappaleessa 43 on todettu muun ohella, että palvelujen tai tavaroiden edellyttäessä mukauttamista tai suunnittelua tarjousperusteisen neuvottelumenettelyn tai kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttö on todennäköisesti hyödyllistä. Mukauttaminen tai suunnittelu on erityisen tarpeellista, jos hankinnan kohteet ovat monitahoisia, esimerkiksi pitkälle kehitettyjä tuotteita, immateriaalisia palveluja, esimerkiksi konsultointi-, arkkitehtuuri- tai insinööripalveluja, taikka laajamittaisia tieto- ja viestintäteknisiä hankkeita. Tällaisissa tapauksissa voidaan tarvita neuvotteluja sen varmistamiseksi, että kyseinen tavara tai palvelu vastaa hankintaviranomaisen tarpeita. Tarjousperusteista neuvottelumenettelyä ja kilpailullista neuvottelumenettelyä ei pitäisi käyttää, kun kyseessä ovat käyttövalmiit palvelut tai tavarat, joita markkinoiden monet eri toimijat pystyvät tarjoamaan.

Hankintadirektiivin 30 artiklan 3 kohdan mukaan hankintaviranomaisten on aloitettava asiaa koskevien 56–66 artiklan säännösten mukaisesti valittujen osallistujien kanssa neuvottelu, jonka tarkoituksena on kartoittaa ja määritellä keinot, joilla hankintaviranomaisten tarpeet voidaan parhaiten täyttää. Hankintayksiköt voivat neuvottelun kuluessa keskustella valittujen osallistujien kanssa kaikista hankinnan näkökohdista.

Hankintadirektiivin 30 artiklan 5 artiklan mukaan hankintaviranomaisen on jatkettava neuvottelua, kunnes se saa kartoitettua ratkaisumallit, joilla kyetään täyttämään sen määrittelemät tarpeet. Saman artiklan 6 kohdan mukaan, kun hankintaviranomainen on julistanut neuvottelun päättyneeksi ja tiedottanut siitä osallistujille, sen on pyydettävä kutakin niistä jättämään lopulliset tarjouksensa neuvottelun aikana esitettyjen ja määriteltyjen ratkaisujen pohjalta. Tarjouksessa on oltava kaikki hankkeen toteuttamiseksi pyydetyt ja tarpeelliset osat.

Hankintamenettely keskeisiltä osin

Hankintayksiköt ovat ilmoittaneet 14.5.2024 julkaistulla ja 16.5.2024 korjatulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen käyttöön tulevan asiakas- ja potilastietojärjestelmän ja Etelä-Savon hyvinvointialueen käyttöön tulevan asiakastietojärjestelmän hankinnasta. EU-hankintailmoituksen yhteydessä julkaistun 15.5.2024 päivätyn osallistumispyynnön kohdassa ”Hankinnan kuvaus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Pohjois-Karjalan hyvinvointialue ja Etelä-Savon hyvinvointialue Eloisa pyytävät kiinnostuneita ehdokkaita lähettämään osallistumishakemuksen hankinnan kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn tämän osallistumispyynnön ja sen liitteiden mukaisesti.

Hankinnan tavoitteena on hankkia markkinoilla oleva yhtenäinen asiakas- ja potilastietojärjestelmäkokonaisuuden kattava Ohjelmistopalvelu yhdeltä kokonaisvastuulliselta toimittajalta.

Hankinnassa haetaan yhtä (1) päävastuullista toimittajaa, joka vastaa kokonaisratkaisusta ja siihen liittyvistä palveluista huomioiden tilaajien eri tahtotilat.”

Saman osallistumispyynnön kohdassa ”Menettelyn kuvaus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjouskilpailu toteutetaan julkisista hankinnoista annetun lain (1397/2016, hankintalaki)
36 §:n tarkoittamaa kilpailullista neuvottelumenettelyä käyttäen. Kokonaisuus on kuvattu liitteissä. Kilpailullisen neuvottelumenettelyn kulku on määritelty hankintalain 37 §:ssä. Neuvottelujen kuluessa hankintayksikkö voi myös muuttaa tarjouspyyntöä tai neuvottelukutsua.

Hankintayksikkö on valinnut kilpailullisen neuvottelumenettelyn, koska hankintayksikön tarpeita vastaavan ratkaisumallin määrittäminen edellyttää neuvotteluja. Ratkaisumalli ja siitä johdetut tarkemmat vaatimukset, hinnoittelumallit ja sopimusehdot laaditaan lopulliseen tarjouspyyntöön neuvotteluihin valittujen ehdokkaiden kanssa käytyjen neuvottelujen pohjalta.

[– –]

Hankintayksikkö avaa saapuneet osallistumishakemukset määräajan päätyttyä. Osallistumishakemusten avaustilaisuus ei ole julkinen. Hankintayksikkö tarkastaa ensin, täyttävätkö ehdokkaat soveltuvuudelle asetetut vähimmäisvaatimukset. Sen jälkeen hankintayksikkö tarkastaa, ovatko osallistumishakemukset osallistumispyynnön mukaisia. Ehdokkaat, jotka eivät täytä soveltuvuudelle asetettuja vaatimuksia tai joiden osallistumishakemus ei ole osallistumispyynnön mukainen, suljetaan hankintamenettelyn ulkopuolelle.

Kilpailutusprosessin hallittavuuden vuoksi tarjoajien määrää on rajoitettu. Hankintayksikkö valitsee neuvotteluvaiheeseen mukaan korkeintaan kolme ehdokasta. Ehdokkaiden valinta kuvattu liitteissä.”

Osallistumispyynnön liitteenä on ollut muun ohella asiakirja hankintamenettelyn kuvauksesta, alustavasta hankinnan kohteen kuvauksesta kummankin hankintayksikön osalta ja ehdokaslomake. Hankintamenettelyn kuvausta koskevan liitteen kohdassa 3 ”Hankintamenettely” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankintayksikkö on arvioinut erikoissairaanhoidon, perusterveydenhuollon, sosiaalihuollon ja suunterveydenhuollon järjestelmät sekä kotihoidon mobiilikirjaukset ja toiminnanohjauksen yhdistävän ohjelmistopalveluhankinnan, sekä kokonaisuuksiin liittyvien rajapintojen ja ylläpitovastuiden määrittelyn osalta erityisen monimutkaiseksi hankinnaksi, jossa hankintayksikkö ei pysty hankinnan luonteen vuoksi laatimaan tarjouspyyntöä ja tehtävänmäärittelyjä niin tarkasti, että paras tarjous voitaisiin valita avointa tai rajoitettua menettelyä käyttäen.”

Hankintamenettelyn kuvausta koskevan liitteen kohdassa 4 ”Kilpailullisen neuvottelumenettelyn kulku ja vaiheet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankintamenettelyn ensimmäisessä vaiheessa suoritetaan ehdokkaiden valinta kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn kohdissa 5. Ehdokkaan soveltuvuutta koskevat vähimmäisvaatimukset ja 6. Referenssitoimitusten pisteytys ja vähimmäisvaatimukset kuvattujen arviointiperusteiden mukaisesti. Hankintamenettelyn toisessa vaiheessa hankintayksikkö järjestää menettelyyn valittujen ehdokkaiden kanssa neuvotteluvaiheen.

[– –]

Hankintayksikkö neuvottelee valittujen ehdokkaiden kanssa hankinnan kohteesta, palvelun käynnistämisestä, sopimusehdoista ja muista hankintaan liittyvistä näkökohdista, tavoitteenaan löytää ratkaisu, joka parhaiten vastaa hankintayksikön tarpeisiin ja sen asettamiin tavoitteisiin. Neuvotteluissa mukana olevien ratkaisujen määrää ei rajoiteta neuvottelujen aikana, vaan hankintayksikkö laatii lopullisen tarjouspyynnön neuvottelujen perusteella muodostettavasta ratkaisusta ja pyytää ehdokkaita jättämään siitä lopullisen tarjouksen. Hankintayksikkö ei tule karsimaan ehdokkaita neuvotteluiden aikana.

Hankintayksikkö toimittaa alustavan suunnitelman mukaan tarjoajille tarjouspyyntömateriaalin luonnoksia (myöhemmin myös alustava tarjouspyyntö) neuvottelujen tueksi ja pyytää niihin kirjallisia vastauksia. Hankintayksikön alustavassa tarjouspyynnössä esittämät tiedot tai Ehdokkaiden kirjallisesti toimittamat tiedot eivät sido osapuolia, vaan alustavia asiakirjoja käytetään neuvotteluvaiheen aikaiseen tiedonvaihtoon ja hyväksyttyjen ratkaisuvaihtoehtojen rajaamiseen lopullisessa tarjouspyynnössä.

Neuvottelukierrosten alustava määrä on kaksi, mutta niiden määrä voi lisääntyä tai vähentyä tarpeen mukaan.”

Edellä mainitussa kohdassa on myös kuvattu hankintamenettelyn vaiheet ja alustava aikataulu. Ensimmäisen neuvottelukierroksen osalta on todettu, että neuvottelujen aikana keskustellaan muun ohella hankinnan laajuudesta ja vaatimuksista, ratkaisumalleista, ratkaisun toteutuksesta ja käyttöönotoista, hinnoittelusta, sopimusehdoista, palveluiden toimittamisesta, palvelutasoehdoista sekä tietoturva- ja tietosuojavaatimuksista. Lopullisen tarjouspyynnön julkaisemisen ajankohdaksi on ilmoitettu 27.9.2024 ja tarjousten jättämisen määräajaksi 31.10.2024.

Hankintamenettelyn kuvausta koskevan liitteen kohdista 5 ”Ehdokkaan soveltuvuutta koskevat vähimmäisvaatimukset” ja 6 ”Pisteytettävät toimitusreferenssit” on käynyt ilmi, että ehdokkaan on tullut täyttää hankintayksiköiden asettamat soveltuvuusvaatimukset. Hankintayksiköt ovat edellyttäneet muun ohella, että ehdokkaalla on hankinnan kohteen laatu ja laajuus huomioon ottaen riittävästi kokemusta vastaavista toimituksista. Vaatimuksen todentamista varten hankintayksiköt ovat asettaneet osallistumispyynnössä tarkemmin kuvatun referenssivaatimuksen aikaisemmista toimituksista.

Osallistumispyynnön liitteenä olleissa alustavissa hankinnan kohteen kuvauksissa on kuvattu hankinnan tavoitteita ja hankinnan kohdetta. Pohjois‑Karjalan hyvinvointialuetta koskevan liitteen kohdan 2 ”Toimintaympäristö ja hankinnan tavoitteet” alakohdassa 2.2 ”Tilaajan hankinnalle asettamat strategiset tavoitteet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankinnan tavoitteena on hankkia markkinoilla oleva yhtenäinen asiakas- ja potilastietojärjestelmäkokonaisuuden kattava Ohjelmistopalvelu yhdeltä kokonaisvastuulliselta toimittajalta. Hankinnalla tavoitellaan Ohjelmistopalvelua, joka on laajasti vakiintuneessa tuotantokäytössä ja siten nopeasti käyttöönotettavissa.”

Etelä-Savon hyvinvointialuetta koskevassa liitteessä on vastaavassa kohdassa todettu seuraavaa:

”Hankinnan tavoitteena on hankkia markkinoilla oleva asiakastietojärjestelmän ja kotihoidon mobiilikirjaukset ja toiminnanohjaus kattava Ohjelmistopalvelu yhdeltä kokonaisvastuulliselta toimittajalta. Hankinnalla tavoitellaan Ohjelmistopalvelua, joka on laajasti vakiintuneessa tuotantokäytössä ja siten nopeasti käyttöönotettavissa.”

Kahden viimeksi mainitun liitteen kohdan 3 ”Hankinnan kohde” alakohdassa 3.3 ”Toimitusprojekti” on todettu liitteissä yhdenmukaisesti muun ohella, että kyseessä on ensisijaisesti valmisohjelmiston toimitusprojekti, eivätkä hankintayksiköt ole valmiita sitoutumaan tuotekehitysprojektiin. Pohjois‑Karjalan hyvinvointialueen osalta käyttöönottojen aikataulusta on todettu seuraavaa:

”Tilaajan tavoitteena on, että käyttöönotot voidaan aloittaa vuoden 2025 ensimmäisellä kvartaalilla. Tavoitteena on, että Ohjelmistopalvelu olisi käyttöönotettavissa vuoden 2026 loppuun mennessä, mutta kaikki käyttöönotot on tehtävä vasta huolellisen ja Tilaajan hyväksymän testauksen jälkeen.”

Etelä-Savon hyvinvointialueen osalta käyttöönottojen aikataulusta on todettu seuraavaa:

”Tilaajan tavoitteena on, että käyttöönotot voidaan aloittaa viimeistään vuoden 2025 kolmannella kvartaalilla. Tavoitteena on, että Ohjelmistopalvelu olisi käyttöönotettavissa vuoden 2026 loppuun mennessä, mutta kaikki käyttöönotot on tehtävä vasta huolellisen ja Tilaajan hyväksymän testauksen jälkeen.”

Hankintayksiköt ovat 24.6.2024 tekemällään päätöksellä valinneet osallistumishakemuksen jättäneistä ehdokkaista kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn kolme tarjoajaa. Hankintayksiköt ovat samana päivänä lähettäneet valituille tarjoajille neuvottelukutsun, jonka liitteenä on ollut neuvotteluprosessin kuvaus ja alustavat tarjouspyyntöasiakirjat. Alustavat tarjouspyyntöasiakirjat ovat sisältäneet muun ohella alustavat hankinnan kohteen kuvaukset ja hintaliitteet kummankin hankintayksikön osalta sekä ohjelmistopalvelun vaatimuksia koskevat liitteet. Liitteessä 3.1 ”Vaatimukset Ohjelmistopalvelulle” on asetettu erilaisia hankittavaa järjestelmää koskevia vaatimuksia. Hankintayksiköt ovat ilmoittaneet kunkin vaatimuksen osalta, onko kyseessä pakollinen vai pisteytettävä vaatimus. Tarjoajien on tullut ilmoittaa kunkin vaatimuksen osalta täyttääkö tarjoajan ratkaisu vaatimuksen valitsemalla jokin seuraavista vaihtoehdoista: ”kyllä valmiina”, ”kyllä käyttöönottohetkellä”, ”ei” tai ”estää tarjoamisen”. Tarjoajien on lisäksi tullut ilmoittaa vastaamalla ”kyllä”, mikäli vaatimuksella on merkittävästi hintaa nostava vaikutus. Tarjoajat ovat lisäksi voineet jättää kunkin vaatimuksen kohdalle kommentin ja/tai ehdotuksen uudeksi vaatimukseksi.

Liitteessä 3.2 ”Ohjelmistopalvelun Ei-Toiminnalliset vaatimukset” on vastaavalla tavalla asetettu erilaisia hankittavaa järjestelmää koskevia vaatimuksia, joiden osalta tarjoajien on tullut antaa edellä kuvatut vastaukset. Liitteen 3.2 välilehdellä ”Tekniset vaatimukset” hankintayksiköt ovat ilmoittaneet, onko kyseessä pakollinen vaatimus vai ei. Teknisten vaatimusten osalta tarjoajia ei ole pyydetty ilmoittamaan, täyttääkö tarjoajan ratkaisu vaatimuksen. Joidenkin teknisten vaatimusten osalta hankintayksiköt ovat kuitenkin ilmoittaneet, mikäli kyseinen vaatimus on ollut tarkoitus ottaa neuvotteluun.

Hankintayksiköt ovat ensimmäisen neuvottelukierroksen jälkeen neuvotelleet tarjoajien kanssa vielä kolmella muulla neuvottelukierroksella. Neuvottelukierrosten jälkeen hankintayksiköt ovat lähettäneet tarjoajille 27.9.2024 päivätyn tarjouspyynnön, jota on päivitetty vielä 10.10.2024 ja 18.10.2024. Markkinaoikeus toteaa, että tämä viimeksi 18.10.2024 päivitetty asiakirjakokonaisuus vastaa hankintalain 37 §:n 5 momentissa kuvattua toimenpidettä, jossa hankintayksikkö pyytää tarjoajilta lopulliset tarjoukset (jäljempänä lopullinen tarjouspyyntö).

Lopullisen tarjouspyynnön 18.10.2024 kohdassa ”Hankinnan kuvaus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjoajien kanssa on neuvoteltu lopullisen tarjouspyynnön sisällöstä neljällä (4) eri neuvottelukierroksella.

Siun sote ja Eloisa pyytävät tarjoajia jättämään lopulliset tarjoukset tämän tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukaisesti.

Hankinnan tavoitteena on hankkia markkinoilla oleva yhtenäinen asiakas- ja potilastietojärjestelmäkokonaisuuden kattava Ohjelmistopalvelu yhdeltä kokonaisvastuulliselta toimittajalta.

Hankinnassa haetaan yhtä (1) päävastuullista toimittajaa, joka vastaa kokonaisratkaisusta ja siihen liittyvistä palveluista huomioiden tilaajien eri tahtotilat. Etelä-Savon hyvinvointialue Eloisa on hankkimassa vain asiakastietojärjestelmän (ATJ).

Tarkemmin hankinnan sisältö on kuvattu tarjouspyynnöllä ja sen liitteissä.”

Lopullisen tarjouspyynnön 18.10.2024 kohdassa ”Tarjousten tai osallistumishakemusten vastaanottamisen määräaika” määräajaksi on ilmoitettu 31.10.2024 kello 12.00.

Lopullisen tarjouspyynnön 18.10.2024 liitteenä on ollut muun ohella toimitusprojektin reunaehdot kummankin hankintayksikön osalta. Pohjois‑Karjalan hyvinvointialueen toimitusprojektin reunaehtoja koskevan asiakirjan kohdan 2 ”Projektin hallintasuunnitelma” alakohdassa 2.2 ”Projektin aikataulu” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tilaajan tavoitteena on aloittaa käyttöönotot viiveettä sopimuksen allekirjoituksen jälkeen vuoden 2024 viimeisellä kvartaalilla. Ohjelmistopalvelun on tarkoitus olla hankinnan koko laajuudessa käyttöönotettuna vuoden 2026 loppuun mennessä, mutta kaikki käyttöönotot ovat ehdollisia huolelliselle ja Tilaajan hyväksymälle testaukselle.”

Kappaleen jälkeen on ollut taulukko, jossa on kuvattu toimitusprojektin vaiheet. Taulukossa esitettyjen tietojen perusteella on käynyt ilmi, että toimituksen kaikki osajärjestelmät sisältävän demo-/testijärjestelmän on tullut läpäistä hyväksymistestaus 15.3.2025 mennessä. Taulukossa on ilmoitettu suun terveydenhuollon, sosiaalihuollon, kotihoidon ja kotihoidon toiminnanohjauksen, perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon toimituserien hyväksymistestausten määräpäivät, joista suun terveydenhuollon hyväksymistestauksen määräpäivä on ollut ensimmäisenä 30.6.2025. Taulukosta on käynyt ilmi, että toimituksen on edellytetty olevan kaikilta osin valmis 31.12.2026 mennessä.

Etelä-Savon hyvinvointialueen toimitusprojektin reunaehtoja koskevan asiakirjan kohdan 2 ”Projektin hallintasuunnitelma” alakohdassa 2.2 ”Projektin aikataulu” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tilaajan tavoitteena on aloittaa käyttöönotot viiveettä sopimuksen allekirjoituksen jälkeen. Ohjelmistopalvelun on tarkoitus olla hankinnan koko laajuudessa käyttöönotettuna vuoden 2025 loppuun mennessä, mutta kaikki käyttöönotot ovat ehdollisia huolelliselle ja Tilaajan hyväksymälle testaukselle.”

Kappaleen jälkeen on ollut edellä kuvattua taulukkoa vastaava taulukko toimitusprojektin vaiheista. Taulukossa esitettyjen tietojen perusteella on käynyt ilmi, että toimituksen kaikki osajärjestelmät sisältävän demo‑/testijärjestelmän on tullut läpäistä hyväksymistestaus 30.6.2025 mennessä. Sosiaalihuollon toimituserän on tullut läpäistä hyväksymistestaus 30.9.2025 mennessä sekä kotihoidon ja kotihoidon toiminnanohjauksen 15.12.2025 mennessä.

Lopullisen tarjouspyynnön 18.10.2024 liitteenä on ollut myös liite 3.1 ”Vaatimukset Ohjelmistopalvelulle” ja liite 3.2 ”Ohjelmistopalvelun Ei-Toiminnalliset vaatimukset korjattu 18102024”.

Liitteessä 3.1 on asetettu pakollisia ja pisteytettäviä vaatimuksia. Kunkin vaatimuksen kohdalla on ilmoitettu, onko kyseessä pisteytettävä vai pakollinen vaatimus. Pakollisten vaatimusten osalta on myös ilmoitettu, milloin vaatimuksen tulee täyttyä (”pakollinen tarjoushetkellä” tai ”pakollinen toimitushetkellä”). Pisteytettävien vaatimusten osalta on ilmoitettu pisteet yhdestä viiteen. Tarjoajien on tullut ilmoittaa ”kyllä” ja ”ei” vastauksillaan kunkin vaatimuksen täyttyminen.

Liitteen 3.1 välilehdellä ”Sisältö ja ohjeet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjoukseen on liitettävä kaikkien välilehtien osalta täytetty vaatimustaulukko. Täytetty vaatimustaulukko palautetaan alkuperäisessä Excel-tiedostomuodossaan.

Kullekin vaatimukselle taulukossa on määritelty pakollisuus. Vaihtoehtoja on kolme:

1. Pakollinen tarjoushetkellä. Vaatimus on pakollinen ja sen täyttyminen sisältyy tarjotun ratkaisun hintaan. Vaatimus on Tilaajille erityisen keskeinen ja olennainen. Tilaajien hankinnalle asettamien tavoitteiden (aikataulu, toiminnallinen laajuus) kannalta on keskeisen tärkeää, että vaatimus täyttyy Tarjoajan tarjoamassa ratkaisussa jo tarjouksen jättöhetkellä; esim. että kyseinen ominaisuus on tarjoajan ohjelmistossa valmiina jo tarjoushetkellä ja välittömästi käyttöönotettavissa.

2. Pakollinen toimitushetkellä. Vaatimus on pakollinen ja sen täyttyminen sisältyy tarjotun ratkaisun hintaan. Tarjoaja sitoutuu täyttämään vaatimuksen ensimmäisen kyseisen vaatimuksen sisältävän toimituserän edellyttämässä aikataulussa, ks. Projektisuunnitelman toimituserät. Vaatimuksen täyttyminen voi edellyttää tällä välin tapahtuvaa tuotekehitystä.

3. Pisteytettävä vaatimus. Vaatimuksen täyttäminen on vapaaehtoista ja siitä jaetaan laatupisteitä. Kyllä-vastaus tarkoittaa, että vaatimuksen täyttyminen sisältyy tarjotun ratkaisun hintaan ja toimitukseen. Tarjoaja saa kustakin pisteytettävästä vaatimuksesta laatupisteitä ko. vaatimuskohdassa ilmoitetun mukaisesti. Lomake laskee laatupisteet yhteen.

Tarjoajan tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, että se vastaa huolellisesti jokaiseen vaatimuskohtaan. Pakollinen tarjoushetkellä ja Pakollinen toimitushetkellä -vaatimusten kohdalla yksikin puuttuva Kyllä‑vastaus on tarjouksen hylkäysperuste.

Huomio: Pakollinen tarjoushetkellä -merkittyjen vaatimusten kohdalla Hankintayksikkö varaa oikeuden varmentaa kyseisten vaatimusten täyttyminen erityisessä validointitilaisuudessa. Validointitilaisuus järjestetään tarjousten jätön määräajan jälkeen. Tarjoajakohtaisen tilaisuuden kesto on noin kaksi tuntia. Validointitilaisuudessa Hankintayksikkö edellyttää, että Tarjoaja osoittaa Pakollinen tarjoushetkellä -vaatimusten täyttymisen tarjotun APTJ-järjestelmän tuoreimmassa käytettävissä olevassa ohjelmistoversiossa. Validointitilaisuudessa ei arvioida tai pisteytetä toteutuksen laatua. Jos Tarjoaja ei pysty uskottavasti osoittamaan vaatimuksen täyttymistä, on kyseessä tarjouksen hylkäysperuste. Hankintayksikkö ilmoittaa erikseen noin 20 kpl Tilaajille olennaisinta ’Pakollinen tarjoushetkellä’ vaatimusta, jotka validointitilaisuudessa käsitellään, ennen validointitilaisuutta.”

Myös lopullisen tarjouspyynnön 18.10.2024 liitteessä 3.2 on asetettu pakollisia ja pisteytettäviä vaatimuksia. Kunkin vaatimuksen kohdalla on ilmoitettu, onko kyseessä pisteytettävä vai pakollinen vaatimus. Kaikkien pakollisten vaatimusten on tullut täyttyä tarjouksen jättöhetkellä. Pisteytettävien vaatimusten osalta on ilmoitettu pisteet yhdestä viiteen. Tarjoajien on tullut ilmoittaa ”kyllä” ja ”ei” vastauksillaan kunkin vaatimuksen täyttyminen.

Liitteen 3.2 välilehdellä ”Sisältö ja ohjeet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjoukseen on liitettävä kaikkien välilehtien osalta täytetty vaatimustaulukko. Täytetty vaatimustaulukko palautetaan alkuperäisessä Excel-tiedostomuodossaan.

1. Pakollinen vaatimus Vaatimus on pakollinen ja sen täyttyminen sisältyy tarjotun ratkaisun hintaan. Vaatimus on Tilaajille erityisen keskeinen ja olennainen. Tilaajien hankinnalle asettamien tavoitteiden (aikataulu, toiminnallinen laajuus) kannalta on keskeisen tärkeää, että vaatimus täyttyy Tarjoajan tarjoamassa ratkaisussa jo tarjouksen jättöhetkellä; esim. että kyseinen ominaisuus on tarjoajan ohjelmistossa valmiina jo tarjoushetkellä ja välittömästi käyttöönotettavissa.

2. Pisteytettävä vaatimus. Vaatimuksen täyttäminen on vapaaehtoista ja siitä jaetaan laatupisteitä. Kyllä-vastaus tarkoittaa, että vaatimuksen täyttyminen sisältyy tarjotun ratkaisun hintaan ja toimitukseen. Tarjoaja saa kustakin pisteytettävästä vaatimuksesta laatupisteitä ko. vaatimuskohdassa ilmoitetun mukaisesti. Lomake laskee laatupisteet yhteen.

Tarjoajan tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, että se vastaa huolellisesti jokaiseen vaatimuskohtaan. Pakollisten vaatimusten kohdalla yksikin puuttuva Kyllä-vastaus on tarjouksen hylkäysperuste.”

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksiköt ovat muuttaneet hankintaa eli sen ehtoja ja kriteerejä olennaisesti kesken hankintamenettelyn. Valittajan mukaan tehdyt muutokset ovat olleet niin olennaisia, että niillä on ollut vaikutusta siihen, mitkä tahot ovat jättäneet tai päättäneet olla jättämättä osallistumishakemuksen. Hankintamenettelyn aikana tehtyjen muutosten osalta valittaja on viitannut yli 1.600 pakollisen vaatimuksen muuttamiseen siten, että niiden on tullut olla täytettynä jo tarjouksen jättöhetkellä, lähes 300 pisteytettävän vaatimuksen muuttamiseen pakollisiksi vaatimuksiksi ja uusien pakollisten vaatimusten lisäämiseen.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksiköiden menettely, jossa ne ovat hankintamenettelyn aikana tiedustelleet tarjoajilta jokaisen vaatimuksen osalta vaatimuksen täyttymistä, on syrjinyt tarjoajia. Valittajan mukaan menettely on antanut hankintayksiköille rajattomat mahdollisuudet valita toimittajaksi jo etukäteen päätetty tarjoaja.

Valittaja on edelleen esittänyt, ettei tarjoajalta voida edellyttää, että sillä olisi jo tarjouksen jättöhetkellä käytettävissään esimerkiksi tarpeelliset resurssit. Valittajan mukaan vaatimus yli 1.600 pakollisen vaatimuksen täyttymisestä jo ennen toimittajan valintaa on ollut hankinnan aikatauluun nähden suhteetonta, syrjivää ja rajoittanut perusteettomasti kilpailua.

Hankintayksiköt ovat esittäneet, että kilpailullisen neuvottelumenettelyn aikana tarjouspyynnön vaatimuksia on tarkennettu hankintamenettelylle ominaisella tavalla. Kilpailullisen neuvottelumenettelyn keskeinen piirre on se, että hankintayksiköt neuvottelevat tarjoajien kanssa lopullisen tarjouspyynnön sisällöstä, ja että hankintayksiköllä on mahdollisuus jalostaa alustavan tarjouspyynnön vaatimuksia lopulliseen tarjouspyyntöön käytyjen neuvotteluiden perusteella. Se, että tarjoajien ratkaisujen valmiusasteita on tiedusteltu, ei ole rajoittanut hankintayksiköiden oikeutta muotoilla lopullinen tarjouspyyntö tarpeidensa mukaisesti. Hankintayksiköiden mukaan niillä on ollut painavat perusteet edellyttää keskeisten pakollisten vaatimusten täyttymistä jo tarjousten jättöhetkellä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköillä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja niillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten ne määrittelevät hankinnan kohteen. Hankintalain säännökset eivät sääntele hankinnan sisältöä tai hankinnan tarkoituksenmukaisuutta. Hankintayksiköiden on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Lisäksi suhteellisuusperiaatteesta seuraa, että vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään, eikä vaatimusten ja kriteerien asettamisella ja muilla toimenpiteillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi. Hankintalain tavoitteena on myös kilpailuolosuhteiden hyödyntäminen, millä tarkoitetaan markkinoiden ja markkinakilpailun hyödyntämistä parhaan lopputuloksen aikaansaamiseksi.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että valittajankin esille tuomalla tavalla hankintayksiköt eivät lähtökohtaisesti voi muuttaa hankintamenettelyn kuluessa hankintasopimuksen olennaisten ehtojen ulottuvuutta. Esillä oleva hankinta on kuitenkin kilpailutettu kilpailullisella neuvottelumenettelyllä, jonka tarkoituksena on hankintalain esitöissäkin todetulla tavalla kartoittaa ja määritellä ylipäänsä ne keinot ja ratkaisuvaihtoehdot, joilla hankintayksikön tarpeet voidaan parhaiten täyttää. Asiassa ei ole kyseenalaistettu mainitun menettelyn valitsemista. Kilpailullisen neuvottelumenettelyn luonteesta johtuen kaikkia hankinnan kohteelle asetettuja vaatimuksia ei ole tarkoituksenmukaista tai edes mahdollista ilmoittaa hankintailmoitusvaiheen asiakirjoissa lopullisella tarkkuudella. Myös hankintalain 37 §:ssä säädetyistä kilpailullisen neuvottelumenettelyn kulkua ohjaavista muun ohella hankekuvausta, neuvottelujen kohdetta, etenemistä ja päättämistä sekä lopullisten tarjousten pyytämistä koskevista säännöksistä käy ilmi, että menettelyn alussa asetetut ehdot ja kriteerit voivat muuttua menettelyn aikana. Hankintalain ja -direktiivin mukaan neuvotteluja voidaan käydä kaikista hankinnan näkökohdista. Edelleen hankintalain esitöissä todetulla tavalla kilpailullista neuvottelumenettelyä käyttäessään hankintayksikkö voi määritellä hankinnan sisältöä koskevat vaatimukset hankintamenettelyn aikana esitettyjen ratkaisuehdotusten perusteella. Markkinaoikeus kiinnittää vielä huomiota siihen, että hankintalain ja -direktiivin mukaan kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn ei sovelleta hankintalain neuvottelumenettelyn kulkua koskevan 35 §:n 2 momentin ja hankintadirektiivin 29 artiklan 3 kohdan vaatimusta siitä, että hankintailmoituksen julkaisuhetkellä saataville asetetussa tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa esitetyistä vähimmäisvaatimuksista ei saa neuvotella. Lisäksi valituksenalaisessa hankintamenettelyssä kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn valituilla tarjoajilla on ollut tasapuoliset mahdollisuudet reagoida neuvottelujen aikana tehtyihin muutoksiin lopullisen tarjouspyynnön perusteella laadituissa tarjouksissaan. Hankintayksiköt ovat näin ollen voineet neuvotella kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn valittujen tarjoajien kanssa hankittavan järjestelmän pakollisista vaatimuksista.

Edellä todettua ei anna aihetta arvioida toisin se, että kilpailullisen neuvottelumenettelyn tarkoituksena on hankintalain 36 §:n 1 momentin mukaan määrittää sen tarpeita parhaiten täyttävät keinot tai että hankintalain 37 §:n 5 momentin mukaan hankintayksikön on jatkettava neuvotteluja siihen saakka, kun se on valinnut ne ratkaisumallit, joilla kyetään täyttämään sen määrittelemät tarpeet. Hankintayksiköt ovat voineet niiden muuttamiseen tähdäten neuvotella hankintalain 37 §:n 2 momentin mukaisesti kaikista hankinnan näkökohdista ja siten myös pakollisten vaatimusten kaltaisista seikoista, jotka ovat yksityiskohtaisempia seikkoja kuin ratkaisuvaihtoehdot.

Hankintayksiköt ovat esittäneet julkaisemassaan osallistumispyynnössä alustavan hankinnan kohteen kuvauksen ja asettaneet ehdokkaille soveltuvuutta koskevia vähimmäisvaatimuksia. Sen sijaan hankintayksiköt eivät ole asettaneet osallistumispyyntövaiheessa tarjottavalle järjestelmälle pakollisia vaatimuksia. Pakolliset vaatimukset on ilmoitettu ensimmäisen kerran vasta kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn valituille tarjoajille lähetetyssä ensimmäisessä neuvottelukutsussa ja sen yhteydessä toimitetuissa alustavissa tarjouspyyntöasiakirjoissa. Pakollisten vaatimusten muuttamisella ja vahvistamisella vasta lopullisessa tarjouspyynnössä ei siten ole voinut olla valittajan esittämällä tavalla myöskään vaikutusta siihen, mitkä tahot ovat jättäneet tai päättäneet olla jättämättä osallistumishakemuksen.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, etteivät hankintayksiköt ole menetelleet hankinnan olennaisten ehtojen muuttamista koskevien oikeusohjeiden vastaisesti neuvotellessaan kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn valittujen tarjoajien kanssa hankinnan kohteelle asetetuista pakollisista vaatimuksista ja vahvistaessaan ne vasta lopullisessa tarjouspyynnössä.

Asiassa on kuitenkin valittajan esittämän perusteella arvioitava, ovatko hankintayksiköt menetelleet kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn valittuja tarjoajia kohtaan syrjivästi, kun ne ovat osana neuvotteluja esittäneet tarjoajille kysymyksiä pakollisten vaatimusten täyttymisestä ja tarjoajien vastausten jälkeen vahvistaneet pakolliset ja pisteytettävät vaatimukset ja niiden täyttymisajankohdan lopullisessa tarjouspyynnössä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön on aina noudatettava hankintalain 3 §:stä johtuvia vaatimuksia hankintamenettelyn osallistujien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintayksiköt ovat edellä kuvatulla tavalla asettaneet kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn valituille tarjoajille lähetetyissä alustavissa tarjouspyyntöasiakirjoissa erilaisia vaatimuksia hankittavalle järjestelmälle. Hankintayksiköt ovat ilmoittaneet kunkin vaatimuksen osalta, onko kyseessä pakollinen vai pisteytettävä vaatimus. Tarjoajien on tullut ilmoittaa kunkin vaatimuksen osalta täyttääkö tarjoajan ratkaisu vaatimuksen ja yksilöidä vaatimuksen täyttymisajankohta valitsemalla jokin seuraavista vaihtoehdoista: ”kyllä valmiina”, ”kyllä käyttöönottohetkellä”, ”ei” tai ”estää tarjoamisen”. Tarjoajien on lisäksi tullut ilmoittaa vastaamalla ”kyllä”, mikäli vaatimuksella on merkittävästi hintaa nostava vaikutus. Hankintayksiköt ovat lopullisessa tarjouspyynnössä vahvistaneet hankittavan järjestelmän vaatimukset ja ilmoittaneet, onko vaatimus pakollinen tarjoushetkellä vai toimitushetkellä vai onko kyseessä pisteytettävä vaatimus.

Alustavissa tarjouspyyntöasiakirjoissa tarjoajille esitetty tiedustelu kunkin vaatimuksen täyttymisajankohdasta on viitannut siihen, että täyttymisajankohta voi muuttua neuvottelujen jälkeen lopullisessa tarjouspyynnössä. Alustavista tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole siten voinut saada sellaista käsitystä, että kaikkien pakollisten vaatimusten edellytettäisiin täyttyvän vasta järjestelmän käyttöönottohetkellä. Vaatimusten täyttymisajankohdan muuttaminen siten, että vaatimusten on tullut täyttyä jo tarjouksen jättöhetkellä ei ole näin ollen voinut tulla tarjoajille yllätyksenä. Koska ensimmäisen neuvottelukutsun liitteenä olleet alustavat tarjouspyyntöasiakirjat on lähetetty kaikille kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn valituille tarjoajille, kaikilla tarjoajilla on myös ollut yhtäläinen mahdollisuus varautua vaatimusten täyttymisajankohdan muuttumiseen ja siihen, että joidenkin vaatimusten tulee mahdollisesti täyttyä jo tarjouksen jättöhetkellä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella kaksi tarjoajaa kolmesta on täyttänyt kaikki hankittavalle järjestelmälle asetetut pakolliset vaatimukset. Asiassa ei näin ollen voida katsoa, että hankintayksiköt olisivat muuttaneet hankittavalle järjestelmälle asetetut pakolliset vaatimukset sellaisiksi, että vain tietty tarjoaja olisi voinut ne täyttää.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, etteivät hankintayksiköt ole menetelleet valittajan esittämällä tavalla kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn valittuja tarjoajia kohtaan syrjivästi neuvotellessaan tarjoajien kanssa hankinnan pakollisista vaatimuksista ja vahvistaessaan pakolliset vaatimukset ja niiden täyttymisajankohdan lopulliseen tarjouspyyntöön neuvottelujen jälkeen.

Asiassa on vielä valittajan esittämän perusteella arvioitava, ovatko hankintayksiköt voineet edellyttää tarjottavalta järjestelmältä asettamaansa valmiustasoa eli sitä, että tiettyjen pakollisten vaatimusten on edellytetty täyttyvän jo tarjouksen jättöhetkellä. Oikeuskäytännössä on valittajankin esille nostamin tavoin vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalla lähtökohtaisesti tarvitse olla tarjouspyynnössä edellytettyjä resursseja vielä tarjouksen tekohetkellä, vaan riittää, että tarjouksessa on sitouduttu tarjouspyynnössä edellytetyn hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyillä resursseilla sopimuskauden alkaessa. Korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksessään KHO 2019:162 toisaalta todennut, että hankinnan laatu tai muu syy voi oikeuttaa sen, että resurssien edellytetään olevan tarjoajan käytettävissä jo ennen hankintapäätöksen tekemistä ilman, että tämän voitaisiin katsoa rikkovan hankintalain kilpailuttamisvelvoitetta ja potentiaalisten tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Markkinaoikeus toteaa, ettei esillä olevassa asiassa ole kuitenkaan edellytetty, että tarjoajilla olisi tietyt resurssit ennen sopimuskauden alkua, vaan kysymys on oikeammin tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden tarkistamiseen eli itse tarjottuun palveluun liittyvästä menettelystä ja tarjotun palvelun vaatimustenmukaisuuden osoittamista koskevan vaatimuksen hankintasäännösten mukaisuudesta. Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 203) on todettu, että epäselvissä tapauksissa hankintayksikön on tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen paikkansapitävyys. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on siten oikeus ja joskus myös velvollisuus tarkistaa tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus muun kuin kirjallisen selvityksen perusteella. Hankintayksikön on lisäksi mahdollista ennen hankintapäätöksen tekemistä tarkistaa tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus esimerkiksi koekäytön kautta. Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden osoittamista koskevien vaatimusten tulee kuitenkin edellä esitetyllä tavalla täyttää hankintalain 3 §:n 1 momentissa asetetut vaatimukset avoimuudesta, syrjimättömyydestä ja suhteellisuudesta.

Esillä olevassa hankintamenettelyssä koekäyttöä on kutsuttu validointilaisuudeksi, joka on järjestetty tarjousten jättämisen määräajan jälkeen. Edellä kuvatulla tavalla hankintayksiköt ovat ilmoittaneet lopullisessa tarjouspyynnössä eli ennen lopullisten tarjousten jättämistä tarkistavansa validointilaisuudessa noin 20 olennaisimman pakollisen vaatimuksen täyttymisen. Vaatimuksilla on tarkoitettu sellaisia pakollisia vaatimuksia, joiden on tullut täyttyä tarjouksen jättöhetkellä.

Hankintayksiköt ovat perustelleet asettamaansa valmiustasoa hankinnan kohteella ja aikataululla. Hankintayksikköjen mukaan ne ovat edellyttäneet tarjoushetkellä toteutuvaksi ainoastaan sellaisia vaatimuksia, joilla on järjestelmän ensimmäisten toimituserien käyttöönoton ja hankintayksiköiden lakisääteisen toiminnan jatkuvuuden varmistamisen kannalta olennainen merkitys. Hankintayksikköjen mukaan tiettyjen toiminallisuuksien edellyttäminen jo tarjousten jättöhetkellä on osaltaan varmistanut sen, että valittu toimittaja pysyy toimitusprojektin tiukassa aikataulussa. Hankintayksiköt ovat esittäneet, että tarjousten jättämisen määräajan ja ensimmäisen toimituserän hyväksymisen välillä on ollut aikaa noin neljä ja puoli kuukautta ja tarjousten jättämisen määräajan ja toisen toimituserän hyväksymisen ja tuotantokäyttöön ottamisen välillä kahdeksan kuukautta.

Lopulliset tarjoukset on tullut esillä olevassa asiassa jättää viimeistään 31.10.2024. Tarjousten jättämisen määräpäivä on ilmoitettu ensimmäisen kerran osallistumispyynnössä ja vahvistettu lopullisessa tarjouspyynnössä. Jo osallistumispyynnöstä on käynyt ilmi, että käyttöönotot on ollut tarkoitus aloittaa Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen osalta vuoden 2025 ensimmäisellä kvartaalilla ja Etelä-Savon hyvinvointialueen osalta vuoden 2025 kolmannella kvartaalilla. Hyväksymistestausten ja käyttöönottojen aikataulut on vahvistettu lopullisessa tarjouspyynnössä. Lopullisen tarjouspyynnön mukaan toimituksen kaikki osajärjestelmät sisältävän demo-/testijärjestelmän on edellytetty läpäisevän hyväksymistestauksen Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen osalta 15.3.2025 mennessä ja Etelä-Savon hyvinvointialueen osalta 30.6.2025 mennessä. Lopullisen tarjouspyynnön mukaan Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen ensimmäisen toimituserän eli suun terveydenhuollon toimituserän on tullut läpäistä hyväksymistestaus 30.6.2025 mennessä ja Etelä‑Savon hyvinvointialueen ensimmäisen toimituserän eli sosiaalihuollon toimituserän 30.9.2025 mennessä. Tarjouksen jättämisen määräajan ja ensimmäisen hyväksymistestauksen eli kaikki osajärjestelmät sisältävän demo‑/testijärjestelmän hyväksymistestauksen välillä on ollut hankintayksikönkin esittämällä tavalla vain noin neljä ja puoli kuukautta. Markkinaoikeus toteaa, että vaatimus tiettyjen pakollisten vaatimusten täyttymisestä jo lopullisen tarjouksen jättöhetkellä on ollut perusteltu, minkä lisäksi täyttymisestä on mainittu avoimuusperiaatteen mukaisesti ennen lopullisten tarjousten jättämistä. Asetettujen vaatimusten perusteet huomioon ottaen asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että hankinnan tarpeisiin, tavoitteisiin ja aikatauluun liittyvät näkökohdat olisi voitu turvata tarjoajien aikatauluihin ja tarjousten laatimiseen vähemmän puuttuvalla tavalla. Hankinnan kohde ja aikataulu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, etteivät hankintayksiköt ole ylittäneet harkintavaltaansa edellyttäessään tiettyjen pakollisten vaatimusten täyttymistä jo tarjouksen jättöhetkellä, eivätkä hankintayksiköt ole siten menetelleet valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti pakollisia vaatimuksia ja niiden täyttymisajankohtia asettaessaan ja vahvistaessaan ne vasta lopullisessa tarjouspyynnössä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksiköt eivät ole menetelleet hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä pääasian osalta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksiköt ja kuultava joutuisivat itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksiköiden määrältään kohtuulliset ja kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa CGI Suomi Oy:n korvaamaan Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen oikeudenkäyntikulut 2.244,96 eurolla viivästyskorkoineen, Etelä-Savon hyvinvointialueen oikeudenkäyntikulut 1.496,64 eurolla viivästyskorkoineen ja Tietoevry Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Ukkola ja Liisa Kauramäki.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.