Asian tausta

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on ilmoittanut 6.5.2022 julkaistulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankintojen kokonaisvaltaisen johtamisjärjestelmän ja siihen liittyvien asiantuntijapalvelujen hankinnasta kahden vuoden ajaksi ja sen jälkeen toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin (HUS) kuntayhtymästä on 1.1.2023 tullut HUS-yhtymä. Jäljempänä hankintayksiköllä tarkoitetaan Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymää 31.12.2022 asti ja HUS-yhtymää 1.1.2023 alkaen.

HUS-yhtymän HUS Tietohallinto tietohallintojohtaja on 14.2.2023 tekemällään hankintapäätöksellä § 23/2023 valinnut SC Software Oy:n tarjouksen.

HUS-yhtymän HUS Tietohallinto tietohallintojohtaja on 9.3.2023 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 29/2023 kumonnut 14.2.2023 tekemänsä hankintapäätöksen, täsmentänyt laatuvertailun perusteluja ja valinnut uudelleen aikaisemmalla hankintapäätöksellä valitun SC Software Oy:n tarjouksen sekä lisäksi valinnut varatoimittajaksi Cloudia Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut enintään 1.950.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Markkinaoikeuden asia diaarinumero 75/2023

Valitus

Vaatimukset

Cloudia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut yhteensä 15.240 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikön menettely on ollut hankintasäännösten vastainen vertailuperusteiden painotuksen kohtuuttoman suuren vaihteluvälin, tiettyjen laadun arviointiperusteiden sekä hankintapäätöksen perustelemisen osalta.

Hankintayksikkö on toiminut tarjouspyynnössä ilmoitetun vastaisesti, kun se ei ole valinnut varatoimittajaa.

Muut kirjelmät

HUS-yhtymä on hankintaoikaisupäätöksen 9.3.2023 § 29/2023 tekemisen jälkeen vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 375 eurolla viivästyskorkoineen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 75/2023.

Valittaja on antanut lausuman hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimuksesta.

Hankintayksikkö on markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 118/2023 antamassaan lisävastineessa paljoksunut valittajan markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 75/2023 ja 118/2023 esittämiä kuluvaatimuksia siltä osin kuin niiden yhteenlaskettu kokonaismäärä ylittää 12.000 euroa ja esittänyt, että valittajan asiamiehen kuluerittely sisältää hankintaoikaisuvaatimuksen laatimiseen liittyviä kuluja, jotka eivät tule korvattavaksi markkinaoikeusasian yhteydessä.

Markkinaoikeuden asia diaarinumero 118/2023

Valitus

Vaatimukset

Cloudia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintaoikaisupäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut yhteensä 10.590 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikön hankintailmoitusvaiheessa yksilöimä vertailuperusteiden painotuksen vaihteluväli on ollut kohtuuttoman suuri eikä tässä vaiheessa ole ilmoitettu vertailuperusteiden osalta edes alenevaa tärkeysjärjestystä. Se, että vertailuperusteiden painotukset ovat täsmentyneet vasta tarjouspyyntövaiheessa on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun.

Hankintailmoitusvaiheessa ilmoitettu asiantuntijatiimin kyvykkyyttä koskeva laadun vertailuperuste ei ole täysin vastannut lopullisessa tarjouspyynnössä vertailuperusteena käytettyä tarjoajan vastaavan palvelupäällikön haastattelua. Hankintailmoitusvaiheessa käytetty käsite asiantuntijatiimistä on viitannut laajempaan henkilöjoukkoon kuin yksittäiseen päällikkötasoiseen tarjoajan palveluksessa työskentelevään henkilöön ja tämän subjektiivisiin näkemyksiin.

Tarjouspyynnössä asetettu lisätoiminnallisuuksia koskeva vertailuperuste on ollut epäselvä ja jättänyt hankintayksikölle liikaa harkintavaltaa määritellä sen tarkempi sisältö vasta tarjousten vertailussa. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä siltä osin kuin siinä on asetettu tarjoajille velvoite esittää lisätoiminnallisuuksia koskeva kuvaus ”uskottavalla” ja ”selkeällä” tavalla.

Tarjouspyynnössä asetettu haastattelun arviointiasteikko on ollut epäselvä ja jättänyt hankintayksikölle laajan harkintavallan tarjousten vertailussa. Vaikka haastattelukysymykset ovat sisältyneet tarjouspyyntöaineistoon ja olleet ennakolta tarjoajien tiedossa, eivät pisteytyksen perusteet ole olleet objektiivisesti ja riittävällä tavalla ennakoitavissa.

Hankintaoikaisupäätös on perusteltu puutteellisesti lisätoiminnallisuuksien ja haastattelun osalta. Tarjoajille on toimitettu vertailua koskeva liite ilman liikesalaisuuksia. Liite on sisältänyt lähes ainoastaan tarjousvertailun lopputuloksen sekä sen, mihin toiminnallisuuteen tarjotun lisätoiminnallisuuden on voitu katsoa tuottavan lisäarvoa. Liitteestä ei kuitenkaan ole käynyt ilmi, millä tavalla kunkin lisätoiminnallisuuden on katsottu voivan tuoda lisäarvoa. Päätöksen perusteluissa ei ole riittävällä tavalla yksilöity kuinka tarjoajille annetut pisteet ja piste-erot todellisuudessa ovat muodostuneet. Päätöksen sanalliset perustelut eivät ole mahdollistaneet arviointia siitä, mihin seikkoihin kilpailevien tarjousten saamat pisteet ovat konkreettisesti perustuneet, eikä tarjoajalla siten ole tosiasiallisesti mahdollisuutta arvioida pisteytyksen ja siten suoritetun tarjousvertailun oikeellisuutta.

Hankintayksikkö on pisteyttänyt virheellisesti valittajan tarjouksen ensimmäisen, toisen ja viidennen lisätoiminnallisuuden.

Valittajan tarjouksen kolmannelle, kuudennelle, seitsemännelle, kahdeksannelle, yhdeksännelle ja kymmenennelle lisätoiminnallisuudelle annetut pisteet on perusteltu puutteellisesti valittajalle toimitetussa tarjoajakohtaisessa perusteluosassa. Haastattelujen arvioinnissa on käytetty arviointikriteerinä vastauksen konkreettisuutta ja yksityiskohtaisuutta, vaikka tästä ei ole ollut mainintaa tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Vastine

Vaatimukset

HUS-yhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.793 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksiköllä on ollut harkintavaltaa päättää vertailuperusteiden painotuksista, eikä se, että vertailuperusteiden painotukset on ilmoitettu vaihteluvälinä hankintailmoituksessa, ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua. Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä on luonnollista, että vertailuperusteet täsmentyvät neuvottelujen kuluessa. Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä ei ole mahdollista kuvata vertailuperusteita kovin tarkasti vielä hankintailmoitusvaiheessa. Hankintailmoitusvaiheessa ilmoitettu vertailuperusteiden painotuksen vaihteluväli ei ole ollut kohtuuttoman suuri. Hankintayksikkö ei ole tehnyt täsmennyksiä vertailuperusteisiin, koska vertailuperusteita ei ole muutettu. Vertailuperusteiden tärkeysjärjestyksen ilmoittaminen ei ole edellytyksenä vaihteluvälin käyttämiselle, vaan nämä ovat vaihtoehtoja toisilleen.

Asiantuntijatiimin kyvykkyyttä on arvioitu hankintailmoitusasiakirjojen mukaisesti, koska tarjoajat ovat vapaasti voineet nimetä palvelupäälliköksi henkilön, joka on edustanut haastattelussa koko asiantuntijatiimiä. Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti ilmoitettu, että yhtenä laadullisena vertailuperusteena on nimetyn vastaavan palvelupäällikön henkilöhaastattelu. Kysymyksessä on ollut joka tapauksessa sallittu täsmennys.

Vertailuperusteet on ilmoitettu riittävällä ja julkisissa hankinnoissa tavanomaisella tavalla, eivätkä ne ole jättäneet hankintayksikölle liikaa harkintavaltaa tarjousten vertailussa. Lisäominaisuuksiin perustuva vertailuperuste on ollut hankintasäännösten mukainen. Hankintayksikkö on antanut tarjouspyyntöasiakirjoissa yksityiskohtaiset ohjeet lisätoiminnallisuuksien ilmoittamiselle ja ilmoittanut yksityiskohtaiset arviointikriteerit tältä osin.

Hankintayksikkö on käyttänyt sanoja ”uskottava” ja ”selkeä” niiden suomen kielen määritelmien mukaisesti ja antanut niiden käyttämisestä esimerkin tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Haastattelu kysymyksineen ja arviointiperusteineen on kuvattu kattavasti tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Hankintaoikaisupäätös on perusteltu riittävällä tavalla. Pisteytys on tehty tarjouspyynnön mukaisten arviointikriteerien perusteella eikä suhteessa toisiin tarjouksiin. Tarjoajakohtainen pisteytys on perusteltu poikkeuksellisen laajasti hankintaoikaisupäätöksen tarjoajakohtaisissa liitteissä.

Valittajan tarjouksen arviointi on tehty tarjouspyynnön mukaisesti ja riittävällä tavalla. Haastattelun arviointikriteereissä on mainittu nimenomaisesti ”tilaajan tarpeiden huomioiminen suhteessa hankinnan kohteen kuvaukseen ja liitteisiin 7 ja 8”. Tarjoajille on tullut olla itsestään selvää, että arviointikriteeri on toteutunut parhaiten esittämällä mahdollisimman konkreettisia ja yksityiskohtaisia seikkoja, eikä esimerkiksi abstrakteja ja epämääräisiä seikkoja.

Kuultavan lausunto

SC Software Oy on ilmoittanut, ettei se aio lausua asiassa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut kilpailullisessa neuvottelumenettelyssäkin asettaa hinta-laatusuhteen vertailuperusteet jo hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa tarjoajien tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi. Tilanteessa, jossa hankintailmoitusvaiheessa on esitetty vertailuperusteiden osalta ainoastaan tietyt vaihteluvälit, kiinnostuneet tarjoajat ovat voineet jättää osallistumishakemuksen tekemättä. Koska hankintayksikkö on tehnyt vertailuperusteiden lopullisen painotuksen vasta lopullisessa tarjouspyynnössä, on tämä mahdollistanut tietyn tarjoajan suosimisen. Ainoastaan pienet täsmennykset vertailuperusteisiin ovat sallittuja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä.

Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut hankinta-asiakirjoissa minkälainen lisätoiminnallisuuksia koskeva kuvaus on täyttänyt vaatimukset ”uskottavuudesta” ja ”selkeydestä”.

Hankintaoikaisupäätöksen perustelut eivät ole mahdollistaneet arviointia päätöksen oikeellisuudesta hankintalain edellyttämällä tavalla riippumatta siitä, onko vertailu tehty suhteessa tarjouspyyntöön vai muihin tarjouksiin.

Koska hankintayksikkö ei ole asettanut konkreettisia tai täsmällisiä kriteerejä, hankintayksikkö on voinut pisteyttää haastatteluvastaukset haluamallaan tavalla.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt, että kilpailullisen neuvottelumenettelyn luonteeseen kuuluu, ettei neuvotteluiden alussa ole vielä tietoa millaisia ratkaisumalleja tarjoajilla on. Tästä syystä lopullisen tarjouspyynnönkään sisältö ei ole ollut tiedossa ennen neuvotteluiden aloittamista. Ehdokkaat eivät ole jättäneet osallistumishakemusta tekemättä sen vuoksi, että vertailuperusteet on ilmoitettu vaihteluväleinä osallistumispyynnössä. Ehdokkaat eivät vielä tässä vaiheessa kilpailullista neuvottelumenettelyä ole muutenkaan voineet arvioida tarjottavaa laatua, koska ratkaisun vaatimuksetkaan eivät ole olleet tiedossa.

Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä vertailuperusteiden ilmoittamisessa lopullisessa tarjouspyynnössä ei ole ollut kyse hankinta-asiakirjojen täsmentämisestä vaan lopullisen tarjouspyynnön laatimisesta hankintailmoituksen antamien reunaehtojen mukaisesti. Hankintayksikkö ei ole lisännyt, poistanut tai muuttanut etukäteen asettamiaan vertailuperusteita, niiden osatekijöitä ja painotuksia.

Hankintayksikkö on paljoksunut valittajan markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 75/2023 ja 118/2023 esittämiä kuluvaatimuksia siltä osin kuin niiden yhteenlaskettu kokonaismäärä ylittää 12.000 euroa ja esittänyt, että valittajan asiamiehen kuluerittely sisältää hankintaoikaisuvaatimuksen laatimiseen liittyviä kuluja, jotka eivät tule korvattavaksi markkinaoikeusasian yhteydessä.

Valittaja on hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimuksesta antamassaan lisälausumassa kiistänyt hankintayksikön kuluvaatimuksen perusteeltaan ja esittänyt, että mikäli valitus hylätään, on kumpikin osapuoli määrättävä pitämään kulunsa vahinkonaan.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Pääasiaratkaisun perustelut markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 75/2023

Markkinaoikeus toteaa, että valittajalla on valittaessaan hankintayksikön 14.2.2023 tekemästä hankintapäätöksestä ollut tarve saattaa asia markkinaoikeuden käsiteltäväksi ja saada asiassa valitukseensa perusteltu ratkaisu.

Valittajan muutoksenhaun kohteena oleva 14.2.2023 tehty hankintapäätös on tosiasiallisesti poistettu ja ratkaistu uudelleen hankintayksikön 9.3.2023 tekemällä hankintaoikaisupäätöksellä. Hankintapäätöksen poistamisen vuoksi hankintayksikkö ei voi enää tehdä 14.2.2023 tehdyn hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai panna päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Valittajalla ei siten ole 14.2.2023 tehdyn hankintapäätöksen osalta enää oikeussuojan tarvetta eikä tarvetta saada asiassa markkinaoikeuden perusteltua päätöstä siitä, oliko hankintayksikkö kyseisen hankintapäätöksen osalta menetellyt valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Näin ollen lausuminen Cloudia Oy:n valituksesta raukeaa pääasian osalta.

Pääasiaratkaisun perustelut markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 118/2023

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Valituksessa esitetyn perusteella asiassa on ensinnäkin kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt vertailuperusteiden asettamisessa valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on lisäksi tarvittaessa arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti vertaillessaan tarjoukset ja perustellessaan hankintaoikaisupäätöksen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 36 §:n 1 momentin mukaan kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö julkaisee ilmoituksen hankinnasta, johon kaikki halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Hankintayksikkö neuvottelee menettelyyn hyväksyttyjen ehdokkaiden kanssa kartoittaakseen ja määritelläkseen keinot, joilla sen tarpeet voidaan parhaiten täyttää.

Hankintalain 37 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on määriteltävä hankintailmoituksessa hankintaa koskevat tarpeensa ja vaatimuksensa. Hankintayksikkö voi laatia lisäksi hankinnan tavoitteita ja sisältöä tarkentavan hankekuvauksen. Hankintayksikön on vahvistettava hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa alustava aikataulu sekä asetettava hinta-laatusuhteen vertailuperusteet.

Saman pykälän 5 momentin mukaan hankintayksikön on jatkettava neuvotteluja siihen saakka, kun se on valinnut ne ratkaisumallit, joilla kyetään täyttämään sen määrittelemät tarpeet. Neuvottelujen päättymisestä on ilmoitettava tarjoajille. Hankintayksikön on pyydettävä tarjoajilta neuvotteluissa esitettyihin ja määriteltyihin ratkaisuihin perustuvat lopulliset tarjoukset. Tarjouksen on oltava lopullisessa tarjouspyynnössä määriteltyjen vaatimusten mukainen ja siihen on sisällytettävä kaikki hankinnan toteuttamiseksi pyydetyt ja tarpeelliset osat. Tarjouksia voidaan hankintayksikön pyynnöstä täsmentää ja selkeyttää, jos se ei johda tarjousten tai hankinnan olennaisten osien muuttumiseen tai uhkaa syrjiä tarjoajia taikka vääristää kilpailua.

Saman pykälän 6 momentin mukaan hankintayksikön on arvioitava tarjous hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa asetettujen vertailuperusteiden mukaisesti. Hankintayksikön pyynnöstä voidaan tarjousvertailun jälkeen neuvotella parhaan tarjoajan kanssa tarjoukseen liittyvien rahoitussitoumusten tai muiden tarjouksessa olevien ehtojen viimeistelemiseksi, jos se ei johda tarjouksen tai hankinnan olennaisten osien muuttumiseen tai uhkaa syrjiä toimittajia taikka vääristää kilpailua.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n 9 kohdan mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteet ja niiden suhteellinen painotus, kohtuullinen vaihteluväli tai poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Hankintalain 93 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Hankintayksikön on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellista painotusta ei objektiivisesta syystä voida määritellä, vertailuperusteet on ilmoitettava alenevassa tärkeysjärjestyksessä.

Hankintalain 93 §:n 4 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 202) on todettu muun ohella, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa siinä, miten se ennakkoon ilmoittaa käyttämänsä vertailuperusteet. Hankintayksikön pitää vähintään ilmoittaa varsinaiset vertailuperusteet kuten esimerkiksi hinta ja tekniset ominaisuudet ja niiden painoarvot kuten esimerkiksi ”hinta 50 prosenttia” ja ”tekniset ominaisuudet 50 prosenttia”. Hankintayksikkö voi esittää käyttämiensä laadullisten vertailuperusteiden alakriteerit painoarvoineen, mutta mikäli ne ovat pikemminkin varsinaisten vertailuperusteiden kuvailua tai määrittelyä kuin itsenäisiä alakriteerejä, ei kuvailun tai määritelmien painoarvoja tarvitse ilmoittaa. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellista painotusta ei perustellusta syystä voida määritellä, vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä. Hankintayksikkö ei kuitenkaan saa kesken tarjouskilpailun tai tarjousten vertailuvaiheessa lisätä, poistaa tai muuttaa etukäteen asettamiaan vertailuperusteita, niiden osatekijöitä ja painotuksia. Kuitenkin tämän lain 34, 36 ja 38 §:ien mukaisissa neuvotteluja sisältävissä menettelyissä vertailuperusteisiin voitaisiin tehdä pieniä täsmennyksiä neuvottelujen kulun aikana. Tällöin hankintayksikön on erityisesti huolehdittava, etteivät täsmennykset johda ehdotetun pykälän 5 momentin vastaiseen menettelyyn.

Hankintalain 93 §:n 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen mainitun lain 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten.

Hankintamenettely merkityksellisin osin

Hankintayksikkö on ilmoittanut 6.5.2022 julkaistulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankintojen kokonaisvaltaisen johtamisjärjestelmän ja siihen liittyvien asiantuntijapalvelujen hankinnasta.

Hankintailmoituksen kohdassa II.1.4 ”Lyhyt kuvaus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”HUS (myöhemmin myös Tilaaja) pyytää osallistumishakemuksia hankintojen kokonaisvaltaista johtamisjärjestelmää ja siihen liittyviä palveluita koskevassa hankinnassa.

Tarkempi kuvaus hankittavasta järjestelmästä sekä hankintaan sisältyvistä palveluista on nähtävissä liitteessä 3 Hankekuvaus.

Hankinta toteutetaan kilpailullisena neuvottelumenettelynä (ks. liite 2 Menettelyn kuvaus)”

Hankintailmoituksen yhteydessä julkaistun ja 4.5.2023 päivätyn osallistumispyynnön liitteessä 2 ”Menettelyn kuvaus” on kohdassa 5 ”Tarjouspyyntö ja tarjous” todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjousten vertailu tapahtuu lopullisessa tarjouspyynnössä kuvatulla tavalla (menettelyn vaihe 12.). Alustavat vertailuperusteet ja painoarvojen vaihteluvälit ovat

- Hinta 30–70 prosenttia

- Toiminnalliset ominaisuudet 15–35 prosenttia

(voi sisältää käytettävyyteen, lisätoiminnallisuuksiin tai toiminnallisuuksien laajuuteen tai ratkaisun sisältöön- tai kuvauksiin liittyviä vertailuja)

- Asiantuntijatiimin kyvykkyys 15–35 prosenttia

(voi sisältää historiatietoihin, haastatteluihin tai työnäytteisiin liittyviä vertailuja)”

Hankintayksikkö on osallistumispyynnön perusteella tehtyjen osallistumishakemusten vastaanottamisen jälkeen valinnut neljä ehdokasta neuvotteluihin.

Hankintayksikkö on ehdokkaiden kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen lähettänyt valituille ehdokkaille 4.11.2022 päivätyn lopullisen tarjouspyynnön.

Tarjouspyynnön kohdassa 9 ”Tarjousten valintaperuste ja vertailu” on todettu seuraavaa:

”Tarjousten valintaperuste on hinta-laatu-suhde, jonka vertailuperusteet ja painoarvot on kuvattu liitteellä 1.1 Tarjousten vertailu.

Korkeimmat yhteenlasketut pisteet saanut tarjoaja voittaa tarjouskilpailun.”

Tarjouspyynnön liitteen 1.1 ”Tarjousten vertailu” kohdassa 1 ”Johdanto” todetaan muun ohella, että:

”Hinta-laatusuhteen painotus sekä vertailuperusteet ovat seuraavat:

- Hinta 30 %

- Laatu 70 %

- Lisätoiminnallisuudet (35 pistettä)

- Haastattelu (35 pistettä)”

Hankintayksikkö on 14.2.2023 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut SC Software Oy:n tarjouksen. Hankintayksikkö on 9.3.2023 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä poistanut 14.2.2023 tekemänsä hankintapäätöksen, täsmentänyt laatuvertailun perusteluja ja valinnut uudelleen aikaisemmalla hankintapäätöksellä valitun SC Software Oy:n tarjouksen sekä lisäksi valinnut varatoimittajaksi Cloudia Oy:n.

Vertailuperusteiden asettaminen

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut kilpailullisessa neuvottelumenettelyssäkin asettaa hinta-laatusuhteen lopulliset vertailuperusteet jo hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa. Hankintayksikön hankintailmoitusvaiheessa yksilöimä vertailuperusteiden painotuksen vaihteluväli on ollut hankintasäännösten vastainen ja kohtuuttoman suuri. Vertailuperusteiden lopullisen painotuksen asettaminen vasta lopullisessa tarjouspyynnössä on mahdollistanut tietyn tarjoajan suosimisen, minkä lisäksi jotkut tarjoajat ovat saattaneet jättää osallistumishakemuksen tekemättä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se ei ole menetellyt virheellisesti vertailuperusteita asettaessaan. Hankintayksikön mukaan sillä on ollut harkintavaltaa päättää vertailuperusteiden painotuksista, eikä vaihteluvälin asettaminen vertailuperusteille osallistumispyynnössä ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua. Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä ei ole mahdollista kuvata vertailuperusteita kovin tarkasti vielä hankintailmoitusvaiheessa eikä hankintailmoitusvaiheessa ilmoitettu vertailuperusteiden painotuksen vaihteluväli ole ollut kohtuuttoman suuri. Vertailuperusteiden ilmoittamisessa lopullisessa tarjouspyynnössä on ollut kyse lopullisen tarjouspyynnön laatimisesta hankintailmoituksen antamien reunaehtojen mukaisesti eikä vertailuperusteita ole tässä yhteydessä muutettu.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä tarkemmin kuvatulla tavalla hankintailmoituksen yhteydessä julkaistun osallistumispyynnön mukaan tarjoukset on ollut tarkoitus vertailla lopullisessa tarjouspyynnössä kuvatulla tavalla. Osallistumispyynnössä on ilmoitettu alustavat tarjousten vertailuperusteet vaihteluväleineen siten, että hinnan painoarvo on ollut 30–70 prosenttia, lisätoiminnallisuuksien osuus on ollut 15–35 prosenttia ja haastattelun 15–35 prosenttia.

Hankintayksikkö on sittemmin lopullisessa tarjouspyynnössä asettanut hinta-laatusuhteen vertailuperusteet siten, että hinnan painoarvo on ollut 30 prosenttia. Laadun painoarvo on ollut 70 prosenttia siten, että lisätoiminnallisuuksiin liittyvän laatuvertailuperusteen osuus on ollut 35 prosenttia ja haastattelun 35 prosenttia.

Esillä olevassa hankinnassa hankintailmoituksen liitteenä olleessa osallistumispyynnössä on ilmoitettu hinnan ja laadun vertailuperusteille tietyt prosentuaaliset vaihteluvälit. Osallistumispyynnön mukaan vertailuperusteiden lopullinen painotus on ilmoitettu täsmennettäväksi vasta lopullisessa tarjouspyynnössä.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä oleva hankinta on kilpailutettu kilpailullisella neuvottelumenettelyllä, jossa vertailuperusteita ja niiden painoarvoja ei menettelyn luonteen takia ole välttämättä mahdollista ilmoittaa jo hankintailmoituksessa tai muissa hankintailmoitusvaiheen asiakirjoissa lopullisella tarkkuudella. Hankintasäännösten mukaan on lisäksi sinänsä sallittua esittää kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden suhteellinen painotus ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli.

Hankintayksikön on kuitenkin aina noudatettava hankintalain 3 §:stä johtuvia vaatimuksia hankintamenettelyn osallistujien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Vertailuperusteiden ja niiden painotuksen muuttaminen kilpailullisen neuvottelumenettelyn kuluessa neuvottelujen päättymisen jälkeen merkitsisi sitä, että kyseiset muutokset tehdään ajankohtana, jolloin hankintayksikkö on jo saanut tietoonsa eri osallistujien ehdottamat ratkaisumallit. Tässä tilanteessa hankintayksikölle annettaisiin käytännössä rajattomat mahdollisuudet suunnata menettely tietyn tarjoajan hyväksi, jos muutokset vertailuperusteisiin sallittaisiin, mitä ei voida pitää tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen mukaisena (samansuuntaisesti aikaisemmin voimassa olleiden säännösten osalta ks. Euroopan komission laatimat kilpailullista neuvottelumenettelyä koskevat selittävät huomautukset: European Commission Directorate General Internal Market and Services, Public Procurement Policy, Explanatory Note – Competitive Dialogue – Classic Directive, s. 6).

Hankintayksikkö on esillä olevassa asiassa sinänsä ilmoittanut vertailuperusteet ja niiden suhteelliset painotukset vaihteluväleineen ennalta, eikä se ole poikennut ilmoittamistaan vaihteluväleistä. Osallistumispyynnössä ilmoitetut vertailuperusteiden suhteellisten painotusten laajat vaihteluvälit ovat kuitenkin jättäneet hankintayksikölle hyvin laajan harkintavallan lopullisten vertailuperusteiden painoarvojen asettamisessa neuvottelujen päättymisen jälkeen. Markkinaoikeus katsoo, etteivät osallistumispyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet näin ollen ole olleet omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä. Osallistumispyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet ovat mainitusta syystä saattaneet vaikuttaa kielteisesti myös potentiaalisten tarjoajien halukkuuteen osallistua hankintamenettelyyn.

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti jo vertailuperusteita osallistumispyynnössä asettaessaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva hankintailmoitus ja osallistumispyyntö ovat olleet hankintasäännösten vastaisia, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli HUS-yhtymä aikoo edelleen toteuttaa hankintojen kokonaisvaltaisen johtamisjärjestelmän ja siihen liittyvien asiantuntijapalvelujen hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on järjestettävä kokonaan uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 75/2023 ja 118/2023

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 75/2023 hankintapäätös on poistettu vasta sen jälkeen, kun valittaja on tehnyt valituksen markkinaoikeudelle. Hankintayksikön 9.3.2023 tekemästä hankintaoikaisupäätöksestä käy ilmi, että 14.2.2023 tehdyn hankintapäätöksen poistaminen on perustunut ainakin osittain valittajan markkinaoikeuden asiassa 75/2023 esittämiin seikkoihin. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut asiassa 75/2023 markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 118/2023 annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Valittajan esittämistä oikeudenkäyntikuluerittelyistä ilmenee, että valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimukseen on sisällytetty myös hankintaoikaisumenettelyyn liittyviä kuluja. Näiltä osin valittajalla ei ole oikeutta saada korvausta hankintayksiköltä, sillä hallintolain 64 §:n 1 momentin mukaan hallintoasiassa kukin vastaa omista kuluistaan.

Kun otetaan huomioon lisäksi asian laatu ja laajuus, markkinaoikeus katsoo oikeudenkäyntikulujen kohtuulliseksi yhteismääräksi markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 75/2023 ja 118/2023 15.000 euroa, mikä määrä sisältää oikeudenkäyntimaksun.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Asian käsittely raukeaa pääasian osalta markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 75/2023.

Markkinaoikeus kumoaa markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 118/2023 HUS-yhtymän HUS Tietohallinto tietohallintojohtajan 9.3.2023 tekemän hankintaoikaisupäätöksen § 29/2023 muutoin paitsi siltä osin kuin sillä on kumottu 14.2.2023 tehty hankintapäätös § 23/2023. Markkinaoikeus kieltää HUS-yhtymää tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 150.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa HUS-yhtymän korvaamaan Cloudia Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 75/2023 ja 118/2023 yhteensä 15.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää HUS-yhtymän vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 75/2023 ja 118/2023.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Esko Pakka ja Mika Kuuppo.

Huomaa

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.