MAO:505/2025
Asioiden tausta
Mikalo Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 12.7.2024 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta öljylämmitteisten kiinteistöjen lämmitysöljyn tavarahankinnasta ajalle 1.9.2024–29.6.2026.
Mikalo Oy:n toimitusjohtaja on 30.9.2024 tekemällään päätöksellä numero 519892 hylännyt Oy Teboil Ab:n tarjouksen ja samannumeroisella hankintapäätöksellä valinnut Neste Markkinointi Oy:n tarjouksen.
Hankintayksikkö on 14.10.2024 ilmoittanut keskeyttävänsä hankintamenettelyn.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 350.000 euroa.
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.
Asioiden käsittely markkinaoikeudessa
Valitus markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 598/2024
Vaatimukset
Oy Teboil Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Mikalo Oy:n toimitusjohtajan päätöksen 30.9.2024 numero 519892, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Edelleen valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.817,50 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.
Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön toimittamaan sille uhkasakon uhalla kaikki edellisen hankintasopimuksen Lämmitysöljyt Mikalo 2022–2024 perusteella hankittujen lämmitysöljyerien laskut aikaväliltä 13.7.2023–12.7.2024.
Perustelut
Hankintayksikkö on kilpailuttanut lämmitysöljyjä koskevan hankinnan myös vuosille 2022–2024, ja kysymys on siten ollut säännöllisesti toistuvista lämmitysöljyhankinnoista. Hankintayksikkö on käyttänyt hankinnan ennakoituna arvona koko 22 kuukauden sopimuskauden arvoa, vaikka hankinnan ennakoitu arvo olisi hankintasäännösten mukaan tullut määritellä käyttäen perusteena viimeksi kuluneiden 12 kuukauden aikana tehtyjen vastaavien hankintojen yhteisarvoa seuraavan 12 kuukauden aikana tapahtuvat muutokset huomioon ottaen. Hankinnan ennakoidun arvon virheellinen määrittäminen on johtanut siihen, että arvo on ylittänyt EU-kynnysarvon ja hankintayksikkö on soveltanut hankintaan vääriä menettelysäännöksiä.
Mikäli hankinnan ennakoitu arvo olisi laskettu oikein, se olisi jäänyt EU-kynnysarvon alle. Hankinnassa olisi siten tullut noudattaa kansallisia hankintoja koskevia menettelysääntöjä. Hankintayksikön valittajan tarjouksen hylkäämiseen soveltama Euroopan unionin neuvoston asetus (833/2014) rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän toimien johdosta (jäljempänä pakoteasetus) soveltuu ainoastaan EU-kynnysarvon ylittäviin hankintoihin.
Valittaja ei ole EU:n pakotelistoilla yhteisönä, eikä kukaan valittajan johtohenkilöistä yksityishenkilönä. Estettä hankintasopimuksen tekemiselle valittajan kanssa ei siten olisi ollut. Jos valittajan tarjousta ei olisi hylätty, se olisi voittanut tarjouskilpailun.
Valitus markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 631/2024
Oy Teboil Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Mikalo Oy:n 14.10.2024 tekemän päätöksen hankintamenettelyn keskeyttämisestä, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.762,50 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.
Perustelut
Hankintayksiköllä ei ole ollut todellista ja perusteltua syytä keskeyttää hankintamenettely. Tarjouspyyntö ei ole ollut tulkinnanvarainen tai epäselvä. Tarjouspyyntö on ollut tarjoushintojen osalta niin selvä, että kaikkien polttonesteiden jakelua harjoittavien toimijoiden on täytynyt ymmärtää, miten hinnat olisi tullut tarjouksessa ilmoittaa. Hankintayksikkö on pyrkinyt tosiasiallisesti estämään valittajalta oikeussuojakeinojen käytön ja toiminut valittajaa kohtaan syrjivästi. On mahdollista, että kukaan tarjoaja ei ole vedonnut tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuuteen. Uskottavana ei voida pitää sitä, että hankintayksikkö ei olisi pystynyt tarjouspyynnön epäselvyyden vuoksi vertailemaan tarjouksia, kun ainoana vertailuperusteena on ollut halvin hinta ja tarjouslomakkeen hintoja koskevat kohdat on muotoiltu niin, että lomakkeelle annettavissa hinnoissa on ollut kysymys sopimuskauden kokonaishinnoista.
Hankintayksikkö on lisäksi perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä koskeneen päätöksensä puutteellisesti todetessaan päätöksessä ainoastaan yleisluonteisesti, että tarjouspyyntö on ollut tulkinnanvarainen. Hankintayksikkö ei ole yksilöinyt niitä tarjouspyynnön kohtia, joita se on pitänyt epäselvinä. Tarjoajien ei ole hankintayksikön perusteluvelvollisuuden laiminlyönnin vuoksi ollut mahdollista arvioida sitä, onko hankintamenettelyn keskeyttämispäätös täyttänyt hankintasäännösten mukaiset edellytykset. Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskeneessa päätöksessä ei ole ilmoitettu myöskään sovellettuja säännöksiä.
Vastine markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 598/2024 ja 631/2024
Vaatimukset
Mikalo Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valitukset sekä valittajan esittämän editiovaatimuksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.762,50 eurolla viivästyskorkoineen.
Perustelut
Markkinaoikeuden asia diaarinumero 598/2024
Hankintayksikkö on laskenut hankinnan ennakoidun arvon koko 22 kuukauden pituisen sopimuskauden keston mukaan. Hankintayksikön tarkoituksena ei ole ollut mainitun sopimuskauden päätyttyä kilpailuttaa kyseisiä lämmitysöljyn hankintoja enää itse, vaan tarkoitus on ollut siirtyä käyttämään yhteishankintayksikön toteuttamaa puitejärjestelyä. Hankinnan sopimuskauden ja sen mukaisen ennakoidun arvon määrittäminen on perustunut hankintayksikön tarpeeseen. Hankinnan kokonaisarvo on ylittänyt hankintamenettelyn aloittamishetkellä tavarahankinnoille määritetyn EU-kynnysarvon. Hankinnan ketjuttaminen kansallisiksi hankinnoiksi olisi merkinnyt EU-hankintasäännösten kiertämistä.
Valittaja on kokonaan venäläisessä omistuksessa oleva yhtiö, jota ovat koskeneet EU:n pakotepäätöksen mukaiset pakotteet. Hankintayksikkö on siten ollut velvollinen hylkäämään tarjoajan tarjouksen. Vaikka EU:n pakotteet eivät kaikilta osin koske suoraan hankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle jääviä hankintoja, on hankintayksiköllä tarjouspyynnön vaatimuksin oikeus edellyttää tarjoajilta pakotteiden noudattamista myös kansallisissa hankinnoissa. Kun hankintamenettely on sittemmin keskeytetty, on valituksenalainen päätös tarjouksen hylkäämisestä menettänyt merkityksensä.
Markkinaoikeuden asia diaarinumero 631/2024
Hankinnan keskeyttäminen on perustunut todellisiin ja perusteltuihin syihin. Hankintamenettely on keskeytetty valittajan tarjouksen hylkäämiseen ja valittajan asiassa markkinaoikeuden diaarinumerolla 598/2024 esittämiin seikkoihin liittymättömistä syistä. Hankintamenettelyn keskeyttäminen ei ole valittajan tarjouksen hylkäämisen jälkeen koskenut enää valittajan asemaa, eikä valituksen perusteella voida siten määrätä hankintasäännösten mukaisia seuraamuksia.
Hankintamenettelyn keskeyttämisen perusteena on ollut tarjouspyynnön epäselvyys ja tulkinnanvaraisuus, joka on liittynyt tarjouspyynnön kohtaan ”Automaattitäytön pintamittari asennettuna kohteeseen sisältäen kuukausimaksut”. Tarkentavana määrittelynä hintojen ilmoittamiselle on esitetty ”Hankittava määrä: 10 kpl (EUR/kpl)”. Hankintayksikön tarkoituksena on ollut pyytää hintatarjouksia siten, että tarjoajat olisivat ilmoittaneet yhden laitteen hinnan koko sopimuskaudelle. Tarjouksia on kuitenkin saatu niin, että yksi tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan laitteen yhden kuukauden hinnan ja toinen tarjoaja 10 laitteen hinnan koko sopimuskaudelle. Useammat tarjoajat ovat ilmoittaneet tarjouspyynnön perusteella hinnat siten, että hintojen vertailu ei ole ollut mahdollista hankintayksikön tarkoittamalla tavalla, mikä on saattanut vaikuttaa hintojen muodostumiseen. Tähän on ollut syynä tarjouspyynnön epäselvyys.
Hankintamenettelyn keskeyttämispäätöksen perusteleminen ei ole koskenut lainkaan valittajan oikeusasemaa. Kyseisestä päätöksestä on joka tapauksessa käynyt ilmi keskeyttämisen syy. Hankintayksikön menettely ei ole ollut hankintasäännösten vastaista tai valittajaa syrjivää.
Vastaselitys markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 598/2024 ja 631/2024
Markkinaoikeuden asia diaarinumero 598/2024
Valittaja on esittänyt, että se ei ole vaatinut, että hankintaa pilkottaisiin. Hankintayksiköt eivät voi vapaasti päättää EU:n Venäjän vastaisten pakotteiden noudattamisesta myös sellaisissa hankinnoissa, joihin ei sovelleta hankintadirektiivejä, eikä EU:n toimivalta ulotu hankintadirektiivien soveltamisalan ulkopuolelle jääviin hankintoihin.
Markkinaoikeuden asia diaarinumero 631/2024
Valittajalla on asianosaisasema myös hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevassa asiassa. Hankintayksikkö on ratkaissut keskeyttämistä koskevalla päätöksellä myös valittajan oikaisuvaatimuksen, ja kyseinen päätös on vaikuttanut valittajan oikeuteen ja etuun. Lisäksi hankintamenettely on tosiasiallisesti keskeytetty sen vuoksi, että hankintayksikkö on pyrkinyt estämään valittajaa saamasta oikeussuojaa. Kysymys ei ole tosiasiallisesti ollut siitä, että tarjouspyyntö olisi ollut epäselvä.
Tarjouspyynnön väitetty epäselvyys ei ole ollut aito, kun hankintayksikkö on tosiasiallisesti kyennyt suorittamaan saamiensa tarjousten vertailun. Ne tarjoajat, joiden tarjoukset on toimitettu valittajalle, ovat täyttäneet tarjouslomakkeet pintamittarien osalta niin, että ne ovat ilmoittaneet sekä pintamittarin kappalehinnan että 10 pintamittarin hinnan palvelumaksuineen koko sopimuskaudelta. Yksi tarjouksista on ollut salassa pidettävä, eikä valittajalla siten ole tietoa siitä, miten pintamittarien hinnat on ilmoitettu kyseisellä tarjouksella. Valittajan saamien tietojen perusteella tarjouksissa ei ole ollut väitettyä epäselvyyttä. Väitettyä epäselvyyttä tai mitään siihen viittaavaa ei ole ilmennyt myöskään hankintayksikön laatimasta vertailutaulukosta.
Hankintayksikön väite, jonka mukaan sen olisi ollut tarkoitus pyytää tarjoajia ilmoittamaan yhden pintamittarin hinnan koko sopimuskaudelle, on ollut epäuskottava ja ristiriidassa hankintayksikön käyttämän tarjousten vertailuperusteen kanssa. Mikäli hankintayksikön tarkoituksena olisi ollut pyytää koko sopimuskauden aikana hankittavien tavaroiden kokonaishinta pelkästään hankittavien lämmitysöljyjen osalta ja käyttää pintamittareiden osalta kappalehintaa, olisi kyseinen tapa tehnyt tarjousten vertailusta hankalampaa kuin toteutuneessa tarjouskilpailussa. Asiassa esitetyn perusteella korkeintaan voittanut tarjoaja on voinut kirjata pintamittarin hinnan eri tavalla kuin mitä hankintayksikkö on tarkoittanut. Väitetty epäselvyys on lisäksi koskenut pintamittarin hinnan ilmoittamiseen liittyvää varsin teknisluonteista seikkaa.
Muut kirjelmät markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 598/2024 ja 631/2024
Hankintayksikkö on esittänyt lisälausumassaan 4.12.2024, että se on kilpailuttanut käsillä olevaa hankintaa vastaavia hankintoja myös aiemmin. Aiempien kilpailutusten perusteella ei voida kuitenkaan katsoa, että hankintayksikkö ei olisi voinut kilpailuttaa tarpeelliseksi katsomaansa kokonaisuutta uudelle sopimuskaudelle. Myös vuosille 2022–2024 tehdyn hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ylittänyt EU-kynnysarvon ja hankinnasta on tehty EU-hankintailmoitus.
Valittaja on esittänyt lisälausumassaan 17.12.2024, että sen editiovaatimuksen mukaisista laskuista tulee käydä ilmi kussakin erässä tilatun polttoaineen määrä ja kokonaishinta. Hankintayksikkö ei ole edeltäneen 12 kuukauden aikana tilannut lämmitysöljyä niin suurella summalla, että hankinnan arvon olisi voitu käsillä olevassa hankinnassa katsoa ylittävän EU-kynnysarvon.
Hankintayksikkö on esittänyt toisessa lisälausumassaan 7.1.2025, että kaikki hankintayksikön nyt kyseessä olevassa hankinnassa saamat tarjoukset ovat ylittäneet hinnaltaan EU-kynnysarvon.
Aiempaa sopimuskautta 2022–2024 koskevat laskut eivät ole asian kannalta merkityksellisiä. Valittajan esittämälle editiopyynnölle ei ole oikeussuojan tarpeeseen perustuvaa syytä. Vanhojen laskujen koostaminen pitkältä ajalta aiheuttaisi hankintayksikölle tarpeettomasti vaivaa ja työtä. Hankintayksikkö on kuitenkin tarkistanut lämmitysöljyjen hankintoja koskevien laskujen vuosittaiset yhteismäärät käyttämästään taloushallinnon ohjelmasta, ja laskujen määrät ovat olleet vuonna 2021 246.720 euroa, vuonna 2022 279.028 euroa, vuonna 2023 249.783 euroa ja vuonna 2024 243.680 euroa. Jokainen laskujen yhteismäärä on siten viimeisten neljän vuoden aikana ylittänyt vuonna 2024 voimassa olleen EU-kynnysarvon.
Hankintayksikön tarjouksista koostamassa vertailutaulukossa on ollut kysymys siitä, kuinka sähköinen tarjouskilpailujärjestelmä toimii. Tarjoajien täyttäessä järjestelmään pakollisina vaaditut tiedot, tarjous voidaan lähettää ja tarjoushinnan osalta annettujen lukujen perusteella voidaan sinänsä tehdä vertailu. Järjestelmä ei pysty ottamaan huomioon tilannetta, jossa tarjoajien syöttämät luvut eivät itsessään tarjouspyynnön epäselvien muotoilujen vuoksi ole vertailukelpoisia. Käsillä olevassa asiassa on ollut kysymys tilanteesta, jossa tarjoajat ovat ymmärtäneet tarjoushinnan määrittämisen perusteet toisistaan poikkeavalla tavalla, mikä on käynyt hankintayksikölle ilmi vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Hankintayksikkö on voinut todeta mainitun johtuneen tarjouspyynnön epäonnistuneesta muotoilusta ja hankinta on siksi keskeytetty.
Valittaja on esittänyt lisälausumassaan 5.2.2025, että sen editiovaatimus on liittynyt merkityksellisten oikeustosiseikkojen selvittämiseen. Hankintayksikön lämmitysöljyjen ostomääristä vuosina 2021–2024 esittämä on jäänyt hankintayksikön väitteen varaan. Hankintayksikkö on hankintamenettelyä koskevissa asiakirjoissa arvioinut, että erilaatuista lämmitysöljyä tilataan korkeintaan 206.000 litraa.
Lämmitysöljy on hinnaltaan ja ominaisuuksiltaan verrannollinen kevyeeseen polttoöljyyn. Tilastokeskuksen polttonesteiden kuluttajahintaindeksin keskihintoja mittaavan tilastotiedon mukaan kevyen polttoöljyn kuluttajahinta on ollut erittäin korkea aikavälillä 3/2022–10/2022, minkä jälkeen hinta on lähtenyt laskuun. Vuoden 2024 syksyllä kuluttajahinta on ollut 1,27–1,32 euroa/litra sisältäen 25,5 prosentin arvonlisävero-osuuden. Hankintayksikkö on tehnyt aiemman kilpailutuksen silloin, kun kevyen polttoöljyn hinta on ollut korkeimmillaan. Vaikka hankintayksikön aiemman sopimuskauden aikana hankitun lämmitysöljyn arvo olisikin ollut hankintayksikön esittämän mukainen, olisi hankintayksikön tullut ottaa hankinnan ennakoidun arvon laskemisessa huomioon kevyen polttoöljyn selvästi laskenut hinta. Hankinnan arvo ei ole ylittänyt 221.000 euroa, eikä vuoden 2024 hankinta-asiakirjoissa ole edes mainittu hankinnan ennakoitua arvoa.
Hankintayksikkö on antanut lisälausuman 7.2.2025.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Asioiden käsittelyn lähtökohdat markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 598/2024 ja 631/2024 ja valituksen tutkiminen
Valittaja on muutoksenhakuajan kuluessa valittanut hankintayksikön 14.10.2024 antamasta ilmoituksesta koskien hankintamenettelyn keskeyttämistä. Mainitussa ilmoituksessa on yksilöity hankinnan kohde eli lämmitysöljyhankinta vuosille 2024–2026 ja todettu, että hankinta keskeytetään ja kilpailutetaan uudelleen. Hankintayksikkö on liittänyt ilmoitukseen hankintaoikaisuohjeen ja valitusosoituksen markkinaoikeuteen.
Markkinaoikeus toteaa, että mikäli hankintayksikön katsotaan menetelleen hankintasäännösten mukaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn edellä todetun ilmoituksen mukaisesti 14.10.2024 ja päättäessään samalla hankinnan kilpailuttamisesta uudelleen, asiassa diaarinumero 598/2024 muutoksenhaun kohteena oleva 30.9.2024 tehty päätös numero 519892 valittajan tarjouksen hylkäämisestä menettää merkityksensä, sillä hankintaa ei voisi enää toteuttaa mainitun päätöksen ja samana päivänä tehdyn samannumeroisen hankintapäätöksen perusteella.
Näin ollen sen arviointi, onko valittajalla oikeussuojan tarvetta sekä tarvetta saada markkinaoikeuden perusteltua ratkaisua siitä, onko hankintayksikkö menetellyt edellä mainitun päätöksen osalta valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti, on riippuvainen siitä, katsotaanko hankintayksikön menetelleen hankintasäännösten mukaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn 14.10.2024. Näin ollen asiassa on ensin ratkaistava 14.10.2024 tehtyyn keskeytyspäätökseen kohdistuva valitus.
Hankintayksikkö on esittänyt, että hankintayksikön päätös hankintamenettelyn keskeyttämisestä ei ole valittajan tarjouksen hylkäämisen jälkeen vaikuttanut valittajan oikeusasemaan, eikä valittajan keskeytyspäätökseen kohdistaman valituksen perusteella näin ollen ole mahdollista määrätä hankintasäännösten mukaisia seuraamuksia.
Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on siten ensin arvioitava, onko valittaja hankinnan keskeytyspäätökseen 14.10.2024 kohdistuvassa valitusasiassa diaarinumero 631/2024 hankintalaissa tarkoitettu asianosainen, kun sen tarjous on hylätty 30.9.2024 tehdyllä päätöksellä ennen hankinnan keskeyttämistä koskevan päätöksen tekoa.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 145 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen.
Hankintalain 145 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 237) mukaan pykälä vastaa tuolloin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, vanha hankintalaki) 85 §:ssä säädettyä. Vanhan hankintalain 85 §:n 1 momentin esitöiden (190/2009 vp s. 58) mukaan säännös vastaa asianosaisen puhevallan osalta tuolloin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia, jota koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 121) asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Vanhan hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.
Hankintalain 145 §:ää koskevissa esitöissä (HE 108/2016 vp s. 237) on lisäksi esitetty, että asianosaisia koskevan vanhan hankintalain säännöksen voimaantulon jälkeen tuomioistuinten ratkaisukäytännössä on katsottu muun ohella, että muutoksenhakuoikeuden olemassaoloa on arvioitava lähtökohtaisesti sen tilanteen perusteella, jolloin muutoksenhaku tulee vireille (KHO 2014:129).
Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa tässä laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.
Arvioitavana olevassa asiassa valittaja on jättänyt tarjouksen hankintamenettelyssä. Valittajan tarjous on hylätty 30.9.2024 tehdyllä päätöksellä sen vuoksi, että valittaja on katsottu pakotteiden alaiseksi toimijaksi. Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankintamenettelyn 14.10.2024 ja valittaja on jättänyt markkinaoikeuteen tarjouksensa hylkäämistä koskevan valituksen samana päivänä (asia 598/2024). Valittaja on tehnyt hankintayksikölle myös oikaisuvaatimuksen. Valittaja on lähettänyt markkinaoikeudelle hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan valituksen 28.10.2024.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei ole sinänsä perustunut niihin seikkoihin, joihin valittaja on vedonnut asiassa 598/2024. Hankintamenettelyn keskeyttämisellä on kuitenkin edellä todetulla tavalla olennainen merkitys valittajan asemalle tarjouskilpailussa ottaen huomioon mainitussa toisessa asiassa vireillä oleva valitus. Kun asiassa on vireillä valitus siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti hylätessään valittajan tarjouksen, on kyseisen asian käsittelylle ja siten valittajan asemalle merkitys myös sillä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti hankintamenettelyn keskeyttäessään. Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskeva päätös on siten vaikuttanut valittajan oikeusasemaan.
Markkinaoikeus katsoo edellä mainitut seikat huomioon ottaen, että valittajalla on oikeudellinen intressi saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan asian osalta ja valittaja on asianosainen myös hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevassa asiassa. Valitus markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 631/2024 on näin ollen tutkittava.
Pääasiaratkaisun perustelut markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 631/2024
Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet
Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksiköllä ollut todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely ja onko hankintayksikkö perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan päätöksen hankintasäännösten edellyttämillä tavoin.
Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.
Hankintalain 123 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 221) mukaan hankintapäätöksen perusteluissa on riittävää kertoa vain keskeisimmät perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Hankintayksikön ei näin ollen tarvitse esimerkiksi yksilöidä, mihin konkreettiseen tarjouksesta ilmenevään seikkaan tarjouksen kustakin vertailuperusteesta saama pistemäärä perustuu, kunhan tarjouksen ansiot ja saadun pistemäärän perusteet käyvät muutoin ilmi perusteluista. Perusteluvelvollisuuden keventämisellä on pyritty vähentämään hankintayksiköiden hallinnollista taakkaa sekä vähentämään yksinomaan hankintapäätösten perusteluvelvollisuutta koskevia valituksia markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hankintapäätöksen perustelujen tulee kuitenkin olla riittäviä, jotta asianosaiset voivat asianmukaisesti arvioida päätösten oikeellisuutta ja näin ollen valitustarpeensa.
Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Pykälän 2 momentin mukaan hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaan ratkaisuun sovelletaan, mitä hankintaa koskevasta päätöksestä säädetään 123 §:ssä.
Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 223) todetun mukaan lain 125 § on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.
Edellä mainitun kumotun hankintalain 73 a §:n 1 momentin esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22 ja 23) on todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Hankinnan keskeyttäminen tarkoittaa asiallisesti hankintamenettelyn päättämistä hankintaa tekemättä, vaikka hankintayksikön hankintatarve pysyisikin ennallaan. Hankintayksikkö voi päätyä keskeyttämisen jälkeen toteuttamaan hankinnan omana työnään tai käynnistämään uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden kuitenkin erillinen ja uusi prosessi. Hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallinnutta tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.
Asian arviointi
Valittaja on esittänyt, että hankintayksiköllä ei ole ollut todellista ja perusteltua syytä keskeyttää hankinta. Valittajan mukaan tarjouspyyntö ei ole ollut hankintayksikön esittämin tavoin tulkinnanvarainen tai epäselvä, ja hankintayksikkö on hankintamenettelyn keskeyttäessään tosiasiallisesti pyrkinyt estämään valittajan oikeussuojan toteutumisen sekä menetellyt valittajaa kohtaan syrjivästi. Valittaja on myös esittänyt, että hankintayksikkö on perustellut hankinnan keskeyttämistä koskeneen päätöksensä puutteellisesti.
Hankintayksikkö on ilmoittanut hankintamenettelyn keskeyttämisestä tarjouspalvelun kautta 14.10.2024. Ilmoituksen mukaan syynä keskeyttämiselle on ollut tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuus, mistä syystä useampi tarjoaja on kirjannut hinnan tarjouspyynnölle virheellisesti, eikä tarjouksia ole pystytty vertailemaan tarjouspyynnössä tarkoitetulla tavalla. Tulkinnanvaraisuus on saattanut vaikuttaa tarjoajan hinnan muodostukseen. Ilmoituksen mukaan hankinta tullaan kilpailuttamaan uudelleen.
Hankintayksikkö on esittänyt markkinaoikeudessa, että tarjouspyynnön epäselvyys on liittynyt automaattitäytön pintamittareiden hinnoitteluun.
Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on todettu seuraavaa.
”Tarjouspyynnössä olevat määrät ovat arvioita sopimuskaudelle, eivätkä ne sido tilaajaa. Kohteisiin asennettaan öljymäärän seurantaan pinnantason mittaus ja toimittaja vastaa öljyn täytöistä automaattisesti. Poislukien kaaritie 2–6 joka on tarkoitus purkaa vuoden 2025 aikana.”
Tarjouspyynnössä on edelleen todettu otsikon ”Lämmitysöljy alla seuraavaa.
”Lämmitysöljy kesälaatu
Hankittava määrä: 313000 Litra (EUR / Litra)
Kohteen hinta kysytään ja se vaikuttaa vertailuhintaan[ – – ]
Lämmitysöljy talvilaatu
Hankittava määrä: 59000 Litra (EUR / Litra)
Kohteen hinta kysytään ja se vaikuttaa vertailuhintaan[ – – ]
Automaattitäytön pintamittari asennettuna kohteeseen sisältäen sopimuskauden kuukausimaksut
Hankittava määrä: 10 kpl (EUR / kpl)
Kohteen hinta kysytään ja se vaikuttaa vertailuhintaan”.
Kunkin edellä todetun kohdan jälkeen tarjouspyynnössä on todettu hinnan ilmoittamiseen tarjousta tehtäessä liittyen seuraavalla tavalla.
”Hinta on ilmoitettu ilman arvonlisäveroa "Kyllä" vaaditaan
Hinta pitää sisällään kaikki vaadittuun palveluun liittyvät kustannukset "Kyllä" vaaditaan”.
Hankintayksikön mukaan tarjouksia on saatu siten, että yksi tarjoaja on ilmoittanut hintatarjouksessaan laitteen yhden kuukauden hinnan ja toinen tarjoaja 10 laitteen hinnan koko sopimuskaudelle. Useammat tarjoajat ovat kirjanneet tarjouspyynnön perusteella hinnat siten, että hintojen vertailu ei ole ollut mahdollista hankintayksikön tarkoittamalla tavalla, mikä on saattanut vaikuttaa hintojen muodostumiseen. Tarve hankintamenettelyn keskeyttämiselle on ilmennyt vasta myöhemmin tarjoajien kanssa käytyjen keskustelujen myötä.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintamenettelyn keskeyttäminen ei saa kuitenkaan olla tarjoajien kannalta syrjivää tai epätasapuolista. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella sitä, että tarjouspyyntö on osoittautunut virheelliseksi tai tulkinnanvaraiseksi. Hankintalaissa ei ole säädetty siitä, missä vaiheessa hankintamenettely voidaan keskeyttää.
Asiassa saadun selvityksen perusteella tarjousten hintavertailuun automaattitäytön pintamittarin hinnan lisäksi vaikuttaneissa öljyn litrahinnoissa on ollut suhteellisen pieniä eroja. Sen sijaan automaattitäytön pintamittareiden osalta saaduissa tarjouksissa on ollut huomattavia hintaeroja kalliimman tarjoushinnan oltua noin 127-kertainen halvimpaan hintaan verrattuna. Näin ollen on pidettävä mahdollisena, että tarjouspyynnössä esitetty hinnoittelu on näyttäytynyt tarjoajille useammalla eri tavalla ottaen huomioon, että tarjouspyynnön muotoilua voidaan pitää jossain määrin epäselvänä ainakin sen osalta, onko hinta tullut ilmoittaa yhden vai kymmenen laitteen osalta. Kyseinen automaattitäytön pintamittareiden hinnoittelu on ollut tarjouskilpailun kannalta olennainen ottaen huomioon, että kysymyksessä on ollut hintakilpailu ja mainittu hinta on voinut vaikuttaa tarjoajien sijoittumiseen tarjouskilpailussa ja siten tarjouskilpailun lopputulokseen. Hankintayksiköllä on siten ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen tarjouspyynnön tarjousten vertailuun vaikuttavaan epäselvyyteen liittyen. Asiassa ei siten ole käynyt myöskään ilmi, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa tai muita tarjoajia kohtaan syrjivästi tai että keskeyttämisen perusteena olisi ollut tarkoitus estää valittajalta mahdollisuus oikeussuojakeinojen käyttöön. Hankintamenettely on voitu keskeyttää vielä hankintapäätöksen tekemisen jälkeenkin.
Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskeneella päätöksellä on ilmoitettu yleisellä tasolla syy sille, minkä vuoksi hankintamenettely on keskeytetty. Tarjoajan on hankintayksikön esittämien perustelujen myötä ollut kuitenkin mahdollista ymmärtää, että epäselvyys on koskenut tarjousten hinnoittelua. Hintavertailussa huomioon otettavia vertailuhintoja on ollut tässä tapauksessa vain kolme, ja tarjoajien on hankintapäätöksen liitteenä olleen vertailutaulukon perusteella ollut mahdollista havaita, että edellä todetulla tavalla hyvin selvästi suurin eroavaisuus tarjoushintojen välillä on ollut automaattitäytön pintamittareihin liittyneissä hinnoissa öljyn litrahintaerojen ollessa puolestaan suhteellisen vähäisiä.
Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyn keskeyttämisen perusteista on esitetty riittävällä tarkkuudella tiedot, joiden perusteella valittaja on voinut arvioida hankintamenettelyn keskeyttämisen lainmukaisuutta ja oikeussuojan tarvettaan. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen hankintayksikkö on perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan päätöksen hankintasäännösten edellyttämillä tavoin.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankintamenettelyn keskeyttäessään. Valittajan valitus markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 631/2024 on näin ollen hylättävä.
Pääasiaratkaisun perustelut markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 598/2024
Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ja päätös hankinnan uudelleen kilpailuttamisesta 14.10.2024 tehdyllä päätöksellä on tarkoittanut, että muutoksenhaun kohteena oleva päätös 30.9.2024 numero 519892 ja samana päivänä tehty hankintapäätös numero 519892 ovat menettäneet merkityksensä, sillä hankintaa ei voida enää toteuttaa mainittujen päätösten perusteella. Valittajalla ei siten ole sanotulta osin oikeussuojan tarvetta eikä tarvetta saada markkinaoikeuden perusteltua ratkaisua siitä, onko hankintayksikkö menetellyt 30.9.2024 tehtyjen päätösten osalta valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Näin ollen lausuminen valittajan valituksesta markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 598/2024 raukeaa pääasian osalta.
Asiakirjojen esittäminen
Valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan toimittamaan sille uhkasakon uhalla kaikki edellisen hankintasopimuksen (Lämmitysöljyt Mikalo 2022–2024) perusteella hankittujen lämmitysöljyerien laskut aikaväliltä 13.7.2023–12.7.2024.
Lain oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 51 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi määrätä muun kuin viranomaisen toimittamaan tämän hallussa olevan asiakirjan tai esineen tuomioistuimelle tai esittämään sen tuomioistuimessa, jos asiakirjalla tai esineellä voidaan olettaa olevan merkitystä todisteena asiassa.
Kun otetaan huomioon asiassa markkinaoikeuden diaarinumerolla 598/2024 annettu pääasiaratkaisu ja hankintayksikön markkinaoikeudelle valittajan pyynnöstä jo toimittamat asiakirjat, markkinaoikeus katsoo, ettei valittajan pyytämillä asiakirjoilla ole merkitystä asian arvioinnissa niin, että niiden esittämättä jättäminen vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen. Siten markkinaoikeus hylkää valittajan esittämän asiakirjakirjojen esittämistä koskevan vaatimuksen.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 598/2024 ja 631/2024
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on keskeyttänyt hankinnan samana päivänä, jona valittaja on tehnyt valituksen markkinaoikeudelle asiassa diaarinumero 598/2024. Saadun selvityksen perusteella hankintayksikkö on ilmoittanut hankintamenettelyn keskeyttämisestä tarjoajille sähköisenä tiedoksiantona 14.10.2024 noin kello 10, ja valittaja on toimittanut valituksensa edellä mainitussa asiassa markkinaoikeudelle samana päivänä noin kello 15.30. Valittajan tiedossa on siten valituksen markkinaoikeudelle toimittamisen hetkellä katsottava olleen, että hankintamenettely on keskeytetty.
Valittaja on valituksessaan markkinaoikeuden diaarinumerolla 598/2024 esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti laskiessaan hankinnan ennakoidun arvon niin, että sovellettavaksi on tullut EU-hankintoja koskeva sääntely ja hylännyt valittajan tarjouksen sen vuoksi, että valittaja on ollut pakotteiden alainen toimija. Kuten edellä on todettu, hankintamenettelyn keskeyttäminen on perustunut siihen, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä niin, että tarjoukset ovat muodostuneet hinnoittelunsa osalta keskenään vertailukelvottomiksi. Hankintamenettelyn keskeyttämisen ei voida siten katsoa osaksikaan perustuneen valittajan markkinaoikeudessa asian diaarinumero 598/2024 yhteydessä esittämiin seikkoihin. Kun edellä todetun lisäksi otetaan huomioon hankinnan keskeyttämistä ja sen uudelleen kilpailuttamista koskevan päätöksen tekeminen ennen valituksen saattamista vireille asiassa diaarinumero 598/2024, markkinaoikeus katsoo, ettei ole kohtuutonta, että valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa kyseisessä asiassa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.
Markkinaoikeuden asiassa diaarinumerolla 631/2024 annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa kyseisessä asiassa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää Oy Teboil Ab:n vaatimuksen asiakirjojen esittämisestä.
Asiassa diaarinumero 598/2024 lausuminen Oy Teboil Ab:n valituksesta raukeaa pääasian osalta.
Markkinaoikeus hylkää valituksen asiassa diaarinumero 631/2024.
Markkinaoikeus velvoittaa Oy Teboil Ab:n korvaamaan Mikalo Oy:n oikeudenkäyntikulut 8.762,50 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
Markkinaoikeus hylkää Oy Teboil Ab:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 598/2024.
Muutoksenhaku
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Ville Parkkari ja Markus Mattila.
Huomaa
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.