MAO:498/2025

Asian tausta

Varsinais-Suomen hyvinvointialue (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 7.2.2025 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta taksikorttien palveluhankinnasta ajalle 1.4.2025–31.3.2027 ja mahdolliselle toistaiseksi voimassa olevalle optiokaudelle. Samassa yhteydessä on julkaistu 6.2.2025 päivätty tarjouspyyntö.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 4.800.000 euroa.

Markkinaoikeus on 10.4.2025 antamallaan välipäätöksellä numero 192/2025 hylännyt valittajan vaatimuksen hankintamenettelyn väliaikaisesta keskeyttämisestä.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole tehty, eikä hankintasopimusta allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.320 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyynnössä hankinnan kohteelle asetetut vaatimukset ovat olleet niin yleisellä tasolla, epäselviä ja yksilöimättömiä, ettei niiden perusteella ole ollut mahdollista antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikkö ei ole antanut tarjouspyynnössään riittäviä tietoja hankinnan arvosta tai laajuudesta.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä ensinnäkin siksi, että taksikorttien kattavuus on jäänyt määrittelemättä. Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössä niitä kuljetusyrittäjien autoja, joihin hankinnan kohteena olevien taksikorttien on käytävä. Tarjoaja ei voi etukäteen tietää tarjousta laatiessaan, kuinka kattavasti ja missä kuljetusyrityksissä taksikorttien on käytävä maksuvälineenä.

Tarjouspyyntö on ollut lisäksi epäselvä, koska hankintayksikkö ei ole määrittänyt, mikä on riittävä määrä autoja, joihin palveluntuottajan taksikorttien tulee käydä.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä vielä siksi, ettei siinä ole tarkemmin määritelty hankinnan kohteena olevassa palvelutuotannossa tarvittavia integraatioita.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen tarjoajien esittämiin kysymyksiin antamillaan vastauksilla laajentanut hankinnan kohdetta tarjouspyynnöstä poiketen lisäämällä siihen muun muassa kuljetusten tilaamisen ja taksikuljetukset. Kuljetuspalvelut eivät ole alun perin olleet hankinnan kohteena. Kysymyksessä oleva hankinnan kohteen olennainen muutos olisi vaatinut uuden hankintailmoituksen julkaisemista.

Vastine

Vaatimukset

Varsinais-Suomen hyvinvointialue on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen ensisijaisesti tutkimatta tai toissijaisesti hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.035 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittaja ei ole käyttänyt muutoksenhakukeinoja riittävän ajoissa ja valitus tulee jättää tästä syystä tutkimatta. Valittaja olisi voinut saattaa asian markkinaoikeuden tutkittavaksi jo sen jälkeen, kun tarjouspyyntö julkaistiin, eli 7.2.2025, tai viimeistään sen jälkeen, kun lisätietokirje julkaistiin, eli 24.2.2025. Sen sijaan valittaja on jättänyt valituksensa markkinaoikeuteen vasta 17.3.2025, eli yli viisi viikkoa tarjouspyynnön julkaisun jälkeen ja noin kolme viikkoa lisätietokirjeen julkaisun jälkeen. Valituksen jättämisen ajankohta on ollut lähes kaksi viikkoa tarjousten vastaanottamiselle asetetun määräajan 4.3.2025 jälkeen ja kaksi viikkoa ennen alun perin suunniteltua hankintasopimuksen sopimuskauden alkua.

Valitus tulee lisäksi jättää tutkimatta sillä perusteella, että valittaja ei ole hankintamenettelyn aikana ja asetettuun määräaikaan mennessä pyytänyt sellaisia lisätietoja tai selvennyksiä sen valituksessa yksilöimien tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten sisällöistä, joiden osalta se on valituksessaan katsonut asetettujen vaatimusten jääneen epäselviksi. Valittajalla ei siten ole enää valituksessaan oikeutta vedota yksilöimiensä tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyjen vaatimusten osalta miltään osin siihen, että ne ovat epäselviä tai muulla vastaavalla tavalla hankintalainsäädännön vastaisia.

Hankinta-asiakirjat eivät ole olleet epäselviä. Tarjouspyyntöaineiston perusteella on ollut selvää, että taksikorttien tulee käydä maksuvälineenä kattavasti koko Suomen alueella. Vaatimus on tulkittavissa ainoastaan yhdellä tavalla, eli niin, että taksikorttien tulee käydä maksuvälineenä koko Suomen maantieteellisellä alueella. Vaatimuksen ilmaisu ”taksikorttien tulee toimia eri kuljetusyritysten ajoneuvoissa” on tarkoittanut, että taksikorttien käytettävyyden osalta ei ole riittävää, että ne toimivat vain yhden kuljetusyrityksen ajoneuvoissa. Sen sijaan taksikorttien on edellytetty toimivan eri kuljetusyritysten ajoneuvoissa vaatimuksessa vaaditun maantieteellisen kattavuuden saavuttamiseksi. Vaadittu maantieteellinen kattavuus on voitu tarjoajasta ja sen yhteistyökumppaneina toimivista kuljetusyrityksistä sekä niiden maantieteellisestä toiminta-alueesta riippuen saavuttaa erilaisilla kuljetusyritysten yhdistelmillä ja määrillä. Samasta syystä hankintayksikkö ei ole pitänyt hankintasäännösten mukaisena toimintana sitä, että se olisi nimennyt tiettyjä kuljetusyrityksiä, joihin taksikorttien tulee käydä maksuvälineenä. Maantieteelliseen kattavuuteen on pyritty niin ikään vaatimuksella riittävästä määrästä ajoneuvoja.

Hankintayksikkö on määritellyt tarjouspyyntöön liittämässään sopimusluonnoksessa ne maksutiedot, joiden on edellytetty tulevan taksamittarilta. Palveluntuottajan vastuulla on ollut varmistaa, että edellytetyt maksutiedot ovat myös teknisesti saatavissa taksamittarilta. Siksi tarjouspyynnössä on todettu, että palveluntuottaja vastaa tarvittavista integraatioista, joita edellytettyjen maksutietojen saaminen taksamittarilta mahdollisesti edellyttää.

Hankintayksikkö ei ole tarjoajien hankintamenettelystä esittämiin kysymyksiin antamillaan vastauksilla muuttanut hankinnan kohdetta kielletyllä tavalla. Hankinnan kohteena ovat olleet jo hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä ja sen liitteissä mainitut taksikortit, niihin liittyvät tilaus-, toimitus-, laskutus- ja raportointiprosessit sekä taksikuljetukset ja niiden tilaaminen. Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnan pääasiallisen kohteen olevan nimenomaan taksikuljetukset käyttäessään pääasiallisena CPV-koodina taksikuljetuksia koskevaa koodia. Hankintayksikkö on sisällyttänyt taksikuljetusten ja niiden tilaamisen arvon koko hankinnan ennakoituun arvoon, josta ne ovat muodostaneet suurimman osan. Hankintayksikkö on esittänyt hankinta-asiakirjoissa hankinnan tavoitteena tilaajan henkilökunnan, asiakkaiden ja tavaroiden liikkumisen mahdollistamisen, jonka toteutuminen on riippuvaista varsinaisista taksikuljetuksista ja niiden tilaamisesta. Hankinnan kohde ja tavoite huomioiden on ollut selvää, että myös taksikorteilla maksettavat taksikuljetukset ja niiden tilaaminen sisältyvät hankintaan. Vain maksuvälineenä toimivilla taksikorteilla ja niitä koskevilla prosesseilla hankinnan tavoitetta ei voitaisi saavuttaa. Hankinta-asiakirjoissa on lisäksi esitetty, miten taksikuljetuksia tullaan tilaamaan, milloin niitä tarvitaan ja miten ne maksetaan.

Hankintayksikkö on antanut tarjouspyynnössä riittävät tiedot hankinnan arvosta, kohteesta ja laajuudesta yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamiseksi.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että se on tehnyt valituksen markkinaoikeuteen ajoissa ja säilyttänyt muutoksenhakuoikeutensa. Valittaja on osallistunut tarjouskilpailuun jättämällä tarjouksen ja valittanut hankintasäännösten vastaisena pitämästään tarjouspyynnöstä sen julkaisemisen jälkeen ja ennen hankintapäätöksen tekemistä.

Hankintayksikkö on hyvinvointialue, jonka vastuulla on sote-henkilökuljetusten järjestäminen. Hankintayksikön on täytynyt siten tietää niiden asiakkaiden määrä, jotka ovat oikeutettuja yhteiskunnan tukemaan henkilökuljetukseen, ja joille taksikortti on hankittava. Edelleen hankintayksiköllä on täytynyt olla ainakin hyvä arvio niiden henkilökuntaansa kuuluvien määrästä, jotka tarvitsevat taksikortin. Hankintayksikön olisi näin ollen tullut kyetä antamaan hankintamenettelyn yhteydessä jonkinlainen arvio hankittavista taksikorttivolyymeistä.

Hankinnan kohteena olevien taksikorttien määrällä on ollut olennaista merkitystä tarjouksen tekemisessä, koska tarjoajat eivät ole pystyneet asianmukaisesti hinnoittelemaan tarjoustaan tilanteessa, jossa ne eivät ole saaneet hankittavien taksikorttien ennakoituja volyymitietoja. Edelleen tarjoajien olisi tullut saada tieto niiden kuljetuspalveluntuottajien arvioiduista määristä, joissa tarjottavaa taksikorttia tullaan käyttämään. Hankinnan ennakoitua arvoa ei ole ilmoitettu hankinta-asiakirjoissa.

Kuljetus- ja välityspalvelulle asetettujen vaatimusten puuttuminen tarjouspyynnöstä osoittaa, etteivät hankinnan kohteena ole olleet taksipalvelut ja niiden tilaaminen, vaan taksikortit ja niiden käsittelyyn liittyvä palvelu. Taksikuljetuspalvelun ja sen tilaamisen vaatimuksia ja toimintamallia ei ole kuvattu tarjouspyynnössä.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö eivät ole sisältäneet taksikuljetuksia ja niiden tilaamista, vaan hankinnan kohteena ovat olleet hankintayksikön henkilökunnan ja sote-asiakkaiden tarvitsemat taksikortit ja niiden käsittelyyn liittyvä palvelu kuten maksuliikennepalvelu. Vertailuperusteet on tarjouspyynnössä sidottu yksin taksikorttien kappalehintaan. Hankintayksikkö on siten jälkikäteen lisännyt tarjouspyyntöönsä hankinnan kohteeksi taksikorttien lisäksi taksikuljetukset ja niiden tilaamisen.

Hankintayksikön olisi tullut käyttää sekä tavaran että palvelun hankintaa kuvaavia CPV-koodeja ja vähintään lisäkoodeja täydentämään hankinnan sisällön kuvausta. Hankintayksikön käyttämä CPV-koodi ei ole luokitellut hankintaa riittävästi eikä turvannut potentiaalisten tarjoajien tasapuolisia mahdollisuuksia osallistua taksikorttien hankintaa koskevaan tarjouskilpailuun.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausumaa valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksesta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen

Asiassa on ensin arvioitava hankintayksikön vaatimusta valituksen tutkimatta jättämisestä.

Hankintayksikkö on ensinnäkin esittänyt, että valittaja ei ole käyttänyt muutoksenhakukeinoja riittävän ajoissa säilyttääkseen muutoksenhakuoikeutensa, mikä puolestaan johtaisi valittajan puuttuvaan asianosaisuuteen. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, ettei valittajalla ole oikeutta esittää väitteitä tarjouspyynnön epäselvyydestä tilanteessa, jossa se ei ole esittänyt kyseisistä epäselvyyksistä hankintayksikölle hankintamenettelyn kuluessa tarkentavia kysymyksiä.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 145 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen.

Hankintalain 145 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 237) mukaan pykälä vastaa tuolloin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; vanha hankintalaki) 85 §:ssä säädettyä. Vanhan hankintalain 85 §:n 1 momentin esitöiden (HE 190/2009 vp s. 58) mukaan säännös vastaa asianosaisen puhevallan osalta tuolloin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia, jota koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 121) asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Vanhan hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen. Tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, alalla toimiva yrittäjä on oikeuskäytännössä katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yrittäjä on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yrittäjä on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan ollessa taho, joka ei ole jättänyt tarjousta muutoksenhaun kohteena olevassa tarjouskilpailussa, on oikeuskäytännössä arvioitu kysymystä siitä, onko kyseinen taho käyttänyt muutoksenhakukeinoja riittävän ajoissa säilyttääkseen muutoksenhakuoikeutensa (ks. esim. KHO 2017:12). Sen sijaan tarjouskilpailussa tarjouksen jättänyttä tahoa on vakiintuneesti pidetty asianosaisena. Edelleen muutoksenhakuoikeuden olemassaoloa on arvioitava lähtökohtaisesti sen tilanteen perusteella, jolloin muutoksenhaku tulee vireille. Tällöin on otettava muun ohella huomioon, että julkista hankintaa koskevassa asiassa muutoksenhaun kohteena voi olla myös muu kuin hankintamenettelyn lopullinen ratkaisu (ks. esim. KHO 2014:129).

Saadun selvityksen mukaan valittaja on käsillä olevassa asiassa jättänyt hankintamenettelyssä tarjouksen, josta hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta tiettyjä täsmennyksiä. Saatuaan hankintayksiköltä toisen täsmennyspyynnön 13.3.2025, valittaja on 17.3.2025 tehnyt valituksen markkinaoikeudelle. Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on valituksen tekemisen hetkellä jo jättänyt tarjouksen tarjouskilpailussa, eikä asiassa ei siten tule enemmälti arvioitavaksi, onko valittaja käyttänyt muutoksenhakukeinoja riittävän ajoissa säilyttääkseen muutoksenhakuoikeutensa. Valittajan jätettyä tarjouksen kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa valittaja on asianosainen, eikä valitusta tule hankintayksikön esittämin perustein jättää puuttuvan asianosaisuuden perusteella tutkimatta. Selvyyden vuoksi markkinaoikeus toteaa, ettei valitusta ole myöskään jätettävä tutkimatta myöhässä saapuneena ottaen huomioon, että hankintalain 147 §:n 1 momentin mukaan muutoksenhakuaika alkaa lähtökohtaisesti kulua vasta siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen.

Siltä osin kuin hankintayksikkö on esittänyt, ettei valittajalla ole enää markkinaoikeudessa oikeutta esittää väitteitä tarjouspyynnön epäselvyydestä, markkinaoikeus toteaa, että oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 41 §:n 2 momentin nojalla valittaja saa vielä valitusajan päättymisen jälkeenkin esittää uusia perusteluja vaatimuksensa tueksi, kunhan asia ei sen johdosta muutu toiseksi. Kun valitusaika ei käsillä olevassa asiassa ole alkanut kulua, ei valitusperusteiden esittämistä edellä todetun säännöksen perusteella tai muutoinkaan ole rajoitettu siten, että valitus tulisi käsillä olevassa asiassa jättää tutkimatta.

Edellä esitetyin perustein käsillä ei ole perustetta valituksen osittaisellekaan tutkimatta jättämiselle, joten valitus on tutkittava kokonaisuudessaan.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Pääasian osalta on arvioitavana kysymys siitä, onko tarjouspyyntö ollut valittajan esittämällä tavalla epäselvä. Asiassa on tarvittaessa arvioitava myös, onko hankintayksikkö muuttanut hankinnan kohdetta kielletysti hankintamenettelyn aikana.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankinta-asiakirjat olennaisilta osin

Varsinais-Suomen hyvinvointialue on ilmoittanut 7.2.2025 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta taksikorttien palveluhankinnasta.

Hankintailmoituksen kohdassa 2.1 ”Menettely” on esitetty seuraavaa kuvaus hankinnasta:

”Hankinnan kohteena oleva palvelu on taksikorttien hankinta sisältäen tilaus-, toimitus-, laskutus- ja raportointiprosessin. Hankinnan tavoitteena on mahdollistaa Tilaajan henkilökunnan ja asiakkaiden liikkuminen. Palvelu sisältää taksikorttitilausten vastaanoton, valmistuksen ja toimituksen sekä maksutapahtuman käsittelyn ja laskutuksen sekä raportoinnin. Pääasiassa palvelua käyttävät Varsinais-Suomen hyvinvointialueen henkilökunta sekä hyvinvointialueella kirjoilla olevat asiakkaat. Kuljetuksia tilataan niin äkilliseen tarpeeseen kuin ennakkoon esimerkiksi seuraavan viikon ajaksi. Tilaajan käyttöön tarvitaan sekä yhden kerran käytettäviä kertakäyttöisiä kortteja että nimettyjä, jatkuvakäyttöisiä maksuaikakortteja. Taksikorttien tulee käydä maksuvälineenä kattavasti koko Suomen alueella. Varsinais-Suomen hyvinvointialueen taksikorttien tulee toimia eri kuljetusyritysten ajoneuvoissa.

Hankintaan valitaan yksi (1) Palveluntuottaja.

Tarkempi kuvaus hankinnan sisällöstä on tarjouspyynnön liitteellä ’Palvelukuvaus’.”

Hankintailmoituksen mukaan vertailuperusteena on ollut hinta, joka on muodostunut kertakortin ja jatkuvakäyttöisen kortin (sisältäen mahdolliset järjestelmäkulut) yhteenlasketusta kappalehinnasta.

Tarjouspyynnön liitteen ”Palvelukuvaus” kohdassa 1 ”Hankittava palvelu” on esitetty seuraavaa:

”Hankinnan kohteena oleva Palvelu sisältää kerta- ja jatkuvakäyttöisten taksikorttien hankinnan ja niihin liittyvän tilaus-, toimitus-, laskutus- ja raportointiprosessin. Pääasiassa Palvelua käyttävät Varsinais-Suomen hyvinvointialueen henkilökunta sekä hyvinvointialueella kirjoilla olevat Asiakkaat. Hankinnan tavoitteena on mahdollistaa Tilaajan henkilökunnan, asiakkaiden sekä tavaroiden (mm. lääke- näyte-, laite- ja verikuljetusten) liikkuminen. Tavara- ja henkilökuljetuksia tilataan sekä äkilliseen tarpeeseen että ennakkoon esimerkiksi seuraavan viikon ajaksi.

Kuljetuksia tarvitaan vaihtelevasti kaikkina viikonpäivinä ja kellonaikoina enimmäkseen Varsinais-Suomen alueella äkillisiin ja kiireellisiin tarpeisiin. Kuljetuksia tarvitaan myös esimerkiksi lääketukuista (pääsääntöisesti Tamro, Oriola ja Magnum, joiden sijainnit ovat pääkaupunkiseudulla ja Tampereella) tehtyjen kiiretilausten kuljettamiseen Tyksin sairaala-apteekkiin. Hankinnan tavoitteena on hankkia yhden kerran käytettäviä kertakortteja ja nimettyjä jatkuvakäyttöisiä maksuaikakortteja Varsinais-Suomen hyvinvointialueen henkilökunnan sekä Varsinais-Suomen hyvinvointialueella kirjoilla olevien Asiakkaiden käyttöön. Varsinais-Suomen hyvinvointialue toimii taksikorttien Tilaajana ja maksajana kuljetuksissa.”

Saman tarjouspyynnön liitteen kohdassa 2 ”Palvelulle asetetut ehdottomat vaatimukset” on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Varsinais-Suomen hyvinvointialue toimii taksikorttien Tilaajana ja maksajana kuljetuksissa. Palvelu sisältää taksikorttitilausten vastaanoton, valmistuksen ja toimituksen sekä maksutapahtuman käsittelyn ja laskutuksen sekä raportoinnin. Taksimatkat veloitetaan Tilaajalta ajetun matkan mukaisesti.

Hankintaan valitaan yksi (1) Palveluntuottaja. Taksikorttien tulee käydä maksuvälineenä kattavasti koko Suomen alueella. Varsinais-Suomen hyvinvointialueen taksikorttien tulee toimia eri kuljetusyritysten ajoneuvoissa.

Taksikortteja tilaavien yksiköiden määrä Varhassa on noin 500 kpl. Yksiköiden tilausmäärät vaihtelevat.

Pääasiassa käyttöön tarvitaan kertakäyttöisiä kortteja, mutta myös jonkin verran jatkuvakäyttöisiä kortteja. [– –]”

Saman tarjouspyynnön liitteen kohdassa 3 ”Palvelun prosessi” on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Tilaaja tilaa taksikortteja Palveluntuottajalta, ilmoittaen tilaavan yksikön tiedot, tarvittavien taksikorttien määrän ja tiedon siitä tarvitaanko kertakäyttöisiä vai jatkuvakäyttöisiä maksukortteja. Palveluntuottaja valmistaa ja toimittaa kertakäyttöiset kortit Tilaajalle. Jatkuvakäyttöiset taksikortit Palveluntuottaja valmistaa ja toimittaa suoraan Asiakkaalle.

Mobiilisovelluksen tai QR-koodin prosessista Tilaaja ja Palveluntuottaja sopivat erikseen. Palveluntuottaja laskuttaa Tilaajaa Taksikorteista. Tehdyt matkat laskutetaan toteutuneen mukaan, laskutuksen yhteydessä lähetetään raportti taksikorttien käytöstä ja laskutus tapahtuu Tilaajan laskutusohjeen mukaisesti. Taksikortin käytöstä ei aiheudu lisämaksua Asiakkaalle. Taksikorttia voi käyttää ainoastaan taksimatkoja varten ja kaikki maksutiedot tulevat taksamittarilta.”

Tarjouspyynnön liitteen ”Sopimusluonnos” kohdassa 7 ”Tilaaminen” on esitetty muun ohella, että tilaaja voi tilata taksikortteja tarpeensa mukaan sopimuksen mukaisin hinnoin ja sopimusehdoin.

Hankintayksikölle on tarjouspyynnön mukaan voinut esittää tarjouskilpailuun liittyviä lisätietokysymyksiä 18.2.2025 klo 12 mennessä. Hankintayksikölle on määräaikaan mennessä esitetty muun ohella seuraava kysymys, johon on annettu seuraava vastaus:

Kysymys: ”Varsinais-Suomen hyvinvointialueen taksikorttien tulee toimia eri kuljetusyritysten ajoneuvoissa.’ Suomessa on useita eri taksamittari- ja maksupääteyhdistelmiä, eikä niissä missään ole oletuksena tietyn yhden taksikorttitoimittajan taksikorttien vastaanottokykyä. Kunkin kuljetuksia suorittavan auton taksimittariin tulee olla kytkettynä maksupääte, jossa on oltava valittu korttipohja ladattuna, kortin reaaliaikaisen käytön mahdollistava ohjelmisto ja datayhteys varmennepalvelimelle korttioikeuksien tarkistamiseksi. Miten Tilaaja varmistaa korttien toimivuuden tilatusta autosta? Miten korttien toimittaja saa tarvitsemansa kuljetuksiin hyväksyttyjen kuljetuspalveluntuottajien kortin käyttämiseen tarvitsemansa tiedot? Mistä kuljetustilaukset suorittavat autot tilataan?

Vastaus: ”Palveluntuottaja vastaa siitä, että sellaisia autoja, joihin palveluntuottajan taksikortit käyvät, on riittävä määrä tarjouspyynnön mukaisesti palvelun tuottamiseksi. Tilaaja varmistaa tilausvaiheessa sellaisen auton tilaamisen, johon kortti käy. Matkat tilataan suoraan numerosta minkä palveluntuottaja antaa taksien tilaamiseksi.”

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä hankinnan kohteelle asetetut vaatimukset ovat olleet niin yleisellä tasolla, epäselviä ja yksilöimättömiä, ettei niiden perusteella ole ollut mahdollista antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Epäselviksi ovat jääneet erityisesti se, mihin kuljetusyrittäjien autoihin taksikorttien on käytävä, millaisista automääristä on kysymys ja mitä tarjouspyynnössä on tarkoitettu maantieteellisellä kattavuudella. Valittajan mukaan hankintayksikkö ei ole antanut tarjouspyynnössään riittäviä tietoja myöskään hankinnan arvosta tai laajuudesta. Tältä osin valittaja on esittänyt huomioita erityisesti siitä, ettei hankinta-asiakirjoissa ole esitetty arviota hankittavien taksikorttien määrästä. Valittajan mukaan hankintayksikkö on lisäksi tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen tarjoajien esittämiin kysymyksiin antamillaan vastauksilla laajentanut hankinnan kohdetta lisäämällä siihen muun muassa kuljetusten tilaamisen ja taksikuljetukset. Myöskään kuljetuspalveluiden asiakas- tai matkamääristä ei ole valittajan mukaan tarjouspyynnössä esitetty arvioita. Edelleen valittajan mukaan hankintayksikön käyttämä kuljetuspalveluihin viittaava CPV-koodi on ollut harhaanjohtava.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on antanut riittävät tiedot muun muassa hankinnan arvosta ja laajuudesta alkuperäisissä tarjouspyyntöasiakirjoissa. Hankintayksikön mukaan sen tavoitteena on ollut Suomen laajuisen maantieteellisen kattavan palvelutason saavuttaminen, eikä se olisi edes voinut hankintasäännösten mukaisesti määrätä niitä taksipalveluyrityksiä, joita tarjoajien on tullut osaltaan käyttää. Hankinnan kohteena olevan palvelun toteutuksen suunnitteleminen on ollut tarjoajien vastuulla. Hankintayksikön mukaan se on sisällyttänyt niin taksikuljetukset kuin niiden tilaamisenkin hankintalainsäädännön edellyttämällä tavalla hankinta-asiakirjoihin, eikä se ole kielletysti muuttanut hankinnan kohdetta hankintamenettelyn aikana. Hankintayksikkö on pitänyt selvänä, että hankinnan kohde ja tavoite huomioiden myös taksikorteilla maksettavat taksikuljetukset ja niiden tilaaminen ovat sisältyneet alusta asti hankintaan, sillä vain maksuvälineenä toimivilla taksikorteilla ja niitä koskevilla prosesseilla hankinnan tavoitetta ei voida saavuttaa. Taksikuljetusten tilaamisen prosessi on lisäksi esitetty jo alkuperäisissä hankinta-asiakirjoissa ja hankintailmoituksessa on käytetty kuljetuspalveluihin viittaavaa CPV-koodia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouskilpailussa julkaistun hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena ovat olleet taksikortit sekä niihin liittyvät palvelut sisältäen korttien tilauksen ja toimituksen sekä laskutuksen ja raportoinnin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valinta on ratkennut vertailuhinnan perusteella, mikä hinta on muodostettu kahden erityyppisen taksikortin yhteenlasketusta kappalehinnasta. Hankinta-asiakirjoissa on esitetty yleiskuvaus hankintayksikkönä toimivan hyvinvointialueen kokoluokasta, taksikortteja tilaavien yksiköiden määrän olevan noin 500 ja todettu pääasiassa käyttöön tarvittavan kertakäyttöisiä kortteja. Hankinnan ennakoitua arvoa ei ole ilmoitettu hankinta-asiakirjoissa.

Markkinaoikeus katsoo, että hankinta-asiakirjojen perusteella alalla ammattimaisesti toimiville tarjoajille on tullut olla sinänsä selvää, että hankintayksikkö on pyrkinyt kattavaan palveluun koko Suomen maantieteellisellä alueella. Se, miten mainittu maantieteellinen kattavuus saavutetaan, on tarjouskilpailussa jätetty tarjoajien huolehdittavaksi. Edellä todetusta huolimatta markkinaoikeus katsoo seuraavin perustein, ettei tarjouspyynnössä ole ollut riittäviä tietoja hankinnan kohteena olevasta palvelusta ja sen laajuudesta yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamiseksi.

Hankintayksiköllä on ensinnäkin kysymyksessä olevia taksikortteja hyödyntäviä kyytejä järjestävänä tahona täytynyt olla hankintamenettelyä aloittaessaan tiedossaan taksikorttia käyttävien asiakkaiden määrän suuruusluokka sekä niiden palvelukseensa kuuluvien henkilöiden määrän suuruusluokka, jotka tulevat käyttämään kilpailutuksen kohteena olevaa taksikorttia. Tätä kautta hankintayksiköllä on täytynyt olla edellytykset antaa hankinta-asiakirjoissa tarjoajille tietoja odotettavissa olevista taksikorttien tilausmääristä. Tarjouspyyntö tai muut hankinta-asiakirjat eivät ole kuitenkaan sisältäneet arvioita odotettavissa olevista taksikorttien tilausmäärästä, taksikortteja käyttävien asiakkaiden määristä tai hankinnan euromääräisestä kokonaisarvosta, vaan hankinta-asiakirjoihin on sisältynyt lähinnä hankintayksikön yleinen esittely sekä edellä kuvattu arvio palvelun käyttäjinä olevien yksiköiden määrästä. Kuten valittajakin on esittänyt, arvio hankittavien taksikorttien määrästä olisi ollut tarjoajille käsillä olevassa hankinnassa olennainen tieto etenkin tarjousten hinnoittelemiseksi.

Lisäksi, vaikka hankinta-asiakirjoissa on sinänsä mainittu hankinnan tavoitteet ja kuvattu hankintaan liittyviä tilausprosesseja, markkinaoikeus katsoo, ettei hankinta-asiakirjoissa ole riittävän selkeästi esitetty hankinnan kohteena olevan taksikuljetusten järjestäminen tai niiden välittäminen hankintayksikölle, vaan lähinnä taksikortit ja kyyteihin liittyvät oheispalvelut kuten laskutus ja raportointi. Tarjouspyyntö on siten ollut epäselvä sen suhteen, onko hankintaan sisältynyt taksikuljetuksia tai niiden tilaamista ja välittämistä hankintayksikölle, mitä johtopäätöstä tukee se, etteivät hankinta-asiakirjat ole sisältäneet lainkaan tietoja taksimatkojen välittämistä koskevan palvelun tarjoamiseen liittyvien taksimatkojen laadusta tai määristä, vaikka hankintayksikön hankintamenettelyn aikana tarjoajille antamasta, edellä tarkemmin kuvatusta vastauksesta voisikin olla pääteltävissä myös taksimatkojen välittämisen olleen hankinnan kohteena. Viimeksi mainitun osalta markkinaoikeus katsoo vielä aiheelliseksi todeta, ettei muutosten tekeminen hankinnan kohteeseen kesken hankintamenettelyn ole sallittua, jos muutokset ovat niin olennaisia, että ne olisivat houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman muutoksia olisi voineet jättää tarjousta. Edes riittävä tiedottaminen tai korjausilmoitusten julkaiseminen muutoksista ei takaa tarjoajien yhdenvertaista ja syrjimätöntä kohtelua, jos muutokset ovat niin olennaisia, että ne olisivat houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman muutoksia olisi voineet jättää tarjousta (ks. KHO 2022:1 ja siinä viitattu Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö). Taksimatkojen välittämistä koskevan palvelun lisääminen hankinnan kohteeseen olisi joka tapauksessa ollut siinä määrin olennainen muutos, että sen tekeminen pelkällä hankintamenettelyn aikana esitettyyn kysymykseen annetulla vastauksella ilman uuden hankintamenettelyn käynnistämistä olisi ollut hankintasäännösten vastaista.

Edellä esitetyin perustein tarjouspyyntöä on pidettävä määrittelyltään niin yleisluonteisena ja hankinnan kohteen määrittelyn osalta epäselvänä, että se on vaarantanut menettelyn avoimuuden sekä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole tehty, eikä hankintasopimusta ole allekirjoitettu. Näin ollen hankintayksikköä voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kieltää jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Varsinais-Suomen hyvinvointialue aikoo edelleen toteuttaa taksikorttien hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Hankintayksikkö ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta lausunut valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksesta. Kun otetaan lisäksi huomioon asian laatu ja laajuus, asiassa annettu ratkaisu sekä hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta, olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Edellä esitetty huomioon ottaen hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan valittajan tässä asiassa määrältään kohtuulliseksi arvioidut oikeudenkäyntikulut, mikä määrä sisältää myös markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kieltää Varsinais-Suomen hyvinvointialuetta tekemästä hankintasopimusta 7.2.2025 julkaisemallaan hankintailmoituksella käynnistämänsä taksikorttien hankintaa koskevan hankintamenettelyn perusteella nyt asetetun 400.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Varsinais-Suomen hyvinvointialueen korvaamaan DRide Oy:n oikeudenkäyntikulut 15.200 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Varsinais-Suomen hyvinvointialueen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Eeva Tiainen ja Esko Pakka.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.