Asian tausta

Metsähallitus Metsätalous Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 9.2.2024 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta turvemaiden tuhkalannoitteiden ja levityspalvelun kokonaisurakoinnin palveluhankinnasta. Hankinta on jaettu kahteen osaan. Osan 1 kilpailutus on tehty ajalle 1.5.2024–30.4.2027 ja osan 2 kilpailutus ajalle 1.3.2024–30.4.2026.

Metsähallitus Metsätalous Oy on 19.3.2024 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Oy AgroMan Ab:n tarjouksen hankinnan kumpaankin osaan. Tämän jälkeen Metsähallitus Metsätalous Oy on 13.5.2024 tehnyt asiassa päätöksen sulkea Oy AgroMan Ab tarjouskilpailusta sekä 14.5.2024 hankintaoikaisupäätöksen, jonka mukaan ForestVital Oy:n tarjous on valittu hankinnan kumpaankin osaan.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 3.500.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Oy AgroMan Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen 13.5.2024 tarjoajan sulkemisesta tarjouskilpailusta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.025 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikön päätös sulkea valittaja tarjouskilpailusta on virheellinen, koska valittaja on esittänyt hankintayksikölle tarjouspyynnössä asetetun referenssivaatimuksen mukaiset tiedot. Valittaja on tehnyt alihankkijana lentolevitystyötä Oy FlyBoy Ltd:lle. Työn tilaajana ollut kolmas osakeyhtiö on vahvistanut, että valittajan tekemä lannoitteen lentolevitystyö on ollut hankintayksikön tarjouspyynnön referenssivaatimuksen mukaista työtä.

Hankintayksikkö on katsonut virheellisesti, että valittaja ei ole esittänyt luotettavaa selvitystä referenssivaatimuksen täyttämisestä. Valittaja on toimittanut hankintayksikölle pyynnöstä lisätietoina esitetystä referenssistä muun ohella urakkasopimuksen, työmaaraportit sekä laskun. Toimitetuista asiakirjoista on käynyt ilmi, että valittaja on toiminut aliurakoitsijana referenssivaatimuksen täyttävässä lannoitteen lentolevitystyössä ja siten täyttänyt hankintayksikön asettaman referenssivaatimuksen. Valittajayhtiön edustajalla on yli 25 vuoden kokemus lannoitteiden lentolevitystoiminnasta. Valittaja on täyttänyt tarjouspyynnössä asetetut tekniseen ja ammattipätevyyteen liittyvät vaatimukset, eikä hankintayksiköllä ole ollut perustetta sulkea valittajaa tarjouskilpailusta.

Vastine

Vaatimukset

Metsähallitus Metsätalous Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.110 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittaja ei ole täyttänyt hankintayksikön asettamaa referenssivaatimusta, joten hankintayksikkö on menetellyt oikein sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta. Valittajan vastaukset hankintayksikön sille lähettämiin selvitys- ja täsmennyspyyntöihin eivät ole antaneet uskottavaa näyttöä referenssivaatimuksen täyttymisestä. Valittajan referenssejä koskevat selvitykset ovat olleet puutteelliset. Hankintayksikkö ei ole voinut pitää valittajan tarjouksessaan ilmoittamaa referenssitietoa luotettavana, koska valittajalta saaduista selvityksistä ei ole käynyt ilmi ulkopuolisen tahon tai muuta luotettavaa vahvistusta siitä, että nimenomaan valittaja olisi tehnyt referenssinään ilmoittamansa työn. Erään referenssin yhteyshenkilön ilmoituksen mukaan referenssitoimitukset on toteuttanut muu toimija kuin valittaja.

Hankintayksikkö on lisäksi selvittänyt referensseihin liittyvää erityislentotoiminnan lupa-asiaa Liikenne- ja viestintävirastolta. Saadun tiedon mukaan luvanhaltijasta erillisen yrityksen ei ole mahdollista harjoittaa lentotoimintaa ilman omaa erityislentotoiminnan lupaa, joka on yrityskohtainen. Valittaja ei ole käytännössä voinut tehdä referenssinä ilmoittamaansa lannoitteiden levitystä lentolevityksenä. Mikäli valittaja on tehnyt ilmoittamansa työt ilman lupaa, on se rikkonut lentotoimintasäännöksiä vakavasti, eikä laittomasti ilmoitettua referenssiä ole tästä syystä voitu ottaa huomioon tarjouspyynnössä edellytettynä ammattimaisena ja asianmukaisena toimintana.

Kuultavan lausunto

ForestVital Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että valittaja on toiminut Oy FlyBoy Ltd:n alihankkijana tarjoten urakointiin liittyvän lentotyön Oy FlyBoy Ltd:n kalustolla. Valittajalla ei ole tällöin tarvinnut olla omaa erityislentotoiminnan lupaa. Hankintayksikkö ei ole esittänyt selvitystä Liikenne- ja viestintävirastolta saamistaan tiedoista.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt muun ohella, että valittajan vastaselityksessä viittaama vuokratyövoiman toimittaminen ei ole täyttänyt kyseessä olevan hankinnan referenssivaatimusta ammattimaisesta lannoitteen levitystyöstä. Joka tapauksessa tiedot vuokratyöstä on ilmoitettu vasta hankintamenettelyn päätyttyä, eikä niitä ole todennettu mitenkään.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen perusteella arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Hankintamenettely keskeisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia turvemaiden tuhkalannoitteiden ja levityspalvelun kokonaisurakoinnin hankintaan. Tarjouspyynnön mukaan hankinnan osassa 1. Lappi, turvemaat hankittava määrä on ollut 1.500 hehtaaria ja osassa 2. Etelä-Suomi, turvemaat hankittava määrä on ollut 2.000 hehtaaria. Tarjouspyynnön liitteenä olleen palvelukuvauksen mukaan lannoitteiden levitys on voinut tapahtua kohteesta riippuen maakoneella tai ilma-aluksella.

Hankintayksikkö on asettanut tarjouspyynnön kohdassa ”Muut ehdot” seuraavan referenssivaatimuksen tarjoajalle:

”Referenssivaatimuksen voi täyttää yhdellä (1) tai useammalla referenssillä. [– –] Referenssivaade (1.1.2021–31.12.2023), hankintaerät 1 ja 2: 500 ha”.

Tarjoajan on tullut ilmoittaa tarjouslomakkeella seuraavat tiedot referenssistä: Toimeksiantaja, toimeksiantajan yhteyshenkilö, määrä hehtaareina, toimeksiantajan yhteyshenkilön puhelinnumero ja sähköpostiosoite sekä referenssin tyyppi. Viimeksi pyydetty tieto on sisältänyt tiedon siitä, onko kyseessä tarjoajan oma referenssi, voimavara-alihankkijan referenssi tai ryhmittymän jäsenen referenssi.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnön kohdassa ”Päätöksenteon perusteet” ilmoittanut, että tarjoajalta edellytetään kokemusta vastaavasta työstä (referenssi), mikä on suhteessa työmäärään, johon se voi tulla valituksi.

Tarjouspyynnön yhteisen eurooppalaisen hankinta-asiakirjan (ESPDlomake) IV osassa ”Valintaperusteet” kohdassa C ”Tekninen ja ammatillinen pätevyys” esitetty seuraava vaatimus:

”Tähän hankintaan asetettu referenssivaade edellyttää, että tarjoajalla tai voimavaralla (esim. alihankkija/ryhmittymä), jota tarjoaja käyttää soveltuvuusvaatimuksen täyttämiseen, on kokemusta ammattimaisesta metsänhoitoon liittyvästä lannoitteen levitystyön suorittamisesta asianmukaisesti viimeisten kolmen vuoden aikana (1.1.2021–31.12.2023) vähintään 500 hehtaaria. [– –] Referenssivaade edellyttää, että ammattimaista lannoitteen levitystyötä on tehty elinkeinotoiminnassa toimeksiannosta vastiketta vastaan. [– –] Tarjoaja sitoutuu toimittamaan pyydettäessä referenssivaatimusten osoittavat selvitykset.”

Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan omaksi referenssikseen Agrolentopalvelun, joka on Oy FlyBoy Ltd:n aputoiminimi. Referenssin määräksi on ilmoitettu 500 hehtaaria. Valittaja on ilmoittanut ESPD-lomakkeella edellä mainittujen tietojen lisäksi päivämäärän 29.10.2023 ja kuvauksen, että kysymys on ollut lannoitteiden levityksestä.

Hankintayksikkö on 19.3.2024 tehnyt hankintapäätöksen, jossa se on muun ohella valinnut valittajan tarjouskilpailun voittajaksi hankinnan molempiin osiin.

Hankintayksikkö on pyytänyt 5.4.2024 päivätyllä selvityspyynnöllään valittajalta lisäselvitystä valittajan ilmoittamasta referenssistä hankintaoikaisuvaatimuksen käsittelyn yhteydessä. Valittaja on 17.4.2024 päivätyllä kirjelmällä ilmoittanut referenssiksi kolmannen yhtiön sekä määrätiedoksi noin 540 hehtaaria sekä toimittanut hankintayksikölle muun ohella laskutusmuistion sekä työmaaraportteja. Selvityksen liitteenä on ollut myös sähköpostikeskustelu, jossa hankintayksikkö on toisessa julkisessa hankinnassa tiedustellut kyseiseltä kolmannelta yhtiöltä, mikä taho on tehnyt ammattimaista metsänhoitoon liittyvää lannoitteen levitystyötä kyseiselle yhtiölle vuonna 2023 yhteensä 540 hehtaarin alalla. Vastauksen mukaan Agrolentopalvelu on tehnyt ammattimaista lannoitteen levitystyötä 540 hehtaaria kyseiselle yhtiölle ajalla 1.6.–30.10.2023.

Tämän jälkeen hankintayksikkö on vielä pyytänyt valittajalta muun ohella ulkopuolista luotettavaa näyttöä referenssistä. Valittaja on vastannut hankintayksikön uuteen selvityspyyntöön toimittamalla muun ohella sen Oy FlyBoy Ltd:lle osoittaman laskun.

Hankintayksikkö on 13.5.2024 tehnyt erillisen päätöksen valittajan sulkemisesta tarjouskilpailusta. Päätöksen mukaan hankintayksikkö on sen jälkeen, kun valittaja on vastannut hankintayksikön täsmennyspyyntöön, pyytänyt valittajan nimeämältä yhtiöltä vahvistamaan valittajan referenssiksi ilmoittaman Agrolentopalvelun sekä kyseisen referenssin. Kyseinen yhtiö ei vahvistanut valittajan ilmoittamaa referenssiä. Tämän jälkeen hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta referenssivaatimuksen täyttymisen osoittavat selvitykset, kuten tositteet ja laskut tai vastaavat. Päätöksen mukaan valittaja on toimittanut vastauksena hankintayksikölle laskutusmuistion ja työmaaraportit. Hankintayksikkö on katsonut, ettei valittajan toimittamista asiakirjoista ole käynyt ilmi referenssivaatimuksen osoittavaa sopimussuhdetta, joten se on pyytänyt valittajalta uutta lisäselvitystä.

Hankintayksikkö on todennut päätöksessään tarjoajan sulkemisesta tarjouskilpailusta, että toimitetusta aineistosta huolimatta hankintayksikön nimenomaisesti ja selväsanaisesti pyytämä ulkopuolinen näyttö, kuten tiliotteet tai vastaavat tositteet, on jäänyt saamatta. Kaikki valittajalta saatu näyttö, joka on pelkästään tarjoajan itse laatimaa, muun ohella osoittaa, ettei ilmoitettua referenssitietoa voida pitää luotettavana. Hankintayksikkö on katsonut, että valittaja ei ole tehnyt referensseiksi ilmoitettuja töitä, vaan ne on tehnyt toinen osakeyhtiö. Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta, koska se ei ole täyttänyt asetettua referenssivaatimusta.

Hankintayksikkö on 14.5.2024 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä valinnut kuultavan tarjouksen kumpaankin hankinnan osaan.

Valittajan soveltuvuus

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö pyrkii tarjoajien soveltuvuusvaatimuksilla varmistumaan tarjoajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, milloin se katsoo, että hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävät edellytykset täyttyvät, kunhan menettely ei ole tarjoajia kohtaan syrjivää tai epätasapuolista eikä suhteellisuusperiaatteen tai avoimuusperiaatteen vastaista. Tarjoaja on vastuussa sen osoittamisesta, että se täyttää asetetut, hankintasäännösten mukaiset soveltuvuusvaatimukset.

Hankintayksikkö on asettanut tarjouspyyntöasiakirjoissa tarjoajalle referenssivaatimuksen hankinnan kohteena ollutta lannoitelevityspalvelua vastaavavasta työstä siten, että palvelun laajuuden on tullut olla vähintään 500 hehtaaria vuonna 2023. Tarjoajan on tullut ilmoittaa tarjouksessaan referenssistä tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytetyt tiedot.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut yhden referenssin, jonka toimeksiantaja on ollut Agrolentopalvelu, joka on edellä mainitusti Oy FlyBoy Ltd:n aputoiminimi. Hankintayksikkö on hankintaoikaisuvaiheessa pyytänyt valittajalta selvitystä tämän tarjouksessa ilmoittamasta referenssistä. Tässä yhteydessä valittaja on kuitenkin ilmoittanut referenssikseen kolmannen yhtiön. Koska valittaja ei ole ilmoittanut kyseistä kolmatta yhtiötä referenssikseen tarjouksessaan, olisi hankintayksikkö menetellyt vastoin hankintasäännöksiä, mikäli se olisi antanut valittajan muuttaa tarjoustaan tarjousten jättämiselle varatun ajan jälkeen. Hankintayksikkö on kuitenkin menetellyt asiassa hankintasäännösten mukaisesti, kun se on arvioinut valittajan tarjouksessaan ilmoittaman referenssin tarjouspyynnön mukaisuutta.

Markkinaoikeudella on ollut käytössään valittajan hankintayksikölle hankintaoikaisumenettelyn yhteydessä toimittama asiakirjaselvitys. Markkinaoikeus toteaa, että esitetyistä asiakirjoista ei ole käynyt ilmi tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla tietoja tehdyn työn hehtaarimääristä, vaan esimerkiksi valittajan Oy FlyBoy Ltd:lle toimittamassa laskussa laskutusyksikkönä on ollut tonni samoin kuin työmaaraporteissa. Osaan työmaaraporteista on kirjattu hehtaarimääriä, mutta asiassa on jäänyt epäselväksi, onko hehtaarimäärät kirjattu raportteihin jälkikäteen ottaen huomioon näiden merkintöjen tekemiseen käytetty poikkeava väri raporttien muusta sisällöstä.

Lisäksi Oy FlyBoy Ltd:lle osoitettu lasku on päivätty 2.4.2024, joten sen perusteella ei yksiselitteisesti voida arvioida työn tekemistä tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla vuonna 2023. Valittajan laskutusmuistiosta on käynyt ilmi muun ohella päivämäärä, työmaatieto sekä yksilöimätön määrätieto. Kyseisestä asiakirjasta ei ole käynyt ilmi, mitä työtä asiakirjassa mainitut kirjaukset ovat sisältäneet. Valittajan ja Oy FlyBoy Ltd:n välisessä sopimuksessa on sinänsä sovittu lannoitteiden levitystyön tekemisestä 250–1.000 hehtaarin alalla per 2.000 tonnia ja työaikana on ollut 1.9.–31.12.2023. Osa valittajan työmaaraportteihin kirjatuista töistä on kuitenkin tehty ennen sopimuksen tekemistä tai sopimuksessa sovittua työaikaa. Ottaen huomioon, että sopimuksen alaraja on alittanut tarjouspyynnössä edellytetyn referenssin vähimmäismäärän 500 hehtaaria sekä edellä todetut puutteellisuudet valittajan toimittamassa muussa selvityksessä, markkinaoikeus katsoo, ettei myöskään sopimus ole ollut riittävä asiakirja osoittamaan hankintayksikön asettaman referenssivaatimuksen täyttymistä.

Asiassa esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut päätyä siihen, että valittaja ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössä edellytettyä referenssiä tarjouksessaan eikä valittajan jälkikäteen esittämää selvitystä ole pidettävä luotettavana selvityksenä referenssivaatimuksen täyttymisestä. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Oy AgroMan Ab:n korvaamaan Metsähallitus Metsätalous Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.110 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Jari Tiainen ja Mika Kuuppo.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.