MAO:573/2025
Asian tausta
Oulun kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 17.12.2024 julkaistulla sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevalla hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta liitteen E kohdan 2 mukaisesta palveluhankinnasta koskien maahanmuuttajien kotoutumiskoulutusta verkossa vuosille 2025 ja 2026 ja mahdolliselle kahdelle optiokaudelle.
Oulun kaupunki on 5.3.2025 tekemällään hankintapäätöksellä § 33/2025 sulkenut muun ohella Lappia-Koulutus Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Arffman Finland Oy:n tarjouksen.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 4.200.000 euroa optiokaudet mukaan lukien.
Puitesopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.
Asian käsittely markkinaoikeudessa
Valitus
Vaatimukset
Lappia-Koulutus Oy:n on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.
Perustelut
Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Valittajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Hankinnan kohteena olevan koulutuksen toteutus peruspolkuna ei ole ollut ehdoton vaatimus, vaan toteutusmalleja on voinut olla peruspolun lisäksi myös hidas ja nopea polku. Valittajan tarjouksessa on kuvattu, että peruspoluilta tulevien opiskelijoiden jako hitaasti ja nopeasti eteneviin tapahtuu pian ryhmien aloittamisen jälkeen, eikä opiskelijoita jaeta heti alussa lähtötasonsa mukaisesti ryhmiin. Valittajan tarjous on ollut Opetushallituksen kotoutumiskoulutuksesta annetun opetussuunnitelman mukainen. Lisäksi valittajan tarjouksessa ilmoitettujen työssäoppimisviikkojen määrä vastaa tarjouspyynnössä vaadittua.
Tarjouspyynnössä asetetut vertailuperusteet eivät ole olleet Opetushallituksen opetussuunnitelman mukaisia.
Voittanut tarjoaja on toiminut aiemmin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen sopimustoimittajana. Hankintayksikkö on tällä perusteella suosinut hankinnassaan voittanutta tarjoajaa.
Lisäksi jos hankintayksikön tytäryhtiö on ilmoitettu voittaneen tarjoajan alihankkijaksi, kyse on ollut määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä ja kilpailun rajoittamisesta. Myös kilpailuneutraliteetin toteutuminen on tällöin vaarantunut, sillä Oulun kaupunkikonserni on saanut tytäryhtiönsä kautta perusteettomia etuja.
Vastine
Vaatimukset
Oulun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 660 eurolla viivästyskorkoineen.
Perustelut
Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä asettamillaan vaatimuksilla tarkentanut Opetushallituksen opetussuunnitelman perusteiden mukaisesti hankittavan palvelun ehtoja.
Hankintayksikkö on hyväksynyt valittajan väitteen siitä, että valittajan tarjous on ollut koulutuksen opintopolkujen osalta tarjouspyynnön mukainen. Valittajan tarjouksessa ilmoitetut työssäoppimisjaksot eivät kuitenkaan ole sijoittuneet moduuleihin tarjouspyynnön mukaisesti, joten sen osalta valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, ja hankintayksikön on tullut sulkea se tarjouskilpailusta.
Hankintayksikkö ei ole suosinut voittanutta tarjoajaa. Valituksessa mainittu hankintayksikön tytäryhtiö ei ole toiminut voittaneen tarjoajan alihankkijana.
Hankintayksikkö ei ota kantaa muiden hankintayksiköiden kotoutumiskoulutusta koskeviin hankintoihin, eivätkä muiden hankintayksiköiden aiemmat kilpailutukset sido hankintayksikköä.
Kuultavan lausunto
Arffman Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.778,75 eurolla viivästyskorkoineen.
Valittajalla ei ole asiassa oikeussuojan tarvetta, sillä vaikka valittajan tarjous otettaisiin tarjousvertailuun mukaan, jo pelkästään tarjoushinnasta saatavien pisteiden perusteella olisi selvää, että valittaja saisi vähemmän pisteitä kuin kuultava, eikä sen tarjous voisi siten menestyä tarjouskilpailussa.
Valittajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Valittajan tarjouksessa koulutus on rakennettu alusta lähtien kolmeksi eri koulutuspoluksi, vaikka tarjouspyynnön koulutuskuvauksessa on vaadittu, että koulutus toteutetaan pääsääntöisesti peruspolkuna. Lisäksi valittajan tarjouksessa työssäoppimisjaksot on jaettu kolmeen eri jaksoon ja yksi niistä on sisällytetty moduuliin 3, vaikka tarjouspyynnössä on vaadittu, että työssäoppimisjaksoja on kaksi ja niiden on tullut sijoittua moduuleihin 2 ja 4.
Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta tulee arvioida vain tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten perusteella, eikä Opetushallituksen opetussuunnitelmalla ole tässä arvioinnissa merkitystä.
Asian arvioinnissa merkitystä ei pitäisi olla myöskään sillä, onko kuultava aiemmin toiminut kotoutumiskoulutusten palveluntuottajana. Hankintayksikön tytäryhtiö ei ole kuultavan alihankkija. Kuultavaa on kohdeltu hankintamenettelyssä samoin kuin muitakin tarjoajia, ja valittajan tarjouksen poissulkeminen on perustunut vain siihen, että valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen.
Markkinaoikeudella ei ole toimivaltaa tutkia julkista hankintaa koskevan valitusasian yhteydessä väitteitä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä.
Vastaselitys
Valittaja on ilmoittanut, ettei se anna asiassa vastaselitystä.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Valituksen tutkiminen
Kuultava on esittänyt, ettei valittajalla ole asiassa oikeussuojan tarvetta, koska valittajan tarjouksella ei olisi menestymisen mahdollisuuksia.
Markkinaoikeus toteaa, että valitus on koskenut muun ohella tarjouspyynnön puutteellista laatimista ja sitä, että valittajan tarjous on virheellisesti suljettu tarjouskilpailusta. Koska valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta ennen tarjousten vertailua, ei sen menestymisen mahdollisuuksia tarjousvertailussa ole mahdollista yksiselitteisesti arvioida. Mikäli valittajan väitteet tai osa niistä menestyisivät markkinaoikeudessa, voitaisiin hankintayksikön virheellinen menettely korjata joko uuden tarjouskilpailun järjestämisellä tai uudella tarjousten vertailulla. Valittajalla on siten katsottava olevan oikeussuojan tarve asiassa.
Valittaja on esittänyt, että markkinaoikeuden tulisi tutkia asiassa kilpailulain tarkoittamaa mahdollista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, kilpailun rajoittamista ja kilpailuneutraliteetin toteutumista.
Markkinaoikeus toteaa, ettei se ole julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä toimivaltainen tutkimaan, onko asiassa menetelty kilpailulain säännösten vastaisesti. Valittajan esittämissä kilpailulain vastaisuuteen liittyvissä väitteissä ei ole kyse myöskään sellaisista korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2021:191 tai aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoissa annetun lain (348/2007) esitöissä (HE 190/2009 vp s. 76) tarkoitetuista esikysymyksistä, jotka kuuluisivat markkinaoikeuden toimivaltaan hankinta-asian yhteydessä esitettynä. Näin ollen markkinaoikeus jättää valittajan vaatimukset tutkimatta siltä osin kuin ne koskevat väitettyä kilpailulain vastaista toimintaa.
Pääasiaratkaisun perustelut
Oikeusohjeet
Asiassa sovellettavaksi tulevan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä hankintalain I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan hankintalain 12 luvun säännöksiä (107–115 §).
Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Pykälän 2 momentin mukaan, jos tarjouskilpailussa ehdokkaana tai tarjoajana on hankintayksikön organisaatioon kuuluva yksikkö, hankintayksikön omistama yhteisö tai laitos taikka toinen hankintayksikkö, sitä on kohdeltava samalla tavoin kuin muita ehdokkaita ja tarjoajia.
Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.
Saman pykälän 2 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava pois tarjouskilpailusta.
Hankinta-asiakirjat ja hankintamenettely keskeisiltä osin
Tarjouspyynnön kohdassa ”Muut ehdot” on vaadittu muun ohella, että tarjoaja sitoutuu kaikkiin tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitettyihin vaatimuksiin ja ehtoihin.
Tarjouspyynnön liitteen 5 ”Koulutuskuvaus” kohdassa ”Sisältö” on muun ohella todettu seuraavaa:
”Koulutuksen sisältö ja opetusmenetelmät pyydetään suunnittelemaan Opetushallituksen hyväksymän Aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteiden mukaisesti kohderyhmä ja tavoite huomioiden.
[– –]
Koulutukseen tulee sisältyä kaksi työssäoppimisjaksoa; alkuvaiheen (moduuli 2) koulutukseen kahden (2) viikon jakso ja loppuvaiheen (moduuli 4) koulutukseen enintään kuusi (6) viikkoa.”
Valittajan tarjoukseensa liittämässä koulutuksen toteutussuunnitelmassa on muun ohella todettu seuraavaa:
”Työssäoppiminen alkumoduuleilla on 2 viikkoa (valvontaresurssia varataan 60 h, josta ohjausresurssia väh. 4 h/työssäoppija), jatkomoduulilla 3 ja 4 yhteensä 6 viikkoa (valvontaresurssia 180 h, josta ohjausresurssia väh. 12 h/työssäoppija).”
Valittajan tarjouksen liitteessä ”Koulutuksen sisältö ja järjestämismuoto” on ilmoitettu työssäoppimista kuuluvan 10 päivää alkumoduuliin 2, 15 päivää jatkomoduuliin 3 ja 15 päivää jatkomoduuliin 4.
Hankintayksikkö on 5.3.2025 tekemällään hankintapäätöksellä § 33/2025 muun ohella sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on perustellut erillisessä perusteluliitteessä valittajan tarjouksen poissulkemista seuraavasti:
”Tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen, koska tarjouksen toteutussuunnitelman mukaan koulutus toteutetaan siten, että opiskelijat jaetaan lähtötasonsa mukaisille etenemispoluille, hitaan-, perus- ja nopean polun ryhmiin. Tämän lisäksi tarjouksen toteutussuunnitelman sekä sisältö- ja järjestämismuototaulukon mukaan työssäoppimisjaksot toteutetaan seuraavasti: moduulissa 2 (2 vko), moduulissa 3 (3 vko) ja moduulissa 4 (3 vko).”
Valittaja on tehnyt hankintaoikaisuvaatimuksen. Hankintayksikkö on 29.4.2025 tekemässään hankintaoikaisupäätöksessä 29 § todennut muun ohella seuraavaa:
”Hankintayksikkö hyväksyy Lappia-Koulutus Oy:n väitteen siitä, että tarjous täyttää tarjouspyynnön vaatimukset koulutuksen toteutuksen osalta. Väitteen hyväksyminen ei kuitenkaan johda siihen, että hylkäyspäätöstä muutetaan, koska yksi hylkäysperuste (seuraava työssäoppimisjaksot) riittää tarjouksen hylkäämiseen.
[– –]
Työssäoppimisjaksojen toteutus noudattaa OPH:n opetussuunnitelman perusteita, mutta Lappia-Koulutus Oy:n tarjouksessaan esittämä työssäoppimisjaksojen sijoittuminen eri moduuleihin ei ole hankintayksikön tarkennettujen vaatimusten mukainen.
[– –]
Edellä esitetyillä perusteilla Lappia-Koulutus Oy:n hankintaoikaisu hylätään eikä hankintapäätöstä (§ 33/2025) muuteta.”
Asian arviointi
Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä asetetut vertailuperusteet eivät ole olleet Opetushallituksen aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman mukaisia.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja että sillä on laaja harkintavalta sekä hankinnan kohteen määrittelyssä että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjouspyynnön selvyydestä sekä tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta.
Tarjouspyynnön mukaan hankittavan koulutuksen sisällön on tullut olla Opetushallituksen aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteiden mukainen. Hankintayksiköllä on ollut oikeus tarjouspyynnössä tarkentaa edellä mainitusta opetussuunnitelmasta ilmeneviä seikkoja, eikä kyseisellä opetussuunnitelmalla ole merkitystä hankintayksikön määrittäessä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita. Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti tarjouspyyntöä laatiessaan.
Lisäksi valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.
Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on tämän vuoksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, mikäli tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa, ja kyseessä ei ole epäolennainen puute tai virhe.
Tarjouspyynnössä koulutuksen on vaadittu sisältävän kaksi työssäoppimisjaksoa, joista ensimmäisen kahden viikon jakson on tullut kuulua moduuliin 2 ja toisen enintään kuuden viikon jakson on tullut kuulua moduuliin 4.
Valittajan koulutussuunnitelmassa työssäoppimisjaksoja on ilmoitettu olevan kolme: kaksi viikkoa moduulissa 2, kolme viikkoa moduulissa 3 ja kolme viikkoa moduulissa 4.
Markkinaoikeus toteaa, ettei valittajan tarjous ole ollut tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten mukainen työssäoppimisjaksojen lukumäärän ja niiden eri moduuleihin sijoittumisen osalta. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.
Valittaja on vielä esittänyt, että voittanutta tarjoajaa on mahdollisesti suosittu hankintamenettelyssä. Markkinaoikeus toteaa, ettei asiassa esitetyn perusteella ole ilmennyt seikkoja, jotka osoittaisivat, että tarjoajia olisi kohdeltu syrjivästi tai epätasapuolisesti. Arvioitaessa valituksenalaisen hankintamenettelyn oikeellisuutta merkitystä ei ole sillä, mitä mahdollisia sopimuksia voittaneella tarjoajalla on tai on aiemmin ollut muiden hankintayksiköiden kanssa.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta siltä osin kuin valituksessa on vedottu kilpailulain vastaisuuteen.
Markkinaoikeus hylkää valituksen muilta osin.
Markkinaoikeus velvoittaa Lappia-Koulutus Oy:n korvaamaan Oulun kaupungin oikeudenkäyntikulut 660 eurolla viivästyskorkoineen ja Arffman Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.778,75 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
Muutoksenhaku
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Liisa Kauramäki ja Suvi Karlén-Savolainen.
Huomaa
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.