Asian tausta

Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on hankintailmoitusta julkaisematta pyytänyt 27.3.2024 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia seitsemästä WC-moduulista asennettuna sekä optiosta viiteen WC-moduuliin.

Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy:n omaisuudenhallintayksikön johtaja on 15.4.2024 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut erään tarjoajan tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 380.000 euroa.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Hellman’s Production Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 50.000 euroa, määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen ja määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 9.662,70 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on määritetty virheellisesti siten, että hankinta on saatu vaikuttamaan kynnysarvot alittavalta hankinnalta. Hankintayksikkö ei ole huomioinut hankinnan ennakoidussa kokonaisarvossa seitsemän hankittavan WC-moduulin lisäksi optiona hankittavien viiden WC-moduulin arvoa. Hankittavien kahdentoista WC-moduulin yhteishintana voidaan tarjousten perusteella pitää vähintään noin 430.000–435.000 euroa. Lisäksi hankinta pilkottu keinotekoisesti, koska vuoden 2023 syksyllä hankintayksikön hankkimat WC-moduulit on jätetty ottamatta huomioon, vaikka tiedossa on ollut, että moduulien hankkiminen ja uusiminen jatkuu.

Hankinnan ennakoidun arvon laskennassa tulee huomioida kaikki hankintaan liittyvät ja sen toteuttamisesta johtuvat kustannukset. Kokonaisarvossa ei ole huomioitu maansiirto-, perustus- ja vesihuollon ja sähkötöiden aiheuttamia työkustannuksia, jotka ovat hankinnasta välittömästi johtuvia kustannuksia ja irrottamaton osa hankintaa.

Kyseessä on ollut erityisalojen tavarahankinta. Hankintayksikkö ei ole perustellusti voinut arvioida, että hankinta ei ylitä sovellettavaa 443.000 euron kynnysarvoa. Hankinnasta olisi tullut julkaista EU-hankintailmoitus.

Menettely on muodostunut valittajan kannalta syrjiväksi ja epätasapuoliseksi. Voittaneella tarjoajalla on ollut tiedossaan hankintayksikön luovuttamia valittajan tarjoushintaa koskevia tietoja aiemmasta tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on myös käyttänyt valittajan liikesalaisuuksia sisältäviä valittajan tuotteiden leikkauskuvia nyt esillä olevan tarjouskilpailun tarjouspyyntöasiakirjojen liitteinä, mikä on tarjonnut voittaneelle tarjoajalle kustannusedun. On myös epäselvää, onko laatuvertailu toteutettu hankintasäännösten mukaisesti.

Vastine

Vaatimukset

Pääkaupunkiseudun kaupunkiliikenne Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.060 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti hankinnan ennakoidun kokonaisarvon laskemisessa eikä hankintaan sovellettavien säännösten valinnassa. Hankintayksikkö on aikaisempien WC-moduulien hankintoihin perustuen arvioinut tarjouspyynnön julkaisuhetkellä WC-moduulien hankinnan ennakoidun kokonaisarvon olevan 380.000 euroa ja jäävän siten alle kynnysarvon.

Hankintapäätöksessä on ilmoitettu hankittavan kokonaisuuden hinta ilman optioita. Optioiden arvo on kuitenkin huomioitu hankinnan ennakoidussa arvossa. Hankinnan arvo on optiot mukaan luettuna ollut alle kynnysarvon.

Syksyllä 2023 hankittuja kahta WC-moduulia ei ole voitu sisällyttää samaan hankintakokonaisuuteen, koska tarve nyt hankinnan kohteena olleille WC-moduuleille on ilmennyt vasta kyseisen hankinnan jälkeen. Edellisen hankinnan ja esillä olevan hankinnan WC-moduulien toimitukset ovat jakautuneet ajallisesti yli kahden vuoden pituiselle ajanjaksolle ja yhteensä kolmelle eri talousarviokaudelle.

WC-moduulit ja niiden rakentamiseen liittyvät työt ovat muodostaneet kaksi eri hankintakokonaisuutta muun muassa sen vuoksi, että rakennustöitä ja itse WC-moduuleita tarjoavat tahot eivät ole samoja. Näin ollen maansiirto-, perustus- ja muita vastaavia työkustannuksia ei ole huomioitu hankinnan kokonaisarvossa. WC-moduulien hankinnassa rakennustöiden osuus olisi lisäksi noin kaksinkertainen WC-moduulien eli tavaroiden arvoon verrattuna.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassa tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteiden vastaisesti. Hankintayksikkö ei ole luovuttanut valittajan aiempaan kilpailutukseen antamaa tarjoushintaa koskevia tietoja voittaneelle tarjoajalle. Tarjouspyynnön liitteenä toimitetut leikkauskuvat ovat hankintayksikön kanssa sopimussuhteessa olleen arkkitehdin laatimia. Tarjousvertailussakaan ei ole menetelty virheellisesti. EPD-ympäristöseloste ei ole ollut pakollinen vähimmäisvaatimus, vaan siitä on voinut saada 10 laatupistettä. Voittaneen tarjoajan tarjousvertailuun mukaan otetussa tarjouksessa tarjoajalla ei ole ollut EPD-ympäristöselostetta, eikä siitä ole siten saanut laatupisteitä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ollut niin lähellä tavarahankintojen kynnysarvoa, että jo muutaman prosentin virhemarginaali arviossa olisi johtanut kynnysarvon ylittymiseen. Hankintayksikkö on jättänyt hyödyntämättä kilpailuolosuhteet.

Hankintayksikön menettelyssä tulee kiinnittää huomiota ajanjaksoihin, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina suunnitelmallisessa hankintatoimessa. Hankinnan tarve on ollut jatkuva ja vakiintunut. Aikaisempi hankinta olisi tullut sisällyttää nyt esillä olevaan hankintakokonaisuuteen.

Hankinnan jakamisen osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksiköiden tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen. Se, että rakennustöitä ja WC-moduuleja tarjoavat tahot eivät ole samoja, ei ole peruste eriyttää keinotekoisesti niistä aiheutuvia kustannuksia hankinnan suurinta mahdollista kokonaisarvoa laskettaessa. On lisäksi epäuskottavaa, että noin 35.000–36.000 euron arvoisen WC-moduulin toimittaminen edellyttäisi hankintayksikön esittämällä tavalla noin 70.000 euron maanrakennustöitä.

Hankintayksikön tulee itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikön oikeudenkäyntikulujen määrä on joka tapauksessa hankintayksikön oman juristin työstä liiallinen. Valitukseen ja asiakirjoihin perehtymiseen sekä vastineen laatimiseen on käytetty erittelyn mukaan 17 tuntia 180 euron tuntiveloituksella. Valitukseen vastaamisesta ei voi aiheutua mitään ylimääräisiä kustannuksia ja joka tapauksessa laskutusperuste voi enintään vastata valitukseen vastanneen juristin palkkakustannuksia.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Valituksen tutkiminen

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 128 §:n mukaan muutoksenhakuun sanotussa laissa tarkoitetuista ratkaisuista sekä lainvastaisen menettelyn johdosta määrättäviin seuraamuksiin sovelletaan, mitä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 16 luvussa (145–169 §) säädetään. Hankintalain 154 §:n 1 momentin perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai pykälässä mainittujen muiden säännösten vastaisesti.

Oikeudenkäynnin osapuolet ovat pitäneet hankintaa tavarahankintana, eikä markkinaoikeudella ole aihetta arvioida asiaa toisin. Kysymyksessä olevaa hankintaa koskevan tarjouspyynnön julkaisemishetkellä erityisalojen hankintalain 13 §:n 1 momentin mukainen kynnysarvo on ollut tavaroita ja palveluja koskevissa hankinnoissa 443.000 euroa. Pykälän 2 momentin mukaan lakia ei sovelleta kynnysarvot alittaviin hankintoihin.

Erityisalojen hankintalain 14 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muuhun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat, hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.

Erityisalojen hankintalain 18 §:n 1 momentin mukaan hankintaa ei saa pilkkoa eriin tai laskea sen arvoa poikkeuksellisin menetelmin tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi. Tavarahankintaa tai palveluhankintaa ei myöskään saa liittää rakennusurakkaan tai hankintoja muutoin yhdistellä keinotekoisesti tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Pykälä vastaa julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 31 §:ää, jonka esitöiden (HE 108/2016 vp s. 121–122) mukaan hankinnan jakamisen osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksiköiden tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen. Lähtökohtana arvioinnissa on luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulee katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Huomiota voidaan kiinnittää ajanjaksoihin, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina suunnitelmallisessa hankintatoimessa. Pykälän vastaista on siten esimerkiksi pilkkoa samanlaisista tavaroista koostuva hankinta osissa kilpailutettavaksi lain säännösten välttämisen tarkoituksessa. Myös ilman kilpailuttamista samanaikaisesti tai lyhyehkön ajan kuluessa tilattavien samanlaisten tavaroiden, palvelujen tai rakennustöiden osalta kysymyksessä voidaan katsoa olevan pilkkomiskiellon vastainen menettely. Toistuvat hankinnat voidaan toteuttaa esimerkiksi puitejärjestelyin.

Asiassa on arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankinnan ennakoitua arvoa määrittäessään ja onko hankinnan ennakoitu kokonaisarvo ylittänyt erityisalojen hankintalain tavarahankintojen kynnysarvon. Arvioitavana on ensinnäkin se, onko hankintayksikkö jättänyt ottamatta huomioon optiot ennakoidussa kokonaisarvossa. Asiassa on myös arvioitava, olisiko hankintayksikön tullut ottaa kilpailutuksessa huomioon vuonna 2023 toteutetut WC-moduulihankinnat. Lisäksi on arvioitava, olisiko hankintayksikön tullut ottaa ennakoidussa kokonaisarvossa huomioon WC-moduulien asentamisen edellyttämät perustustyöt kuten maanrakennustyöt.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön mukaan seitsemän WC-moduulin ja viiden optiona mahdollisesti hankittavan WC-moduulin yhteinen ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut aiempiin hankintoihin perustuen 380.000 euroa. Tarjousten mukainen yhden moduulin hinta on ollut noin 35.000–36.000 euroa, mikä olisi tarkoittanut 12 WC-moduulia käsittävässä kokonaisuudessa noin 420.000–430.000 euroa. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, että hankintayksikön arviota hankinnan ennakoidusta kokonaisarvosta olisi pidettävä sillä tavoin virheellisenä, että hankintayksikkö ei olisi voinut perustellusti arvioida hankinnan kokonaisarvon jäävän alle kynnysarvon 443.000 euroa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon erityisalojen hankintalain vaatimukset hankintamenettelyn avoimuudesta ja syrjimättömyydestä, hankinnan ennakoidun arvon laskemisesta sekä kiellosta pilkkoa hankinta osiin hankintasäännösten soveltamisen välttämiseksi.

Asiassa esitetyn perusteella hankintayksikkö on vuosina 2021–2023 hankkinut yhden tai kaksi WC-moduulia vuodessa. Hankintayksikön esittämän mukaan tarve nyt esillä olevalle hankinnalle on ilmennyt vasta myöhemmässä vaiheessa edellisen hankinnan jälkeen. Nyt esillä oleva hankinta on ollut määrältään aiempia selvästi suurempi ja ajallisesti pitkäkestoisempi. Tarjouspyynnön liitteestä ”Hankinnan kuvaus” on käy ilmi, WC-moduuleita on ollut tarkoitus toimittaa ajalla elokuu 2024–joulukuu 2025. Markkinaoikeus katsoo, että nyt esillä oleva hankinta, etenkin kun otetaan huomioon myös optiot, on muodostanut suunnitelmallisen hankintakokonaisuuden, eikä asiassa esitetyn perusteella ole todettavissa, että hankintayksikkö olisi erityisalojen hankintalain 18 §:n 1 momentin vastaisesti pilkkonut hankinnan osiin hankintasäännösten soveltamisen välttämiseksi.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että hankintayksikkö ei tarjouksia WC-moduuleista pyytäessään ole pyytänyt tarjouksia niiden perustamiseen liittyvistä maanrakennustöistä. Hankintayksikkö on perustellut tätä sillä, että niihin on erilliset toimijansa. Asiassa esitetyn perusteella ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikön kuvaus WC-moduulitoimittajien ja maanrakennustöiden erillisistä markkinoista olisi olennaisesti paikkansapitämätön. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole ottanut maanrakennustöiden arvoa huomioon nyt esillä olevan WC-moduulihankinnan ennakoitua kokonaisarvoa arvioitaessa.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että tarkasteltavana olevan tavarahankinnan kokonaisarvo on jäänyt alle erityisalojen hankintalain 13 §:ssä tarkoitetun kynnysarvon. Valitus ei näin ollen kohdistu sellaiseen hankintaan, josta tehdyn valituksen tutkiminen kuuluisi markkinaoikeuden toimivaltaan.

Asiassa yleisenä oikeudenkäyntilakina sovellettavan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain
81 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan tuomioistuin jättää valituksen tutkimatta, jos valituksen tutkiminen ei kuulu sen toimivaltaan. Valitus on näin ollen jätettävä pääasian osalta tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Erityisalojen hankintalain 128 §:n nojalla sovellettavan hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan erityisalojen kynnysarvon alittavana hankintana, eikä ole liittänyt valituksenalaiseen päätökseen valitusosoitusta markkinaoikeuteen. Pääasian lopputulos huomioon ottaen valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan ja olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse kokonaan vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Valittajan mukaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulujen määrä on hankintayksikön oman juristin työstä liiallinen. Valitukseen ja asiakirjoihin perehtymiseen sekä vastineen laatimiseen on käytetty erittelyn mukaan 17 tuntia 180 euron tuntiveloituksella. Valitukseen vastaamisesta ei voi aiheutua mitään ylimääräisiä kustannuksia ja joka tapauksessa laskutusperuste voi enintään vastata valitukseen vastanneen juristin palkkakustannuksia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 97 §:n 2 momentin mukaan korvausta voidaan suorittaa myös oikeudenkäynnin osapuolelle oikeudenkäynnistä aiheutuneesta työstä ja oikeudenkäyntiin välittömästi liittyvästä menetyksestä.

Markkinaoikeus toteaa, että korvattavina kuluina on vakiintuneesti pidetty myös niitä kohtuullisia kuluja, jotka aiheutuvat hankintayksikön yksinomaan omana työnä tehdystä puhevallan käyttämisestä markkinaoikeudessa.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön organisaatioon kuuluvan hankintaoikeudellista osaamista omaavan juristin työstä aiheutuneita kuluja voidaan pitää korvattavina oikeudenkäyntikuluina. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön omasta työstä aiheutuneista kuluista muodostuvat oikeudenkäyntikulut asian laatuun ja laajuuteen nähden markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta pääasian osalta ja hylkää Hellman’s Production Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa Hellman’s Production Oy:n korvaamaan Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 128 §:n nojalla sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 128 §:n nojalla sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pekka Savola ja Suvi Karlén-Savolainen

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.