MAO:549/2025

Asian tausta

Kuntien Tiera Oy (nyk. Tiera Oy) on ilmoittanut 18.11.2020 julkaistulla EU-hankintailmoituksella tarjousperusteisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta maankäytön suunnittelun ja toiminnanohjauksen järjestelmäkokonaisuuden hankinnasta omistaja-asiakkaidensa käyttöön.

Lohjan kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) kaupunginhallitus on hankintailmoitusta julkaisematta tehnyt 28.4.2025 päätöksen § 150 hankkia TieraCity-järjestelmän Tiera Oy:ltä.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut viiden vuoden sopimuskaudelle 1.137.300 euroa.

Markkinaoikeus on 22.5.2025 antamallaan välipäätöksellä numero 270/2025 väliaikaisesti kieltänyt valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Trimble Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.462,50 eurolla markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä lisättynä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on tehnyt suorahankinnan ilman hankintasäännöksissä säädettyä perustetta. Hankintayksikön ja Tiera Oy:n välillä ei ole hankintasäännöksissä edellytettyä sidosyksikkösuhdetta, koska hankintayksikkö ei käytä yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa määräysvaltaa Tiera Oy:ssä. Hankinnassa on ollut kysymys EU-kynnysarvon ylittävästä hankinnasta, joka olisi tullut kilpailuttaa EU-hankintoja koskevien menettelysäännösten mukaisesti.

Tiera Oy:llä on 400 osakkeenomistajaa, jotka koostuvat pääosin kuntatoimijoista ja hyvinvointialueista. Hankintayksikkö omistaa yhtiön osakkeista noin 1,5 prosenttia ja sillä on vastaava äänivalta yhtiökokouksessa, kun Tiera Oy:n yhtiöjärjestyksessä ei ole määrätty asiasta poikkeavasti. Tiera Oy:ssä ei ole sellaisia päätöksentekorakenteita, joilla hankintayksikölle tai muille pienomistajille olisi turvattu niiden omistusosuuksia vastaavia laajempia vaikutusmahdollisuuksia yhtiön päätöksentekoon. Hankintayksiköllä ei ole osakeomistukseensa perustuvan äänimääränsä perusteella todellista mahdollisuutta vaikuttaa Tiera Oy:n strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin, kuten yhtiön hallituksen valitsemiseen, strategian vahvistamiseen tai yhtiön toiminnan muutoksiin. Käsillä ei ole myöskään sellaisia olosuhteita, joissa hankintayksikön hyvin pienen omistusosuuden voitaisiin katsoa tuottavan määräysvallan yhtiössä. Tiera Oy:lle ei ole säädetty velvollisuutta toteuttaa viranomaisten sille antamia toimeksiantoja, eikä sen itsenäistä päätösvaltaa ole muutoinkaan rajoitettu.

Hankintayksikön edustus Tiera Oy:n hallituksessa on muodollinen ja toteutettu hankintasäännösten kiertämiseksi. Hankintayksiköllä ei ole mahdollisuutta tosiasiallisesti ohjata edustajansa toimintaa Tiera Oy:n hallituksessa vaikutuksellisella tavalla, eikä edustaja pysty toimimaan hankintayksikön etujen mukaisesti varsinkaan, jos sen edustamilla tahoilla on toisistaan eriävät mielipiteet tai vastakkaiset intressit. Hankintayksiköllä ei ole Tiera Oy:n hallituksessa tosiasiallista omaa edustusta, jonka kautta se voisi vaikuttaa hallituksen toimintaan tai hallituksen käyttämän määräysvallan sisältöön. Tiera Oy:n hallintosäännön yleisluonteisen määräyksen ei voida katsoa synnyttävän määräysvalta-asemaa hankintayksiköille. Tiera Oy:n osakkeenomistajilla voi olla erilaisia intressejä, jolloin kaikkien osakkeenomistajien etujen huomioon ottaminen päätöksenteossa on käytännössä mahdotonta.

Hankintayksikkö on edustettuna ainoastaan Smart City -ohjausryhmässä. Tiera Oy:n yhtiöjärjestys ei sisällä määräyksiä, joilla yhtiön hallituksen tai yhtiökokouksen päätöksenteon itsenäisyyttä olisi rajoitettu. Tiera Oy:n hallintosäännössä ei ole rajoitettu yhtiökokouksen päätöksenteon itsenäisyyttä. Suomen osakeyhtiölainsäädäntö ei mahdollista yhtiökokouksen tai hallituksen toimivaltaan kuuluvien asioiden siirtämistä muille osakeyhtiön toimielimille tai ohjausryhmille. Ohjausryhmien päätökset eivät ole tosiasiallisesti hallitusta sitovia. Lopulliset ja strategisesti tärkeät päätökset tehdään aina joko yhtiökokouksessa tai hallituksessa. Ohjausryhmillä ei siten ole todellista vaikutusvaltaa yhtiön tärkeisiin päätöksiin ja strategisiin tavoitteisiin. Hankintayksikön vaikutusmahdollisuudet ohjausryhmissä ovat lisäksi rajalliset päätöksenteon tapahtuessa niissä yksimielisesti tai enemmistöpäätöksinä. Hankintayksiköllä ja muilla ohjausryhmissä edustettuina olevilla toimijoilla on käytössään yksi ääni, ja edustettuna on laaja joukko, keskimäärin noin 20–30 yhtiön osakkeenomistajaa. Hankintayksikön tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa laajojen ohjausryhmien päätöksentekoon on siten rajallinen. Yhtiökokous päättää ohjausryhmien asettamisesta ja tehtävistä sekä jäsenten valinnasta. Hankintayksiköllä ei siten ole yhtiöjärjestyksen tai muiden määräysten perusteella edustusoikeutta Tiera Oy:n ohjausryhmissä, vaan edustusoikeus on riippuvainen yhtiökokouksen päätöksestä. Hankintayksiköllä ei ole edustusta nimitystoimikunnassa, eikä se siten voi vaikuttaa hallituksen tai ohjausryhmien jäsenten valintaan myöskään sen kautta.

Vastine

Vaatimukset

Lohjan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.974 eurolla, mistä määrästä 4.880 euroa kohdistuu oikeudenkäyntimaksuun.

Perustelut

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti. Hankintayksikkö on voinut tehdä hankinnan kilpailuttamatta sidosyksiköltään Tiera Oy:ltä, johon se käyttää määräysvaltaa hankintasäännöksissä edellytetyllä tavoin osallistumalla yhtiön ohjausryhmiin ja yhteisedustajuuden kautta sen hallituksessa. Omistusoikeuden suuruus yhtiössä ei ole ratkaiseva tekijä sidosyksikköaseman osalta.

Hankintasäännöksissä on mahdollistettu yhteisedustajuus sidosyksikön määräysvaltakriteerien täyttämiseksi. Tiera Oy:n organisaatiomuutokset, yhteisedustajuus ja välillinen edustajuus on tehty, jotta hankintasäännösten mukaiset sidosyksikkövaatimukset täyttyisivät. Omistussuhteet ovat jakautuneet Tiera Oy:ssä niin, ettei yhdenkään osakkeenomistajan osuus ole yli 10 prosenttia. Tiera Oy:n hallintosäännössä on useita osakeyhtiölaista poikkeavia määräyksiä, joilla on lisätty osakkeenomistajien määräysvaltaa yhtiössä. Tiera Oy:ssä on toteutettu hiljattain organisaatiouudistus, joka mahdollistaa yhteisedustajuuden yhtiön hallituksessa. Muutoksen tarkoituksena on ollut luoda aidosti yhteisen liiketoimintaintressin omaavien osakasyhteisöjen määräysvaltakanava yhtiön strategiaan ja muihin tärkeisiin päätökseen yhtiön hallituksen kautta. Hankintayksikkö on yhdessä muutaman muun kunnan kanssa valtuuttanut erään henkilön toimimaan yhteisenä edustajana Tiera Oy:n hallituksessa. Ennen Tiera Oy:n hallituksen kokousta järjestetään yhteisedustajuuskokous, jossa kunnan edustajat käyvät läpi tulevan kokouksen asialistan ja linjaavat kantansa strategisiin ja merkittäviin päätöksiin. Kannanotot kirjataan virallisesti pöytäkirjaan, minkä jälkeen yhteisedustaja toimii kuntien valtuuttamana Tiera Oy:n hallituksen kokouksessa ja esittää kuntien ennalta määrittelemät kannat päätöksenteossa. Hankintayksiköllä on siten dokumentoitu tosiasiallinen vaikutusketju Tiera Oy:n hallituksessa.

Tiera Oy:n hallintosääntöön on kirjattu mekanismi, jonka avulla ohjausryhmien kautta voidaan käyttää todellista, rakenteellista ja toiminnallista määräysvaltaa Tiera Oy:n päätöksiin. Hankintayksiköllä on edustusta ohjausryhmissä, ja se on osallistunut yhtiön ohjaamiseen niiden kautta aktiivisesti. Hankintayksikkö osallistuu Smart City -ohjausryhmään erityisen aktiivisesti ja toteuttaa sen kautta määräysvaltaansa Tiera Oy:n strategisiin ja tärkeisiin päätöksiin.

Kuultavan lausunto

Tiera Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti. Tiera Oy on hankintayksikön omistama ja sen määräysvallan alaisuudessa toimiva sidosyksikkö, eivätkä hankintasäännökset siten sovellu valituksenalaisen päätöksen mukaiseen hankintaan.

Hankintayksikkö käyttää määräysvaltaa Tiera Oy:öön hankintasäännösten mukaisesti riittävällä tavalla yhdessä muiden Tiera Oy:n omistajien kanssa. Yhdenkään Tiera Oy:n osakkeenomistajan osuus yhtiön osakkeista ei ole yli 10 prosenttia, eikä hallituksen tai nimitystoimikunnan jäsenten nimittämisoikeutta ole rajattu suuromistajille.

Hankintayksikön määräysvalta Tiera Oy:ssä perustuu ensisijassa Tiera Oy:n yhtiökokouksen päättämiin ja sen hallintosääntöön kirjattuihin hallituksen yhteisjäsenyyteen ja ohjausryhmäjäsenyyksiin. Tiera Oy:n hallintosääntöön on otettu useita osakeyhtiölaista poikkeavia määräyksiä, joilla on lisätty osakkeenomistajien määräysvaltaa yhtiössä. Tiera Oy:n ylimääräinen yhtiökokous on hyväksynyt hallintosääntöön lisäyksen, jolla taataan yhteisedustajat hallitukseen muun ohella asiakkuustoimialan perusteella. Tarkoituksena on ollut luoda aidosti yhteisen liiketoimintaintressin omaavien osakasyhteisöjen määräysvaltakanava Tiera Oy:n strategiaan ja muihin tärkeisiin päätöksiin yhtiön hallituksen kautta. Hankintayksikkö on valtuuttanut Tiera Oy:n erään hallituksen jäsenen toimimaan hankintayksikön yhteisedustajana Tiera Oy:n hallituksessa. Vastaavanlaisen valtuutuksen on tehnyt myös neljä muuta hankintayksikön kanssa yhteisen omistajuusintressin omaavaa teknisen toimialan asiakasomistajaa.

Valtuutettu yhteisedustaja on pitänyt edustamiensa osakkeenomistajien kanssa järjestelmällisesti pöytäkirjattuja kokouksia, joissa on käsitelty Tiera Oy:n strategiaa ja tärkeitä päätöksiä. Yhteisedustaja on toiminut edustamiensa osakkaiden määräämällä tavalla Tiera Oy:n hallituksen päätöksenteossa ja myös kirjauttanut pöytäkirjaan edustamiensa tahojen näkemyksiä Tiera Oy:n hallitukselle. Hankintayksikkö on siten tosiasiallisesti ja konkreettisesti käyttänyt hankintasäännösten edellyttämällä tavalla määräysvaltaa Tiera Oy:n strategiaan ja tärkeisiin päätöksiin.

Hankintayksiköllä on edustaja asian kannalta keskeisessä Smart City ‑ohjausryhmässä. Ohjausryhmillä on aitoa määräysvaltaa yhtiön strategiaan ja muihin tärkeisiin päätöksiin, ja ne myös käyttävät toimivaltaansa. Erityisesti Smart City -ohjausryhmä on aktiivisesti välittänyt Tiera Oy:n hallitukselle toimintaohjeistuksiaan. Hallitus järjestää hallintosäännön mukaisesti lisäksi vuosittain ohjausryhmien ja hallituksen yhteisen strategiapäivän, jossa käsitellään Tiera Oy:n toiminnan kannalta keskeisiä suunnitelmia tulevalle toiminnalle. Tiera Oy:n hallitus ja operatiivinen johto hakevat osakkeenomistajilta kannanottoja yhtiön strategiaan ja tärkeisiin päätöksiin useiden epävirallisten yhteistyömuotojen, kuten yhteisseminaarien, webinaarin ja omistajakyselyiden avulla, mikä osaltaan vahvistaa kaikkien osakkeenomistajien aitoa mahdollisuutta käyttää määräysvaltaa sidosyksikköönsä. Hankintayksikkö on käyttänyt hankintasäännösten mukaista määräysvaltaa Tiera Oy:öön myös mainitun ohjausryhmän kautta ja jatkuvien johdon ja osakkeenomistajien välisten yhteistyömekanismien avulla.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että omistuksen suuruudella on oltava huomattavaa merkitystä arvioitaessa määräysvallan käyttöä osakeyhtiömuotoisessa sidosyksikössä. Tiera Oy:llä on 400 osakkeenomistajaa eli merkittävästi enemmän omistajia kuin kansallisessa oikeuskäytännössä esitetyssä aiemmassa tilanteessa. Tiera Oy:n laaja osakkeenomistajajoukko koostuu hyvinvointialueista, kunnista sekä eri sektorien kuntayhtymistä ja osakeyhtiöistä, joiden edut poikkeavat varmasti toisistaan. Ratkaisevan määräysvallan muodostuminen edellyttäisi käytännössä sitä, että hankintayksikön tulisi koordinoida kantansa satojen muiden omistajien kanssa muodostaakseen 50 prosentin enemmistön, mikä on käytännössä mahdotonta toteuttaa johdonmukaisesti ja ennustettavasti.

Hankintayksikön yhteisedustaja Tiera Oy:n hallituksessa ei ilmennä sellaista määräysvaltaa, jota hankintayksikkö käyttää omiin toimipaikkoihinsa. Valtuutettu henkilö ei voi mitenkään ajaa samanaikaisesti kuuden eri kunnan etuja, jos ne ovat keskinäisessä ristiriidassa. Yhteisedustaja ei voi äänestää Tiera Oy:n hallituksessa hankintayksikön kannan mukaisesti, jos useammalla hänen hallituksessa edustamallaan kunnalla on hankintayksikön kannasta eriävä mielipide päätöksenteon kohteena olevasta asiasta.

Yhteisedustajaksi valittu henkilö on kuulunut Lahden kaupungin johtoryhmään. Tiera Oy:n hallituksen kokoonpanoa on muutettu yhtiökokouksessa 29.4.2025, eikä kyseinen henkilö ole enää Tiera Oy:n hallituksen jäsen. Lahden kaupunki ei ole Tiera City -ohjelmistoratkaisun käyttäjä, vaan valittajan asiakas. Yhteisedustajalla ei siten todennäköisesti ole samanlaista intressiä esimerkiksi puoltaa Tiera City -järjestelmään kohdistuvia investointeja kuin hankintayksiköllä. Yhteisedustajan valtuutus on tehty 23.1.2025 ja esitys Tiera City -järjestelmän hankinnasta vain hieman yli kaksi kuukautta valtuutuksen jälkeen. Sidosyksikkösuhde on siten pyritty luomaan vasta hankintaa suunniteltaessa ja päätöksen lähestyessä. Hankintayksikkö on menettelyllään pyrkinyt kiertämään hankintasäännöksiä luoden keinotekoisen sidosyksikkösuhteen, jolla oikeutettaisiin organisaation sisäisesti jo päätetty hankinta. Jotta hankintayksikön ja sidosyksikön välinen määräysvaltasuhde toteutuu vaaditulla tavalla, osallistumisen sidosyksikön päätöksentekoelimeen tulee tapahtua juuri kyseistä hankintayksikköä edustavan henkilön kautta.

Tiera Oy:n hallintosäännössä on pyritty luomaan vaikutelma siitä, että Tiera Oy:n osakkeenomistajat pystyisivät käyttämään Tiera Oy:n päätöksiin ratkaisevaa vaikutusvaltaa. Valituksen kohteena olevassa päätöksessä on kuitenkin kysymys maankäytön tietojärjestelmän hankinnasta omistajapohjaltaan Suomen suurimmalta inhouse-toimijalta. Valittaja ei ole tietoinen sellaisesta oikeuskäytännöstä, jossa useiden satojen hankintayksiköiden olisi katsottu käyttävän yhteistä määräysvaltaa sidosyksikköön.

Ohjausryhmien osalta on huomioitava, että vaatimus niiden puoltavasta kannasta ei tarkoita sitovaa määräysvaltaa. Myöskään oikeus edellyttää asian uudelleen käsittelyä ei merkitse määräysvaltaa, vaan on käytännössä katsoen pelkkä neuvottelupyyntö. Tiera Oy:n ohjausryhmien kautta tapahtuva määräysvalta ei ole riittävää. Hankintayksikkö ei voi vaikuttaa Tiera Oy:n toimintaan niissä toimialoissa, joita koskevissa ohjausryhmissä se ei ole edustettuna. Kun hankintayksikkö ei voi vaikuttaa kaikkiin Tiera Oy:n toimialoihin, ei se voi käyttää yhtiöön samanlaista määräysvaltaa kuin omiin toimipaikkoihinsa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

1 Kysymyksenasettelu ja kansalliset oikeusohjeet

Asiassa on arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankkimalla kyseessä olevan järjestelmän Tiera Oy:ltä hankintaa kilpailuttamatta vai onko hankinta jäänyt hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle mainittujen tahojen välisen sidosyksikkösuhteen perusteella. Asiassa on arvioitavana erityisesti se, käyttääkö hankintayksikkö yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa riittävää määräysvaltaa Tiera Oy:ssä.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 2 momentin
1 kohdan mukaan hankintalailla pannaan täytäntöön julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU (hankintadirektiivi).

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 15 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia ei sovelleta hankintaan, jonka hankintayksikkö tekee sidosyksiköltään. Sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä. Lisäksi edellytyksenä on, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa yksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa ja että yksikkö harjoittaa enintään viiden prosentin ja enintään 500.000 euron osuuden liiketoiminnastaan muiden tahojen kuin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Sidosyksikössä ei saa olla muiden kuin hankintayksiköiden pääomaa.

Hankintalain 15 §:n 5 momentin mukaan hankintayksiköiden katsotaan yhdessä käyttävän määräysvaltaa sidosyksikköön, jos sidosyksikön toimielimet koostuvat kaikkien hankintayksiköiden edustajista ja hankintayksiköt voivat yhdessä käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Lisäksi edellytyksenä on, että sidosyksikkö toimii määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden etujen mukaisesti.

Hankintalain 15 §:n 5 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 104) mukaan yksittäinen edustaja voi edustaa useita tai kaikkia osallistuvia hankintayksiköitä sidosyksikön hallintotoimielimessä. Usean hankintayksikön määräysvaltaa voidaan käyttää esimerkiksi silloin, kun sidosyksikkönä on kuntayhtymä tai valtion ja kuntien yhdessä omistama osakeyhtiö.

2 Euroopan unionin oikeuden säännökset

Hankintadirektiivin 12 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan hankintasopimus, jonka hankintaviranomainen tekee yksityisoikeudellisen tai julkisoikeudellisen oikeushenkilön kanssa, jää hankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle, jos muun ohella hankintaviranomainen käyttää kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään (a alakohta).

Hankintadirektiivin 12 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan hankintaviranomaisen katsotaan käyttävän oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään ensimmäisen alakohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla, jos se käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa määräysvallan alaisen oikeushenkilön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Tällaista määräysvaltaa voi käyttää myös toinen oikeushenkilö, joka on samalla tavoin hankintaviranomaisen määräysvallassa.

Hankintadirektiivin 12 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan hankintaviranomainen, joka ei käytä yksityisoikeudellisessa tai julkisoikeudellisessa oikeushenkilössä 1 kohdassa tarkoitettua määräysvaltaa, voi kuitenkin tehdä hankintasopimuksen kyseisen oikeushenkilön kanssa mainittua direktiiviä soveltamatta, jos hankintaviranomainen muun ohella käyttää yhdessä muiden hankintaviranomaisten kanssa kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään (a alakohta).

Hankintadirektiivin 12 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaan sovellettaessa ensimmäisen alakohdan a alakohtaa hankintaviranomaisten katsotaan käyttävän yhteistä määräysvaltaa oikeushenkilössä, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:

i) määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksentekoelimet koostuvat kaikkien määräysvallan käyttöön osallistuvien hankintaviranomaisten edustajista. Yksittäiset edustajat voivat edustaa useita tai kaikkia osallistuvia hankintaviranomaisia;

ii) kyseiset hankintaviranomaiset voivat yhdessä käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa määräysvallan alaisen oikeushenkilön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin; ja

iii) määräysvallan alainen oikeushenkilö ei aja sellaisia etuja, jotka poikkeaisivat määräysvaltaa käyttävien hankintaviranomaisten eduista.

3 Keskeiset tosiseikat

Lohjan kaupungin kaupunginhallitus on 28.4.2025 tekemällään päätöksellä § 150 päättänyt hankkia TieraCity-järjestelmän Tiera Oy:n tarjouksen mukaisesti.

Tiera Oy:n 22.4.2025 päivätyn kaupparekisteriotteen ja 23.4.2025 päivätyn yhtiöjärjestyksen 3 §:n mukaan yhtiö toimii muun ohella hankintalain tarkoittamassa mielessä osakkeenomistajiensa sidosyksikkönä ja yhteishankintayksikkönä. Yhtiö harjoittaa pääosaa liiketoiminnastaan osakkeenomistajiensa kanssa ja toimii osakkeenomistajiensa etujen mukaisesti. Kaupparekisteriotteelta käy ilmi, että yhtiöjärjestyksen muutoksesta on päätetty 12.12.2024. Osakkeiden lukumäärä on ollut 3.163.551 kappaletta.

Tiera Oy:n ylimääräisen yhtiökokouksen 12.12.2024 pöytäkirjan perusteella kokouksessa on päätetty yksimielisesti hyväksyä hallituksen esitys hallituksen yhteisedustajuusmallin käyttöönotosta mahdollisuuksien mukaan jo kuluvalla toimikaudella siten, että kukin hallitusjäsen voi toimia yhtiön hallituksessa hankintalainsäädännössä tarkoitettuna osakkeenomistajien yhteisedustajana.

Hankintayksikkö Lohjan kaupunki on päättänyt 23.1.2025 teknisen toimialan asiakasosakkaana valtuuttaa suostumuksensa mukaisesti erään hallitusjäsenen toimimaan Tiera Oy:n hallituksessa hankintayksikön hankintalainsäädännössä tarkoitettuna yhteisedustajana. Esitetyn selvityksen perusteella kyseinen henkilö on toiminut Lahden kaupungin sivistysjohtajana. Lohjan kaupungin valtuuttama yhteisedustaja on osallistunut Tiera Oy:n hallituksen kokouksiin ainakin 29.11.2024, 19.12.2024 ja 28.3.2025. Lahden kaupungin lisäksi hallituksen kokouksessa 19.12.2024 todetun perusteella hankintayksikön valtuuttama yhteisedustaja on toiminut myös Porin, Keravan, Hyvinkään, Riihimäen ja Tuusulan kaupunkien yhteisedustajana. Valittajan esittämän perusteella valituksenalaisen päätöksen tekemisen jälkeen pidetyn Tiera Oy:n yhtiökokouksen jälkeen kyseinen henkilö ei ole enää ollut Tiera Oy:n hallituksen jäsen, ja uusi hallitus on merkitty kaupparekisteriin 3.7.2025.

Tiera Oy:n 1.9.2023 päivätyn osakasluettelon perusteella Lohjan kaupungilla on ollut yhtiön osakkeita 46.963 kappaletta. Yhteisedustajan edustamalla Lahden kaupungilla ja hänet valtuuttaneilla tahoilla on ollut osakkeita seuraavat määrät: Lahden kaupungilla 116.582 kappaletta, Hyvinkään kaupungilla 45.270 kappaletta, Keravan kaupungilla 33.833 kappaletta, Porin kaupungilla 8.506 kappaletta, Riihimäen kaupungilla 3.261 kappaletta ja Tuusulan kunnalla 37.214 kappaletta. Yhteisedustajan aseman tai valtuutusten perusteella edustamilla osakkeenomistajilla on ollut noin yhdeksän prosenttia yhtiön osakkeista. Osakkeenomistajia yhtiöllä on ollut useampi sata.

Tiera Oy:n 23.4.2025 päivätyn ja 26.2.2025 lukien voimassa olleen yhtiöjärjestyksen kohdan 12.1 mukaan yhtiön hallitukseen kuuluu vähintään viisi ja enintään kymmenen varsinaista jäsentä. Yhtiökokous valitsee hallituksen puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Yhtiöjärjestyksen kohdan 12.3 mukaan yhtiöllä on yhtiökokouksen hyväksymä hallintosääntö, joka sääntelee osakkeenomistajien mahdollisuutta vaikuttaa nimitystoimikunnan ja ohjausryhmien kautta yhtiön strategisiin tavoitteisiin ja keskeisimpiin päätöksiin. Yhtiöjärjestyksen kohdan 17.3 mukaan varsinaisessa yhtiökokouksessa on päätettävä muun ohella nimitystoimikunnan esityksestä hallituksen jäsenten lukumäärästä ja valinnasta (alakohta d), minkä lisäksi yhtiökokous kohdan 17.4 mukaan päättää muun ohella nimitystoimikunnan jäsenten lukumäärästä ja valinnasta (alakohta i) ja ohjausryhmien asettamisesta, tehtävien määrittämisestä, jäsenten ja puheenjohtajien valinnasta sekä palkkioista (alakohta j).

Tiera Oy:n 12.12.2024 päivätyn hallintosäännön 1 luvun (Johdanto) mukaan hallintosäännöllä määrätään yhtiön hallinnosta ja päätöksentekomenettelystä sekä vahvistetaan osakkeenomistajien mahdollisuutta ohjata yhtiön toimintaa ja käyttää määräysvaltaa yhtiön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin niin sisällöllisesti kuin muodollisen päätöksenteon kautta. Hallintosäännössä on todettu myös muun ohella, että Tiera Oy:llä ei ole hallinnointikoodissa tarkoitettuja merkittäviä (yli 10 prosentin omistusosuus) osakkeenomistajia, ja että Tiera Oy:n rooli osakkeenomistajien sidosyksikkönä luo yhtiölle korostetun velvoitteen avoimuuden, osakkeenomistajien yhdenvertaisen kohtelun sekä erityisesti osakkeenomistajien määräysvallan ja etujen toteuttamisen osalta.

Hallintosäännön luvun 3.1 (luku 3, Osakkeenomistajien nimitystoimikunta, luku 3.1 Yleistä) mukaan Tiera Oy:llä on hallituksen, nimitystoimikunnan ja ohjausryhmien jäsenten valinnan ja palkitsemisen valmistelua varten pysyvänä toimielimenä osakkeenomistajien nimitystoimikunta, jonka enemmistö koostuu osakkeenomistajien edustajista.

Hallintosäännön luvun 4.2 (Hallituksen jäsenten nimeäminen ja palkkiot) mukaan yhtiökokous valitsee hallituksen sekä hallituksen puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan vuosittain varsinaisessa yhtiökokouksessa nimitystoimikunnan esityksestä. Jokaisella osakkeenomistajalla on oikeus esittää omaa taikka hankintalainsäädännössä tarkoitettua yhteistä hallitusedustajaa nimitystoimikunnalle. Hallituspaikkojen täyttämisessä on otettava huomioon hankintalain sidosyksikkötoimintaa koskevat velvoitteet. Osakkeenomistajalla on oltava mahdollisuus yksin tai yhdessä muiden osakkeenomistajien kanssa käyttää ratkaisevaa määräysvaltaa yhtiön tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Hallituksen jäsenistä yli puolet edustaa osakkeenomistajia. Mainitussa luvussa on todettu myös seuraavalla tavalla:

”KIRJAUS EDELLYTTÄÄ JOKAISEN OSAKKEENOMISTAJAN SUOSTUMUKSEN, SUOSTUMUSPROSESSI KESKEN:

Yksi hallituksen jäsen valitaan kunkin seuraavan osakasryhmittymän keskuudesta toimimaan kyseisen osakasryhmittymän hankintalainsäädännössä tarkoitettuna yhteisenä edustajana:

a) osakemääriltään viisi suurinta osakasta;

b) edellisen tilikauden päättyessä ostomääriltään kymmenen suurinta osakasta;

c) hyvinvointialueosakkaat;

d) teknisen toimialan asiakasosakkaat;

e) ICT-ulkoistuspalvelujen asiakasosakkaat;

f) opetuksen ja kasvatuksen palvelujen asiakasosakkaat, ja

g) johtamisen ja talouden palvelujen asiakasosakkaat.

Mikäli osakkeenomistaja täyttää useamman osakasryhmittymän kriteerit, Nimitystoimikunta määrittää soveltuvan osakasryhmittymän kyseisen osakkeenomistajan osalta sekä varmistaa, että kullakin yhteisedustajalla on riittävä määrä edustettavia osakkeenomistajia.”

Hallintosäännön luvussa 5.1 (luku 5, Ohjausryhmät, luku 5.1 Yleistä) on todettu, että osakkeenomistajien yhteisen kehittämisen tahtotila muodostetaan ja hankintalainsäädännön edellyttämää hankintayksiköiden määräysvaltaa yhtiön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin toteutetaan yhtiökokouksen, nimitystoimikunnan ja hallituksen ohella ohjausryhmien sekä tarvittaessa niiden alaisten asiantuntijaryhmien kautta ja avulla. Hallituksen tulee toiminnassaan noudattaa ohjausryhmien ohjeita ja päätöksiä edellyttäen, että ne eivät ole vastoin hallituksen yhtiöoikeudellisia velvoitteita. Ohjausryhmällä on oikeus edellyttää hallitus käsittelemään hylkäämänsä ohjausryhmän ohje tai päätös kertaalleen uudestaan.

Hallintosäännön luvun 5.2 (Ohjausryhmien tehtävät ja toiminta) mukaan ohjausryhmä tekee sellaiset toimialansa kehitystarpeiden strategiset linjaukset, joita ei ole määrätty päätettäväksi yhtiökokouksessa sekä priorisoi toimialansa kehitystarpeet ja ohjaa siten yhtiön palveluiden kehittämisen painopistealueita omalla toimialallaan. Ohjausryhmän priorisoinnin jälkeen operatiivinen johto projektisoi ja tuotteistaa hankkeet asiakastilauksia varten. Ohjausryhmissä kullakin jäsenellä sekä puheenjohtajalla on yksi ääni. Ohjausryhmän päätöksissä pyritään saavuttamaan yksimielisyys.

Hallintosäännön luvun 5.3 (Ohjausryhmien jäsenten nimeäminen ja palkkiot) mukaan ohjausryhmä koostuu osakkeenomistajien edustajista. Yhtiökokous nimeää ohjausryhmän jäsenet sekä ohjausryhmän puheenjohtajan osakkeenomistajien nimitystoimikunnan ehdotuksesta. Ohjausryhmään nimetään riittävä määrä jäseniä ottaen huomioon edellytykset ohjausryhmän tehokkaalle toiminnalle ja toisaalta ohjausryhmän merkitys hankintalainsäädännön edellyttämän osakkeenomistajien määräysvallan toteutumiselle. Kukin jäsen voi toimia useamman osakkeenomistajan hankintalainsäädännössä tarkoitettuna yhteisedustajana. Yhteisedustajan tulee ylläpitää säännöllistä yhteyttä edustamiinsa osakkeenomistajiin siten, että ne voivat tosiasiallisesti käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa ohjausryhmän toimivaltaan kuuluvissa asioissa.

4 Asian arviointi

4.1 Yleistä määräysvallasta

Markkinaoikeus toteaa, että edellä sidosyksikkösuhteen keskeisiin edellytyksiin kuuluu se, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa sidosyksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa. Hankintalain 15 §:n 5 momentissa ja hankintadirektiivin 12 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa on säädetty lisäedellytyksiä hankintayksiköiden yhteisen määräysvallan käyttämiselle siten, että sidosyksikön toimielinten tulee koostua kaikkien hankintayksiköiden edustajista, hankintayksiköiden tulee voida yhdessä käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin, minkä lisäksi edellytyksenä on, että sidosyksikkö toimii määräysvaltaa käyttävien hankintayksikköjen etujen mukaisesti.

Euroopan unionin tuomioistuin on todennut hankintadirektiivin 12 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan määräysten syntyhistorian osalta, että vaikka unionin lainsäätäjä on direktiivin johdanto-osan 31 perustelukappaleessa esitetyllä tavalla korostanut tarvetta selventää asian sääntelyä, se on kuitenkin katsonut, että tällaisen selventämisen olisi perustuttava unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä esitettyihin periaatteisiin, ja se ei näin ollen ole pyrkinyt kyseenalaistamaan tätä oikeuskäytäntöä (tuomio 22.12.2022, Sambre & Biesme, yhdistetyt asiat C-383/21 ja C-384/21, EU:C:2022:1022, 65 ja 66 kohta). Markkinaoikeus toteaa näin ollen, että unionin tuomioistuimen ratkaisut ovat merkityksellisiä, kun tarkastellaan hankintadirektiivissä olevien edellytysten täyttymistä nyt kysymyksessä olevassa asiassa.

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa ratkaisussaan todennut lisäksi (67 kohta), että kysymystä siitä, käyttääkö hankintaviranomainen kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään, on arvioitava ottamalla huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset säännökset ja olosuhteet, jotka eivät koske ainoastaan tosiasioihin liittyviä olosuhteita, vaan myös sovellettavaa lainsäädäntöä ja erityisesti kyseisen oikeushenkilön säännöissä määrättyjä määräysvaltamekanismeja.

Unionin tuomioistuin on yhtäältä asiassa C-324/07 (tuomio 13.11.2008, Coditel Brabant, EU:C:2008:621, 47 ja 48 kohta) antamassaan ratkaisussa katsonut, että jos edellytettäisiin, että viranomaisen pitäisi yhteisen omistuksen tapauksessa käyttää määräysvaltaansa yksin, johtaisi tämä kilpailuttamispakkoon useimmissa sellaisissa tapauksissa, joissa viranomainen haluaisi liittyä muiden viranomaisten muodostamaan yhteenliittymään. Tällainen lopputulos ei unionin tuomioistuimen mukaan olisi julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskevan unionin sääntelyn mukainen, vaan viranomaisella on katsottu olevan mahdollisuus suorittaa yleisen edun mukaisia tehtäviään itse omilla hallinnollisilla, teknisillä tai muilla voimavaroillaan ilman, että sen olisi turvauduttava sellaisten ulkoisten yksiköiden apuun, jotka eivät kuulu sen omiin yksiköihin.

Toisaalta unionin tuomioistuin on sittemmin yhdistetyissä asioissa C-182/11 ja C-183/11 (tuomio 29.11.2012, Econord, EU:C:2012:758, 31 kohta) antamassaan ratkaisussa todennut, että jos hankintaviranomaisella olisi yhteisomistuksessa olevassa sopimuspuoleksi valitussa yksikössä asema, joka ei takaisi sille vähäisintäkään mahdollisuutta osallistua tähän yksikköön kohdistuvan määräysvallan käyttämiseen, avautuisi mahdollisuus julkisia hankintasopimuksia tai palvelukonsessioita koskevien unionin oikeussääntöjen kiertämiseen. Kiertämisen mahdollistaisi se, että puhtaasti muodollinen osallistuminen tällaiseen yksikköön tai sen johtamisesta vastaavaan yhteiselimeen vapauttaisi hankintaviranomaisen velvollisuudesta aloittaa tarjouspyyntömenettely unionin oikeussääntöjen mukaisesti, vaikka tämä viimeksi mainittu ei millään tavoin osallistuisi tähän yksikköön kohdistuvan ”vastaavan määräysvallan” käyttämiseen. Tämän ratkaisun 27 kohdassa unionin tuomioistuin on korostanut, että hankintaviranomaisella on oltava mahdollisuus käyttää sidosyksikköön rakenteellista ja toiminnallista määräysvaltaa, jonka tulee olla todellista.

Lohjan kaupungin määräysvaltaa Tiera Oy:ssä arvioitaessa on otettava huomioon Tiera Oy:stä ja sen eri toimielimistä saatu selvitys ja tarkasteltava niiden pohjalta sitä, onko Lohjan kaupungilla ollut yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa tosiasiallinen mahdollisuus käyttää rakenteellista ja toiminnallista määräysvaltaa Tiera Oy:ssä.

Asiaa on tässä asiassa arvioitava valituksenalaisen päätöksen tekohetken näkökulmasta (vastaavasti unionin tuomioistuimen tuomio 29.4.2025, Fastned Deutchland, C-452/23, EU:C:2025:284, 60 kohta ja tuomio 10.9.2009, Sea, C-573/07, EU:C:2009:532, 47 ja 48 kohta).

4.2 Tiera Oy:n omistusrakenne ja määräysvallan käyttäminen yhtiökokouksessa

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Tiera Oy:llä ei ole sellaisia osakkeenomistajia, joilla olisi yhtiöstä yli 10 prosentin omistusosuus. Yhtiöllä on satoja osakkeenomistajia, kuten hyvinvointialueita ja laajasti eri sektoreiden kuntia ja kunta-alan toimijoita. Lohjan kaupungin osakkeet muodostavat 1,5 prosenttia yhtiön osakekannasta. Hallituksen nimetty yhteisedustaja on edustanut hankintayksiköitä, jotka ovat yhteensä omistaneet noin yhdeksän prosenttia yhtiön osakkeista.

Unionin tuomioistuin on edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa C-182/11 ja C-183/11 antamassaan ratkaisussa katsonut, että jos viranomainen tulee vähemmistöosakkaaksi julkisyhteisöjen omistuksessa täysin olevaan osakeyhtiöön voidakseen antaa tietyn julkisen palvelun hoitamisen kyseisen yhtiön tehtäväksi, tämän yhtiön osakkaina olevien viranomaisten määräysvalta yhtiöön voidaan luokitella sitä määräysvaltaa vastaavaksi, joka niillä on omiin yksikköihinsä, kun näillä viranomaisilla on tämä määräysvalta yhdessä (29 kohta). Ratkaisussa on todettu, että on kuitenkin niin, ettei määräysvalta tähän yksikköön voi perustua vain sille viranomaiselle, joka omistaa enemmistöosuuden kyseessä olevasta yksiköstä, kuuluvaan määräysvaltaan, sillä muuten yhteisen määräysvallan käsite tehdään tyhjäksi (30 kohta).

Markkinaoikeus toteaa, että Tiera Oy:ssä yhdelläkään osakkeenomistajalla tai edes muutamalla keskeisellä osakkeenomistajalla ei ole yksin tai yhdessä edellä mainitun ratkaisun kohdassa 30 tarkoitettua enemmistöosuutta Tiera Oy:ssä ja siten yksinomaista määräysvaltaa yhtiöön. Nyt kysymys ei näin ollen ole siitä unionin tuomioistuimen ratkaisussa käsitellystä tilanteesta, jossa jonkin tahon merkittävä määräysvalta yhtiössä voisi estää pienempiä omistusosuuksia omaavia hankintayksiköitä käyttämästä päätösvaltaa yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa.

Tiera Oy:n osakkeenomistajien suuri määrä on sinänsä omiaan vaikeuttamaan osakkeenomistajien yhteisen tahdon muodostamista. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei ole kuitenkaan pääteltävissä, että hankintayksiköiden suuri määrä olisi sellaisenaan esteenä yhteisen määräysvallan käyttämiselle. Tämän seikan merkitystä vähentää sekin, että Tiera Oy:n omistus ja määräysvalta ei ole keskittynyttä yhdelle tai muutamille osakkeenomistajille, jolloin voidaan arvioida, että Lohjan kaupungilla on yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa ollut tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa yhdessä tehtäviin tärkeisiinkin päätöksiin.

Hankintayksiköt voivat käyttää määräysvaltaa yhdessä siinäkin tapauksessa, että hankintayksiköiden näkemykset olisivat erilaisia, koska yhteisen määräysvallan käyttäminen ei edellytä päätöksenteon yksimielisyyttä (edellä mainitun asian C-324/07 ratkaisun 51 kohta). Hankintayksiköiden yhdessä tekemien päätösten ei näin ollen välttämättä tarvitse olla kaikkien yhteiseen päätöksentekoon osallistuvien hankintayksiköiden näkemysten mukaisia.

Eri osakkeenomistajien omistusosuuksien suuruudet vaikuttavat siihen, miten osakkeenomistajat voivat käyttää määräysvaltaa yhtiökokouksessa ja sitä kautta myös yhtiökokouksen nimittämissä toimielimissä. Tämä ja edellä todettu huomioon ottaen nyt käsillä olevissa olosuhteissa markkinaoikeus katsoo, että Lohjan kaupungin 1,5 prosentin omistusosuus ei merkitse sitä, että sillä ei olisi vähäisintäkään mahdollisuutta osallistua Tiera Oy:öön kohdistuvan määräysvallan käyttämiseen tai että osallistuminen olisi puhtaasti muodollista siten kuin edellä mainittujen yhdistettyjen asioiden C-182/11 ja C-183/11 ratkaisun 31 kohdassa on tarkoitettu.

4.3 Tiera Oy:n hallituksen yhteisedustajan merkitys

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa yhdistetyissä asioissa C-383/21 ja C-384/21 antamassaan ratkaisussa todennut, että yhteistä määräysvaltaa käyttävän hankintaviranomaisen osallistuminen määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksentekoelimiin tapahtuu sellaisen jäsenen välityksellä, joka edustaa juuri tätä hankintaviranomaista ja joka voi tarvittaessa edustaa myös muita hankintaviranomaisia (71 kohta). Tätä vaatimusta ei sen sijaan voida täyttää näiden elinten sellaisen jäsenen välityksellä, joka toimii niissä ainoastaan toisen hankintaviranomaisen edustajana (62 kohta).

Tiera Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiöllä on hallitus, johon kuuluu vähintään viisi ja enintään kymmenen jäsentä. Yhtiökokous valitsee hallituksen puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan sekä päättää myös muun ohella hallituksen jäsenten lukumäärästä ja valinnasta. Tiera Oy:n hallitus on yhtiökokouksen ohella sen osakkeenomistajien määräysvallan kannalta keskeinen toimielin. Tiera Oy:n ylimääräisessä yhtiökokouksessa on päätetty yhteisedustajuusmallin käyttöönotosta. Yksimielisesti tehdyn päätöksen yhteydessä on todettu, että kukin hallitusjäsen voi toimia yhtiön hallituksessa hankintasäännösten tarkoittamana osakkeenomistajien yhteisedustajana. Tiera Oy:n hallintosäännön mukaisesti jokaisella osakkeenomistajalla on oikeus esittää omaa tai hankintalainsäädännössä tarkoitettua yhteistä hallitusedustajaa nimitystoimikunnalle.

Lohjan kaupunki on saadun selvityksen perusteella valtuuttanut ennen valituksenalaista päätöstä Tiera Oy:n hallitukseen yhteisjäsenen. Hankintayksikön valtuuttama yhteisedustaja on saadun selvityksen perusteella toiminut myös useamman osakkeenomistajan yhteisedustajana Tiera Oy:n hallituksessa. Yhteisedustaja on osallistunut hallituksen kokouksiin. Yhteisedustajan valtuuttaneet hankintayksiköt ovat omistaneet noin yhdeksän prosenttia yhtiön osakkeista.

Tiera Oy:ssä on käytössä malli, jossa seitsemälle eri asiakasryhmälle on varattu yhteisedustaja hallituksessa. Markkinaoikeus toteaa, että kyseisellä järjestelyllä eri asiakasryhmille on pyritty varaamaan tilaisuus tulla edustetuksi hallituksessa yhteisen jäsenen kautta. Toisin kuin sellaisessa tilanteessa, että omistukset tai hallituksen jäsenyydet olisivat keskittyneitä muutamille tahoille, Tiera Oy:ssä käytetyssä mallissa monenlaiset asiakasryhmät ovat näin ollen voineet päästä vaikuttamaan päätöksentekoon yhtiön hallituksessa.

Saadun selvityksen mukaan yhteisedustaja on pitänyt edustamiensa hankintayksiköiden kanssa säännöllisesti kokouksia, joissa on käsitelty Tiera Oy:n strategiaa ja tärkeitä päätöksiä, ja kokousten jälkeen toiminut hallituksessa edustamiensa hankintayksiköiden tahdon mukaisesti. Kun otetaan huomioon edustettujen hankintayksiköiden aktiivinen osallistuminen yhteisen edustajan kanssa kannanmuodostukseen Tiera Oy:n hallituksessa päätettävistä asioista sekä edellä hallituksen rakenteesta esitetty, voidaan ainakin tässä asiassa katsoa, että Lohjan kaupunki on kyseinen hallitusjäsen kautta voinut tosiasiallisesti vaikuttaa hallituksessa tehtäviin ratkaisuihin yhdessä muiden hallituksessa edustettuina olevien hankintayksiköiden kanssa.

4.4 Tiera Oy:n ohjausryhmien merkitys

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio 10.9.2009, Sea, C-573/07, EU:C:2009:532, 81–85 kohta) on kiinnitetty sidosyksikköaseman arvioinnissa huomiota myös siihen, että osakkeenomistajat olivat tarkastellun yhtiön yhtiöjärjestykseen tehdyillä muutoksilla halunneet antaa yhtiökokoukselle ja hallitukselle päätöksentekorakenteita, joilla oli ollut tarkoitus varmistaa, että osakkeenomistajilla oli yhtiöön vastaava määräysvalta kuin niillä on omiin yksikköihinsä. Kyse oli ollut muun ohella voimakkaamman määräysvallan varmistamisesta yhtäältä yhteiskomitean välityksellä ja toisaalta teknisen komitean välityksellä, jollainen oli yhtiön eri toiminnoista vastaavalla kullakin osastolla. Yhteiskomitea ja tekniset komiteat olivat koostuneet osakkeenomistajina olevien julkisyhteisöjen edustajista, ja kullakin näistä julkisyhteisöistä oli ollut yksi ääni näissä komiteoissa kyseisen julkisyhteisön koosta tai sen omistamien osakkeiden lukumäärästä riippumatta. Lisäksi yhtiön yhtiöjärjestyksessä oli annettu yhteiskomitealle ja teknisille komiteoille laajat määräys- ja päätöksentekovaltuudet. Vastaavasti yhtiön yhtiöjärjestyksessä oli rajoitettu yhtiökokouksen valtuuksia, kun siinä oli määrätty, että yhtiökokouksen oli otettava huomioon edellä mainittujen komiteoiden vahvistamat ohjeet ja määräykset, ja kun siinä oli edellytetty yhteiskomitean puoltavaa lausuntoa ennen kuin yhtiökokous oli voinut valtuuttaa yhtiön hallituksen jäsenet toteuttamaan tiettyjä toimia. Samoin yhtiön yhtiöjärjestyksessä oli rajoitettu hallituksen päätöksenteon itsenäisyyttä, kun siinä oli velvoitettu hallitus kunnioittamaan kyseisille komiteoille varattuja valtuuksia ja kun siinä oli asetettu hallituksen päätösten edellytykseksi se, että ne olivat näiden komiteoiden antamien ohjeiden mukaisia.

Asiassa saadun selvityksen perusteella yhtiökokous on hyväksynyt hallintosäännön, joka sääntelee osakkeenomistajien mahdollisuutta vaikuttaa nimitystoimikunnan ja ohjausryhmien kautta yhtiön strategisiin tavoitteisiin ja keskeisimpiin päätöksiin. Hallintosäännöllä on saadun selvityksen perusteella määrätty myös ohjausryhmiin liittyvistä asioista todeten muun ohella, että hallituksen tulee toiminnassaan noudattaa ohjausryhmän ohjeita ja päätöksiä edellyttäen, että ne eivät ole vastoin hallituksen yhtiöoikeudellisia velvoitteita. Ohjausryhmällä on oikeus myös edellyttää hallitus käsittelemään hylkäämänsä ohjausryhmän ohje tai päätös kertaalleen uudestaan. Hallintosäännön mukaan ohjausryhmä tekee sellaiset toimialansa kehitystarpeiden strategiset linjaukset, joita ei ole määrätty päätettäväksi yhtiökokouksessa sekä priorisoi toimialansa kehitystarpeet ja ohjaa siten yhtiön palveluiden kehittämisen painopistealueita omalla toimialallaan. Kullakin jäsenellä sekä puheenjohtajalla on ohjausryhmissä yksi ääni ja päätöksissä pyritään saavuttamaan yksimielisyys. Ohjausryhmän jäsenet nimeää yhtiökokous nimitystoimikunnan ehdotuksesta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on osallistunut yhteen kuudesta ohjausryhmästä, jossa Lohjan kaupungilla voidaan katsoa olleen todellinen mahdollisuus vaikuttaa esimerkiksi toimialan kehitystä koskeviin tärkeisiin päätöksiin yhdessä muiden ohjausryhmän jäsenten kanssa. Tämä ohjausryhmille osoitettu päätösvalta on pitkälti vastannut sitä, mitä edellä selostetussa unionin tuomioistuimen asiassa C-573/07 annetussa ratkaisussa pidettiin sellaisena, että osakkeenomistajina olevat julkisyhteisöt olivat kyenneet vaikuttamaan ratkaisevasti sekä kyseisen yhtiön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin (ratkaisun kohta 86).

4.5 Kokonaisarvio hankintayksikön määräysvallasta

Vaikka Tiera Oy:ssä on useita satoja osakkeenomistajia, omistusosuudet ovat jakautuneet, eikä kenelläkään ole ollut tarkastelun kohteena olevana ajankohtana yli 10 prosentin omistusosuutta yhtiöstä ja siten vastaavaa äänivaltaa yhtiökokouksen päätöksenteossa. Kun yhdelläkään osakkeenomistajalla ei ole yksin tai yhdessä muutaman muun tahon kanssa ollut merkittävää määräysvaltaa Tiera Oy:ssä, omistuksen hajautuminen on omiaan vaikuttamaan siihen, että Lohjan kaupunki on voinut käyttää yhtiökokouksessa todellista määräysvaltaa yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa.

Hallituksen jäsenen yhteisedustamisessa on pyritty ottamaan huomioon se, että erilaiset osakkeenomistajaryhmät tulisivat hallituksessa kattavasti edustetuiksi. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Lohjan kaupungin voidaan katsoa tulleen edustetuksi hallituksessa yhteisedustajan kautta ja sillä tätä kautta olevan yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa määräysvaltaa yhtiön hallituksessa tapahtuvassa päätöksenteossa.

Tiera Oy:ssä on otettu käyttöön unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä pitkälti vastaavia ohjausryhmiä, jotka ovat voineet päättää toimialojensa tärkeistä päätöksistä, muun ohella nyt hankinnan kohteena olevan palvelun kehittämisen painopisteistä. Hankintayksiköllä on niin ikään katsottava olleen tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa eräässä ohjausryhmässä yhdessä tapahtuvaan päätöksentekoon, joskin käsillä olevassa asiassa ratkaisevana on pidettävä yhtiön kannalta lopullisen määräysvallan käyttöä yhtiökokouksen ja hallituksen kautta. Myös nimitystoimikunnan, joissa hankintayksiköllä ei ole ollut edustusta, esitykset ovat alisteisia yhtiökokouksessa käytettävälle päätösvallalle.

Edellä hankintayksiköiden yhdessä käyttämästä määräysvallasta todettua ei anna aihetta arvioida toisin se, että Tiera Oy:tä omistavien eri hankintayksiköiden näkemykset yhtiön ratkaisevista päätöksistä voivat joskus poiketa toisistaan. Se, että määräysvaltaa käytetään yhdessä eikä yksin, edellyttää tyypillisesti neuvotteluja ja kompromisseja. Olennaista on sen sijaan se, että Lohjan kaupungilla on ollut tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa yhteisesti muodostettavaan kantaan, vaikka omaksuttava kanta ei välttämättä aina olisikaan Lohjan kaupungin näkemyksen mukainen.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että kun yhdelläkään yksittäisellä tai edes muutamalla osakkeenomistajalla yhdessä ei ole ollut tarkasteltavana ajankohtana määräävää asemaa Tiera Oy:ssä, yhtiökokouksen, hallituksen tai ohjausryhmien kautta, Lohjan kaupungilla voidaan katsoa olleen tosiasiallinen mahdollisuus yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa vaikuttaa Tiera Oy:n strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Tiera Oy:tä on näin ollen pidettävä esillä olevan hankinnan osalta Lohjan kaupungin sidosyksikkönä.

5 Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla Lohjan kaupungin on katsottava tehneen hankinnan hankintalain 15 §:ssä tarkoitetulta sidosyksiköltä, minkä vuoksi hankintaan ei sovelleta hankintalakia. Valitus kilpailutusvelvollisuuden rikkomisesta on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ottaen kuitenkin huomioon sen, ettei hankintayksikölle tule määrättäväksi oikeudenkäyntimaksua. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeuden 22.5.2025 antamallaan välipäätöksellä numero 270/2025 määräämä väliaikainen kielto raukeaa.

Markkinaoikeus velvoittaa Trimble Finland Oy:n korvaamaan Lohjan kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.094 eurolla.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari, Pekka Savola ja Esko Pakka.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.