MAO:584/20

Asian tausta

Väylävirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 26.4.2019 julkaistulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta sähkörata- ja vahvavirtajärjestelmien kunnossapitopalvelujen hankinnasta Kouvolan käyttökeskusalueelle ajalle 1.1.2020–31.12.2024 ja kahden vuoden optiokaudelle.

Väylävirasto on 4.7.2019 tekemällään hankintapäätöksellä asiassa VÄYLÄ/2325/02.01.02/2019 valinnut Winco Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 9.500.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

Winco Oy on 16.10.2019 muuttanut toiminimensä GRK Rail Oy:ksi.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

NRC Group Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 17.160 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus antaa sille tiedon voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoista siltä osin kuin niiden perusteella voidaan varmistua hankintayksikön virheistä avainhenkilön projektipäällikkökokemuksen hyväksymisessä, voittaneen tarjoajan tarjouksen hyväksymisessä tarjousvertailuun ja sen arvioimisessa tarjousvertailussa.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja puutteellinen. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut antaa tarjous hyvityshinnasta vaihteenlämmitykseen liittyvien tehtävien irrottamiselle kunnossapitosopimuksesta. Tarjouspyyntö ei kuitenkaan ole sisältänyt tarjouspyynnön liitettä 1.4.1, jossa on tarjouspyynnön mukaan kuvattu irrotettavan vaihteenlämmityksen rajapinta. Kyseistä rajapintaa ei ole kuvattu muuallakaan tarjouspyyntöasiakirjoissa. Asiassa on ollut epäselvää, kuuluvatko esimerkiksi viankorjaus, vaihteenlämmitysmuuntajan kunnossapito ja vaihteenlämmityskeskuksen kunnossapito irrotettavaan kokonaisuuteen. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei myöskään ole irrotettavan kokonaisuuden osalta viitattu tarjouspyynnön liitteenä 1.5 olleeseen tehtäväluetteloon. Tarjoajat eivät ole voineet antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, sillä tarjouspyynnön puutteellisuuden vuoksi tarjoajat ovat ymmärtäneet sopimuksesta irrotettavan kokonaisuuden eri tavoin. Tämä on käynyt ilmi muun ohella siinä, että tarjoajien tarjoamat hyvityshinnat ovat poikenneet toisistaan suhteettoman paljon.

Hankintayksikkö on laiminlyönyt velvollisuutensa tarkastaa, että voittaneen tarjoajan projektipäälliköksi ilmoittaman avainhenkilön kokemus on täyttänyt tarjouspyynnössä asetetut vähimmäisvaatimukset. Valittajalle on jäänyt sen tutustuman tarjousaineiston perusteella epäselväksi, sijoittuvatko voittaneen tarjoajan nimeämän projektipäällikön referenssikohteet vaaditun mukaisesti 10 vuoden ajalle tai onko kyseinen henkilö toiminut ilmoitetuissa kohteissa tarjouspyynnössä vaadituin tavoin projektipäällikön roolissa.

Tarjousten vertailu on suoritettu virheellisesti. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on ollut useita puutteita selvityksissä ja ilmoitetuissa laatutekijöissä. Näitä puutteita ei ole otettu huomioon tarjousten pisteytyksessä. Hankintayksikkö ei ole menetellyt tältä osin tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimusten mukaisesti.

Valittaja ei ole saanut käyttöönsä tarpeellisia jäljennöksiä voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoista, minkä johdosta voittaneen tarjoajan tarjouskilpailuun hyväksymistä ja tarjousvertailua rasittaneiden virheiden varmentaminen ei ole ollut mahdollista.

Vastine

Vaatimukset

Väylävirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.250 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjoajien on ollut mahdollista laatia tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella keskenään yhteismitalliset ja vertailukelpoiset tarjoukset. Kaikki tarjouspyyntöaineistosta puuttuneesta liitteestä 1.4.1 ilmenevät tiedot ovat käyneet ilmi muusta tarjouspyyntömateriaalista. Edellä mainittu liite on sisältänyt ainoastaan visuaalisen rajapintakuvauksen. Tarjouspyynnön liite 1.5 on sisältänyt kirjallisen kuvauksen vastaavista seikoista. Tarjouspyynnön liitteenä 1 olleessa kunnossapitosopimuksessa on määritelty kunnossapitotehtävät. Tarjouspyynnön liitteen 1.3.3 perusteella valittajan on tullut ymmärtää, että vaihteenlämmitysmuuntajat ja vaihteenlämmitys ovat muodostaneet teknisesti eri kokonaisuudet, joilla on myös eri huoltojaksotukset. Tarjouspyynnössä pyydetyn hyvityshinnan laskeminen on ollut mahdollista ilman puuttuneen liitteen 1.4.1 rajapintakuvausta. Valittajan tarjouksen ja voittaneen tarjouksen välinen hintaero on ollut hyvityshinnan osalta niin pieni, että hyvityshinnan sisällön ei voida katsoa olleen epäselvä. Hyvityshinta on lisäksi muodostanut ainoastaan pienen osan hankinnan kokonaisuudesta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajat ovat olleet velvollisia tarkastamaan tilaajan tarjouspyyntöasiakirjat sekä ilmoittamaan havaitsemistaan virheistä, ristiriitaisuuksista ja puutteista. Ilmoitus on tullut tehdä jo tarjousten laskenta-aikana. Lisäksi tarjouspyyntö on mahdollistanut kysymysten esittämisen hankintayksikölle. Valittaja on menettänyt oikeutensa vedota havaitsemaansa virheeseen liitteen 1.4.1 puuttumisesta, koska valittaja ei ole tuonut esiin liitteen 1.4.1 puuttumista. Myöskään muut tarjoajat eivät ole tarjousaikana tuoneet esille kyseisen liitteen puuttumista. Tarjoajat eivät ole esittäneet kysymyksiä myöskään vaihteenlämmityksen rajapinnasta tai sopimusaikana irrotettavasta hankinnan osasta, jolle hyvityshinta on tullut laskea.

Voittaneen tarjoajan projektipäälliköksi ehdottama avainhenkilö on täyttänyt tarjouspyynnössä projektipäällikön referensseille asetetun vaatimuksen.

Hankintayksikkö ei ole vertaillut tarjouksia virheellisesti. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole ollut valittajan esittämiä laatuvertailuun vaikuttavia virheellisyyksiä tai puutteellisuuksia.

Kuultavan lausunto

GRK Rail Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.116 eurolla viivästyskorkoineen.

Kuultava on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat mahdollistaneet kaikille tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Sama tarjouspyyntöaineisto on ollut kaikkien tarjoajien käytettävissä, eikä hankintayksikön toiminta ole vaarantanut tasapuolisuuden tai syrjimättömyyden vaatimusta.

Tarjouspyyntöä ei ole tullut katsoa puutteelliseksi sen vuoksi, että saadut tarjoukset ovat hintojen osalta poikenneet toisistaan. Annettujen tarjousten hintojen poikkeaminen toisistaan ei ole poikkeuksellista. Tarjoushintojen välinen ero on lisäksi ollut vain noin kaksi prosenttia.

Valittajan olisi tullut pyytää hankintayksiköltä lisätietoja hankintamenettelyn aikana, mikäli sillä on ollut kysymyksiä vaihteenlämmityksen rajapinnasta, vaihteenlämmityksen tehtävien irrottamisesta kunnossapitosopimuksesta tai rajapintadokumentaatiosta. Koska valittaja ei ole hankintamenettelyn aikana esittänyt kysymyksiä, tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut sellaisia epäselvyyksiä, jotka olisivat vaikuttaneet sen tekemään tarjoukseen.

Voittaneen tarjoajan projektipäälliköksi nimeämä henkilö on täyttänyt projektipäällikön kokemukselle asetetun vähimmäisvaatimuksen. Hankintamenettelyssä ei ole menetelty tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusten vastaisesti, kun voittanut tarjoaja on hyväksytty tarjouskilpailuun.

Voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoissa ei ole ollut virheitä tai puutteita, eikä tarjousten vertailua ole suoritettu virheellisesti.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnöstä puuttuneen liitteen 1.4.1 sisältö ei ole käynyt ilmi muusta tarjouspyyntöaineistosta. Tarjouspyynnön liitteissä 1.2 ja 2 sopimuksesta mahdollisesti irrotettavan vaihteenlämmityksen sisältö on kuvattu siten, että tarjoajille on jäänyt perusteltu aihe olettaa, että irrotettavan vaihteenlämmityksen sisältö on poikennut jollain tavoin siitä, mikä vaihteenlämmityksen sisällöksi on kuvattu muualla tarjouspyynnössä. Tarjoajat eivät ole voineet tietää tarjouksia laatiessaan, onko irrotettavan kokonaisuuden sisällön ollut tarkoitus olla samanlainen kuin mitä muualla tarjouspyyntöaineistossa on kuvattu. Tarjouspyynnössä on lisäksi käytetty eri käsitteitä viitattaessa vaihteenlämmitystä koskeviin tehtäviin. Tarjouspyynnön epäselvyyttä tarjouksen jättämishetkellä ei voida arvioida sen perusteella, mitä hankintayksikkö on jälkikäteen esittänyt puuttuneen aineiston sisällöksi.

Tarjouspyynnössä on lisäksi ollut muitakin olennaisia ristiriitoja, jotka ovat koskeneet laite- ja huoltomääriä. Lämmitettävien vaihteiden määrässä on ollut huomattavia eroja tarjouspyynnön liitteen 1.3 ja liitteen 1.3.3 eri kohtien välillä. Tarjouspyynnön liitteessä 1.3 ja liitteessä 1.3.3 on lisäksi ilmoitettu vaihdekujien osalta eriäviä määriä.

Tarjousten vertailutapa on johtanut kiellettyyn suorahankintaan ja muun kuin kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan. Hankinnasta irrotettavan osuuden hinta on jäänyt kokonaan kilpailuttamatta.

Valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjousten vertailuhintojen ero on ollut enemmän kuin kaksi prosenttia. Voittaneen tarjoajan tarjoama hyvityshinta on ollut yli nelinkertainen valittajan tarjoamaan hyvityshintaan verrattuna.

Valittaja ei ole menettänyt oikeuttaan vedota tarjouspyynnön epäselvyyteen, vaikka se ei ole esittänyt tarjouspyynnön liitettä 1.4.1 koskevaa kysymystä hankintamenettelyn aikana. Hankintayksikkö ei ole voinut poistaa vastuutaan tarjouspyynnön epäselvyydestä edellyttämällä, että tarjoajat esittävät kaikki kysymyksensä mahdollisista tarjouspyynnön puutteista ja epäselvyyksistä tiettyyn aikaan mennessä. Tarjouspyyntö on ollut laaja, eikä valittajalla ole ollut mahdollisuutta havaita kaikkia epäselvyyksiä hankintayksikön asettamaan aikarajaan mennessä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnössä esitetyt käsitteet vaihteenlämmitykseen liittyen ovat olleet siinä mielessä yhtenevät, että ammattimaiselle tarjoajalle ei ole voinut jäädä epäselväksi, mitä kussakin tilanteessa on tarkoitettu.

Tarjouspyyntö on ollut yksiselitteinen hankinnan kohteena olleiden kunnossapitotöiden laajuuden määrittelyn osalta. Valittajan esittämät luvut tarjouspyynnön liitteissä 1.3 ja 1.3.3 olleista väitetyistä ristiriitaisuuksista eivät pidä paikkaansa, koska toiset luvut ovat koskeneet huoltokertojen määriä ja toiset luvut laitemääriä. Tästä syystä luvut eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia.

Hankintayksikön menettelyssä ei ole ollut sopimuksesta mahdollisesti irrotettavan kokonaisuuden osalta kyse kielletystä suorahankinnasta. Väite on joka tapauksessa esitetty ennenaikaisena. Tarjouspyyntö on ollut yksiselitteinen tarjousten vertailuhinnan laskemisperusteiden osalta. Hankintayksikön on tullut etukäteen varautua hankintasopimuskaudella mahdollisesti eteen tulevaan sopimusmuutokseen pyytämällä tarjoajia ilmoittamaan sopimuksesta mahdollisesti irrotettavalle kokonaisuudelle arvonlisäveroton hyvityshinta. Vaihteenlämmityksen kunnossapidon kokonaisuus on ollut kiinteässä yhteydessä tarjousten vertailuhintaan. Tarjoajien on tullut laskea, millä hinnalla ne ovat pystyneet toteuttamaan sopimukseen jäävät kunnossapitotehtävät, jolloin tarjoajat eivät ole voineet asettaa hyvityshintaa miten korkeaksi tahansa.

Kuultava on esittänyt, että tarjouspyynnön liitteestä 1.4.1 ei ole ilmennyt mitään sellaista, mitä ei olisi sanallisesti todettu liitteessä 1.5. Tarjoajat ovat pystyneet tarjousasiakirjojen perusteella laskemaan hyvityshinnan sopimuksesta mahdollisesti irrotettaville vaihteenlämmityksen kunnossapitoa koskeville tehtäville. Asiassa ei ole myöskään merkitystä sillä, että vaihteenlämmityksen rajapinta on liitteessä 2 sidottu liitteeseen 1.4.1, koska tarjouspyyntöasiakirjoja on tulkittava kokonaisuutena. Valittaja on lisäksi toiminut jo useita vuosia Kouvolan käyttökeskusalueen kunnossapitäjänä, joten se on ollut tietoinen siitä, mikä osa on kuulunut sopimuksesta mahdollisesti irrotettavaan kokonaisuuteen. Tarjouspyynnössä käytettyjen käsitteiden ”vaihteenlämmitysjärjestelmä” ja ”vaihteenlämmityksen kunnossapito” välillä ei ole ollut sellaista ristiriitaa, että tarjouspyynnön sisältö olisi jäänyt ammattimaiselle tarjoajalle epäselväksi. Valittaja on saanut tiedon liitteen 1.4.1 sisällöstä, koska valittaja on osallistunut samaan aikaan kilpailutettuun Etelä-Suomen käyttökeskusaluetta koskevaan hankintaan, jonka tarjouspyyntöasiakirjoissa liite 1.4.1 on ollut mukana.

Tarjouksissa olleet eroavaisuudet hyvityshintojen osalta eivät ole tarkoittaneet sitä, että tarjouspyyntö olisi tullut katsoa epäselväksi. Valittajalla on ollut aiemmin radan ja turvalaitteiden kunnossapitosopimuksia, jotka ovat tuottaneet sille hinnassa huomioitavia synergiaetuja. Mikäli vaihteenlämmityksen kunnossapidon tehtävät irrotettaisiin sopimuksesta kesken sopimuskauden, se tulisi muuttamaan voittaneen tarjoajan päivystysjärjestelmää ja rakennetta merkittävästi. Hyvityshintoihin ovat vaikuttaneet lisäksi työn organisointi, alueiden työskentelymahdollisuudet ja koneiden tehokkuus.

Tarjouspyyntöasiakirjoista on selkeästi käynyt ilmi huollettavien kohteiden lukumäärä. Valittaja on ymmärtänyt tarjouspyynnön virheellisesti, koska vaihdemäärien osalta on voinut päätyä erilaiseen lopputulokseen riippuen siitä, onko vaihdemäärät laskettu kunnossapitoaluekohtaisen yhteenvedon vai rataosakohtaisen yhteenvedon perusteella. Rataosakohtaisessa yhteenvedossa ei ole ilmoitettu jokaisen rataosan osalta erikseen lämmitettävien laitteiden kappalemäärää. Valittaja on toiminut aiemmin Kouvolan käyttökeskusalueen kunnossapitäjänä, joten sen on tullut tietää huollettavien kohteiden tarkka määrä.

Hankintayksikkö on voinut päättää, onko se käyttänyt vertailuhinnan laskennassa kokonaishintaa vai eriteltyjä yksikköhintoja. Vertailuhinnan laskemisen perusteet ovat käyneet selkeästi ilmi tarjouspyyntöaineistosta. Vaihteenlämmitykseen liittyneet tehtävät ovat kuuluneet hankintaan, eikä niiden irrottaminen sopimuksesta välttämättä tule toteutumaan hankintakaudella. Vaihteenlämmityksen kunnossapidon kilpailuttamisvelvollisuus on perusteltua arvioida vasta siinä vaiheessa, kun kyseiset osat on mahdollisesti irrotettu sopimuksesta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus antaa sille tiedon voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoista siltä osin kuin niiden perusteella voidaan varmistua hankintayksikön virheistä avainhenkilön projektipäällikkökokemuksen hyväksymisessä, voittaneen tarjoajan tarjouksen hyväksymisessä tarjousvertailuun ja sen arvioimisessa tarjousvertailussa.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan vaatimat asiakirjat on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Asiassa on siten valittajan esittämän vaatimuksen osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei mainitun pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Edellä mainittua oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ää koskevassa hallituksen esityksessä (HE 12/2006 vp s. 28) on todettu, että harkittaessa tiedon antamatta jättämistä pykälän 3 momentin perusteella on otettava huomioon tiedon ilmaisemisesta aiheutuva haitta tai vahinko niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty julkisuuslaissa. Näitä etuja ovat yksityisyyden, terveyden ja lapsen edun turvaaminen, liike- ja ammattisalaisuuksien ja niiden rinnastettavien yritystoimintaa koskevien tietojen suojaaminen, yleinen järjestys ja turvallisuus sekä muu erittäin tärkeä yksityinen tai julkinen etu. Tieto voidaan jättää antamatta asianosaiselle vain, kun tämä on välttämätöntä salassa pidettäväksi säädettyjen etujen suojelemiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liikesalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain ja sen esitöiden (HE 12/2006 vp s. 27) mukaisesti asianosaisen tiedonsaantioikeudet oikeudenkäynnissä määräytyvät oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n mukaisesti, joten asiaan ei sovelleta sellaisenaan julkisuuslain 11 §:ssä säädettyjä asianosaisen tiedonsaantioikeuksia ja siinä tarkemmin erikseen määriteltyjä tiedonsaantioikeuden rajoituksia. Julkisuuslain 11 §:ssä asianosaisen tiedonsaantioikeuksien julkisissa hankinnoissa osalta säädetty voidaan kuitenkin ottaa huomioon asian arvioinnissa

Harkittaessa valittajan vaatimien asiakirjojen antamista valittajalle on otettava huomioon oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamisen edellytykset. Valittajalla on oikeudellinen intressi sellaisiin tietoihin, joilla voi olla merkitystä arvioitaessa sitä, onko hankintamenettely ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaista.

Valittaja on esittänyt, että sille tulee antaa tieto voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoista tietyiltä osin. Valittajan mukaan esillä olevassa asiassa on kysymys voittaneen tarjoajan tarjouskilpailuun hyväksymisestä ja sen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudesta sekä tarjousten laatuvertailun oikeellisuuden arvioinnista. Valittajan mukaan tämä arviointi perustuu tietopyynnön kohteena olevien asiakirjojen arviointiin.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittaja on tutustunut voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoihin hankintayksikön tiloissa ja valittajan on saanut tutustua voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoihin lukuun ottamatta tarjouksesta ilmeneviä henkilötietoja.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan vaatimuksen kohteena olevat asiakirjat siltä osin kuin ne sisältävät salassa pidettäväksi ilmoitettuja tietoja, joita valittaja ei asiassa saadun selvityksen perusteella ole saanut hankintayksiköltä, sisältävät yksityiskohtaista tietoa muun ohella voittaneen tarjoajan toimintaperiaatteista ja henkilöstöstä. Näin ollen voittaneella tarjoajalla voidaan katsoa olevan liiketoimintoihinsa liittyvä objektiivinen intressi pitää edellä mainitut tiedot salassa. Kysymys on siten tältä osin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetuista liikesalaisuuksista. Tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun eli liikesalaisuuksien suojaamiseksi. Kun otetaan lisäksi huomioon jäljempänä hankintamenettelyn oikeellisuudesta lausuttu, markkinaoikeus katsoo, ettei kyseisten tietojen antamatta jättäminen myöskään vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Valittajan vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on sen vuoksi hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta ensin arvioitava, ovatko tarjouspyyntöasiakirjat olleet hankintasäännösten vastaisesti siten epäselvät, että niiden perusteella ei ole voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Asiassa on tarvittaessa arvioitava myös, onko tarjouspyynnössä esitetty tarjousten vertailutapa johtanut hankintasäännösten vastaiseen suorahankintaan ja muun kuin kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan. Tämän jälkeen on tarvittaessa vielä arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittanutta tarjoajaa tai sen tarjousta tarjouskilpailusta tai kun se on vertaillut tarjouksia.

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Erityisalojen hankintalain 75 §:n mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät sekä niihin mahdollisesti sisältyvät tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä, ja niissä on vahvistettava rakennusurakoilta, palveluilta tai tavaroilta vaadittavat ominaisuudet. Määritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Tarjouspyyntö relevanteilta osin

Hankintayksikkö on pyytänyt 24.4.2019 päivätyllä tarjouspyynnöllään tarjouksia sähkörata- ja vahvavirtajärjestelmien kunnossapidosta Kouvolan käyttökeskusalueella.

Tarjouspyynnön kohdan ”Päätöksenteon perusteet” alakohdassa

C ”Tarjousten vertailu” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjousten vertailussa vertailuhintana käytetään kokonaisvertailuhintaa, joka muodostuu summana tarjoajan kokonaishintatarjouksen vertailuhinnasta (tarjouspyynnön liitteen 2 mukaisesti) ja yksikköhintatarjouksessa annetusta henkilötöiden vertailuhinnasta (tarjouspyynnön liitteen 3 mukaisesti). Tarjousten vertailussa halvimman kokonaisvertailuhinnan antanut tarjoaja saa täydet hintapisteet.”

Tarjouspyynnön liitteen 1.2 ”Sopimushinta ja hintamuutokset” kohdassa 1.3.1 ”Kunnossapidon laajuus- ja tasomuutokset” on alleviivattuna ja lihavoidulla tekstillä todettu muun ohella seuraavaa:

”Vaihteenlämmityksen osalta on mahdollista, että sen kunnossapito irrotetaan tästä sopimuksesta Sopimusaikana yhden tai useamman Käyttökeskusalueelle kuuluvan kunnossapitoalueen osalta. Muutoksen hinnoittelussa käytetään liitteessä 2 [Hintatarjous] annettua hyvityshintaa tai siitä johtamalla saatavaa hintaa alla olevan taulukon 1 mukaisesti.”

Kyseisen liitteen taulukossa 1 ”Määrä- ja laajuusmuutoksien hinnantarkistuksissa ensisijaisesti käytettävät hinnat eri tapauksissa” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Liitteessä 2 [Hintatarjous] annettu hyvityshinta muutokselle tai siitä johtamalla saatava hinta, jos muutosajankohta poikkeaa liitteessä 2 ilmoitetusta tai muutoksen sisältö poikkeaa merkittävästi asiakirjoissa ilmoitetusta (rajapinta kuvattu liitteessä 1.4.1).”

Tarjouspyynnön liitteenä 2 ”Kokonaishintatarjous” on ollut Excel asiakirja, jonka välilehdelle ”Kokonaishin.tarj.” tarjoajien on tullut syöttää muun ohella arvonlisäverottomat hyvityshinnat vaihteenlämmitykseen liittyvien tehtävien mahdolliselle irrottamiselle käyttökeskusalueella sijaitsevien tilirataosien osalta kunnossapitosopimuksesta. Taulukon laskentakaavoista on käynyt ilmi, että hyvityshinnat ovat vaikuttaneet tarjoajan kokonaishintatarjouksen vertailuhintaan.

Edellä mainitussa Excel-asiakirjassa on todettu hyvityshintojen syöttämiselle varatuissa kohdissa muun ohella seuraavaa:

”Hinnaksi tulee antaa yksi hinta, joka kattaa vaihteenlämmitykseen liittyvien tehtävien irrottamisen [– –] alkaen. Irrotettavan vaihteenlämmityksen rajapinta on kuvattu tarkemmin liitteessä 1.4.1. Muutoksen toteutuessa tähän annettu hyvityshinta tai siitä johtamalla saatava hinta vähennetään Sopimushinnasta liitteen 1.2 mukaisesti.”

Tarjouspyynnön liitteen 1.5 ”Tehtäväluettelo” kohdassa 2.2.11 ”Vaihteenlämmitysmuuntajan kunnossapito” on todettu, että nimike sisältää vaihteenlämmitysmuuntajan tarkastuksen ja huollon kolmen vuoden välein. Lisäksi kohdassa on mainittu sen osalta sovellettava mittayksikkö, mittaustapa sekä standardi tai ohje.

Kyseisen liitteen kohdassa 3.3 ”Vaihteenlämmitysten kunnossapito” on todettu, että nimike sisältää käyttöönotto- ja kuntotarkastuksen kerran vuodessa ennen lämmityskauden alkua lokakuun loppuun mennessä ja viankorjauksen sekä perustusten, jalustojen, kaapeloinnin, keskusten, erotusmuuntajien, vastuksien ja näihin liittyvien varusteiden kunnossapidon. Lisäksi kohdassa on mainittu sen osalta sovellettava mittayksikkö, mittaustapa sekä standardi tai ohje.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja puutteellinen sillä perusteella, että tarjouspyyntöaineistossa ei ole ollut tarjouspyynnössä mainittua liitettä 1.4.1.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjoajat ovat pystyneet laskemaan yhteismitalliset tarjoukset ilman tarjouspyynnön liitettä 1.4.1, sillä tarvittavat seikat on esitetty muualla tarjouspyyntöaineistossa. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että valittajan olisi tullut esittää jo hankintamenettelyn aikana hankintayksikölle täydentävänä kysymyksenä huomautus tarjouspyynnön liitteen 1.4.1 puuttumisesta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä hankinnan kohde ja hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjouspyynnön selvyydestä. Lisäksi hankintamenettelyssä on noudatettava tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimuksia. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintaa koskevat vaatimukset tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vastuu mahdollisista tarjouspyynnön epäselvyyksistä ja tulkinnanvaraisuuksista on lähtökohtaisesti hankintayksiköllä.

Tarjouspyynnössä on edellä kuvatulla tavalla edellytetty tarjoajien antavan hyvityshinnan vaihteenlämmityksen kunnossapidon irrottamiselle kunnossapitosopimuksesta sopimuskauden aikana. Tarjouspyynnön liitteissä on hyvityshinnan laskemista koskevissa ohjeistuksissa viitattu sopimuksesta mahdollisesti irrotettavan vaihteenlämmityksen tehtävien rajapinnan osalta nimenomaisesti tarjouspyynnön liitteeseen 1.4.1, jota saadun selvityksen mukaan ei ole kuitenkaan ollut tarjoajien saataville toimitetussa tarjouspyyntöaineistossa.

Hankintayksikkö on esittänyt, että edellä mainitussa tarjoajien saataville toimitetusta tarjouspyyntöaineistosta puuttuneessa liitteessä 1.4.1 on esitetty vain visuaalisesti se, mikä on käynyt sanallisesti ilmi tarjouspyynnön liitteestä 1.5. Tältä osin markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteenä 1.5 olleessa tehtäväluettelossa ei ole kuvattu sen sisältämien kunnossapitotehtävien kohteina olevien järjestelmäosien keskinäisiä suhteita tai rajapintoja vaan yleisellä tasolla eri järjestelmäosiin kohdistuvia kunnossapitotöitä ja esimerkiksi eri tehtävien sisältämien toimenpiteiden ajallista esiintymistiheyttä. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole vaihteenlämmityksen sopimuksesta eli hankinnan kohteesta irrottamisen tai sen rajapintojen osalta viitattu lainkaan tarjouspyynnön liitteeseen 1.5. Vaihteenlämmityksen rajapinnan osalta on sen sijaan viitattu edellä kuvatulla tavalla nimenomaisesti mainittuun puuttuneeseen liitteeseen 1.4.1. Viimeksi mainitun tarjouspyynnön liitteen puuttuessa tarjoajat eivät ole voineet tarjouksia laatiessaan tietää, onko siinä esitetty tarjouspyynnön liitteen 1.5 tehtäväluetteloon nähden jälkimmäistä täsmentävää, täydentävää tai siitä poikkeavaa.

Edellä mainittu tarjouspyynnön puutteellisuus on johtanut siihen, etteivät tarjoajat ole voineet tarjouksia laatiessaan varmuudella tietää, minkä taustatietojen perusteella tarjousten vertailuhintoihin vaikuttavat hyvityshinnat on tullut laskea ja mitkä seikat ovat tältä osin vaikuttaneet hinnoitteluun.

Tarjouspyyntö ei edellä todettu huomioon ottaen ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että valittaja ei ole esittänyt hankintayksikölle liitteen 1.4.1 puuttumisesta huomautusta tarjouspyynnössä tarjoajien kysymyksille varatussa määräajassa, sillä edellä todetun mukaisesti vastuu mahdollisista tarjouspyynnön epäselvyyksistä ja tulkinnanvaraisuuksista on lähtökohtaisesti hankintayksiköllä. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että tarjouspyynnön epäselvyyttä arvioidaan myös potentiaalisten tarjoajien tarjouskilpailuun osallistumisen näkökulmasta, ei pelkästään esimerkiksi valittajan näkökulmasta. Hankintayksikön nyt arvioitavaan hankintamenettelyyn nähden erillisten toisia käyttökeskusalueita koskevien hankintamenettelyjen hankinta- tai tarjousasiakirjojen sisällöllä taikka valittajan näissä tai aiempien vuosien hankinnoissa saamilla tiedoilla ei myöskään ole merkitystä nyt kysymyksessä olevan tarjouspyyntöaineiston epäselvyyden arvioinnissa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Erityisalojen hankintalain 128 §:n mukaan lainvastaisen menettelyn johdosta määrättäviin seuraamuksiin sovelletaan, mitä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 16 luvussa (145–169 §) säädetään.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan, kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön. Näin ollen kyseessä oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Väylävirasto aikoo edelleen toteuttaa sähkörata- ja vahvavirtajärjestelmien kunnossapitopalvelujen hankinnan Kouvolan käyttökeskusalueella julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Erityisalojen hankintalain 128 §:n nojalla sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 75 §:n 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikuluista on muuten soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 7–16 §:ssä säädetään. Mainitun luvun 8 §:n 1 momentin mukaan korvattavia oikeudenkäyntikuluja ovat oikeudenkäynnin valmistelusta ja asian tuomioistuimessa ajamisesta sekä asiamiehen tai avustajan palkkiosta aiheutuneet kustannukset. Korvausta suoritetaan myös oikeudenkäynnin asianosaiselle aiheuttamasta työstä ja oikeudenkäyntiin välittömästi liittyvästä menetyksestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittajan vaatimat oikeudenkäyntikulut sisältävät muun ohella hankintaoikaisuvaatimuksesta aiheutuneita kuluja ja toimistokuluja. Markkinaoikeus toteaa, että siltä osin kuin valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimukseen on sisällytetty kuluja liittyen oikaisuvaatimuksen tekemiseen, mainitut kulut eivät ole hallintolainkäyttölaissa tarkoitettuja markkinaoikeusprosessiin liittyviä oikeudenkäyntikuluja. Myöskään korvattaviksi vaaditut toimistokulut eivät yleiskuluina tule kysymykseen korvattavina oikeudenkäyntikuluina. Hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asian laatuun ja laajuuteen nähden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää NRC Group Finland Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus kumoaa Väyläviraston hankintapäätöksen 4.7.2020 asiassa VÄYLÄ/2325/02.01.02/2019. Markkinaoikeus kieltää Väylävirastoa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Väyläviraston korvaamaan NRC Group Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 10.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Väyläviraston ja GRK Rail Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Erityisalojen hankintalain 128 §:n nojalla sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Jussi Karttunen sekä markkinaoikeustuomarit Mirva Näsi ja Markus Ukkola.

Huomaa

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 21.6.2021 taltionumero H2229/2021.