Asian tausta

Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä on yhdessä Pornaisten kunnan, Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sekä Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen kanssa ilmoittanut 27.7.2022 julkaistulla sekä 2.8.2022, 22.8.2022, 29.8.2022, 7.9.2022 ja 12.9.2022 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta ateria- ja siivouspalveluiden hankinnasta liikkeenluovutuksineen enintään yhdeksän vuoden sopimuskaudelle.

Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen aluehallitus on 11.10.2022 tekemällään hankintapäätöksellä § 132 valinnut Palmia Oy:n tarjouksen.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 89.000.000 euroa.

Markkinaoikeus on 1.12.2022 antamallaan välipäätöksellä H382/2022 sallinut valituksenalaisen hankintapäätöksen täytäntöönpanon optiokausia lukuun ottamatta. Hankintasopimus on allekirjoitettu 30.12.2022.

Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymän tilalle hankintayksiköksi on 1.1.2023 tullut Keski-Uudenmaan hyvinvointialue. Jäljempänä hankintayksiköllä tarkoitetaan Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymää 31.12.2022 asti ja Keski-Uudenmaan hyvinvointialuetta 1.1.2023 alkaen.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Attendo Oy, SOL Palvelut Oy ja Vireko Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään ensisijaisesti kahden vuoden kuluttua ja toissijaisesti viiden vuoden kuluttua sopimuskauden alkamisesta ilman mahdollisuutta ottaa käyttöön optiokausia. Valittajat ovat vielä vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden yhteiset arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.271,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on käyttänyt hankinnasta ilmoittaessaan virheellistä vakiolomaketta ja CPV-koodia. Hankintayksikön olisi tullut ilmoittaa hankinnasta julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) liitteen E mukaisena palveluna käyttämällä sosiaalipalveluille ja muille erityisille palveluille tarkoitettua julkisiin hankintoihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten ja täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 842/2011 kumoamisesta annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2015/1986 (vakiolomakeasetus) vahvistettua liitteen XVIII mukaista vakiolomaketta 21 ja vastaavasti sosiaali-, terveys- ja muihin erityisiin palveluihin kuuluvaa CPV-koodia 55520000 ”Ateriapalvelut”.

Sosiaali- ja terveyspalveluiden tukipalveluihin kohdistuu, verrattuna tavanomaisiin ateria- ja siivouspalveluihin, erilaisia laatu- ja muita vaatimuksia, kuten ikäihmisten kansallisten ravintosuositusten noudattaminen sekä erityinen hygieniataso ja näiden valvonta. Tämä on ilmennyt myös tarjouspyynnön ateriapalveluja koskevasta palvelukuvauksesta. Hankinta olisi tästäkin syystä tullut ilmoittaa liitteen E mukaisena palveluna.

Virheellisestä ilmoittamisesta johtuen kaikki tarjoajat eivät ole löytäneet hankintailmoitusta, eivätkä ne ole tämän vuoksi voineet jättää tarjousta tarjouskilpailussa. Hankintayksikön menettely on näin ollen ollut omiaan estämään potentiaalisia tarjoajia osallistumasta tarjouskilpailuun, ja hankintayksikkö on jättänyt käyttämättä hyväksi olemassa olevia kilpailuolosuhteita.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut tarjousten vertailussa käytettyjen hintojen osalta lähes 800.000 euroa valittajan tarjousta kalliimpi. Tarjousten välillä ei ole ollut merkittäviä eroja laatupisteissä. Voittanut tarjoaja on voittanut tarjouskilpailun, koska se on tarjouksessaan ilmoittanut integraatiotyön päivähintaa ja välitystuotteiden kateprosenttia koskevissa hintakohdissa nollahinnan. Tämä on johtanut tarjouspyynnössä ilmoitetun laskentakaavan mukaan automaattisesti siihen, että voittanut tarjoaja on saanut kyseisistä kohdista täydet pisteet ja muut tarjoajat ovat jääneet pisteittä.

Kumpaakaan edellä mainittua oheispalvelukategoriaa ei voida tosiasiallisesti tuottaa tai järjestää nollahinnalla tai -katteella, vaikka nollahinnan tai nollakatteen antaminen tarjouksessa ei ole sinänsä ollut kiellettyä. Tarjouspyyntö ja tarjousten vertailu on johtanut suhteellisuusperiaatteen vastaiseen lopputulokseen, koska tarjoaja on voinut saada suhteettoman suuret pisteet tarjousten vertailussa antamalla edellä mainituissa hankinnan kokonaisvolyymin kannalta vähämerkityksellisissä kategorioissa nollahinnan.

Vastine

Vaatimukset

Keski-Uudenmaan hyvinvointialue on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti hylkää valituksen ja sallii kilpailutettujen palveluiden toteuttamisen myös optiovuosien osalta. Toissijaisesti hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus vahvistaa ateria- ja siivouspalveluiden sopimuskauden pituudeksi viisi vuotta ajalle 1.1.2023–31.12.2027. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.930 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintailmoituksen valinta on ateria- ja siivouspalveluiden kohdalla tulkinnanvaraista silloin, kun hankinta kohdistuu kyseessä olevassa tarjouspyynnössä mainittuihin tiloihin. Tarjouskilpailun valmistelussa on tullut esille kaksi erillistä pääasiallisen CPV-koodin käyttömahdollisuutta, eli sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskeva liitteen E mukainen CPV-koodi tai toinen yleisempi ruokala- ja ateriapalveluja koskeva CPV-koodi. Yleisen CPV-koodin käyttäminen on vaatinut sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevan hankintailmoituksen käyttämisen sijaan EU-laajuisen hankintailmoituksen julkaisemista.

Hankinnasta on asianajotoimiston suosituksesta ilmoitettu EU-laajuisella hankintailmoituksella. Tämän vuoksi hankintailmoitukseen on myös valittu sote-palveluiden ateria- ja siivouspalveluita yleisempi ja kattavampi CPV-koodi 55500000 ”Ruokala- ja ateriapalvelut”. Menettely ei ole aiheuttanut potentiaalisille tarjoajille oikeudenmenetyksiä, koska hankintayksikkö on julkaissut hankinnasta kansallista sote- ja muita erityisiä palveluja koskevaa hankintailmoitusta laajemman EU-hankintailmoituksen. Toisin olisi, jos hankintayksikkö olisi käyttänyt hankintailmoituksena sote-hankintailmoitusta ja kyseinen hankintailmoitus katsottaisiin virheelliseksi. Koska valittajat ovat saaneet tarjouspyynnön ja osallistuneet tarjouskilpailuun, ilmoitusmenettelyllä ei ole ollut vaikutusta niiden oikeusasemaan.

Hankintayksikkö on vertaillut saamansa tarjoukset tasapuolisesti ja tarjouspyynnön mukaisesti käyttäen etukäteen tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailuperusteita. Oikeuskäytännössä on katsottu, että hankintayksiköllä on oikeus ja myös velvollisuus itsenäisesti päättää tarjouskilpailussa käyttämänsä vertailuperusteet ja niiden painoarvot. Hankintayksikkö on valinnut parhaimmat pisteet saaneen ja siten kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut myös tosiasiallisilta vuosikustannuksiltaan valittajien tarjousta edullisempi.

Tarjouspyynnössä ei ole kielletty nollahintaisia tarjouksia. Oikeuskäytännössä on sallittu nollahintaiset tarjoukset, mikäli tarjouspyyntö on ne mahdollistanut. Myös valittajilla olisi ollut halutessaan mahdollisuus nollahintaisen tarjouksen tekemiseen.

Vastaselitys

Valittajat ovat muun ohella esittäneet, että hankinnassa on kyse merkityksellisestä ja pitkäaikaisesta järjestelystä, jonka puitteissa on tarkoitus tuottaa palveluja jopa yhdeksän vuoden ajan. Olisi yleisen edun mukaista, että hankinnan sopimuskausi ei olisi näin pitkä ottaen huomioon sekin, että kaikki potentiaaliset tarjoajat eivät ole saaneet hankintaa tietoonsa. Sopivan pituiseksi sopimuskaudeksi on katsottava kaksi vuotta, missä ajassa hankintayksikkö ehtii kilpailuttaa palvelut uudelleen.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Palmia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.322,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankinnasta julkaistu hankintailmoitus ei ole ollut virheellinen. Hankinnasta on ilmoitettu kyseessä olevien palveluiden tarjouskilpailuissa yleisesti käytetyllä hankintailmoituslomakkeella.

Hankintailmoituksessa on käytetty useita hankinnan kohdetta kuvaavia CPV-koodeja, joiden perusteella hankinnasta kiinnostuneet alan toimittajat ovat varmuudella saaneet tiedon ilmoituksen julkaisusta. Lisäksi hankintayksikkö on julkaissut vuoden 2022 alkupuolella hankintaa koskevan ennakkoilmoituksen. Kaikki hankintayksikön etukäteen kartoittamat potentiaaliset tarjoajat ovat jättäneet tarjouksen tai vähintäänkin tutustuneet tarjouspyyntöasiakirjoihin.

Hankintailmoituslomakkeen valinnalla ei ole ollut tosiasiallista vaikutusta niihin tekijöihin, joilla ilmoitus on ollut alan toimijoiden löydettävissä heidän käyttämillään hankintailmoitusten hakutoiminnoilla. Hankintayksikön menettely hankinnan ilmoittamisen osalta ei ole vaikuttanut konkreettisella tavalla tarjouskilpailun kulkuun, hankintamenettelyn lopputulokseen tai yhdenkään asianosaisen tai muun alan toimittajan asemaan hankintamenettelyssä.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt tarjousten vertailuperusteiden asettamisessa hankintasäännösten vastaisesti. Vertailuperusteet on asetettu avoimesti, tasapuolisesti ja syrjimättömästi, ja ne ovat liittyneet hankinnan kohteeseen. Vertailuperusteiden suhteellinen painotus on hankintayksikön harkintavallan piiriin kuuluva asia. Tarjouspyynnön vertailuperusteita on sovellettu etukäteen ilmoitetulla tavalla ja valituksi on tullut kuultavan tarjous, joka on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin ja myös tosiasiallisilta vuosikustannuksiltaan valittajien tarjousta edullisempi.

Hankintamenettelyssä ei ole tapahtunut virhettä, jonka perustella tulisi määrätä hankintasäännösten mukaisia seuraamuksia. Mahdollisella ilmoitusvirheellä ei ole ollut tosiasiallista vaikutusta hankintamenettelyyn.

Asiassa ei ole kysymys sellaisesta tilanteesta, jossa sopimuskauden lyhentäminen voisi hankintasäännösten mukaan tulla kysymykseen. Lisäksi hankintasopimuksen perussopimuskauden lyhentäminen viittä vuotta lyhyemmäksi ajaksi olisi kohtuuton seuraamus hankintayksikölle, palveluiden käyttäjille ja myös kuultavalle. Hankinnan kohteena olevat palvelut ovat hyvin merkittävässä roolissa koko hyvinvointialueen toimintaa ajatellen, sillä hyvinvointialue ei voi suorittaa perustehtäväänsä ilman toimivia ateria- ja siivouspalveluita. Palveluiden toimivuus ja jatkuvuus on tärkeätä myös palveluiden käyttäjille.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajien vaatimaa kahden vuoden sopimuskautta on pidettävä kohtuuttoman lyhyenä ja kuormittavana velvoitteena 1.1.2023 hyvinvointialueena aloittaneelle uudelle organisaatiolle. Myös palveluntuottajan kannalta kahden vuoden sopimuskausi olisi kohtuuttoman lyhyt. Sopimuskauden pituuden ei tule olla ainakaan viittä vuotta lyhyempi.

Hankintayksikkö, jolta markkinaoikeus on pyytänyt lisäselvityksen koskien hankinnan kohdetta ja hankinnasta ilmoittamista, on todennut lisäselvityksenään seuraavaa.

Ruokalapalvelut ja henkilöstöruokalapalvelut tai muille rajoitetulle asiakaskunnalle suunnatut kahviloiden palvelut sekä ateriankuljetus- ja ateriapalvelut kuuluvat liitteen E mukaisiin palveluihin, kun taas siivouspalvelut eivät niihin kuulu. Nyt kysymyksessä olevan hankinnan ennakoidun arvon perusteena on ollut ateria- ja siivouspalveluiden kilpailutustiedot vuodelta 2021. Kyseisten tietojen perusteella ateriapalveluiden arvo on 58.050.000 euroa ja siivouspalveluiden arvo 29.565.000 euroa laskettuna yhdeksän vuoden sopimuskaudelle. Näin ollen kilpailutetut ateriapalvelut ovat muodostaneet hankinnan pääasiallisen kohteen.

Hankinnasta ilmoittaminen EU-hankintailmoituksella ei ole merkityksellisellä tavalla vaikuttanut tarjoajien mahdollisuuteen löytää hankintailmoitus. Hankintailmoitukseen on tutustunut 44 potentiaalista tarjoajaa ja tarjouksia on annettu neljä. Hankintayksikkö on alkuvuodesta 2022 ennen hankintailmoituksen julkaisemista kartoittanut yrityksiä, joilla on ollut mahdollisuus ottaa hankintakokonaisuus haltuun ja joilla on ollut vaaditut referenssit. Tällaisia yrityksiä tai yritysten yhteenliittymiä on löytynyt vain neljä, ja nämä kaikki ovat antaneet tarjouksensa nyt kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa.

Hankintayksikkö on hankintailmoituksen valinnalla halunnut huomioida mahdollisimman laajan potentiaalisten tarjoajien joukon, koska markkinakartoitukseen vastanneista yrityksistä vain neljä täytti suunnitellun tarjouspyynnön vaatimukset. Hankintayksikköä avustaneet konsultit ovat suositelleet EU-hankintailmoituksen käyttöä sote-ilmoituksen sijaan, jotta hankintailmoitus tavoittaisi mahdollisimman laajasti alan toimijoita ja tilanteessa muodostuisi todellinen hintakilpailu.

Valitulla hankintailmoitustyypillä ei ole ollut juurikaan merkitystä siihen, onko tarjoaja saanut tiedon tarjouskilpailusta, koska hankintailmoituksessa käytetyn laajemman koodin alla olevat yksittäisiä palveluja koskevat koodit löytyvät yleisemmän koodin alta. Hankintailmoitus tai valittu CPV-koodi eivät näin ollen ole vaikuttaneet tarjouskilpailun lopputulokseen. Ilmoituksen laji ja CPV-koodi ovat olleet hankintayksikön vapaasti harkittavissa ja valittavissa.

Valittajat ovat ilmoittaneet, ettei niillä ole hankintayksikön lisäselvityksen johdosta asiassa enää uutta lausuttavaa.

Kuultava ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausumaa hankintayksikön edellä mainitusta lisäselvityksestä.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Hankinnasta ilmoittaminen

Hankinnan kohteena on ollut ateria- ja siivouspalveluiden hankinta Keski-Uudenmaan hyvinvointialueelle, Pornaisten kunnalle ja HUS-yhtymälle. Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnasta EU-hankintailmoituksella.

Hankintailmoituksen kohdassa ”Lyhyt kuvaus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä (Keusote) (jatkossa ’tilaaja’ tai ’hankintayksikkö’ tai ’Hyvinvointialue’) pyytää tarjoustanne tarjouspyynnössä lueteltujen Keusoten (Tulevan hyvinvointialueen) kohteiden, HUS Laboratorioiden ja kuvantaminen sekä Pornaisten kunnan päiväkoti kohteiden ateriapalveluista ja siivouksesta.

Yhteishankinnassa mukana olevat hankintayksiköt:
- Keusote (1.1.2023 Hyvinvointialue)
- Pornaisten kunta
- HUS

Palveluun kohdistetut vähimmäisvaatimukset on esitetty tarjouspyynnössä ja sen liitteissä. Hankinnan kohteeseen sisältyy viisi (5) asiakokonaisuutta:

1. Ateriapalvelut Keusoten kohteissa
2. Siivouspalvelut Keusoten kohteissa
3. Siirtyvien työntekijöiden vastaanottaminen (liikkeen luovutus)
4. Siivouspalvelut määritellyissä HUS kohteissa
5. Ateria ja siivouspalvelut määritellyissä Pornaisten kohteissa

Kohteet: Tilanne 7/2022, kohteissa voi tapahtua muutoksia. 34 Keusoten siivouskohdetta (13 Hyvinkää, 12 Nurmijärvi, 7 Mäntsälä, 2 Pornainen)
(Myöhemmin mukaan 20 kohdetta Järvenpää, 14 kohdetta Tuusula, 11 kohdetta Etevä)
2 Pornaisten siivous ja ateria kohdetta
5 HUS Asvian siivouskohdetta
18 +22 Keusoten Ateriakohdetta
18 Kylmien aterioiden kuljetuskohdetta ja 22 lämpimien aterioiden kohdetta joista;
2 tarjotinjakelua akuuttiosastoille,
1 kohde on kuntoutussairaala,
6 ympärivuorokautista asumista Hyvinkää, joista 1 kohde lapsia ja nuoria, 2 Päivätoiminnan ateriaa Hyvinkää,
1 Ympärivuorokautinen vanhusten asuminen Nurmijärvellä,
2 ikääntyneiden päivätoimintaa Nurmijärvellä,
1 ympärivuorokautinen asumispalvelu vanhuksille Mäntsälässä,
2 vammaisten päivätoimintaa Mäntsälässä,
2 ympärivuorokautinen asumispalvelu vanhuksille Pornaisissa,
2 ympärivuorokautinen asumispalvelu vanhuksille Tuusulassa,
1 kotiutus- ja arviointiyksikkö Tuusulassa,
1 vammaisten asumispalvelu ma-pe lounaat Tuusulassa ja
1 vammaisten päivätoiminta Järvenpäässä
(Myöhemmin mukaan 7 ateriakohdetta Järvenpää)

Tarkemmat tiedot kohteista ilmenevät hankintailmoituksen liitteistä.”

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 4 §:n 15 kohdan mukaan yhteisellä hankintanimikkeistöllä (CPV) tarkoitetaan yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2195/2002 sekä yhteisestä hankintasanastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2195/2002 sekä julkisista hankintamenettelyistä annettujen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY muuttamisesta ja yhteisen hankintasanaston tarkistuksesta annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 213/2008 tarkoitettua viitenimikkeistöä.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankintaan, joka koskee kahta tai useampaa hankintalain 4 §:n 2–4 kohdassa ja liitteessä E tarkoitettua hankintalajia, sovelletaan hankintasopimuksen pääasiallisen kohteen mukaan määräytyviä säännöksiä. Hankinnan, joka koskee osaksi liitteessä E tarkoitettuja palveluja ja osaksi muita palveluja tai joka koskee osaksi palveluja ja osaksi tavaroita, pääasiallinen kohde on määritettävä palvelujen tai tavaroiden korkeimman ennakoidun arvon mukaan.

Hankintalain 58 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi muun ohella hankintailmoitus EU-kynnysarvot ylittävästä hankinnasta (1 kohta) ja sosiaali- ja terveyspalveluja sekä muita erityisiä palveluhankintoja koskeva ilmoitus liitteessä E tarkoitettuja palveluja koskevasta hankinnasta (2 kohta).

Hankintalain 59 §:n 1 momentin mukaan hankintoja koskevat ilmoitukset on tehtävä vakiolomakkeiden vahvistamisesta julkisiin hankintoihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten ja täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 842/2011 kumoamisesta annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2015/1986 (vakiolomakeasetus), vahvistettuja vakiolomakkeita käyttäen. Ilmoituksissa on oltava julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (hankintadirektiivi) liitteessä V esitetyt tiedot. Hankintalain 59 §:n 2 momentin mukaan hankintojen määrittelyssä on käytettävä mainitun lain 4 §:n 15 kohdassa tarkoitettua yhteistä hankintanimikkeistöä (CPV).

Vakiolomakeasetuksen liitteissä I–XXII on vahvistettu käytettävät vakiolomakkeet. Liitteessä II on vahvistettu vakiolomake 2 ”Hankintailmoitus” ja liitteessä XVIII vakiolomake 21 ”Sosiaalipalvelut ja muut erityispalvelut julkiset hankinnat”.

Nyt kysymyksessä olevasta ateria- ja siivouspalveluiden hankinnasta on ilmoitettu TED-tietokannassa vakiolomakkeella 2 julkaistulla EU-hankintailmoituksella siten, että hankinnan pääasiallinen CPV-koodi on ollut 55500000 ”Ruokala- ja ateriapalvelut”. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 89.000.000 euroa.

Valittajat ovat esittäneet, että hankintayksikkö on käyttänyt hankinnasta ilmoittaessaan virheellistä vakiolomaketta ja väärää CPV-koodia.

Hankintayksikkö on markkinaoikeuden pyynnöstä esittänyt selvityksen siitä, mikä on ollut ateria- ja siivouspalveluiden osuus hankinnan ennakoidusta arvosta ja mikä hankintalajeista on hankintayksikön käsityksen mukaan muodostanut hankinnan pääasiallisen kohteen. Hankintayksikön selvityksen mukaan hankinnan pääasiallisen kohteen ovat muodostaneet tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvatut ateriapalvelut.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteena olevat ateriapalvelut ovat tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan olleet muun ohella akuuttiosaston, kuntoutussairaalan, vanhusten ympärivuorokautisen asumisen, ikääntyneiden päivätoiminnan, kotiutus- ja arviointiyksikön sekä vammaisten asumispalvelu- ja päivätoiminnan asiakkaille hankittavia ateriapalveluja. Markkinaoikeus katsoo, että kilpailutetuissa ateriapalveluissa on ollut kysymys hankintalain liitteen E kohdassa 7 tarkoitetuista palveluista, jotka on tullut hankintailmoituksessa yksilöidä liitteen E mukaisella CPV-koodilla.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankinnan pääasiallisessa kohteessa on ollut kysymys hankintalain liitteen E kohdassa 7 tarkoitetusta palveluhankinnasta, jonka ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt hankintalain 25 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisen muita erityisiä palveluita koskevan kansallisen kynnysarvon.

Hankinnasta on julkaistu palveluja koskeva EU-hankintailmoitus, vaikka kyse on ollut pääasialliselta kohteeltaan liitteen E mukaisesta sosiaali- ja terveyspalveluja sekä muita erityisiä palveluja koskevasta hankinnasta. Hankinnasta ilmoitettaessa on siten käytetty väärää vakiolomaketta.

Väärän ilmoituslomakkeen käyttäminen on vaikuttanut niihin tekijöihin, joilla ilmoitus on ollut löydettävissä hakutoiminnoilla. Väärän ilmoituslomakkeen johdosta ne toimittajat, jotka ovat etsineet juuri sosiaalipalveluita ja muita erityispalveluita koskevia hankintoja, eivät ole välttämättä löytäneet hankintailmoitusta. Vaikka hankintailmoitus on sinänsä ollut kaikkien toimittajien luettavana hankintasäännöksissä tarkoitetuissa tietokannoissa ja ilmoituspaikoissa, ilmoitusten suuren lukumäärän vuoksi kaikkien hankintailmoitusten seuraaminen ilman hakua rajaavia tekijöitä on kuitenkin työlästä eikä tällaista toimintatapaa voida pitää toimittajien kannalta vaikeuksitta mahdollisena saati kohtuullisena.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnasta ilmoittaessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamuksista lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;

5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;

6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;

7) lyhentää hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen sopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Pykälän 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen voidaan määrätä vain kansallisen kynnysarvon ylittävässä liitteen E mukaisia palveluita koskevassa hankinnassa ja käyttöoikeussopimuksessa sekä EU-kynnysarvon ylittävässä muussa hankinnassa.

Pykälän 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Markkinaoikeus on 1.12.2022 antamallaan välipäätöksellä numero H382/2022 sallinut valituksenalaisen hankintapäätöksen täytäntöönpanon optiokausia lukuun ottamatta.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on 30.12.2022 tehnyt Palmia Oy:n kanssa hankintasopimuksen siten, että sopimus on hankintasopimuksen kohdan 11.1 ”Sopimuksen voimassaoloaika” mukaan voimassa ”määräaikaisesti 5 vuotta ja tämän jälkeen tilaajalla on mahdollisuus ottaa käyttöön optioita 1–4 vuotta”. Tämän jälkeen hankintasopimuksessa on ollut täsmennys, jossa on viitattu markkinaoikeuden välipäätökseen ja todettu, että optiokausia ei tulla ottamaan käyttöön. Hankintasopimus on siten voimassa 31.12.2027 saakka.

Koska markkinaoikeus on 1.12.2022 välipäätöksellään sallinut valituksenalaisen hankintapäätöksen täytäntöönpanon optiokausia lukuun ottamatta, hankintayksikkö ei ole enää tämän jälkeen ollut velvollinen pidättäytymään hankintasopimuksen tekemisestä, vaan on voinut muilta kuin optioita koskevilta osin allekirjoittaa hankintasopimuksen Palmia Oy:n kanssa.

Valittajien vaatimus siitä, että markkinaoikeuden on lyhennettävä hankintasopimuksen sopimuskausi päättymään ensisijaisesti kahden vuoden kuluttua sopimuskauden alkamisesta, ei ole mahdollinen nyt käsillä olevassa tilanteessa, jossa hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen vasta sen jälkeen, kun markkinaoikeus on sallinut valituksenalaisen hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Vaatimus on näin ollen mainituilta osin hylättävä.

Siltä osin kuin valittajat ovat toissijaisesti vaatineet, että hankintasopimuksen sopimuskausi lyhennetään viiden vuoden kuluttua sopimuskauden alkamisesta ilman mahdollisuutta ottaa käyttöön optiokausia, asiassa on mahdollista hankintalain 154 §:n 1–3 kohdassa säädettyjen ensisijaisten seuraamusten määrääminen. Valituksenalainen hankintapäätös tulee siten hankintalain 154 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla kumota siltä osin kuin se koskee optiovuosia 2028–2031.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa mainitussa laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittajat joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajien määrältään kohtuullisiksi katsottavat oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen aluehallituksen hankintapäätöksen 11.10.2022 § 132 siltä osin kuin se koskee optiovuosia 2028–2031. Markkinaoikeus kieltää Keski-Uudenmaan hyvinvointialuetta tältä osin tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 1.500.000 euron sakon uhalla.

Muilta osin valitus hylätään pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen korvaamaan Attendo Oy:n, SOL Palvelut Oy:n ja Vireko Oy:n yhteiset oikeudenkäyntikulut 10.271,25 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen ja Palmia Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Ville Parkkari ja
Pasi Yli-Ikkelä.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.