Asian tausta

Länsirannikon Työterveys Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 3.11.2023 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 22.11.2023 julkaistulla korjausilmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta työkykyjohtamisen tietojärjestelmän käyttöoikeuden, ylläpidon ja tuen palveluhankinnasta ajalle 1.4.2024–31.3.2026 ja kahdelle mahdolliselle yhden vuoden pituiselle optiokaudelle.

Länsirannikon Työterveys Oy on 9.1.2024 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Sofor Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan 460.920 euroa sopimuskaudelta, minkä lisäksi tulevat mahdolliset optiokaudet.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

Markkinaoikeus on 25.3.2024 antamallaan päätöksellä hylännyt Länsirannikon Työterveys Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Aino Health Management Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä sekä asettaa edellä mainitun kiellon tehosteeksi 100.000 euron suuruisen uhkasakon. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut, sisältäen oikeudenkäyntimaksun määrän, 6.370 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoajan tulee täyttää itsearviointilomake, jossa tarjoaja arvioi, miten sen tarjoama järjestelmä vastaa tarjouspyynnössä todettuja ominaisuuksia ja toiminnallisuuksia lomakkeessa kuvatuissa käyttötapauksissa. Tarjoajat ovat voineet antaa vastauksensa käyttötapauskuvauksiin merkitsemällä kunkin käyttötapauksen osalta rastin ruutuun esittämättä mitään todistusta tai tarkempaa selitystä toiminnallisuuksien olemassaolosta. Tarjouspyynnössä on ollut mahdollisuutena täydentää tietoja siitä, miten toiminnallisuus toteutuu järjestelmässä, mutta voittanut tarjoaja ei ole tarjouksessaan tehnyt tätä yhdenkään käyttötapauksen osalta. Voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoissa ei ole ollut mitään selvitystä sen kyvystä toteuttaa vaadittuja toiminnallisuuksia. Valittaja on esittänyt tarjouksensa liitteenä olleessa itsearviointilomakkeessa selkeät selvitykset toiminnallisuuksista. Voittanut tarjoaja on saanut tarjousvertailussa käyttötapauskuvauksista enimmäispisteet, vaikka julkisista lähteistä on nähtävissä, että voittaneen tarjoajan järjestelmässä ei ole valmiina kyseisiä toiminnallisuuksia.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on hyväksynyt voittaneen tarjoajan itsearvioinnissa käyttötapauskuvauksiin antamat vastaukset pyytämättä voittaneelta tarjoajalta lisäselvitystä vastausten totuudenmukaisuudesta ja voittaneen tarjoajan kyvykkyydestä toteuttaa käyttötapauskuvaukset tarjouspyynnön mukaisesti.

Lisäksi tarjoushintojen ilmoittamista koskeva tarjouspyynnön liite on ollut virheellinen. Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan järjestelmän jatkuvien käyttökustannusten hinta neljälle organisaatiolle. Hintoja koskevassa tarjouspyynnön liitteessä on kuitenkin tullut ilmoittaa ”muut käyttöönottokustannukset” kymmenen käyttöönoton osalta. Valittajan tarjous on tältä osin perustunut tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla yksikköhintaan yhden organisaation käyttöönoton osalta, mikä sisältää koko organisaation käyttöönoton tehtävät, mukaan lukien tarvittavat integraatiot.

Tarjouspyynnön ja sen hintaliitteen ristiriitaisuus on aiheuttanut merkittävän virheen tarjousvertailussa. Yleensä yhtä organisaatiota koskevassa käyttöönotossa tehdään vähintään kahdesta neljään teknistä integraatiota henkilöstö-, palkka- ja muihin taloushallintojärjestelmiin. Valittajan hintaliitteessään ilmoittama käyttöönottokustannus on koskenut yhden organisaation käyttöönottoa, mikä sisältää koko organisaation käyttöönoton tehtävät, mukaan lukien tarvittavat integraatiot muihin järjestelmiin. Jos valittaja olisi ilmoittanut käyttöönottokustannuksen yhden järjestelmän tekniselle rajanpinnalle, kustannus ja myös vertailuhinta olisi ollut huomattavasti pienempi.

Vastine

Vaatimukset

Länsirannikon Työterveys Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 10.519,10 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Järjestelmän käyttötapausten itsearvioinnin osalta tarjoajia on pyydetty itsearviointilomakkeessa kommentoimaan järjestelmän käyttötapausten toteutumista, jos tarjouspyynnön rivin ehto, vaihe tai muu tarve toteutuu järjestelmässä vain osittain. Tämän pyynnön tarkoituksena on ollut ymmärryksen saaminen siitä, miltä osin tarjottu järjestelmä ei täytä tarjouspyynnön ehtoa. Muussa tapauksessa kommentin kirjaaminen on ollut vapaaehtoista. Voittaneella tarjoajalla ei siten ole ollut velvollisuutta antaa toiminnallisuuksista tarkempia kommentteja.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että hankinnan kohteena olevan järjestelmän tulee vastata pyydettyjä ominaisuuksia ja toiminnallisuuksia hankintasopimuskauden alkaessa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajalla ei lähtökohtaisesti tarvitse olla tarjouspyynnössä edellytettyjä resursseja vielä tarjousten antamiselle varatun määräajan päättyessä, vaan riittävää on, että tarjouksessa on sitouduttu tarjouspyynnössä edellytettyjen palvelujen tuottamiseen tarjouspyynnössä edellytetyillä resursseilla sopimuskauden alkaessa.

Tarjouskilpailussa on lähtökohtana, että tarjousta arvioidaan ainoastaan siitä ilmenevien tietojen perusteella. Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Hankintayksiköllä ei ollut mitään syytä epäillä tietojen paikkansapitävyyttä. Tästä syystä ja lisäksi koska tarjoajalta edellytetyt erilliset kuvaukset käyttötapausten toteutumisesta järjestelmässä tulevat tarjouspyynnössä todetulla tavalla liitteeksi hankintasopimukseen, hankintayksikkö on voinut luottaa voittaneen tarjoajan ilmoittamiin käyttötapausten itsearviointeihin. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouspyynnön hintaliite ei ole ollut virheellinen. Tarjouspyynnössä ei ole valittajan esittämin tavoin todettu, että käyttöönottoja tehtäisiin vain neljälle organisaatiolle. Tarjouspyynnössä on todettu, että hankintayksikkö hankkii järjestelmän tarjouspyynnössä määritellyille omistaja-asiakkailleen ja järjestelmän käyttöoikeus koskee myös hankintayksikköä itseään sekä sen alihankkijoita. Tarjouspyynnön hintaliitteessä on todettu järjestelmän ylläpitokustannusten osalta, että siinä mainittu kappalemäärä on arvio, joka perustuu hankintayksikön ja sen asiakkaiden sekä alihankkijoiden henkilöstömääriin yhteensä. Hintaliitteessä on myös selkeästi todettu muiden käyttöönottokustannusten osalta, että arvio käyttöönottojen määrästä on ollut kymmenen kappaletta. Valittajalla on ollut mahdollisuus esittää hankintayksikölle kysymyksiä hankintaan liittyvistä seikoista kysymyksien esittämiselle ilmoitetun määräajan kuluessa, mutta valittaja ei ole tätä tehnyt.

Kuultavan lausunto

Sofor Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.992,80 eurolla viivästyskorkoineen.

Sofor Oy on esittänyt, että sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnön liitteessä on varattu tarjoajille mahdollisuus täydentää tarjottavan järjestelmän toiminnallisuuksia koskevia tietoja. Tähän ei ole kuitenkaan asetettu velvollisuutta. Hankintayksikkö on varmistanut tarjottavien järjestelmien soveltuvuuden tarjoajille järjestettävällä demotilaisuudella ja tarjouksen liitteenä toimitettavilla käyttötapauskuvauksilla. Sofor Oy on toimittanut tarjouksensa liitteenä käyttötapauskuvaukset tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla ja lisäksi näyttänyt demotilaisuudessa, että tarjottu järjestelmä täyttää tarjouspyynnön vaatimukset. Hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Hankintayksiköllä ei ole ollut mitään syytä epäillä Sofor Oy:n tarjouksessa esitettyjen tietojen paikkansapitävyyttä.

Järjestelmän toiminnallisuuksista ei löydy tietoa julkisista lähteistä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että järjestelmässä ei olisi tarjouspyynnössä tarkoitettuja toiminnallisuuksia. Tarjouspyynnössä on erikseen todettu, että järjestelmän toiminnallisuuksien tulee olla asiakkaan käytettävissä sopimuskauden alkaessa. Sofor Oy:n tarjoama järjestelmä on kuitenkin täyttänyt tarjouspyynnön vaatimukset jo tarjouksen jättämisajankohtana.

Tarjouspyynnön hintaliite ei ole ollut virheellinen tai epäselvä. Tarjouspyynnössä on todettu selkeästi hankintayksikön asiakkaat ja lisäksi se, että hankinnan kohteena olevan järjestelmän käyttöoikeus koskee myös hankintayksikön alihankkijoita ja hankintayksikköä itseään. Lisäksi tarjouspyynnön hintaliitteessä on selkeästi ilmoitettu, että tarjousvertailussa käytetty käyttöönottojen määrä on 10 kappaletta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole missään todettu, että järjestelmän käyttöönottoja tehtäisiin vain neljälle organisaatiolle.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että vaikka sekä valittajan että voittaneen tarjoajan itsearviointipisteytykset ovat olleet korkeimmat mahdolliset, järjestelmän käyttötapausdemojen osalta valittajan tarjous on saanut tarjousvertailussa jokaisesta käyttötapausdemosta korkeammat pisteet kuin voittanut tarjous. Tämänkin perusteella hankintayksiköllä olisi ollut perusteltu syy varmistua molempien itsearviointien oikeellisuudesta. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole pyytänyt mitään selvitystä itsearvioinnin tueksi tai sen varmistamiseksi, että arvioinnin vastaukset millään muotoa vastaavat todellisuutta. Jo pelkästään hyvä hallintotapa olisi edellyttänyt huolellisuutta asian selvittämisessä. Kysymyksessä on suurin työkykyjohtamisen järjestelmän kilpailutus Suomessa. Vastaavan kokoisten organisaatioiden hankinnoissa on soveltuvuusvaatimuksissa pyydetty osoittamaan kyky toimittaa hankinnan kohteena oleva ratkaisu.

Lisäksi epäjohdonmukaisuus tarjouspyynnön ja sen hintaliitteen välillä muiden käyttöönottokustannusten osalta on vaikuttanut kohtuuttomasti tarjousvertailuun valittajan tarjouksen osalta. Hankintayksikkö ei ole vaatinut tarjoajilta selvitystä tarjoushinnoista, vaan on hyväksynyt tarjousvertailun perusteeksi virheellisen hintaliitteen.

Muut kirjelmät

Markkinaoikeus on varannut asiaan osallisille tilaisuuden lausua siitä, onko puitejärjestelystä ja sen laajuudesta annettu hankinta-asiakirjoissa riittävät tiedot hankintalain 42 §:n 4 momentin mukaisesti.

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt, että se on hankintasäännösten mukaisena sidosyksikkönä tarjouspyynnössä todetulla tavalla kilpailuttanut hankinnan kohteena olevan tietojärjestelmän itselleen osaksi omaa työterveyspalvelukokonaisuuttaan palvellakseen omistaja-asiakkaitaan. Hankintayksikkö hankkii tietojärjestelmän käyttöoikeuden, ylläpidon ja tuen sekä on sopimussuhteessa kilpailutuksen voittavan palveluntuottajan kanssa. Sidosyksikköasemansa vuoksi hankintayksikkö tuottaa ja myy palveluitaan vain omistaja-asiakkailleen. Hankintayksikön pääomistajat on kuvattu tarjouspyynnössä selkeän kuvan antamiseksi hankintayksikön luonteesta omistajiensa sidosyksikkönä sekä hankinnan volyymistä sopimuskauden aikana. Hankintayksikön omistajien lukumäärä on ollut myös syynä hankinnan vertailuperusteena käytetylle arviolle käyttöönottojen kappalemäärästä (10 kappaletta). Tarjouspyyntöasiakirjoissa on viitattu puitejärjestelyyn hankintayksikön sopimuksentekotapana, joka mahdollistaa hankinnan kohteena olevien palveluiden tarpeen mukaisen ostamisen sopimuskaudella.

Kuultava on lisälausumassaan esittänyt, että puitejärjestelystä ja sen laajuudesta on annettu riittävät tiedot. Hankinta-asiakirjoissa on todettu, että hankintayksikkö toimii tilaajana eli sopimuskumppanina sekä hankkii kilpailutettavan järjestelmän osaksi omaa palvelutuotantoaan tarjotakseen omistaja-asiakkailleen laadukasta työterveyspalvelua. Hankintayksikkö on yksilöinyt hankinta-asiakirjoissa asiakkaitaan sen vuoksi, jotta tarjoajat saisivat riittävän käsityksen hankinnan laajuudesta. Kilpailutuksen sopimusosapuolet on tuotu hankinta-asiakirjoissa selkeästi esiin.

Valittaja on antamassaan lisävastaselityksessä esittänyt, että puitejärjestelystä ja sen laajuudesta on annettu epäselvää ja ristiriitaista tietoa. Hankinnan laajuus ja tarkoitus eivät ole käyneet selvästi ilmi hankinta-asiakirjoista, mikä on vaikuttanut valittajan hinta-arviointiin ja sitä kautta tarjousvertailuun. Hankinta-asiakirjojen välillä on ollut ristiriita käyttöönottokustannusten osalta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Nyt kysymyksessä olevan yhteishankintayksikkönä toimivan Länsirannikon Työterveys Oy:n hankinnan kohteena ovat olleet puitejärjestelynä toteutettavat työkykyjohtamisen tietojärjestelmän käyttöoikeuden, ylläpidon ja tuen palvelut. Asiassa on kysymys ensinnäkin siitä, onko hankinnan kohde ja laajuus kuvattu tarjouspyyntöasiakirjoissa hankintasäännösten mukaisella tavalla siten, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Arvioitavana on lisäksi kysymys siitä, onko hankintayksiköllä ollut oikeus luottaa voittaneen tarjoajan tarjouksessaan antamiin tietoihin vai olisiko hankintayksikön tullut tarkistaa tietojen paikkansapitävyys. Markkinaoikeus arvioi aluksi ensiksi mainittua kysymystä ja tarvittaessa tämän jälkeen jälkimmäistä kysymystä.

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 20 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hankkia tavaroita ja palveluita yhteishankintayksiköltä taikka tehdä tavara-, palvelu- ja rakennusurakkahankintoja käyttäen yhteishankintayksikön tekemää hankintasopimusta, 42 §:ssä tarkoitettua puitejärjestelyä taikka 49 §:ssä tarkoitettua dynaamista hankintajärjestelmää.

Hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät sekä muut ehdot. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn hankintalain mukaisella hankintamenettelyllä noudattaen, mitä hankintamenettelyjen käyttöedellytyksistä ja kilpailutuksen menettelyvelvoitteista säädetään. Pykälän 4 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyyn valittujen toimittajien ja sellaisten hankintayksiköiden kesken, jotka on selkeästi ilmaistu ja joiden yhteenlaskettu hankintojen enimmäismäärä taikka enimmäisarvo on ilmoitettu puitejärjestelyn kilpailutuksen hankinta-asiakirjoissa.

Hankintalain 42 §:n esitöissä (HE 108/2016 vp s. 137) on todettu, että mainitussa pykälässä säädetään puitejärjestelyihin liittyvistä ehdoista sekä puitejärjestelyn perustamisesta. Esitöissä on edelleen todettu, että kyseinen pykälä perustuu julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (hankintadirektiivi) 33 artiklan 1 ja 2 kohtaan. Esitöiden mukaan hankintalain 42 § vastaa pääasialliselta sisällöltään aikaisemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempänä vanha hankintalaki) 31 §:ssä säädettyä.

Hankintalain 42 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s.137 ja 138) on todettu muun ohella, että puitejärjestelyjen perustamisessa on noudatettava hankintalain normaaleja käytettävään hankintamenettelyyn liittyviä kilpailuttamisen menettelyvelvoitteita, kuten hankinnan kohteen määrittelyä koskevia säännöksiä. Hankinnan kohteen määrittelyssä noudatetaan hankinnan kohteen kuvauksesta sekä tarjouspyynnön sisällöstä säädettyä. Tarjouspyynnössä on lisäksi oltava muun ohella tiedot puitejärjestelyn käyttöön oikeutetuista hankintayksiköistä.

Hankintalain 42 §:n 4 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 138 ja 139) on puolestaan muun ohella viitattu hankintadirektiivin johdanto-osan 60 ja 61 perustelukappaleeseen. Mainituissa esitöissä on lisäksi todettu hyväksyttävää olevan, että puitejärjestelyn hankinta-asiakirjoissa yksilöidään ne hankintayksiköt, jotka voivat harkintansa mukaan tehdä hankintoja puitejärjestelyllä sen voimassaolon aikana. Puitejärjestelyn kaupallisen onnistumisen kannalta keskeistä kuitenkin on, että puitejärjestelyn kilpailutus perustuu realistiseen näkemykseen puitejärjestelyä käyttävistä hankintayksiköistä sekä hankinnan volyymeistä.

Hankintalain 42 §:n 4 momentin muutosta koskevissa esitöissä (HE 244/2020 vp s. 17) on todettu muun ohella, että tarjoajien kannalta on keskeistä se, että puitejärjestelyn kilpailutus perustuu realistiseen näkemykseen puitejärjestelyä käyttävistä hankintayksiköistä sekä niiden hankinnan todennäköisistä volyymeistä. Esitöissä (HE 244/2020 vp s. 18) on lisäksi todettu, että hankinnan laajuuden määrittelemisessä enimmäismäärien ilmoittaminen enimmäisarvojen sijaan voi olla tarkoituksenmukaisempi tapa silloin, kun hankintayksiköllä ei ole etukäteen tietoa hankintahinnoista. Yhteishankintayksiköiden puitejärjestelyjä käyttävien hankintayksiköiden tarpeet ja määrät tulee kuitenkin ilmoittaa sellaisella tarkkuudella, että alalla ammattimaisesti toimivat yritykset voivat antaa niiden perusteella tarjouksia ottaen huomioon myös toimittamisesta eri hankintayksiköille aiheutuvat kustannukset sellaisissa tuoteryhmissä, joissa näillä seikoilla on vaikutusta tarjoushintoihin. Säännös ei edellytä ilmoittamaan puitejärjestelyn tarjouspyynnössä tarkkoja tietoja puitejärjestelyn käyttöön oikeutettujen hankintayksiköiden tulevista hankinnoista esimerkiksi tuote- tai palvelukohtaisesti. Säännös ei myöskään edellytä ilmoittamaan hankintayksikkökohtaisia taikka toimipistekohtaisia tietoja hankintayksiköiden tulevista hankinnoista.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset (1 kohta) ja muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä (12 kohta).

Hankintadirektiivin johdanto-osan 60 perustelukappaleessa on todettu, että hankintaviranomaiset, jotka ovat tietyn puitejärjestelyn osapuolina alusta alkaen, on ilmoitettava selkeästi joko nimeltä tai muilla keinoin, esimerkiksi viittaamalla tiettyyn hankintaviranomaisten ryhmään selkeästi rajatulla maantieteellisellä alueella, jotta asianomaiset hankintaviranomaiset voidaan tunnistaa helposti ja yksiselitteisesti. Puitejärjestelyn ei myöskään pidä olla avoin uusille talouden toimijoille sen jälkeen, kun se on tehty. Tämä merkitsee esimerkiksi sitä, että jos yhteishankintayksikkö käyttää yleistä rekisteriä hankintaviranomaisista tai niiden ryhmistä, esimerkiksi tietyn maantieteellisen alueen paikallisviranomaisista, joilla on oikeus käyttää sen tekemiä puitejärjestelyjä, kyseisen yhteishankintayksikön on huolehdittava siitä, että on mahdollista tarkistaa paitsi asianomaisen hankintaviranomaisen tiedot, myös päivämäärä, josta alkaen sillä on oikeus käyttää yhteishankintayksikön tekemää puitejärjestelyä, koska kyseinen päivämäärä määrää sen, mitä erityisiä puitejärjestelyjä hankintaviranomaisen pitäisi saada käyttää.

Hankintadirektiivin johdanto-osan 61 perustelukappaleessa on todettu, että puitejärjestelyjä ei saa käyttää väärin eikä siten, että kilpailu estyy, rajoittuu tai vääristyy. Hankintaviranomaisia ei ole mainitun direktiivin nojalla velvoitettava hankkimaan puitejärjestelyn soveltamisalaan kuuluvia rakennusurakoita, tavaroita tai palveluja kyseisen puitejärjestelyn mukaisesti.

Hankintadirektiivin puitejärjestelyjä koskevan 33 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan hankintaviranomaiset voivat tehdä puitejärjestelyjä edellyttäen, että ne soveltavat mainitussa direktiivissä säädettyjä menettelyjä. Edelleen mainitun artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintaviranomaisen ja yhden tai useamman talouden toimijan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, erityisesti hinnat ja tarvittaessa suunnitellut määrät.

Hankintadirektiivin 33 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä mainitussa kohdassa sekä artiklan 3 ja 4 kohdassa säädettyjä menettelyjä noudattaen. Mainitun artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan kyseisiä menettelyjä voidaan soveltaa ainoastaan sellaisten hankintaviranomaisten, jotka on selvästi yksilöity tätä varten tarjouskilpailukutsussa tai kiinnostuksen vahvistamispyynnössä, ja sellaisten talouden toimijoiden välillä, jotka olivat puitejärjestelyn osapuolia sitä tehtäessä.

Hankinta-asiakirjat soveltuvilta osin

Hankintailmoituksen kohdassa 2.1 ”Menettely” ja tarjouspyynnön kohdassa 2.1 ”Hankittavat palvelut” on todettu, että hankintayksikkö hankkii 1.4.2024 alkaen hankinnan kohteena olevan järjestelmän asiakkailleen niiden tarpeiden mukaisessa aikataulussa. Lisäksi mainituissa kohdissa on todettu, että hankittava järjestelmän käyttöoikeus koskee myös hankintayksikköä itseään sekä sen alihankkijoita. Tarjouspyynnön edellä mainitussa kohdassa on muun ohella todettu myös, että tilaaja pidättää oikeuden rajata järjestelmän käyttöönoton laajuutta asiakkaiden tarpeiden mukaan.

Tarjouspyynnön kohdassa 1.1. ”Terminologia” on määritelty hankinta-asiakirjoissa käytetyt käsitteet seuraavasti:

”Tilaaja tai LRTT = Länsirannikon Työterveys Oy. Tilaaja edustaa kaikkia Asiakkaitaan.

Asiakas = Länsirannikon Työterveys Oy:n Asiakas ja LRTT:n omistaja (myöh. myös ”omistaja-asiakas”).

Tilaaja ja Tarjoaja tai Toimittaja yhdessä = Sopijapuolet.

Tilaaja ja Tarjoaja tai Toimittaja erikseen = Sopijapuoli.

Tarjoaja tai Toimittaja = Tarjouspyyntöön vastaava työkykyjohtamisen tietojärjestelmän toimittaja, joka tarjouskilpailun mahdollisesti voittaessaan ryhtyy sopimussuhteeseen Tilaajan kanssa toimittaen työkykyjohtamisen tietojärjestelmän käyttöoikeuden, ylläpidon ja tuen Tilaajalle sekä Tilaajan Asiakkaiden ja Tilaajan Alihankkijoiden käyttöön.

Alihankkija = Tilaajan alihankintaverkostoon kuuluva työterveyspalveluiden palveluntuottaja, joka tuottaa työterveyspalveluita sopimussuhteessa Tilaajan kanssa Tilaajan Asiakkaille.”

Tarjouspyynnön kohdassa 1.2 ”Hankintayksikkö” on todettu seuraavaa:

”Länsirannikon Työterveys Oy on 100 % julkisomisteinen yhtiö ja toimii INHOUSE-periaatteella. LRTT tuottaa työterveyden palveluita vain omistajilleen Varsinais-Suomen ja Satakunnan alueella. LRTT:n omistaja-asiakkaita ovat mm. seuraavat julkiset toimijat, omistaen yhteensä 98,18 % osakkeiden määrästä:

• Varsinais-Suomen hyvinvointialue (henkilöstömäärä n. 20 000) • Satakunnan hyvinvointialue (henkilöstömäärä n. 10 000)
• Turun kaupunki (henkilöstömäärä n. 8 500)
• Salon kaupunki (henkilöstömäärä n. 2 500)

Henkilöstömäärä yhteensä omistaja-asiakkaissa on n. 41 000 työntekijää.”

Tarjouspyynnön kohdassa 2.2 ”Sopimuskausi” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tilaajalla on myös oikeus siirtää tämän Sopimuksen oikeutensa ja velvoitteensa Asiakkailleen, mikäli Tilaaja ja Asiakas näin yhdessä päättävät. Tässä tapauksessa Sopimuksen ehdot säilyvät muuttumattomina pois lukien Sopijapuoli vaihtuu Tilaajasta Asiakkaaksi, kukin Asiakkaista erikseen.”

Tarjouspyynnön kohdassa 2.3.1 ”Hankintamenettely” on todettu seuraavaa:

”Tilaaja ei sitoudu ostamaan ennalta määrättyä määrää Järjestelmän käyttöoikeutta (mikä mitataan Asiakkaan käyttöönoton piirissä olevien työntekijöiden määrällä) sopimuskauden aikana, vaan Järjestelmän käyttöoikeutta ostetaan tarpeen mukaan. Myös Asiakkaan osalta ei sitouduta tiettyyn henkilömäärään eli Tilaaja pidättää oikeuden osittaiselle käyttöönotolle esimerkiksi kaupungin tietylle toimialalle.”

Tarjouspyynnön kohdassa 6 ”Hinnat” on todettu seuraavaa:

”Tarjouksessa tulee ilmoittaa arvonlisäverottomat hinnat määräaikaiselle sopimuskaudelle, mikä päättyy 31.3.2026. Hinnat täydennetään liitteeseen 3 kaikkien kustannusten osalta. Tilaaja ei sitoudu tarjouspyynnössä oleviin lukumääriin (henkilöstömääriin), vaan ne ovat viitteellisiä ja ensisijaisesti tarkoitettu Tarjoajien vertailuhinnan määrittämiseen. Henkilöstömäärän kokonaispotentiaali on n. 41 000, mutta siihen ei tässä vaiheessa voida sitoutua. Selvyyden vuoksi todetaan, että kokonaispotentiaali ja koulutusten kappalemäärä on sitoumuksetta annettu arvio ja Asiakas tilaa koulutuksia vain tarpeenmukaisen määrän.”

Tarjouspyynnön liitteessä 3 ”Hinnat” on todettu kohdassa ”Työkykyjohtamisen järjestelmän hinta” seuraavaa:

”Uuden Asiakkaan osalta kustannukset alkavat, kun Asiakkaan tietojärjestelmätiedot ovat tulleet käyttöön järjestelmään ja Asiakkaan työntekijät, Tilaaja ja sen alihankkijat on lisätty järjestelmän käyttäjiksi (käyttöoikeudet). Käyttökustannukset pohjautuvat siihen Asiakkaan, Tilaajan ja sen Alihankkijoiden henkilöstömäärään, joka saa käyttöoikeudet järjestelmään.”

Edellä mainitun liitteen kohdassa ”Jatkuvat käyttökustannukset” tarjoajien on tullut ilmoittaa hinta seuraavasti: ”Käyttökustannus (€) per työntekijä per kuukausi”. Lisäksi liitteessä on tältä osin vielä todettu seuraavaa:

”Vertailuhintaan lasketaan arvioitu käyttökustannusten kokonaisarvo, mikä syntyy n. 41 000 henkilömäärän Järjestelmän käyttämisestä. Tarjoaja täydentää vain solun A9. Selvyyden vuoksi todetaan, että käyttökustannusten kappalemäärä on sitoumuksetta annettu arvio, joka perustuu Asiakkaiden, Tilaajan ja Tilaajan Alihankkijoiden henkilöstömäärään yhteensä. Tarjoaja sitoutuu työntekijäkohtaiseen käyttökustannuksen hintaan riippumatta käyttäjämäärästä. Myös jatkuvien käyttökustannusten vertailuhintana käytettävä kahden vuoden määräaikainen sopimuskausi ei ole sellaisenaan sitova, koska eri Asiakkaiden Järjestelmän käyttöönotot voivat ajoittua eri ajankohdille.”

Liitteen kohdassa ”käyttöönottokustannukset” on alakohdassa ”Käyttöönottokoulutukset” tullut ilmoittaa puolentoista tunnin koulutuksen nettohinta kolmelle eri henkilöstöryhmälle. Lisäksi liitteessä on tältä osin vielä todettu muun ohella seuraavaa:

”Vertailuhintaan lasketaan arvio tarvittavista koulutuksista arvioidulle 1000 esihenkilölle (kokonaishenkilöstömäärä n. 41 000). [– –] Selvyyden vuoksi todetaan, että koulutusten kappalemäärä on Tilaajan puolelta sitoumuksetta annettu arvio ja Asiakas käyttää koulutuksia vain tarpeenmukaisen määrän. Selvyyden vuosi todetaan, että tässä kohdassa ei voi määritellä kaikkea mahdollista lisäkoulutustarvetta. Vastaamalla tähän tarjouspyyntöön Tarjoaja sitoutuu siihen, että mahdollisesti tarvittavat lisäkoulutukset toteutetaan normaaliin keskimääräiseen markkinahintaan.”

Liitteen alakohdassa ”Muut käyttöönottokustannukset” hinta on tullut ilmoittaa muodossa ”Kustannus (€) per Asiakas (organisaatio)”. Arvioitujen käyttöönottojen kappalemääräksi on ilmoitettu 10. Lisäksi liitteessä on tältä osin vielä todettu muun ohella seuraavaa:

”Asiakas ei sitoudu arvioituihin käyttöönottomääriin. [– –] Selvyyden vuosi todetaan, että tässä kohdassa ei voi määritellä ja hinnoitella kaikkia mahdollisia, vielä tuntemattomia integraatiotarpeita. Vastaamalla tähän tarjouspyyntöön Tarjoaja sitoutuu siihen, että edellämainitun kaltaiset integraatiot toteutetaan normaaliin keskimääräiseen markkinahintaan.”

Liitteen kohdassa ”Järjestelmän ylläpitokustannukset” tarjoajien on tullut ilmoittaa hinta seuraavasti: ”Ylläpitokustannus (€) per työntekijä per kuukausi”. Kohdassa ilmoitetun mukaan arvioitu ylläpitokustannusten kappalemäärä (henkilöstömäärä) on 41 000 kappaletta. Lisäksi liitteessä on tältä osin vielä todettu seuraavaa:

”Vertailuhintaan lasketaan arvioitu ylläpitokustannusten kokonaisarvo, mikä syntyy 41 000 henkilömäärän Järjestelmän käyttämisestä. Tarjoaja täydentää vain solun A32. Selvyyden vuoksi todetaan, että kappalemäärä on sitoumuksetta annettu arvio, joka perustuu Asiakkaiden, Tilaajan ja Tilaajan Alihankkijoiden henkilöstömäärään yhteensä. Ylläpidon tulee sisältää Järjestelmän / ohjelmiston kehittämisen pysymään toiminnallisuudeltaan ajantasaisena. Tarjoajan tulee liittää tarjoukseensa uskottava kuvaus (max. 5 x A4) Järjestelmänsä kehittämisestä / ylläpidosta tulevaisuussuuntaisesti. Järjestelmän ylläpitokustannukset ovat ilmoitetaan erikseen muista jatkuvista käyttökustannuksista. Myös Järjestelmän ylläpitokustannusten vertailuhintana käytettävä kahden vuoden määräaikainen sopimuskausi ei ole sellaisenaan sitova, koska eri Asiakkaiden Järjestelmän käyttöönotot voivat ajoittua eri ajankohdille.”

Liitteen kohdassa ”Järjestelmän tukikustannukset” on tullut ilmoittaa hinta muodossa ”Tukikustannus (€) per työntekijä per kuukausi”. Lisäksi liitteessä on ilmoitettu arvioiduksi tukikustannusten kappalemääräksi (henkilöstömäärä) 41.000 ja todettu vielä muun ohella seuraavaa:

”Vertailuhintaan lasketaan arvioitu tukikustannusten kokonaisarvo, mikä syntyy 41 000 henkilömäärän Järjestelmän käyttämisestä. [– –] Selvyyden vuoksi todetaan, että kappalemäärä on sitoumuksetta annettu arvio, joka perustuu Asiakkaiden, Tilaajan ja Tilaajan Alihankkijoiden henkilöstömäärään yhteensä. [– –] Myös Järjestelmän tukikustannusten vertailuhintana käytettävä kahden vuoden määräaikainen sopimuskausi ei ole sellaisenaan sitova, koska eri Asiakkaiden Järjestelmän käyttöönotot voivat ajoittua eri ajankohdille.”

Oikeudellinen arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet keskenään ristiriitaiset. Valittajan mukaan tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan järjestelmän jatkuvien käyttökustannusten hinta neljälle organisaatiolle, kun taas hintojen ilmoittamista koskevassa tarjouspyynnön liitteessä on tullut ilmoittaa ”muut käyttöönottokustannukset” kymmenen käyttöönoton osalta. Valittajan mukaan sen tarjous on tältä osin perustunut tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla yksikköhintaan yhden organisaation käyttöönoton osalta, mikä sisältää koko organisaation käyttöönoton tehtävät, mukaan lukien tarvittavat integraatiot. Valittajan mukaan yleensä yhtä organisaatiota koskevassa käyttöönotossa tehdään vähintään kahdesta neljään teknistä integraatiota henkilöstö-, palkka- ja muihin taloushallintojärjestelmiin, ja jos valittaja olisi ilmoittanut käyttöönottokustannuksen yhden järjestelmän tekniselle rajanpinnalle, kustannus ja myös vertailuhinta olisi ollut huomattavasti pienempi.

Hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja ovat puolestaan esittäneet, ettei tarjouspyynnössä ole todettu, että käyttöönottoja tehtäisiin vain neljälle organisaatiolle. Lisäksi hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja ovat esittäneet, että hankinta-asiakirjoissa on todettu, että hankinnan kohteena olevan järjestelmän tilaajana ja hankintasopimuksen osapuolena toimii hankintayksikkö, joka yhteishankintayksikkönä toimittaa palveluitaan omistaja-asiakkailleen.

Markkinaoikeus toteaa, että sekä hankintailmoituksessa että tarjouspyynnössä on todettu, että hankinnan kohteena olevat työkykyjohtamisen tietojärjestelmän käyttöoikeus-, ylläpito- ja tukipalvelut tulevat ensinnäkin yhteishankintayksikön omistaja-asiakkaiden käyttöön. Tarjouspyynnön kohdassa 1.2 on todettu, että omistaja-asiakkaita ovat muun muassa Varsinais-Suomen hyvinvointialue, Satakunnan hyvinvointialue, Turun kaupunki ja Salon kaupunki. Lisäksi on ilmoitettu arviot näiden neljän omistaja-asiakkaan henkilöstömääristä. Henkilöstömäärien yhteismääräksi on ilmoitettu noin 41.000. Tarjouspyynnössä erikseen nimettyjen omistaja-asiakkaiden on ilmoitettu omistavan yhteensä 98,18 prosenttia hankintayksikön osakekannasta. Omistaja-asiakkaita on siten tarjouspyynnön mukaan enemmän kuin ne neljä omistaja-asiakasta, jotka on tarjouspyynnössä erikseen nimetty. Lisäksi hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohde tulee myös yhteishankintayksikön itsensä sekä sen alihankkijoiden käyttöön.

Tarjouspyynnön hintoja koskevan liitteen 3 mukaan arvioitu käyttöönottojen kappalemäärä on ollut 10 kappaletta. Tarjoajan on tullut ilmoittaa kustannus sarakkeessa, jossa on lukenut ”Kustannus (€) per Asiakas (organisaatio)”. Tarjouspyynnössä on puolestaan edellä todetuin tavoin määritelty asiakkaan käsite seuraavasti: ”Asiakas = Länsirannikon Työterveys Oy:n Asiakas ja LRTT:n omistaja (myöh. myös ”omistaja-asiakas”).”

Markkinaoikeus katsoo olevan selvää, että käyttöönoton kustannus on tullut hintoja koskevassa liitteessä ilmoittaa organisaatiokohtaisesti eikä valittajan esittämällä tavalla yksittäisten teknisten rajapintojen integraatioiden osalta. Myös valittaja on itse edellä todetuin tavoin esittänyt, että sen tarjous on perustunut yksikköhintaan yhden organisaation käyttöönoton osalta. Valittajan väite tarjouspyyntöasiakirjojen ristiriidasta on kuitenkin perustunut keskeisesti siihen, että valittajan mukaan tarjouspyynnössä on pyydetty esittämään hinnat neljälle organisaatiolle, kun taas hintoja koskevassa tarjouspyynnön liitteessä on arvioitu organisaatiokohtaisten käyttöönottojen määräksi 10 kappaletta.

Hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja ovat tältä osin esittäneet, että ristiriitaa ei ole, koska tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö hankkii järjestelmän tarjouspyynnössä määritellyille omistaja-asiakkailleen ja järjestelmän käyttöoikeus koskee myös hankintayksikköä itseään sekä sen alihankkijoita. Koska hintoja koskevassa tarjouspyynnön liitteessä ”muut käyttöönottokustannukset” on tullut ilmoittaa ”Kustannus (€) per Asiakas (organisaatio)” ja ”Asiakas” on tarjouspyynnössä erikseen määritelty termi, joka tarkoittaa hankintayksikön omistaja-asiakasta, markkinaoikeus katsoo, että hintoja koskevan liitteen kohdassa ”muut käyttöönottokustannukset” ilmoitettavan hinnan ei ole voinut ymmärtää koskevan hankintayksikköä itseään tai sen alihankkijoita.

Edellä todetuin tavoin tarjouspyynnöstä ilmenee, että kysymyksessä olevalla yhteishankintayksiköllä on muitakin omistaja-asiakkaita kuin ne neljä omistaja-asiakasta, jotka on tarjouspyynnössä nimenomaisesti mainittu. Tarjouspyynnön kohdassa 1.1 ”Terminologia” on todettu, että hankintayksikkö edustaa kaikkia asiakkaitaan, joita siis ovat hankintayksikön omistaja-asiakkaat, ja kohdan 2.1 ”Hankittavat palvelut” mukaan järjestelmä hankitaan näille omistaja-asiakkaille niiden tarpeiden mukaisessa aikataulussa. Näin ollen edellä mainittu tarjouspyynnön kohta ”muut käyttöönottokustannukset” on perustellusti ymmärrettävissä siten, että asiakaskohtaisia käyttöönottoja voisi olla yhteensä 10 kappaletta.

Käyttö- ja ylläpitokustannusten osalta tarjoushinnat on toisaalta tullut ilmoittaa työntekijäkohtaisesti siten, että arvioitu kappalemäärä eli henkilöstömäärä on ollut 41.000 kappaletta. Tarjouspyynnön kohdassa 1.2 ”Hankintayksikkö” on todettu, että siinä erikseen mainituilla neljällä omistaja-asiakkaalla on yhteensä noin 41.000 työntekijää. Kun vielä otetaan huomioon, että käyttö- ja ylläpitokustannusten henkilöstömäärään ovat sisältyneet myös hankintayksikön ja sen alihankkijoiden työntekijät, käyttö- ja ylläpitokustannusten määrä on tullut tosiasiallisesti ilmoittaa siltä pohjalta, että hankinnan kohteena oleva järjestelmä tulee enintään niiden neljän asiakkaan käyttöön, jotka on erikseen mainittu tarjouspyynnössä. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ja sen hintoja koskeva liite ovat olleet ristiriitaiset sillä valittajan esittämällä perusteella, että käyttö- ja ylläpitokustannukset on tosiasiallisesti tullut ilmoittaa vain neljälle organisaatiolle, kun taas muut käyttöönottokustannukset on tullut ilmoittaa kymmenen asiakaskohtaisen käyttöönoton osalta.

Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti puitejärjestelyn laajuudesta ilmoittaessaan. Edellä todetuin tavoin hankintalain 42 §:n 4 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyyn valittujen toimittajien ja sellaisten hankintayksiköiden kesken, jotka on selkeästi ilmaistu ja joiden yhteenlaskettu hankintojen enimmäismäärä taikka enimmäisarvo on ilmoitettu puitejärjestelyn kilpailutuksen hankinta-asiakirjoissa.

Korkein hallinto-oikeus on katsonut vanhan hankintalain soveltamista koskevassa ennakkopäätöksessään KHO 2016:182, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ollut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja KL-Kuntahankinnat Oy:n asiakkaidensa puolesta kilpailuttamassa puitejärjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista. Hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä oli ilmoitettu neljän kunta-alan hankintayksikön sitoutuneen olemaan mukana puitejärjestelyssä sekä kyseisten hankintayksiköiden arvioitujen vuosiostojen arvot. Tarjouspyynnön ehtojen mukaan KL-Kuntahankinnat Oy:n kaikilla asiakkailla oli mahdollisuus liittyä puitejärjestelyyn myöhemmin, mutta tarjouspyynnöstä ei ilmennyt mitään yksilöityjä tietoja muista puitejärjestelyssä mukana olevista asiakkaista tai niiden suorittamien hankintojen määristä. Puitejärjestelyn tosiasiallinen laajuus oli siten jäänyt tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella epäselväksi.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust ja Coopservice, C-216/17, EU:C:2018:1034) on julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2004/18/EY koskien todettu, että hankintaviranomainen voi toimia omaan lukuunsa ja sellaisten muiden selvästi nimettyjen hankintaviranomaisten lukuun, jotka eivät suoraan ole puitejärjestelyjen osapuolia, mikäli julkisuutta ja oikeusvarmuutta ja näin ollen avoimuutta koskevia vaatimuksia noudatetaan, ja että ei voida hyväksyä sitä, että hankintaviranomaiset, jotka eivät ole kyseisen puitejärjestelyn allekirjoittajina, eivät määritä niiden suoritusten määrää, jotka voidaan tilata niiden tehdessä myöhempiä hankintasopimuksia tämän puitejärjestelyn täytäntöönpanemiseksi, tai määrittävät ne viittaamalla tavanomaisiin tarpeisiinsa, koska näin tehtäessä loukataan avoimuusperiaatetta ja kyseisestä puitejärjestelystä kiinnostuneiden taloudellisten toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

Unionin tuomioistuin on mainitussa oikeuskäytännössään edelleen lausunut, että puitejärjestelyn alkuperäisenä osapuolena olevan hankintaviranomaisen on ehdottomasti täsmennettävä enimmäismäärä, jota myöhemmät hankintasopimukset voivat koskea (60 kohta). Puitejärjestelyn alkuperäisenä osapuolena oleva hankintaviranomainen voi sitoutua omaan lukuunsa ja muiden järjestelyssä selvästi nimettyjen mahdollisten hankintaviranomaisten lukuun vain tiettyyn määrään asti, ja kun tämä määrä on saavutettu, kyseinen järjestely on menettänyt merkityksensä (61 kohta). Tällä tulkinnalla voidaan taata niiden perusperiaatteiden noudattamisen, jotka sääntelevät julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjä ja joita sovelletaan puitejärjestelyn tekemiseen (62 kohta). Sekä yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteet että niistä seuraava avoimuuden periaate edellyttävät, että kaikki hankintamenettelyn ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt esitetään selvästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa siten, että yhtäältä mahdollistetaan kaikille kohtuullisen valistuneille ja tavanomaisen huolellisille tarjoajille niiden täsmällisen laajuuden ymmärtäminen ja niiden tulkitseminen samalla tavalla ja että toisaalta mahdollistetaan hankintaviranomaiselle sen tosiasiallinen tarkistaminen, vastaavatko tarjoajien tarjoukset kyseessä olevaa hankintasopimusta määrittäviä perusteita (63 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio 17.6.2021, Simonsen & Weel, C-23/20, EU:C:2021:490) on myös voimassa olevan hankintadirektiivin osalta katsottu, että direktiivissä käytetyistä sanamuodoista huolimatta ei voida hyväksyä sitä, että hankintaviranomainen jättää ilmoittamatta hankintailmoituksessa puitejärjestelyn nojalla toimitettavien tuotteiden enimmäisarvon (54 kohta). Unionin tuomioistuin on mainitussa tuomiossaan katsonut, että hankintailmoituksessa on ilmoitettava puitejärjestelyn perusteella toimitettavien tavaroiden ennakoitu määrä ja/tai arvo sekä niiden enimmäismäärä ja/tai enimmäisarvo ja että puitejärjestelyn vaikutukset lakkaavat kyseisen rajan saavuttamisen jälkeen (74 kohta).

Edellä todetuin tavoin hankinnan kohteena olevat palvelut tulevat yhteishankintayksikön omistaja-asiakkaiden käyttöön. Hankintasopimuksen sopimusosapuolena on ensisijaisesti yhteishankintayksikkö, mutta hankintasopimuksen mukaiset oikeudet ja velvoitteet voidaan kuitenkin tarjouspyynnön 2.2 kohdan mukaan myös siirtää omistaja-asiakkaalle, jolloin omistaja-asiakkaasta tulee suoraan hankintasopimuksen osapuoli.

Edelleen tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan on mahdollista, että puitejärjestelyyn sisältyisivät järjestelmän käyttöoikeudet ja käyttöönotot myös sellaisille kysymyksessä olevan yhteishankintayksikön omistaja-asiakkaille, joita tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole lainkaan nimetty. Näistä muista omistaja-asiakkaista ei ole annettu mitään muuta tietoa kuin että ne sijaitsevat Varsinais-Suomen ja Satakunnan alueella ja että niiden omistusosuus hankintayksiköstä on 1,82 prosenttia. Markkinaoikeus toteaa ensinnäkin, että pelkän omistusosuuden tai sinänsä rajatun maantieteellisen sijainnin perusteella ei ole mahdollista ainakaan suoraan tehdä johtopäätöksiä siitä, minkä suuruisista omistaja-asiakkaista on kysymys.

Näistä puitejärjestelyssä mukana olevista omistaja-asiakkaista ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista ei ole annettu tarkempia tietoja tarjouspyyntöasiakirjoissa ja lisäksi tarjouspyyntöasiakirjoissa on esitetty ristiriitaisia arvioita hankinnan kohteena olevan järjestelmän käyttö- ja ylläpitokustannusten perusteista ja toisaalta arvioitujen käyttöönottojen määrästä. Tarjouspyynnön liitteessä 3 ”Hinnat” on esitetty varaumia liittyen määräaikaisen sopimuskauden kestoon, käyttökustannusten kappalemäärään, lisäkoulutuksen tarpeeseen, integraatiotarpeiden laajuuteen sekä niiden työntekijöiden määrään, joihin järjestelmän ylläpito kohdistuu sekä tukikustannukset kohdistuvat. Mainitussa liitteessä on lisäksi todettu, että työntekijöiden määriin vaikuttaa osaltaan myös tilaajan eli hankintayksikön alihankkijoiden henkilöstömäärä. Näiden alihankkijoiden osalta tarjouspyyntöaineistossa ei ole annettu tietoja. Tarjouspyyntöaineistossa ei myöskään ole, ottaen huomioon myös edellä todetut varaumat, nimenomaisesti ilmoitettu puitejärjestelynä hankittavien hankintojen enimmäismäärää taikka niiden enimmäisarvoa. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että puitejärjestelyn tosiasiallinen laajuus on jäänyt tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella niin epäselväksi, ettei niiden perusteella ole ollut mahdollista antaa vertailukelpoisia tarjouksia, eikä laajuutta ole ilmoitettu hankintalain 42 §:n 4 momentissa edellytetyllä tavalla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti tarjouspyynnön laatimisen ja puitejärjestelyn laajuuden ilmoittamisen osalta. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Valituksenalaista hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Näin ollen hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Länsirannikon Työterveys Oy aikoo edelleen toteuttaa työkykyjohtamisen tietojärjestelmän käyttöoikeuden, ylläpidon ja tuen palveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut 6.370 eurolla. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Länsirannikon Työterveys Oy:n 9.1.2024 tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Länsirannikon Työterveys Oy:tä tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Länsirannikon Työterveys Oy:n korvaamaan Aino Health Management Oy:n oikeudenkäyntikulut 6.370 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n
1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Länsirannikon Työterveys Oy:n ja Sofor Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari, Markus Mattila ja Liisa Kauramäki.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.