Asioiden tausta

Poliisihallitus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 4.5.2022 julkaistulla ja 3.6.2022 korjatulla sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevalla hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta liitteen E kohdan 11 mukaisesta yleiseen turvallisuuteen, lakiin ja järjestykseen liittyvästä tulkkauspalveluja koskevasta palveluhankinnasta Poliisihallitukselle, Tullille, Rajavartiolaitokselle, Tuomioistuinlaitokselle, Rikosseuraamuslaitokselle sekä oikeusministeriölle 1.7.2022 alkavalle toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle. Hankinta on jaettu kahteen osa-alueeseen: osa-alue 1 läsnäolo- ja etätulkkaus sekä osa-alue 2 pikatulkkaus. Hankinta-asiakirjoissa on ilmoitettu, että hankinta toteutetaan hankintayksikön itsensä suunnittelemalla dynaamisella menettelyllä, johon valitaan osa-alueille kieli- ja tulkkien osaamistasokohtaisesti hinnan perusteella ranking- eli etusijajärjestyksessä toimittajiksi kaikki tarjoajat, jotka täyttävät tarjouspyyntöasiakirjoissa asetetut ehdot ja joiden tarjous on tarjouspyynnön mukainen.

Poliisihallituksen poliisiylijohtaja on 8.–29.9.2022 tekemillään 86 eri hankintapäätöksellä valinnut tulkkauspalveluiden toimittajat liitteessä 1 mainituissa hankinnan kohteissa osa-alueelle 1 kielten sekä tulkkien osaamistasojen (rekisteröidyt oikeustulkit / asioimistulkit / muu tulkkina käytettävä henkilö) perusteella ja osa-alueelle 2 kielten perusteella (markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 404–489/2022).

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 16.816.000 euroa.

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankintayksikön mukaan palvelut toteutetaan väliaikaisin järjestelyin.

Asioiden käsittely markkinaoikeudessa

Valitukset

Vaatimukset

Semantix Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaiset hankintapäätökset, kieltää hankintayksikköä panemasta kyseisiä hankintapäätöksiä täytäntöön ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen ja määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun tai vaihtoehtona tehottomuusseuraamukselle lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 52.639,96 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankinnassa on sovellettu virheellistä hankintamenettelyä, julkaistu virheellinen hankintailmoitus ja ilmoitettu virheellinen CPV-koodi. Hankinta on toteutettu julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä myös hankintalaki) 12 luvun mukaisena erityisenä palveluhankintana. Hankintailmoituksessa on käytetty virheellistä CPV-koodia 75240000–0 ”Yleiseen turvallisuuteen, lakiin ja järjestykseen liittyvät palvelut”, joka sisältyy hankintalain liitteessä E lueteltuihin palveluihin. Hankinnan kohteena on kuitenkin ollut tulkkauspalvelut, jolle on oma CPV-koodi 7954000–1 ”Tulkkauspalvelut”. Viimeksi mainittu CPV-koodi ei sisälly hankintalain liitteessä E lueteltuihin palveluihin, eikä hankintaa siten olisi tullut toteuttaa hankintalain 12 luvun mukaisena erityisenä palveluhankintana, vaan hankinnassa olisi tullut soveltaa hankintalain II osan säännöksiä EU-kynnysarvon ylittävistä palveluhankinnoista.

Hankintayksikkö on valinnut liitteeseen E viitanneen CPV-koodin sen vuoksi, että se on voinut toteuttaa hankinnan soveltamatta hankintalain II osan säännöksiä. Vaikka väärän CPV-koodin käyttö ei ole estänyt valittajaa löytämästä hankintailmoitusta, se on vaikuttanut hankintayksikön käyttämään hankintailmoituslomakkeeseen ja soveltamaan menettelyyn sekä ollut omiaan vaikeuttamaan palveluntarjoajien mahdollisuuksia löytää hankintailmoitus. Hankintayksikkö on aikaisemmissa hankinnoissaan, jotka ovat koskeneet käännöspalveluja, käyttänyt CPV-koodia 79530000–8 ”Käännöspalvelut”. Tulkkaus- ja käännöspalveluissa on kyse samankaltaisista tukipalveluista, eikä tulkkauksen käyttötarkoitus ole mahdollistanut täysin erilaiseen palveluun viittaavan CPV-koodin (75240000–0 ”Yleiseen turvallisuuteen, lakiin ja järjestykseen liittyvät palvelut”) ilmoittamista.

Tarjouspyynnössä tulkkien osaamistasolle asetetut vähimmäisvaatimukset ovat olleet suhteellisuusperiaatteen vastaisia, kun etenkin otetaan huomioon, että suurimmassa osassa hankinnan kohteena olevista kielistä ei edes ole mahdollista suorittaa tulkkausalan tutkintoa hankintayksikön asettamien vaatimusten mukaisesti. Tarjouspyynnön vaatimukset ovat johtaneet siihen, että hankintayksikön ei ole ollut mahdollista saada tulkkaustarpeisiinsa nähden riittävää määrää soveltuvia tarjoajia. Hankintayksiköltä on tämän kilpailutuksen myötä jäänyt puuttumaan tulkkeja vähintään 70 kielessä. Tulkkien määrä ei siten ole riittävä siihen, että hankintayksikkö pystyisi suoriutumaan lakisääteisistä velvoitteistaan.

Tarjouspyynnössä tulkeille asetettujen vähimmäisvaatimusten vuoksi valittaja ei ole jättänyt tarjousta niissä kielissä, joissa valittajan käytössä olevien tulkkien osaamisvaatimukset eivät ole täyttyneet.

Tarjouspyynnössä tulkkien vähimmäisveloitukselle ja tuntihinnoille asetetut enimmäishinnat ovat olleet kohtuuttoman ja perusteettoman alhaisia eivätkä ne ole vastanneet alan yleistä hintatasoa julkisissa kilpailutuksissa. Yksittäisten tulkkien palkkio jää enimmäishintojen vuoksi tosiasiallisesti alle Suomessa asetetun vähimmäispalkkatason. Asetetut enimmäishinnat ovat olleet oikeus- ja poliisitulkkauksen erityispiirteisiin ja tarpeisiin nähden huomattavan alhaisia. Tulkkausta koskevan tuntihinnan palkkioon sisältyvät tulkkauksen lisäksi myös valmistelevat toimenpiteet, kuten erityissanaston laatiminen ja opiskeleminen taikka materiaaliin tutustuminen tai sen läpikäynti ennen tulkkausta. Liian alhaiset enimmäishinnat ovat johtaneet siihen, että hankintayksikkö on saanut useissa hankinnan kohteena olevissa kielissä poikkeuksellisen vähän tarjouksia.

Koska tulkeille tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset ovat olleet tiukat, monissa tarjouspyynnössä mainituissa kielissä ei ole välttämättä yhtään vaatimukset täyttävää tulkkia Suomessa. Joidenkin kielten osalta Suomesta voisi löytyä ”muu tulkkina käytettävä henkilö” -osaamistason täyttävä tulkki, mutta kohtuuttoman alhaisen enimmäishinnan asettaminen on johtanut siihen, että tarjoajat tai yksittäiset tulkit ovat päättäneet jättää tarjouksen tekemättä. Vaatimukset ovat näin ollen perusteettomasti estäneet tarjoajia osallistumasta tarjouskilpailuun.

Hankintayksikkö on perustellut hankintapäätöksiään puutteellisesti. Hankintayksikkö on tehnyt hankintamenettelyssä kymmeniä eri hankintapäätöksiä sekä perustelumuistioita ja toimittanut niitä tarjoajille eri ajankohtina. Perustelumuistiot eivät nimestään huolimatta ole sisältäneet hankintapäätöksiä koskevia perusteluja, vaan valittajan osalta ainoastaan tiedon siitä, onko valittaja yrityksenä tullut perustelumuistiossa käsitellyn kielen osalta hyväksytyksi vai hylätyksi. Valittaja on saanut tiedon hylätyistä tulkeista sekä jonkinlaiset perustelut sille, miksi yksittäinen tulkki on tullut hylätyksi, vasta hankintayksikön 29.9.2022 toimittamassa täydentävässä kirjelmässä.

Täydentävästä kirjelmästä on käynyt ilmi pelkästään niiden tulkkien nimet, jotka eivät hankintayksikön näkemyksen mukaan ole täyttäneet tarjouspyynnön vaatimuksia. Täydentävä kirjelmä ei ole sisältänyt viittauksia niihin hankintapäätöksiin, joita sen on ollut tarkoitus täydentää. Valittajalle ei ole selvinnyt riittävän täsmällisesti, miksi sen yksittäiset tulkit eivät ole täyttäneet tarjouspyynnön vaatimuksia ja mihin tarjouspyynnön vaatimukseen hankintayksikkö on perustanut hylkäyspäätöksensä.

Hankintayksikkö on lisäksi toimittanut tarjoajille hankintapäätökset vain niistä kielistä, joihin ne ovat tarjonneet tulkkeja. Tästä syystä valittajalla ei ole ollut tietoa siitä, mitkä tarjoajat ovat jättäneet tarjouksen sellaisissa kielissä tai osaamistasoissa, joissa valittaja ei ole jättänyt tarjousta. Hankintayksikkö on antanut valittajalle tiedon tällaisista hankintapäätöksistä valittajan esittämän pyynnön jälkeen vasta 12.10.2022. Kyseisistä hankintapäätöksistä ilmenee kuitenkin ainoastaan hyväksytyt tarjoukset eikä tietoa siitä, mitkä tarjoajat olivat antaneet mainituilta osin tarjouksen. Valittajalle ei myöskään ole annettu tiedoksi tällaisten kielten ja osaamistasojen perustelumuistioita, joista ilmenisi, kuinka monta tarjousta hankintayksikkö on kokonaisuudessaan vastaanottanut.

Vastineet

Vaatimukset

Poliisihallitus on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valitukset tutkimatta ja tutkittaviksi otetuilta osin hylkää ne. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.215 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittaja ei ole asianosainen niissä hankintapäätöksissä (markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 465–489/2022), jotka koskevat kieliä, joissa valittaja ei ole tehnyt tarjousta.

Valittajan markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 404–405/2022, 411–413/2022, 415/2022, 417/2022, 420–423/2022, 426–428/2022, 432/2022, 434–435/2022, 441–443/2022, 445–446/2022, 449/2022, 453–455/2022 ja 459–460/2022 tekemät valitukset on jätettävä myöhässä tehtyinä tutkimatta.

Hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksensä kieli- ja osaamistasokohtaisesti. Hankintayksikkö on siltä osin kuin valittaja on tehnyt tarjouksen toimittanut valittajalle hankintapäätöksen, josta on käynyt ilmi, onko valittaja hyväksytty palveluntuottajaksi vai ei. Tiedoksianto on sisältänyt hankintapäätöksen, perustelumuistion sekä valitusosoituksen. Sellaisten kielten ja osaamistasojen osalta, joissa valittaja on tullut valituksi toimittajaksi, mutta joissa valittajan yksittäisiä tulkkeja on hylätty, valittajalle on hankintapäätöksen yhteydessä samana päivänä lähetetty täydentävä kirjelmä, jossa on ilmoitettu ne valittajan tarjoamat tulkit, jotka on hylätty, ja perustelut sille, miksi kyseiset yksittäiset tulkit eivät ole tulleet valituiksi. Tällaiset hankintapäätökset sekä täydentävä kirjelmä on toimitettu valittajalle 29.9.2022 sähköpostitse.

Valittaja on jokaisen kielen ja tulkkien osaamistason osalta saanut kaiken tarpeellisen tiedon valituksen tekemiseksi sinä päivänä, kun valittajalle on toimitettu kyseisen kielen ja osaamistason hankintapäätös. Valitukset ovat saapuneet markkinaoikeuteen 13.10.2022. Näin ollen niiden hankintapäätösten osalta, jotka on annettu valittajalle tiedoksi joko 19. tai 28.9.2022, valitukset eivät ole saapuneet markkinaoikeuteen määräajassa.

Hankinnassa on Poliisihallituksen ja sen alaisten yksiköiden lisäksi mukana Rajavartiolaitos, Tulli sekä oikeusministeriön hallinnonala mukaan lukien Tuomioistuinlaitos ja Rikosseuraamuslaitos. Tulkkauksen käyttötarkoituksen vuoksi hankinnassa on käytetty hankinnan kohdetta kuvaavana pääasiallisena CPV-koodina koodia 75240000–0 ”Yleiseen turvallisuuteen, lakiin ja järjestykseen liittyvät palvelut”. Valittu CPV-koodi on kuvannut hankittavaa palvelua täsmällisesti. Hankinta on tullut toteuttaa hankintalain 12 luvun mukaisena erityisenä palveluhankintana.

Merkitystä ei ole sillä, millä CPV-koodilla hankinta on aikaisemmin kilpailutettu. Valittajan oikeussuojan tosiasiallinen toteutuminen ei ole vaarantunut valitun CPV-koodin vuoksi. Hankinnassa on edellä mainitun CPV-koodin lisäksi käytetty tulkkauspalveluja koskevaa CPV-lisäkoodia. Tarjouskilpailuun on jätetty yhteensä 76 tarjousta, mikä osoittaa, että hankintailmoitus on ollut tarjoajien löydettävissä.

Hankintayksikkö on asettanut tarjouspyynnön vaatimukset siitä lähtökohdasta, että tulkkien laatu ja osaamistaso riittävät lakisääteisten velvollisuuksien täyttämiseen. Hankintayksiköllä on ollut korostunut tarve hankkia korkealaatuista tulkkausta ja usein myös erikoisterminologian osaamista. Tulkkien osaamistasoa koskevat vaatimukset ovat olleet oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen ja siten suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Se, että alalla on koulutettuja tulkkeja tarpeeseen nähden vähän, ei voi johtaa siihen, että koulutettuja tulkkeja ei saisi kilpailuttaa. Osaltaan koulutettujen tulkkien vähäisen määrän vuoksi hankintamenettelystä on kuitenkin tehty sellainen, että valitut toimittajat voivat myöhemmässä vaiheessa tarjota uusia tulkkeja ja myös uudet tarjoajat voivat jättää tarjouksen.

Eri osaamistasojen enimmäishinnat on asetettu harkitusti. Ne ovat asianmukaisessa suhteessa kunkin osaamistason koulutusvaatimuksiin. Lisäksi enimmäishinnat ovat olleet asianmukaisessa suhteessa edellisen sopimuskauden hintoihin. Hankintayksikkö on myös pyrkinyt selvittämään Ruotsissa ja Norjassa maksettavia tulkkauspalkkioita ja pyrkinyt vastaavaan hintatasoon.

Se, että joihinkin kieliin ei ole tullut yhtään tarjousta, ei tarkoita, että hankintayksikkö olisi menetellyt suhteellisuusperiaatteen vastaisesti. Valittaja on itse jättänyt tarjouksen ja sen kutakin kieltä koskenut tarjous on alittanut enimmäishinnan. Jos enimmäishinta olisi tosiasiallisesti johtanut tulkkien palkkion jäämiseen alle Suomen vähimmäispalkkatason, valittaja ja 75 muuta tarjoajaa eivät olisi jättäneet tarjouksia.

Hankintayksikkö ei ole ollut velvollinen tekemään eri kielten hankintapäätöksiä samana päivänä. Jokaisen kielen ja osaamistason hankintapäätös perustelumuistioineen ja valitusosoituksineen on toimitettu niille tarjoajille, jotka ovat tulleet valituiksi palveluntuottajaksi tietyn kielen kyseessä olevalle osa-alueelle. Ne tarjoajat, jotka eivät ole tarjonneet yhtään vaatimukset täyttänyttä tulkkia, ovat saaneet hylkäyspäätöksen. Valituksi tuleminen on edellyttänyt, että tarjoajalla on ollut tarjota vähintään yksi vaatimukset täyttävä tulkki. Mikäli valituksi tullut tarjoaja on tarjonnut tarjouksessaan useampaa tulkkia, joita kaikkia ei ole hyväksytty, tarjoajalle on lähetetty täydentävä kirjelmä, jossa on kerrottu, miksi tietty yksi tai useampi tulkki on hylätty.

Valittaja on jo hankintapäätösten tiedoksisaamisen yhteydessä saanut kaiken sellaisen tiedon, jota se on tarvinnut pystyäkseen arvioimaan hankintamenettelyn lainmukaisuutta ja oikeusturvansa tarvetta. Valittajan oikeusturvaa ei ole loukannut se, että sille ei ole toimitettu hankintapäätöksiä muutoin kuin tietopyynnön perusteella sellaisista kielistä ja osaamistasoista, joihin se ei ole jättänyt tarjousta. Valittajan oikeuksien ja aseman arvioinnin kannalta ei ole merkitystä sillä, kuinka monta tarjousta hankintayksikkö on saanut sellaisissa kielissä ja osaamistasoissa, joihin valittaja ei ole jättänyt tarjousta. Valittajan sijoittuminen tarjouskilpailussa on ilmennyt sellaisia kieliä ja tulkkien osaamistasoja koskevista hankintapäätöksistä, joissa valittaja on jättänyt tarjouksen.

Hankintayksikkö on lähettänyt 29.9.2022 täydentävän kirjelmän, jossa on ilmoitettu tarjouspyynnön mukaisilla kriteereillä perustelut sille, miksi joku valittajan tarjoama tulkki ei ole tullut hyväksytyksi, vaikka valittaja sinänsä on tullut hyväksytyksi kyseisen kielen osalta palveluntuottajaksi. Vaikka hankintayksikön täydentävä kirjelmä on sisältänyt pelkästään tulkkien nimet eikä viittauksia hankintapäätöksiin, valittajalle on täytynyt olla selvää, ketä tulkkia se on tarjonnut mihinkin kieleen. Täydentävä kirjelmä on sisältänyt selkeän ilmoituksen siitä, miksi tulkki ei ole tullut valituksi, ja viittauksen tarjouspyynnön soveltuvaan kohtaan. Täydentävässä kirjelmässä ilmoitetut tulkkien hylkäämisestä tehdyt ratkaisut eivät ole vaikuttaneet hankintapäätöksiin, koska täydentävä kirjelmä on koskenut vain sellaisia hankintapäätöksiä, joissa valittaja on tullut valituksi palveluntuottajaksi.

Vastaselitykset

Valittaja on esittänyt, että CPV-koodin valinnassa hankintayksikön olisi tullut arvioida sitä, onko hankinnassa kysymys ensisijaisesti tulkkaus- vai sosiaalipalveluista. Se, että tilaajien pääsääntöinen toiminta liittyy yleiseen turvallisuuteen, lakiin ja järjestykseen liittyvien palveluiden järjestämiseen, ei poissulje sitä, etteikö nyt kyseessä oleva hankinta ole koskenut yksinomaan tulkkauspalveluiden hankintaa.

Tulkeille asetetut vaatimukset ovat olleet poikkeuksellisen korkeita ottaen etenkin huomioon tulkkien määrä, osaamistaso ja koulutusmahdollisuudet Suomessa. Oikeustulkkausdirektiivissä (2010/64/EU) ei edellytetä, että viranomaiset käyttäisivät rekisteröityjä oikeustulkkeja, mikäli niitä ei ole saatavilla.

Hankintayksikön asettamat vaatimukset ovat olleet hankinnan käytännön toteutuksen kannalta jopa mahdottomia. Tietyissä kielissä, kuten monissa afrikkalaisissa kielissä tai kurdikielissä, ei ole mahdollista edes suorittaa ”muu tulkkina käytettävä henkilö” -osaamistasolle vaadittavaa B2-tason kielitutkintoa Suomessa. Lisäksi, vaikka edellä mainitun osaamistason vaatimukset pystyisi täyttämään myös ulkomailla tulkkauskielellä suoritetulla ensimmäiseen asteen tutkinnolla, eli muulla kuin kielitutkinnolla, useissa kielissä on mahdotonta saada hankintayksikön vaatimusten mukaista auktorisoitua käännöstä kyseisestä tutkintotodistuksesta.

Korkean vaatimustason ja enimmäishinnan alhaisuuden vuoksi valittaja ei ole tarjonnut yhtäkään tulkkia ”muu tulkkina käytettävä henkilö” -osaamistasolla. Se, että valittaja on osaamistasoilla ”rekisteröidyt oikeustulkit” ja ”asioimistulkit” tarjonnut muutamia senttejä alle enimmäishinnan ja tullut valituksi palveluntuottajaksi, on osoitus siitä, kuinka alhainen hankintayksikön asettama enimmäishinta on ollut myös näissä osaamistasoissa.

Avoimuusperiaate edellyttää, että tarjouskilpailun ratkaisuista tiedotetaan kaikille tarjouskilpailuun osallistuneille. Valittajalla on ollut asianosaisena oikeus saada avoimuusperiaatteen nojalla tiedoksi kaikki tarjouskilpailun ratkaisemiseen liittyvät päätökset, ja näin ollen myös niiden kielten ja tulkkien osaamistasojen ratkaisut, joihin valittaja ei ole tarjonnut tulkkia. Tarjouspyynnöstä tai sen liitteistä ei ole ilmennyt, että jokaisen kielen jokaisesta osaamistasosta tehtäisiin oma hankintapäätös.

Valittaja ei ole pystynyt arvioimaan hankintayksikön toiminnan hankintasäännösten mukaisuutta ja oikeusturvansa tarvetta ennen kuin vasta sille 29.9.2022 lähetetyn täydentävän kirjelmän myötä. Valittaja on vasta tuolloin saanut tietoonsa sen, että osa sen tarjoamista tulkeista on tullut hylätyiksi. Tiedolla on ollut valittajalle oikeusturvansa arvioinnin kannalta keskeinen merkitys.

Hankintayksikön käyttämään toimintatapaan liittynyt avoimuuden puute on heikentänyt valittajan mahdollisuutta varmistua siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti päättäessään yksittäisten tulkkien hyväksymisestä tai hylkäämisestä.

Koska jo tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintamenettelyn virheellisyys on mahdollista korjata vain kumoamalla tehdyt hankintapäätökset ja kilpailuttamalla hankinta uudestaan julkisia hankintoja koskevia oikeusohjeita noudattaen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on jättänyt yksittäisen tulkin hyväksymättä vain, jos tämä ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia. Muutoksenhaku kohdistuu näissä tilanteissa hyväksyttyjen tulkkien luetteloon. Luettelo hyväksytyistä tulkeista on tarkoitus liittää hankintasopimuksen liitteeksi, ja luetteloa on hankintailmoituksessa ilmoitettujen ehtojen mukaisesti mahdollista päivittää sopimuskauden aikana. Yksittäisen tulkin hyväksymis- tai hylkäämisasian käsittelyn lopputuloksilla ei siten ole ollut vaikutusta tehtyihin hankintapäätöksiin.

Kaikki hankintapäätökset, jotka valittajalle on toimitettu ennen 29.9.2022, ovat olleet sellaisia, joissa valittaja on tullut valituksi palveluntuottajaksi tarjouksensa mukaisesti. Näissä tilanteissa yhtään valittajan tarjoamaa tulkkia ei ole hylätty eikä tällaisiin päätöksiin ole liittynyt mitään lisäinformaatiota, joka olisi annettu vasta 29.9.2022 toimitetussa täydentävässä kirjelmässä. Tämän vuoksi ei voida katsoa, että valittajalle ennen 29.9.2022 lähetettyjen hankintapäätösten valitusaika alkaisi vasta 29.9.2022.

Tarjouspyynnön vaatimuksista ei tule suhteellisuusperiaatteen vastaisia sen vuoksi, että maailmassa on tuhansittain kieliä, joissa ei ole mahdollista täyttää asetettuja vaatimuksia, ja vain murto-osa kieliä, joissa se on mahdollista. Vaikka oikeustulkkausdirektiivissä ei edellytetä, että viranomaiset käyttäisivät rekisteröityjä oikeustulkkeja, mikäli heitä ei ole saatavilla, mainitussa direktiivissä edellytetään kuitenkin, että oikeus- ja turvallisuusviranomaiset käyttävät ensisijaisesti rekisteriin merkittyjä, tietyn pätevyyden saaneita oikeustulkkeja silloin, kun heitä on rekisterin mukaan saatavilla.

Tulkeille tarjouspyynnössä asetetut laatuvaatimukset ovat olleet perusteltuja, objektiivisia ja liittyneet hankinnan kohteeseen. Oikeus- ja turvallisuusviranomaisten toiminnan luotettavuuden kannalta on olennaista, että tulkkauksen laadusta ja oikeellisuudesta pystytään varmistumaan. Jos henkilöllä ei ole osoitusta mistään koulutuksesta edes äidinkielellään eikä mitään osoitusta toisen työkielen taidosta, viranomaisilla ei ole riittäviä perusteita luottaa tulkkauksen oikeellisuuteen. Toista ammattia, jossa alan koulutusta vailla olevalle henkilölle maksettaisiin enemmän kuin 25 euroa/tunti, on vaikea löytää. Tarjouspyyntöön tutustuneelle on ollut selvää, että hankkimalla asioimistulkin koulutuksen, jonka kesto on vähimmillään vuosi, tulkki voi nousta paremmin hinnoitellulle osaamistasolle.

Eri osaamistasoille asetut enimmäishinnat ovat olleet harkittuja ja asianmukaisessa suhteessa esimerkiksi kunkin osaamistason koulutusvaatimuksiin. Enimmäishinnoilla on varmistettu, että ulkomaalaistaustaisia henkilöitä paljon työllistävällä alalla työntekijä saa riittävän korvauksen tekemästään työstä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankintamenettelyn toteuttamisessa. Se, että hankintayksikkö ei ole tehnyt valittajan toiveen tai olettamuksen mukaisesti erillisten hankintapäätösten sijasta tai lisäksi päätöstä, joka olisi sisältänyt kaikki hankinnan kohteena olleet kielet kaikkine osaamistasoineen, ei tarkoita, että hankintamenettelyssä olisi rikottu avoimuusperiaatetta. Hankintasäännöksissä ei edellytetä, että tarjouspyynnöstä tai sen liitteistä tulisi ilmetä se, että jokaisen kielen jokaisesta tulkin osaamistasosta tehdään oma hankintapäätös. Hankintayksikkö on tehnyt valinnan siitä, että kokonaisuuden kannalta on järkevintä tehdä hankintapäätökset kieli- ja osaamistasokohtaisesti. Erilliset hankintapäätökset ovat mahdollistaneet muun ohella sen, että yhden kielen yhteen tulkin osaamistasoon kohdistuva hankintaoikaisuvaatimus ei ole pysäyttänyt hankintaprosessia kahdeksankymmenenviiden muun päätöksen osalta.

Hankinta on ollut laaja, minkä johdosta hankintamenettelyssä on tapahtunut yksittäisiä inhimillisiä virheitä. Hankintayksikkö on käsitellyt kaikki sille saapuneet hankintaoikaisuvaatimukset ja vastannut kaikkiin lähetettyihin selvityspyyntöihin sekä tiedusteluihin. Hankintayksikkö on itseoikaisuna korjannut kaikki sellaiset hankintapäätökset, joiden osalta selvityspyynnöt tai tiedustelut ovat johtaneet tilanteeseen, jossa yksittäisen tulkin kohdalla tapahtunut virhe on aiheuttanut tarpeen korjata hankintapäätöstä esimerkiksi ranking-sijoituksen muuttumisen vuoksi.

Valittaja on lisävastaselityksessään esittänyt, että toimittaja, joka ei ole jättänyt tarjouskilpailussa tarjousta, voi olla asianosainen, mikäli kilpailutuksen ulkopuolelle jättäytyminen on johtunut tarjouspyynnön ehdoista ja vaatimuksista.

Hankintayksikön väite siitä, että täydentävän kirjelmän tiedoksi antamisen ajankohdalla ei olisi merkitystä valittajan oikeusturvan kannalta, on virheellinen. Vaikka hankintayksikkö on toimittanut valittajalle osan hankintapäätöksistä tiedoksi jo ennen 29.9.2022, vasta täydentävän kirjelmän tiedoksi saamisen jälkeen valittajalle on muodostunut kokonaiskuva siitä, missä kielissä se on valittu palveluntuottajaksi, miltä osin sen tarjous on hyväksytty, ketkä sen tarjoamista tulkeista ovat tulleet hyväksytyiksi tai hylätyiksi ja mikä valittajan asema on tosiasiallisesti ollut hankintakokonaisuuden lopputuloksessa.

Hankintayksikkö ei ole 14 kielen osalta, mikä vastaa noin 30 prosenttia hankintailmoituksessa listatuista kielistä, vastaanottanut yhtään hyväksyttyä tarjousta hankinnan kumpaankaan osa-alueeseen. Näistä kielistä esimerkiksi ukraina lukeutuu eniten tilattavien kielten joukkoon. Lisäksi 11 kielen osalta, mikä vastaa noin 24 prosenttia hankintailmoituksessa listatuista kielistä, hankintayksikkö on vastaanottanut korkeintaan yhden hyväksytyn tarjouksen hankinnan molempiin osa-alueisiin. Tällaisiin kieliin lukeutuvat muun muassa ruotsi ja romania, joihin Suomessa on saatavissa huomattava määrä osaavia tulkkeja. Tarjoajien vähäiseen määrään on ollut syynä se, että hankintayksikön asettama tulkkauksesta saatava korvaus on ollut perusteettoman alhainen tai tulkkien osaamistasoille asetetut vaatimukset ovat olleet perusteettoman korkeat.

Valittajan ja erään toisen tarjoajan lisäksi yksikään suurista alalla ammattimaisesti ja vakiintuneesti toimivista tulkkauspalveluntarjoajista ei ole jättänyt hankintayksikölle tarjousta kyseisessä kilpailutuksessa. On todennäköistä, että hankintayksikön asettamat enimmäishinnat ovat johtaneet siihen, että tarjouksen jättämistä ei ole arvioitu kannattavaksi. Toimittajat ovat pystyneet luottamaan siihen, että tilaajat joutuvat ostamaan tulkkauspalvelua suorahankintoina huomattavasti korkeampaan hintaan ja ilman tiukkoja tai kohtuuttomia laatuvaatimuksia, koska hankintayksikön hyväksymiä sopimustulkkeja ei ole saatavilla.

Osa tulkeista toimii työntekijöinä tai alihankkijoina palveluntarjoajille, eivätkä hankintayksikön asettamat tuntihinnat tulkkauksille vastaa suoranaisesti tulkille maksettavaa korvausta. Vaikka kyse olisi tulkista, joka toimii tarjoajana itsenäisesti esimerkiksi toiminimen kautta, tulkille aiheutuu liiketoiminnasta lakisääteisiä kuluja, kuten YEL-maksut. Näin ollen 25 euroa ei voida käyttää suorana arviona tulkin tuntipalkasta, vaan tuntipalkka on todellisuudessa tätä huomattavasti alhaisempi riippumatta siitä, toimiiko tulkki työntekijänä, alihankkijana vai itsenäisenä palveluntarjoajana.

Markkinaoikeus on pyytänyt valittajaa lisälausumassaan täsmentämään, mitkä ovat ne yksittäiset kielet ja markkinaoikeuden asiat, joiden osalta valittaja pitää hankintamenettelyä hankintapäätösten tekovaiheen osalta sitä syrjivänä tai muutoin hankintasäännösten vastaisena.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintapäätösten tekemisessä virheellisesti eräissä darin kieltä (markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 407/2022 ja 436/2022), kiinan kieltä (markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 414/2022 ja 444/2022) ja venäjän kieltä (markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 430/2022 ja 464/2022) koskevissa valituksissa viitatuissa päätöksissä. Lisäksi hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole tehnyt hankintapäätöksiä valittajan tarjoamista bengalin, serbokroatian, ukrainan, uzbekin ja tadžikin kielistä (markkinaoikeuden asia diaarinumero 415/2023).

Darin kieltä koskevissa asioissa hankintayksikkö on virheellisesti hylännyt erään valittajan tarjoaman tulkin suostumuslomakkeen väitetyn puutteellisuuden vuoksi. Kiinan kieltä koskevissa asioissa valittaja on valittu palveluntuottajaksi, mutta koska yhtään valittajan kiinan kielen tulkkia ei ole mukana tulkkiluettelossa, valittaja ei tiedä, kuka tai ketkä sen tarjoamista tulkeista voivat ottaa vastaan kiinan kielen tulkkaustoimeksiantoja. Venäjän kieltä koskevissa asioissa hankintayksikkö on virheellisesti hylännyt valittajan erään tulkin, jota oli tarjottu valittajan työntekijänä mutta jonka nimi on ollut valittajan tarjouksessa alihankkijalistalla eikä suostumuslomaketta ollut toimitettu. Valittaja on ilmoittanut tarjoukseen tältä osin jääneestä väärästä tiedosta hankintayksikölle, joka ei kuitenkaan ole korjannut kyseisen tulkin hylkäyspäätöstä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan viittaamissa darin kieltä koskevissa asioissa valittajalta on yhtä tulkkia lukuun ottamatta hyväksytty muut tarjouksessa nimetyt darin kielen tulkit. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellytetty tarjoajien ilmoittavan tarjouksessaan, ketkä nimetyistä tulkeista ovat tarjoajan alihankkijoita, ja oheistavan tarjoukseensa kunkin alihankkijan suostumuksen alihankkijaksi nimeämiseen. Koska valittajan tarjouksessa ei ole ollut valittajan mainitseman darin kielen tulkin suostumusta alihankkijana toimimiseen, hankintayksikkö ei ole voinut hyväksyä kyseistä tulkkia. Kiinan kielen osalta tulkkiluettelossa on valittajan väitteestä poiketen mainittu yksi valittajan tarjoama tulkki. Inhimillisen virheen seurauksena eräs toinen valittajan tarjoama kiinan kielen tulkki on jäänyt pois tulkkiluettelosta, koska häntä on tulkkien nimien samankaltaisuuden vuoksi pidetty epähuomiossa samana henkilönä kuin erästä täydentävässä kirjelmässä hylätyksi tullutta kiinan kielen tulkkia. Venäjän kielen osalta valittajan mainitseman tulkin hylkääminen on ollut perusteltua, koska kyseinen tulkki oli ilmoitettu valittajan tarjouksessa valittajan alihankkijaksi eikä tarjouksessa ollut edellytettyä alihankkijasuostumusta.

Bengalin, serbokroatian, ukrainan, uzbekin ja tadžikin kielten osalta hankintayksikkö ei ole tehnyt hankintapäätöksiä, koska hankintayksikkö ei ole saanut mainituista kielistä tarjouspyynnön ehdot täyttäneitä tarjouksia. Valittaja on saanut täydentävässä kirjelmässä tiedon siitä, miksi sen tarjoamia tulkkeja ei ole hyväksytty.

Valittaja on esittänyt, että sille on aiheutunut tulkkiluettelon kiinan kielen tulkkeja koskevan virheen vuoksi vahinkoa. Koska valittajalla ei ole ollut oikeaa tietoa sen tarjoaman tulkin hyväksymisestä, valittajan asiakaspalvelusta on saatettu ilmoittaa, ettei vapaata tulkkia ole, vaikka tulkkiluettelosta virheellisesti puuttunut tulkki olisi ollut vapaana. Valittajan mainitseman venäjän kielen tulkin osalta valittaja on ilmoittanut tulkin olevan valittajan työntekijä, josta ei tarvitse esittää alihankkijasuostumusta.

Hankintamenettelyn päättävistä ratkaisuista on aina tehtävä kirjallinen hankintapäätös. Valittajan bengalin, serbokroatian, ukrainan, uzbekin ja tadžikin kielistä tekemistä tarjouksista olisi tullut tehdä kirjallinen hankintapäätös, josta olisi tullut ilmetä ratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu lain velvoitteita.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on toimittanut valittajalle päivitetyn tulkkiluettelon, johon on korjattu valittajan kiinan kielen tulkkeja koskenut tulkkiluettelon virhe.

Hankintapäätöksellä hankitaan jotakin. Bengalin, serbokroatian, ukrainan, uzbekin tai tadžikin kielistä ei ole tehty hankintapäätöksiä, koska yksikään tarjous ei ole täyttänyt hankinnalle asetettuja vaatimuksia.

Valittaja on toimittanut lisälausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valitusten tutkiminen

Valittajan asianosaisasema

Julkista hankintaa koskevan valituksen tutkimisen edellytyksenä markkinaoikeudessa on muun ohella se, että valittaja on julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa (hankintalaki) tarkoitettu asianosainen.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittaja ei ole asianosainen niissä hankintapäätöksissä, eli markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 465–489/2022, joissa valittaja ei ole tehnyt tarjousta.

Valittaja, joka on vaatinut kaikkien kyseessä olevassa hankintamenettelyssä tehtyjen hankintapäätösten kumoamista, on esittänyt, että toimittaja, joka ei ole jättänyt tarjouskilpailussa tarjousta, voi olla asianosainen, mikäli kilpailutuksen ulkopuolelle jättäytyminen on johtunut tarjouspyynnön ehdoista ja vaatimuksista. Valittajan mukaan tarjouspyyntö on ollut asetettujen vähimmäisvaatimusten osalta hankintasäännösten vastainen ja rajoittanut perusteettomasti tarjoajien mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun.

Markkinaoikeuden on edellä lausuttu huomioon ottaen arvioitava ensin sitä, onko valittajalla asianosaisasema edellä mainituissa markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 465–489/2022 ja onko valitukset mahdollisesti jätettävä mainituilta osin asianosaisaseman puuttumisen vuoksi tutkimatta.

Hankintalain 145 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Edellä mainittua säännöstä koskevien hankintalain esitöiden (HE 108/2016 vp s. 237) mukaan pykälä vastaa tuolloin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä myös vanha hankintalaki) 85 §:ssä säädettyä. Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 190/2009 vp s. 58) mukaan säännös on vastannut asianosaisen puhevallan osalta tuolloin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia, jota koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 121) asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hankintasäännösten esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö on perustunut hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen. Tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan, alalla toimiva yrittäjä on katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yrittäjä on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yrittäjä on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun.

Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on julkaisemassaan tarjouspyynnössä esittänyt hankintamenettelyyn osallistuvia tarjoajia sitovalla tavalla hankinnan kohdetta ja tarjousta koskevat vaatimukset, joiden valittaja on esittänyt olevan hankintasäännösten vastaisia. Tarjouspyynnön julkaiseminen on siten ollut hankintalain 146 §:n 1 momentissa tarkoitettu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on ollut vaikutusta tarjoajan asemaan ja joka on mainitun säännöksen nojalla voinut olla muutoksenhaun kohteena. Valittaja olisi näin ollen voinut saattaa hankintayksikön hankintasäännösten vastaisena pitämänsä menettelyn tarjouspyynnön osalta markkinaoikeuden tutkittavaksi jo sen jälkeen, kun tarjouspyyntö oli julkaistu.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (tuomio 12.2.2004, Grossmann Air Service, C-230/02, EU:C:2004:93, tuomion 36–40 kohdat) mukaan tarjouskilpailuun osallistumisesta kiinnostuneella toimittajalla, joka katsoo, että tarjouskilpailua koskevien asiakirjojen syrjiviksi väittämänsä eritelmät ovat estäneet sitä osallistumasta tarjouskilpailuun, on oltava mahdollisuus muutoksenhakuun myös tilanteessa, jossa toimittaja ei ole osallistunut tarjouskilpailuun eikä ole jättänyt tarjousta. Unionin tuomioistuimen tuomion mukaan tällaisen yrityksen on kuitenkin käytettävä muutoksenhakukeinoja nopeasti ja odottamatta hankintapäätöksen tiedoksiantoa tai hankintasopimuksen tekemistä. Unionin tuomioistuimen tuomiossa on viitattu hankintojen oikeussuojajärjestelmän tavoitteeseen varmistaa se, että hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja niin nopeasti kuin mahdollista. Tällä tavoin muutoksenhakumenettelyjä voidaan käyttää erityisesti siinä vaiheessa, jolloin virheellisiä hankintamenettelyjä voidaan oikaista.

Edellä esitetyin tavoin hankintailmoitus on julkaistu 4.5.2023, missä yhteydessä myös tarjouspyyntö on asetettu saataville. Valittaja on markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 465–489/2022, joita koskevissa hankinnan kohteissa valittaja ei ole tehnyt tarjousta, saattanut väitteensä hankintasäännösten vastaisena pitämästään tarjouspyynnöstä markkinaoikeuden tutkittavaksi vasta 13.10.2022 eli lähes puoli vuotta hankintailmoituksen julkaisemisen ja noin neljä kuukautta tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymisen jälkeen.

Kun otetaan huomioon tavoite tehokkaasta ja nopeasta oikeussuojan hakemisesta ja valittajan muutoksenhakuun käyttämä aika, markkinaoikeus katsoo, ettei valittajan voida katsoa käyttäneen muutoksenhakukeinoja julkisten hankintojen oikeussuojajärjestelmän vaatimalla tavalla riittävän ajoissa, jotta sitä tarjouskilpailuun osallistumattomana tahona voitaisiin pitää asianosaisena markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 465–489/2022. Valittajan olisi tullut muutoksenhakuoikeutensa mainituissa asioissa säilyttääkseen valittaa hankintasäännösten vastaisina pitämistään tarjouspyynnön ehdoista aikaisemmin kuin vasta hankintapäätösten tekemisen jälkeen.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että valittajaa ei ole pidettävä hankintalain 145 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianosaisena markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 465–489/2022. Näin ollen valitukset on jätettävä mainituilta osin tutkimatta.

Valitusten määräaika

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valitukset tutkimatta myöhässä saapuneina markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 404–405/2022, 411–413/2022, 415/2022, 417/2022, 420–423/2022, 426–428/2022, 432/2022, 434–435/2022, 441–443/2022, 445–446/2022, 449/2022, 453–455/2022 ja 459–460/2022.

Hankintayksikkö on esittänyt, että edellä mainituissa markkinaoikeuden asioissa, joissa valittaja on jättänyt tarjouksen, valittajalle on toimitettu hankintapäätökset sähköpostitse tiedoksi 19. tai 28.9.2022. Hankintayksikön mukaan valittajan 13.10.2022 tekemät valitukset eivät ole saapuneet markkinaoikeuteen 14 päivän määräajassa edellä mainittuja markkinaoikeuden diaarinumeroita koskevilta osin, koska valittaja on saanut kaiken tarpeellisen tiedon valituksen tekemiseen hankintapäätöksen tiedoksiantopäivänä. Tiedoksianto on sisältänyt hankintapäätöksen, perustelumuistion sekä valitusosoituksen. Hankintapäätöksestä on käynyt ilmi, onko valittaja hyväksytty palveluntuottajaksi vai ei. Jos valittajan yksittäisiä tulkkeja on hylätty, valittajalle on lähetetty täydentävä kirjelmä, jossa on ilmoitettu hylätyt tulkit ja hylkäyksen perustelut. Koska edellä mainituissa asioissa yhtään valittajan tarjoamaa tulkkia ei ole hylätty eikä kyseisiin hankintapäätöksiin ole siten liittynyt mitään lisäinformaatiota, joka olisi annettu valittajalle vasta 29.9.2022 toimitetussa täydentävässä kirjelmässä, valitukset on jätettävä myöhässä tehtyinä tutkimatta.

Valittaja on esittänyt, että sen 13.10.2022 tekemät valitukset ovat saapuneet markkinaoikeuteen määräajassa. Valittaja ei ilmoittamansa mukaan ole pystynyt arvioimaan hankintayksikön toiminnan hankintasäännösten mukaisuutta ja oikeusturvansa tarvetta ennen sille 29.9.2022 lähetettyä täydentävää kirjelmää. Valittajan mukaan sille on vasta tällöin muodostunut kokonaiskuva siitä, missä kielissä se on valittu palveluntuottajaksi, miltä osin sen tarjous on hyväksytty, ketkä sen tarjoamista tulkeista ovat tulleet hyväksytyiksi tai hylätyiksi ja mikä on ollut valittajan tosiasiallinen asema hankintakokonaisuuden lopputuloksessa.

Edellä todettu huomioon ottaen seuraavaksi on arvioitava, onko valitukset edellä mainituissa markkinaoikeuden asioissa jätettävä myöhässä tehtyinä tutkimatta.

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 123 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 221) mukaan hankintapäätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta, kuten voittaneen tarjoajan nimi sekä tiedot vertailuperusteiden soveltamisesta. Päätöksessä tulee esittää tarjousvertailua koskevat perustelut sillä tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksensa sijoittuminen suhteessa muihin.

Hankintalain 147 §:ssä on säädetty hankinta-asioissa noudatettavista muutoksenhakuajoista. Pykälän 1 momentin mukaan valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen, jollei jäljempänä toisin säädetä. Pykälän 3 momentin mukaan valitus markkinaoikeudelle on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä siinä tapauksessa, että ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintapäätöksestä valitusosoituksineen ja hankintapäätös tai valitusosoitus on ollut olennaisesti puutteellinen.

Asiaan yleisenä oikeudenkäyntilakina sovellettavan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan tuomioistuin jättää valituksen tutkimatta, jos valitusta ei ole tehty määräajassa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöskokonaisuus on esitetyn selvityksen perusteella koostunut varsin lukuisista eri asiakirjoista. Hankintapäätöksiä on tehty yhteensä 86 kappaletta.

Hankintapäätökset, joista tehtyjen valitusten hankintayksikkö on esittänyt olevan myöhässä, on toimitettu valittajalle tiedoksi 19. tai 28.9.2022. Hankintapäätösten sisältö on ollut verraten suppea. Hankintapäätökset ovat sisältäneet listan kyseisellä hankintapäätöksellä toimittajiksi valituista tarjoajista etusijajärjestyksessä. Hankintapäätöksistä ei sen sijaan ole esimerkiksi käynyt ilmi, miten hankintayksikkö on arvioinut ja hyväksynyt tai hylännyt tarjoajien palvelutuotantoon tarjoamia tulkkeja.

Hankintapäätösten liitteenä on ollut erillinen perustelumuistio. Perustelumuistioissa on lueteltu tarjoajat, jotka ovat jättäneet tarjouksen hankintapäätöksen kohteena olevaan tulkkauspalveluiden hankintaan. Lisäksi perustelumuistiossa on ilmoitettu mainituilta osin mahdollisesti hylätyt tarjoukset sekä valituiksi tulleiden toimittajien vertailuhinnat. Perustelumuistioista ei ole käynyt ilmi, miten hankintayksikkö on arvioinut ja hyväksynyt tai hylännyt kunkin tarjoajan palvelutuotantoon tarjoamia tulkkeja.

Valittajalle 29.9.2022 lähetetyssä täydentävässä kirjelmässä on esitetyn selvityksen mukaan ilmoitettu kootusti kaikkien valittajaa koskevien hankintapäätösten osalta ne valittajan tarjoamat tulkit, jotka eivät ole tulleet hyväksytyiksi. Asiakirjasta ei ole käynyt ilmi, mihin hankintapäätökseen tai hankintapäätöksiin täydentävässä kirjelmässä nimeltä mainittujen tulkkien hylkäämiset ovat liittyneet. Hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän mukaan täydentävässä kirjelmässä tulkkien hylkäämisestä tehdyt ratkaisut eivät ole vaikuttaneet hankintapäätöksiin, koska täydentävä kirjelmä on koskenut vain sellaisia hankintapäätöksiä, joissa tarjoaja on tullut valituksi palveluntuottajaksi. Valittajalle on hankintayksikön mukaan täytynyt olla tulkkien nimien mainitsemisen perusteella selvää, mihin hankintapäätöksiin hylkäämiset ovat liittyneet, koska valittaja on itse tiennyt, keitä tulkkeja se on tarjonnut mihinkin kieleen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on edellä selostetun mukaisesti tehnyt suuren määrän hankintapäätöksiä ja lisäksi täydentänyt niitä erinäisillä liiteasiakirjoilla. Hankintapäätöksistä tai niiden liitteinä olleista perustelumuistioista ei ole käynyt ilmi, tuleeko hankintayksikkö vielä täydentämään hankintapäätöstä niin sanotulla hankintapäätöstä täydentävällä kirjelmällä. Täydentävässä kirjelmässä ei puolestaan ole ilmoitettu, mihin hankintapäätöksiin se on liittynyt.

Tarjoajille on ollut oikeussuojan tarpeensa arvioimiseksi olennaista saada tieto myös tarjoamiensa ja tulkkauspalveluja sopimuskaudella toimittavien tulkkien hylkäämisestä ja hylkäämisen syistä. Markkinaoikeus katsoo, että valittaja ei ole vielä hankintapäätösten ja perustelumuistioiden tiedoksisaamisen perusteella tullut riittävällä tavalla tietoiseksi hankintayksikön ratkaisusta. Näin ollen valittajan ei ole ainakaan ennen täydentävän kirjelmän tiedoksisaamista katsottava saaneen oikeussuojan tarpeensa ja valitusintressinsä arvioimiseksi riittäviä tietoja hankintayksikön valittajan tarjouksia koskevista ratkaisuista.

Koska edellä mainittu täydentävä kirjelmä on annettu valittajalle tiedoksi 29.9.2022, valittajan on katsottava toimittaneen edellä mainituissa hankintayksikön viittaamissa markkinaoikeuden asioissa markkinaoikeuteen 13.10.2022 virka-aikana saapuneet valituksensa määräajassa. Hankintayksikön vaatimus valitusten tutkimatta jättämisestä myöhässä saapuneina on näin ollen hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

Pääasiaratkaisun osalta valitusten johdosta on tutkimatta jääviä markkinaoikeuden asioita diaarinumerot 465–489/2022 lukuun ottamatta ensin arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankinnasta ilmoittaessaan ja tarjouspyynnön vaatimuksia asettaessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Tarvittaessa on lisäksi arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintapäätöksiä tehdessään valittajan esittämällä tavalla eräitä darin kieltä (markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 407/2022 ja 436/2022), kiinan kieltä (markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 414/2022 ja 444/2022), venäjän kieltä (markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 430/2022 ja 464/2022) sekä bengalin, serbokroatian, ukrainan, uzbekin ja tadžikin kieliä (markkinaoikeuden asia diaarinumero 415/2023) koskevissa hankinnan osissa hankintasäännösten vastaisesti.

Hankinta-asiakirjojen keskeinen sisältö

Poliisihallitus on ilmoittanut 4.5.2022 julkaistulla ja 3.6.2022 korjatulla sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevalla hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta liitteen E kohdan 11 mukaisesta yleiseen turvallisuuteen, lakiin ja järjestykseen liittyvästä tulkkauspalveluja koskevasta palveluhankinnasta Poliisihallitukselle, Tullille, Rajavartiolaitokselle, Tuomioistuinlaitokselle, Rikosseuraamuslaitokselle sekä oikeusministeriölle 1.7.2022 alkavalle toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Tarjouspyynnön kohdassa II.1.4 ”Lyhyt kuvaus” on todettu hankinnasta seuraavaa:

”Hankinnan kohteena on tulkkauspalvelut Poliisille, Tullille, Rajavartiolaitokselle, Tuomioistuinlaitokselle, Rikosseuraamus-laitokselle sekä oikeusministeriölle.

Hankinta on jaettu kahteen eri osa-alueeseen:

1) Läsnäolotulkkaus & etätulkkaus
2) Pikatulkkaus

Tarjoukset ovat mahdollisia osa-aluekohtaisesti. Osa-alueen 1 osalta voi tarjota yhtä tai useampaa palvelutuotetta (rekisteröity oikeustulkki, asioimistulkki tai muu tulkki).

Hankinnan tuloksena solmitaan hankintasopimus, johon perustuen tilaajat voivat tilata palveluita. Sopimus tehdään toistaiseksi voimassaolevana. Sopimukset solmitaan kaikkien hankinnassa asetettujen ehtojen täyttävien tarjoajien kanssa, jotka jättävät tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen.

Poliisihallitus tekee hankintasopimuksen kaikkien mukana olevien hankintayksiköiden puolesta.”

Tarjouspyynnön kohdassa II.2.4 ”Kuvaus hankinnasta” on ilmoitettu, että läsnäolotulkkauksella tarkoitetaan tulkkausta, jossa tulkki on samassa tilassa tulkattavan henkilön kanssa, ja etätulkkauksella tulkkausta, jossa tulkattavat ja tulkki ovat fyysisesti eri paikoissa ja tulkkaus tapahtuu etäyhteyden avulla. Pikatulkkauksen osalta kohdassa on ilmoitettu, että pikatulkkaus vastaa määritelmällisesti etätulkkausta, mutta pikatulkkauksessa toimeksiannot tulevat kokonaan ilman erillistä ennakkotilausta ja tulkkaustilanteet ovat tyypillisesti hyvin lyhytkestoisia (noin 5–20 minuuttia).

Tarjouspyynnön kohdan ”Muut tiedot” alakohdassa ”Hylkäämisperusteet” on muun ohella todettu, että tarjousta ei lähtökohtaisesti hylätä sen vuoksi, että tarjouksessa havaittu puute koskee yksittäisen tulkin tietoja.

Tarjouspyynnön liitteen 1 ”Hankinnan kohteen kuvaus” kohdassa 1 ”Yleiskuvaus ja lainsäädännöllinen tausta” on kuvattu hankittavia palveluja seuraavasti:

”Hankinnan kohteena ovat ensisijaisesti oikeustulkkauspalvelut, vähäisessä määrin myös asioimistulkkauspalvelut.

Oikeus- ja turvallisuusviranomaisten velvollisuudesta huolehtia tulkkauksesta eräissä menettelyissä säädetään mm. kielilaissa (423/2003), hallintolain 5 luvun 26 §:ssä (434/2003), esitutkintalain (805/2011) 4 luvun 12 §:ssä ja oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain (11.7.1997/689) 6 a luvussa.

Hankintaan osallistuvien viranomaisten tulkkaustarpeet lakisääteisten tehtävien hoitamisessa perustuvat edellä mainittuihin säädöksiin.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/64/EU oikeudesta tulkkaukseen ja käännöksiin rikosoikeudellisissa menettelyissä (jäljempänä tulkkausdirektiivi) edellyttää, että jäsenmaiden oikeusviranomaiset käyttävät oikeudellisessa menettelyssä ensisijaisesti tarvittavan pätevyyden omaavia, rekisteriin merkittyjä oikeustulkkeja. Suomessa direktiivin tarkoittama rekisteri on oikeustulkkausrekisteri. Kilpailutuksen laatuvaatimus perustuu ensisijaisesti tähän direktiiviin.”

Tarjouspyynnön liitteen 1 ”Hankinnan kohteen kuvaus” kohdan 4 ”Tarjouksen jättäminen” alakohdassa 4.1 ”Tarjottavien tulkkien määrä” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankinnassa ei aseteta vaatimuksia sille, kuinka monta saman kielen tulkkia tai kuinka monen kielen tulkkeja yksi tarjoaja voi tarjota. Tarjoaja voi siten tarjota yhdeltä tai useammalta osaamistasolta yhtä tai useampaa vaatimukset täyttävää tulkkia yhteen tai useampaan kieleen [– –]. Kaikki tarjottavat tulkit nimetään tarjouksessa. Tulkista, jota ei ole merkitty julkiseen oikeustulkkirekisteriin, on tarjouksen yhteydessä toimitettava tutkintotodistukset. Jos todistus on muulla kuin suomen tai ruotsin kielellä, siitä on toimitettava virallinen käännös suomen tai ruotsin kielelle.”

Tarjouspyynnön liitteessä 2 ”Hankintamenettelyn kuvaus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”1 Yleistä hankintamenettelystä

Tulkkauksen käyttötarkoituksen vuoksi käytetään hankinnassa hankinnan kohdetta kuvaavana pääasiallisena CPV-koodina koodia ’75240000-0 – Yleiseen turvallisuuteen, lakiin ja järjestykseen liittyvät palvelut’. [– –]

Tulkkauspalveluiden järjestäminen hankinnassa mukana olevissa viranomaisissa liittyy poliisin hallinnollisiin ja operatiivisiin palveluihin ja yleiseen lakiin ja järjestykseen liittyviin palveluihin.

CPV-koodin perusteella hankinta kuuluu hankintalain 12 luvun mukaisiin erityisiin palveluhankintoihin, joissa noudatetaan hankintalain 12 luvun säännöksiä. Hankinta toteutetaan dynaamisena menettelynä, joka tarkoittaa hankintayksikön itsensä suunnittelemaa, hankintalain 3 §:n periaatteiden mukaista menettelyä hankinnan kohteena olevien palveluiden hankkimiseen. Dynaaminen menettely on hankintayksikön itsensä määrittelemä termi tässä hankinnassa käytettävälle hankintamenettelylle. Dynaamisella menettelyllä ei tarkoiteta hankintalain 49 §:n mukaista dynaamista hankintajärjestelmää.

Tässä hankinnassa sovellettava dynaaminen menettely toimii siten, että hankintayksikkö voi avata hankintamenettelyn uudelleen sopimuskauden aikana. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että uusilla tarjoajilla on mahdollisuus päästä hankintaan mukaan hankinnan perustamisvaiheen jälkeen hankinnan uudelleenavauksen aikana. Uudelleenavauksen yhteydessä perustamisvaiheessa valituilla toimittajilla on mahdollisuus tarjota uusia nimettyjä tulkkeja ja uusilla toimittajilla on mahdollisuus jättää tarjouksensa.

Koska rekisteröityjen oikeustulkkien saatavuus markkinoilla on hankinnan perustamisvaiheessa riittämätön, on dynaamisen menettelyn tarkoituksena turvata erityisesti oikeustulkkien palveluiden mahdollisimman riittävä saatavuus Tilaajien tarpeeseen sopimuskaudella ja uusien alalla toimivien tarjoajien mukaanpääsyn mahdollistaminen kilpailutuksen perustamisvaiheen jälkeen.

2 Hankintamenettelyn kulku

Hankintamenettely jakautuu seuraaviin vaiheisiin:

1. Hankinnan kilpailuttaminen (ns. perustamisvaihe)
2. Hankintamenettelyn uudelleenavaukset.

Molemmat vaiheet on kuvattu alla tarkemmin.

2.1 Perustamisvaihe

[– –]

Dynaamiseen menettelyyn valitaan toimittajiksi kaikki tarjoajat, jotka täyttävät tarjouspyynnössä ja tarjouspyynnön liitteissä asetetut ehdot ja joiden tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnön mukaiset tarjoukset vertaillaan tarjoushintojen perusteella. Tarjoukset asetetaan molemmissa osa-alueissa hinnan perusteella ranking-järjestykseen osaamistasoittain siten, että ranking-järjestys muodostetaan kussakin tulkkauskielessä erikseen. Ranking-järjestys huomioidaan tilatessa palvelua sopimuskauden aikana (ks. tarkemmin tarjouspyynnön liite 3).

Hankinnasta ja toimittajien valinnasta tehdään hankintapäätös, joka annetaan tiedoksi kaikille asianosaisille. Hankintapäätöksen jälkeen Poliisihallitus solmii hankintasopimukset kaikkien valittujen toimittajien kanssa.

[– –]

2.2 Hankintamenettelyn uudelleenavaukset

Dynaaminen menettely avataan uudelleen pääsääntöisesti kerran kalenterivuodessa (yleensä syksyllä) noin yhden (1) kuukauden ajaksi, jolloin uudet tarjoajat voivat jättää tarjouksensa ja jo valitut toimittajat voivat tarjota uusia tulkkeja. Sopimuskausi uusien Toimittajien kanssa alkaa pääsääntöisesti seuraavan vuoden alusta. Menettelyn uudelleen avaamisesta ilmoitetaan HILMA:ssa.

Hankintamenettelyn uudelleenavauksen yhteydessä uusilla tarjoajilla ja tarjoajilla, joiden tarjous ei täyttänyt asetettuja vaatimuksia perustamisvaiheessa, on mahdollisuus päästä mukaan hankintamenettelyyn.”

Hankinnasta ilmoittaminen

Valittaja on esittänyt, että hankintailmoituksessa käytetty pääasiallinen CPV-koodi 75240000 ”Yleiseen turvallisuuteen, lakiin ja järjestykseen liittyvät palvelut” on ollut virheellinen, koska hankinta on koskenut yksinomaan tulkkauspalveluita. Väärän CPV-koodin käyttö on valittajan mukaan ollut omiaan vaikeuttamaan palveluntarjoajien mahdollisuuksia löytää hankintailmoitus. Lisäksi valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on julkaissut hankinnasta sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevan hankintailmoituksen. Hankinnan kohteena olevat tulkkauspalvelut eivät valittajan mukaan sisälly hankintalain liitteen E mukaisiin palveluihin, joten hankintayksikön olisi tullut julkaista hankinnasta EU-hankintailmoitus.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankinta on tulkkauksen käyttötarkoituksen vuoksi tullut toteuttaa hankintalain 12 luvun mukaisena erityisenä palveluhankintana ja että hankinnassa on tästä syystä käytetty hankinnan kohdetta kuvaavana pääasiallisena CPV-koodina koodia 75240000 ”Yleiseen turvallisuuteen, lakiin ja järjestykseen liittyvät palvelut”. Hankinnassa on edellä mainitun CPV-koodin lisäksi käytetty tulkkauspalveluita koskevaa CPV-lisäkoodia 79540000. Hankintailmoitus on hankintayksikön mukaan ollut tarjoajien löydettävissä.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin mainitussa laissa säädetään.

Hankintalain 4 §:n 15 kohdan mukaan yhteisellä hankintanimikkeistöllä (CPV) tarkoitetaan yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2195/2002 sekä yhteisestä hankintasanastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2195/2002 sekä julkisista hankintamenettelyistä annettujen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY muuttamisesta ja yhteisen hankintasanaston tarkistuksesta annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 213/2008 tarkoitettua viitenimikkeistöä.

Hankintalain 58 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi muun ohella hankintailmoitus EU-kynnysarvot ylittävästä hankinnasta (1 kohta) ja sosiaali- ja terveyspalveluja sekä muita erityisiä palveluhankintoja koskeva ilmoitus liitteessä E tarkoitettuja palveluja koskevasta hankinnasta (2 kohta).

Hankintalain 59 §:n 1 momentin mukaan hankintoja koskevat ilmoitukset on tehtävä vakiolomakkeiden vahvistamisesta julkisiin hankintoihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten ja täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 842/2011 kumoamisesta annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2015/1986 (vakiolomakeasetus), vahvistettuja vakiolomakkeita käyttäen. Ilmoituksissa on oltava julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (hankintadirektiivi) liitteessä V esitetyt tiedot. Hankintalain 59 §:n 2 momentin mukaan hankintojen määrittelyssä on käytettävä mainitun lain 4 §:n 15 kohdassa tarkoitettua yhteistä hankintanimikkeistöä (CPV).

Vakiolomakeasetuksen liitteissä I–XXII on vahvistettu käytettävät vakiolomakkeet. Liitteessä II on vahvistettu vakiolomake 2 ”Hankintailmoitus” ja liitteessä XVIII vakiolomake 21 ”Sosiaalipalvelut ja muut erityispalvelut – julkiset hankinnat”.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on kilpailuttanut kyseessä olevan tulkkauspalveluiden hankinnan hankintalain 12 luvussa tarkoitettuna liitteen E kohdan 11 mukaisena yleiseen turvallisuuteen, lakiin ja järjestykseen liittyvänä palveluna pääasiallisella CPV-koodilla 75240000 ja julkaisemalla hankinnasta sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevan hankintailmoituksen. Syyksi tälle menettelylle hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnön liitteessä 2 sen, että tulkkauspalveluiden järjestäminen hankinnassa mukana olevissa viranomaisissa on liittynyt poliisin hallinnollisiin ja operatiivisiin palveluihin sekä yleiseen lakiin ja järjestykseen liittyviin palveluihin. Edellä mainitun pääasiallisen CPV-koodin lisäksi hankintailmoituksessa on ilmoitettu CPV-lisäkoodiksi 79540000 ”Tulkkauspalvelut”.

Hankintasäännöksistä tai niiden esitöistä ei löydy suoraan perusteita sen arvioimiseen, mitä palveluja on pidettävä hankintalain liitteen E mukaisina sosiaali- ja terveyspalveluina sekä muina erityisinä palveluina.

Euroopan unionissa julkisista hankinnoista tietoa tarjoavilla verkkosivuilla https://simap.ted.europa.eu/ on julkaistu muun ohella ”CPV 2008 Seliteosa”, jonka mukaan osasto 75 koskee julkishallinnon palveluja, maanpuolustusta ja sosiaaliturvapalveluja ja mainitun osaston alaluokka 7524 yleiseen turvallisuuteen, lakiin ja järjestyksen liittyviä palveluita. Seliteosan mukaan yleiseen turvallisuuteen liittyviin palveluihin sisältyvät viranomaisten rahoittamat poliisivoimien hallinnolliset ja operatiiviset palvelut sekä satamapoliisin, rajapoliisin, rannikkovartioston ja poliisin muiden erikoisjoukkojen palvelut, kuin myös liikenteenvalvontaan, ulkomaalaisten rekisteröintiin, poliisilaboratorioiden toimintaan ja poliisin rekisterien ylläpitoon liittyvät palvelut. Yleiseen lakiin ja järjestykseen liittyviin palveluihin kuuluvat seliteosan mukaan puolestaan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden edistämiseksi toteutettavien toimien hallinto, valvonta ja tuki sekä yleisten toimintalinjojen laadinta.

Nyt kilpailutetuissa tulkkauspalveluissa on tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan ollut kysymys poliisin, Tullin, Rajavartiolaitoksen, Tuomioistuinlaitoksen, Rikosseuraamuslaitoksen sekä oikeusministeriön hallinnonalan viranomaisten lakisääteisiin tehtäviin liittyvien tulkkauspalveluiden toimittamisesta. Markkinaoikeus katsoo, että näissä tulkkauspalveluissa on kyse poliisin sekä muiden edellä mainittujen viranomaisten hallinnollisiin palveluihin kuuluvista ja edellä mainitun seliteosan alaluokassa 7524 tarkoitetuista yleisen järjestyksen ja turvallisuuden edistämiseksi toteutettavista palveluista.

Edellä esitetyn perusteella hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on ilmoittanut hankintailmoituksessa pääasialliseksi CPV-koodiksi 75240000 ”Yleiseen turvallisuuteen, lakiin ja järjestykseen liittyvät palvelut” ja julkaissut hankinnasta sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevan hankintailmoituksen. Edellä mainittu CPVkoodi ei ole myöskään antanut hankintakokonaisuudesta väärää tai harhaanjohtavaa kuvaa tai estänyt potentiaalisia tarjoajia osallistumasta tarjouskilpailuun erityisesti, kun otetaan huomioon, että hankintailmoituksessa on ilmoitettu CPV-lisäkoodiksi 79540000 ”Tulkkauspalvelut”. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt kysymyksessä olevasta hankinnasta ilmoittaessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten hyväksyttävyys

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä tulkkien osaamistasolle asetetut vähimmäisvaatimukset ovat olleet suhteellisuusperiaatteen vastaisia ja että tarjouspyynnössä tulkkien vähimmäisveloitukselle ja tuntihinnoille asetetut enimmäishinnat ovat olleet kohtuuttoman ja perusteettoman alhaisia.

Markkinaoikeus toteaa, että kyseessä olevaan liitteen E kohdan 11 mukaiseen yleiseen turvallisuuteen, lakiin ja järjestykseen liittyvään tulkkauspalveluiden hankintaan tulee hankintalain 107 §:n mukaan sovellettavaksi, mitä hankintalain I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, sekä hankintalain 12 luvun (107–115 §) säännökset muista erityisistä palveluhankinnoista.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 108 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on hankintalain 12 luvun mukaisissa palveluhankinnoissa otettava huomioon kyseistä palvelua koskeva lainsäädäntö.

Hankintalain 109 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on mainitun lain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 109 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 216) mukaan pykälä vastaa lain 100 §:ssä kansallisten hankintojen osalta säädettyä. Viimeksi mainitun pykälän esitöissä (HE 108/2016 vp s. 210) on todettu, että hankintayksikkö voi halutessaan käyttää samanlaisia menettelyjä kuin lain EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa tai mukauttaa niitä.

Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava pois tarjouskilpailusta.

Hankintalain 115 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Pykälän 2 momentin mukaan, jos hankintayksikkö käyttää kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena ainoastaan halvinta hintaa, sen on esitettävä tätä koskevat perustelut hankinta-asiakirjoissa, hankintapäätöksessä taikka hankintamenettelyä koskevassa erillisessä kertomuksessa.

Valittaja on edellä todetusti esittänyt, että tarjouspyynnössä tulkkien osaamistasolle asetetut vaatimukset ovat olleet suhteellisuusperiaatteen vastaisia. Valittajan mukaan tarjouspyynnössä vaadittua tulkkausalan tutkintoa ei osassa kieliä ole käytännössä mahdollista suorittaa edes alimmalla vaaditulla B2-osaamistasolla eikä Suomessa ole siten saatavilla vaatimukset täyttäviä tulkkeja kaikissa kielissä. Valittaja on esittänyt, että oikeudesta tulkkaukseen ja käännöksiin rikosoikeudellisissa menettelyissä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/64/EU (oikeustulkkausdirektiivi) ei edellytä, että viranomaiset käyttäisivät rekisteröityjä oikeustulkkeja, mikäli niitä ei ole saatavilla. Vaikka osaamisvaatimukset on pystynyt täyttämään myös ulkomailla suoritetulla tutkinnolla, useissa kielissä on mahdotonta saada tarjouspyynnössä vaadittua auktorisoitua käännöstä tutkintotodistuksesta. Tarjouspyynnön vaatimukset ovat valittajan mukaan perusteettomasti estäneet tarjoajia osallistumasta tarjouskilpailuun.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnössä tulkkien osaamistasolle asetetut vaatimukset ovat olleet perusteltuja, objektiivisia ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Hankintayksikön mukaan sillä on ollut korostunut tarve hankkia korkealaatuista tulkkausta ja erikoisterminologista osaamista, minkä vuoksi se on asettanut tarjouspyynnön vaatimukset siten, että tulkkien laatu ja osaamistaso riittävät hankintayksikön lakisääteisten velvollisuuksien täyttämiseen. Oikeustulkkausdirektiivi edellyttää hankintayksikön mukaan sitä, että oikeus- ja turvallisuusviranomaiset käyttävät ensisijaisesti rekisteriin merkittyjä, tietyn pätevyyden saaneita oikeustulkkeja silloin, kun heitä on rekisterin mukaan saatavilla.

Tarjouspyynnöllä on edellä selostetun mukaisesti pyydetty tarjouksia tulkkauspalveluista Poliisihallitukselle, Tullille, Rajavartiolaitokselle, Tuomioistuinlaitokselle, Rikosseuraamuslaitokselle sekä oikeusministeriölle. Hankinta on jaettu kahteen toisaalta läsnäolo- ja etätulkkausta sekä toisaalta pikatulkkausta koskevaan osa-alueeseen. Osa-aluekohtaisten tarjousten tekeminen on ollut sallittua. Osa-alueen 1 osalta tarjoaja on voinut tarjota yhtä tai useampaa palvelutuotetta (rekisteröity oikeustulkki, asioimistulkki tai muu tulkki).

Tarjouspyynnön kohdan ”Muut tiedot” alakohdassa ”Päätöksenteon perusteet” on ilmoitettu, että tarjousten valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus halvimman hinnan perusteella. Halvinta hintaa on ilmoitettu käytettävän kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena, koska palvelun korkea laatu on varmistettu vähimmäisvaatimuksilla. Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että tarjoukset asetetaan molemmissa hankinnan osa-alueissa hinnan perusteella rankingjärjestykseen osaamistasoittain siten, että rankingjärjestys muodostetaan kussakin tulkkauskielessä erikseen ja otetaan huomioon tilattaessa palvelua sopimuskauden aikana. Vielä on ilmoitettu, että toimittajaksi valitaan kaikki tarjouspyynnön vaatimukset täyttävät tarjoajat, jotka ovat jättäneet tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen.

Edellä on kuvattu hankinta-asiakirjojen keskeinen sisältö hankinnan kohteena olevien tulkkauspalveluiden ja hankintamenettelyn kulun osalta. Tarjouspyynnön liitteen 1 ”Hankinnan kohteen kuvaus” kohdassa 1.1 ”Käsitteet ja lyhenteet” on lisäksi kuvattu tulkkien osaamistasot seuraavasti:

”Rekisteröity oikeustulkki = Opetushallituksen ylläpitämään oikeustulkkirekisteriin merkitty tulkki tai muun EU:n jäsenvaltion oikeustulkkausdirektiivin mukaiseen oikeustulkkirekisteriin merkitty oikeustulkki, jonka toinen rekisteriin merkitty työkieli on suomi tai ruotsi ja joka tuntee Suomen oikeusjärjestelmän. Henkilö katsotaan rekisteröidyksi oikeustulkiksi vain niissä kielissä, joista on merkintä oikeustulkkirekisterissä.

Asioimistulkki = henkilö, joka on suorittanut asioimistulkin tai muun tulkkausalan tutkinnon siten, että toisena työkielenä on suomi tai ruotsi, tai henkilö, joka on suorittanut ylemmän tai alemman korkeakoulututkinnon siten, että pää- tai sivuaineena on ollut toinen työkieli ja opiskelukielenä tai yleissivistyskielenä (lukio tai sitä vastaava yleissivistävä koulutus) on ollut toinen työkieli ja jokin näistä kielistä on ollut suomi tai ruotsi. Tulkkausalan tutkintoina hyväksytään mm. asioimistulkin näyttötutkinto, asioimistulkin ammattitutkinto ja asioimistulkin AMK-tutkinto; oikeustulkin ja oikeustulkkauksen erikoisammattitutkinto ja oikeustulkkauksen erikoistumiskoulutus henkilöllä, jota ei ole merkitty oikeustulkkirekisteriin. Henkilö katsotaan asioimistulkiksi vain niissä kielissä, joista toimitetaan tutkintotodistus.

Muu tulkkina käytettävä henkilö = muu henkilö kuin rekisteröity oikeustulkki tai asioimistulkki, jota käytetään tulkkina ja joka
- on suorittanut vähintään toisen asteen koulutuksen suomen tai ruotsin kielellä ja yleisen kielitutkinnon keskitason tai eurooppalaisen viitekehyksen mukaisen B2-tason kielitutkinnon siinä työkielessä, joka ei ole ollut toisen asteen koulutuksen kieli;
- joka on suorittanut ulkomailla toisella työkielellä koulutuksen, joka rinnastetaan Suomessa vähintään toisen asteen koulutukseen, ja yleisen kielitutkinnon keskitason tai eurooppalaisen viitekehyksen mukaisen B2-tason kielitutkinnon suomen tai ruotsin kielessä;
- joka on suorittanut yleisen kielitutkinnon keskitason tai eurooppalaisen viitekehyksen mukaisen B2-tason kielitutkinnot joko suomen tai ruotsin kielestä ja toisesta työkielestä, ellei osoituksena muun kuin suomen tai ruotsin kielen taidosta ole vähintään ulkomailla kyseisellä kielellä suoritettu ensimmäisen asteen tutkinto (Suomessa peruskoulua vastaava).

Tässä tarkoitetut kielitutkinnot voivat olla suoritettuja Suomessa tai muussa maassa.”

Saman liitteen kohdassa 7 ”Tulkkausta ja tulkkeja koskevat vaatimukset” hankintayksikkö on ilmoittanut tulkeille asetettavat osaamisvaatimukset osaamistasoittain seuraavasti:

”7.2 Rekisteröityä oikeustulkkia koskevat vaatimukset

- Mikäli rekisteröity oikeustulkki on muun EU-maan oikeustulkkirekisteriin merkitty oikeustulkki, tulee tulkista toimittaa tarjouksen liitteenä rekisteriote käännettynä suomen tai ruotsin kielelle ja osoitus siitä, että tulkki tuntee Suomen oikeusjärjestelmän.
- Rekisteröity oikeustulkki noudattaa oikeustulkin eettisiä ohjeita, ks. Oikeustulk.16.pdf (sktl.fi).
- Tulkki katsotaan rekisteröidyksi oikeustulkiksi vain siinä kieliparissa, joista hänet on merkitty oikeustulkkirekisteriin.
- Toimittajan tulee ilmoittaa hankintayksikölle välittömästi, jos rekisteröidyn oikeustulkin statuksessa tapahtuu muutoksia eli hän poistuu tai hänet poistetaan oikeustulkkirekisteristä, koska sillä on vaikutusta osaamistasoon sidottuun hintaan. Mikäli asia ilmenee jälkikäteen, hankintayksiköllä on oikeus ryhtyä takaisinperintään.

7.3 Asioimistulkkia koskevat vaatimukset

- Asioimistulkki osaa käyttää toimeksiantoon liittyvän oikeusalan ammattikieltä ja toimia oikeus- ja turvallisuusalan toimintaympäristöissä. Asioimistulkki osaa toimia viranomaisasioissa ja hänellä on riittävä sanavarasto koskien viranomaiskäytäntöjä.
- Asioimistulkki noudattaa asioimistulkin eettisiä ohjeita, ks. Asioimistulkin ammattisäännöstö 2021 (yhdistysavain.fi)

7.4 Muuta tulkkina käytettävää henkilöä koskevat vaatimukset

- Muulla tulkkina käytettävällä henkilöllä on vaatimusten mukainen työkielten taito ja hän hallitsee oikeudellisissa menettelyissä tarvittavan termistön molemmilla työkielillä. Hän tuntee oikeus- ja turvallisuusviranomaisten toimintaympäristön ja hallitsee tarvittavat tulkkausmenetelmät.
- Muu tulkkina käytettävä henkilö noudattaa asioimistulkin eettisiä ohjeita ks. Asioimistulkin ammattisäännöstö 2021 (yhdistysavain.fi).”

Markkinaoikeus toteaa, että oikeustulkkausdirektiivin 2 artiklan 8 kohdan mukaan mainitun artiklan mukaisesti tarjottavan tulkkauksen on oltava riittävän laadukasta, jotta sen avulla voidaan turvata menettelyn oikeudenmukaisuus erityisesti varmistamalla, että epäillyt tai syytetyt henkilöt tuntevat heitä vastaan vireillä olevan asian ja kykenevät käyttämään oikeuttaan puolustukseen. Oikeustulkkausdirektiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaan tulkkauksen ja käännösten laadun ja tehokkaan saatavuuden edistämiseksi jäsenvaltioiden on pyrittävä perustamaan tarvittavan pätevyyden omaavien itsenäisten kääntäjien ja tulkkien rekisteri tai rekisterit. Kun tällainen rekisteri tai tällaiset rekisterit on perustettu, ne on tarvittaessa asetettava oikeusavustajien ja toimivaltaisten viranomaisten saataville.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että hankintalain säännökset eivät sääntele hankinnan kohteen sisältöä tai tarkoituksenmukaisuutta. Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen ja sitä koskevat vaatimukset. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee olla hankinnan kannalta perusteltuja, eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua. Suhteellisuusperiaatteesta johtuu, että vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.

Hankinnan kohdetta koskevaa vaatimusta ei voida lähtökohtaisesti pitää syrjivänä, vaikka alalla olisi vain yksi tai muutama vaaditunlaisen palvelun tarjoaja. Hankintayksikön ei julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden perusteella tarvitse sopeuttaa tarjouspyynnön ehtoja olemassa olevaan tarjontaan, jos hankkeessa perustellusti pyritään hankintayksikön tarpeita palvelevaan lopputulokseen (ks. esimerkiksi Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio 17.9.2002, Concordia Bus Finland, C-513/99, EU:C:2002:495, 85 kohta, ja korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätös KHO 2017:152).

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoissa tulkkien osaamistasolle asetetuilla vaatimuksilla on perustellusti pyritty Poliisihallitusta ja muita kilpailutuksessa mukana olleita viranomaisia palvelevaan lopputulokseen. Tulkeille asettamillaan osaamistasovaatimuksilla hankintayksikkö on voinut asianmukaisesti varmistaa, että tarjotuilla tulkeilla on riittävät ammatilliset valmiudet toteuttaa hankinnan kohteena olevat tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan ensisijaisesti oikeustulkkauspalveluita koskevat tulkkauspalvelut. Tulkkien osaamistasovaatimukset ovat liittyneet hankinnan kohteeseen, niiden perusteena ovat osaltaan olleet unionin oikeudessa asetetut laatuvaatimukset ja rikosoikeudellisissa menettelyissä olevien henkilöiden perusoikeuksien turvaaminen, eikä niiden käyttäminen ole ollut hankittavien tulkkauspalveluiden luonteeseen nähden suhteellisuusperiaatteen vastaista. Hankintayksikkö on myös voinut tarjouspyynnössään edellyttää, että tarjoaja osoittaa tarjoamansa tulkin osaamistasovaatimuksen täyttymisen tarjouspyynnössä vaadituilla selvityksillä. Asiaa ei ole syytä arvioida tältä osin toisin sillä valittajan esittämällä perusteella, ettei Suomessa ole valittajan mukaan kaikista kielissä saatavilla rekisteröityjä oikeustulkkeja tai tulkkeja, jotka täyttäisivät hankintayksikön asioimistulkeille ja muille tulkeille asettamat vaatimukset.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjouspyynnössä tulkkien vähimmäisveloitukselle ja tuntihinnoille asetetut enimmäishinnat ovat olleet tarjoajien ja tulkkien kannalta kohtuuttoman ja perusteettoman alhaisia eivätkä vastanneet alan yleistä hintatasoa ja Suomessa asetettua vähimmäispalkkatasoa. Valittajan mukaan liian alhaiset enimmäishinnat ovat johtaneet useissa kielissä tarjousten määrän vähäisyyteen ja lisäksi siihen, että valittaja ei ole tarjonnut yhtään tulkkia ”muu tulkkina käytettävä henkilö” -osaamistasolla.

Hankintayksikkö on esittänyt, että enimmäishinnat on asetettu harkitusti ja ne ovat olleet asianmukaisessa suhteessa kunkin osaamistason koulutusvaatimuksiin ja edellisen sopimuskauden hintoihin. Hankintayksikön mukaan valittaja ja 75 muuta tarjoajaa eivät olisi jättäneet kyseessä olevassa tarjouskilpailussa tarjouksia, jos asetetut enimmäishinnat olisivat tosiasiallisesti merkinneet tulkkien palkkion jäämistä alle Suomen vähimmäispalkkatason.

Tarjouspyynnön liitteen 1 ”Hankinnan kohteen kuvaus” kohdassa 4.2 ”Tarjousten hinnoittelu” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankinnassa on asetettu maksimihinnat kunkin osaamistason tulkkien minimiveloitukselle sekä tuntihinnoille. Tämä tarkoittaa sitä, etteivät tarjoushinnat saa ylittää asetettuja maksimihintoja. Lisäksi hankinnassa on asetettu kiinteät ilta- ja viikonloppulisät.”

Samassa kohdassa on esitetty taulukkomuodossa, mikä on läsnäolotulkkauksissa ja tilaajan tiloissa tehtävissä etätulkkauksissa sekä tulkin tiloista tehtävissä etätulkkauksissa vähimmäisveloitus eri tilanteissa ja mikä on kunkin osaamistason tulkin osalta tuntikohtainen enimmäishinta eri tilanteissa. Viimeksi mainittujen hintojen osalta arvonlisäverottomaksi enimmäishinnaksi on rekisteröidyille oikeustulkeille ilmoitettu ”80 €/h”, asioimistulkeille ”50 €/h” ja muille tulkkina käytettäville henkilöille ”25 €/h”. Etäratkaisuna toteutetun pikatulkkauksen osalta on ilmoitettu, että aloitusmaksu sisältäen enintään kymmenen minuuttia tulkkausta voi olla enintään 20 euroa ja enimmäishinta sen jälkeen enintään kaksi euroa minuuttia kohden.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä todetuin tavoin hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti sekä laaja harkintavalta hankinnan kohteen ja sitä koskevien vaatimusten määrittämisen osalta. Hankintayksikön tulee toisaalta ottaa huomioon vaatimukset olemassa olevien kilpailuolosuhteiden käyttämisestä sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että enimmäishintojen asettaminen hankinta-asiakirjoissa voi sinänsä olla omiaan vähentämään tarjoajien määrää. Toisaalta hankintalain 3 §:n 1 momentissa tarkoitetun avoimuusperiaatteen vastaisena ei voida pitää sitä, että hankintayksikkö ilmoittaa tarjoajille hankintaan ja tarjouksen laatimiseen liittyviä taloudellisia reunaehtoja. Hankintalain 93 §:stä ilmenevän ja myös hankintalain 115 §:n soveltamisessa merkityksellisen periaatteen mukaan hankintayksikkö voi esittää hinta-laatusuhteen kustannustekijät myös kiinteän hinnan tai kustannusten muodossa, jolloin esitetystä kiinteästä hinnasta muodostuu raja sekä tarjotulle vähimmäis- että enimmäishinnalle. Esitetty selvitys osoittaa lisäksi, että vaikka kyseessä olevassa hankinnassa jotkin kielet ovat jääneet ilman tarjouksia, hankintayksikkö on tarjouspyynnössä asetetuista ehdoista huolimatta saanut nyt kyseessä olleessa Euroopan talousalueen laajuisena ilmoitetussa hankinnassa useita tarjouksia suurimmassa osassa hankinnan kohteena olevista kielistä, mukaan lukien valittajan kymmeniä kieliä koskevan tarjouksen. Tarjouspyynnön tarjousten hinnoitteluun liittyvien vaatimusten ei siten ole katsottava rajoittaneen perusteettomasti kilpailua.

Edellä lausuttu huomioon ottaen ja kun otetaan huomioon hankintayksikön edellä mainittu laaja harkintavalta hankinnan kohteen ja sitä koskevien vaatimusten määrittämisessä, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt enimmäishintojen asettamisen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa tai menetellyt muutoinkaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti tarjouspyynnön vaatimuksia asettaessaan.

Valittajan muut väitteet

Valittaja on esittänyt edellä käsiteltyjen hankintailmoituksen julkaisemiseen ja tarjouspyynnön laatimiseen liittyneiden väitteidensä lisäksi, että hankintayksikkö on menetellyt hankintapäätösten tekemisessä virheellisesti darin kieltä (markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 407/2022 ja 436/2022), kiinan kieltä (markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 414/2022 ja 444/2022) ja venäjän kieltä (markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 430/2022 ja 464/2022) koskevissa asioissa. Lisäksi hankintayksikkö on valittajan mukaan menetellyt virheellisesti siltä osin, kun se ei ole tehnyt hankintapäätöstä valittajan tarjoamista bengalin, serbokroatian, ukrainan, uzbekin ja tadžikin kielistä (markkinaoikeuden asia diaarinumero 415/2023).

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on valittu edellä mainittujen darin, kiinan ja venäjän kieltä koskevien markkinaoikeuden asioiden osalta hankintayksikön tekemillä hankintapäätöksillä palveluntuottajaksi. Mainittuja kieliä koskevissa asioissa on kysymys siitä, onko hankintayksikön menettelyä pidettävä valittajan tarjoamien yksittäisten tulkkien hylkäämisen osalta sillä tavoin hankintasäännösten vastaisena, että hankintayksikölle tulisi määrätä mainittuja kieliä koskevissa markkinaoikeuden asioissa seuraamus. Bengalin, serbokroatian, ukrainan, uzbekin ja tadžikin kieliä koskevassa markkinaoikeuden asiassa on puolestaan valittajan esittämän perusteella kysymys siitä, tulisiko hankintayksikölle määrätä seuraamus sen vuoksi, että hankintamenettelyssä ei ole tehty näiden kielten osalta hankintapäätöstä.

Darin kieltä ja venäjän kieltä koskevien edellä mainittujen markkinaoikeuden asioiden osalta hankintamenettelyn väitetty virheellisyys on liittynyt siihen, että kummankin kielen osalta valittajan tarjouksesta on puuttunut yhden valittajan tarjoaman tulkin suostumuslomake alihankkijana toimimiseen, minkä vuoksi hankintayksikkö ei ole hyväksynyt kyseessä olevia tulkkeja toteuttamaan kilpailutuksen mukaisia tulkkauspalveluja.

Tarjouspyynnön kohdan ”Soveltuvuusvaatimukset” alakohdassa ”Ryhmittymän osallistuminen ja alihankkijoiden käyttäminen” on ilmoitettu, että jos tarjouksessa nimetty tulkki toimii tarjoajan alihankkijana, tarjoajan tulee ladata tarjoukseensa liite 6 täytettynä ja allekirjoitettuna. Mainitussa liitteessä on ilmoitettu, että mikäli tarjoaja ilmoittaa käyttävänsä alihankkijoita, tulee jokaisen alihankkijan täyttää ja allekirjoittaa erikseen kyseinen lomake.

Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan edellä tarkoitetut darin ja venäjän kielen tulkit alihankkijoikseen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittaja ei kuitenkaan ole liittänyt kyseisistä tulkeista tarjouspyynnössä edellytettyä suostumuslomaketta tarjoukseensa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja tarjouksia arvioidaan ainoastaan niistä ilmenevien tietojen perusteella. Tarjouksia on lähtökohtaisesti arvioitava sellaisina kuin ne ovat saapuneet hankintayksikölle tarjousten jättämiselle varatun määräajan kuluessa. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikkö arvioi tarjouksia tarjouspyynnössä etukäteen ilmoittamillaan perusteilla kaikkien tarjoajien osalta tasapuolisesti ja syrjimättä.

Valittajan tarjous ei edellä todettu huomioon ottaen ole täyttänyt kysymyksessä olevien yksittäisten darin ja venäjän kielen tulkkien osalta tarjouspyynnön vaatimusta alihankkijan suostumuslomakkeen esittämisestä tarjouksen yhteydessä. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti eikä tarjouspyynnössä ilmoittamaansa nähden virheellisesti, kun se ei ole darin kieltä koskevissa markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 407/2022 ja 436/2022 eikä venäjän kieltä koskevissa markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 430/2022 ja 464/2022 hyväksynyt kyseessä olevia valittajan tarjouksessaan alihankkijoikseen nimeämiä tulkkeja valittajan tarjouksen perusteella darin tai venäjän kielen tulkeiksi.

Kiinan kieltä koskevien edellä mainittujen markkinaoikeuden asioiden osalta kysymys on valittajan esittämän perusteella siitä, että erään valittajan tarjoaman kiinan kielen tulkiksi hyväksytyn tulkin nimi on puuttunut hyväksyttyjen tulkkien tulkkiluettelosta. Hankintayksikkö on markkinaoikeuskäsittelyn aikana myöntänyt, että sille on tältä osin tapahtunut virhe, ja esittänyt selvityksen siitä, että kyseinen tulkki on 24.10.2023 lisätty valittajan tulkkiluetteloon. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on siten tältä osin korjannut menettelynsä valittajan edellyttämän mukaiseksi. Näin ollen valittajan kiinan kielen osalta yksilöimissä markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 414/2022 ja 444/2022 ei voida määrätä valittajan vaatimusten mukaisia seuraamuksia. Edellä todettua ei anna aihetta arvioida toisin se, että valittaja on esittänyt sille aiheutuneen tulkkiluettelossa olleesta virheestä vahinkoa.

Bengalin, serbokroatian, ukrainan, uzbekin ja tadžikin kieliä koskevan markkinaoikeuden asian diaarinumero 415/2023 osalta markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön on aiemmin todetun mukaisesti tehtävä hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintayksikkö on hankintasäännösten mukaan velvollinen tekemään tarjousmenettelyn päättävästä ratkaisusta asianmukaisesti perustellun kirjallisen hankintapäätöksen paitsi silloin, kun se on valinnut tarjoajan palveluntuottajaksi, myös esimerkiksi siinä tilanteessa, kun tarjoaja tai sen tarjous tulee hankintayksikön näkemyksen mukaan hylättäväksi.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on ilmoittanut valittajalle 29.9.2022 lähettämässään täydentävässä kirjelmässä bengalin, serbokroatian, ukrainan, uzbekin ja tadžikin kielten osalta ne valittajan tarjoamat tulkit, jotka eivät ole täyttäneet tarjouspyynnössä asetettuja edellytyksiä ja jotka on hylätty. Kyseinen täydentävä kirjelmä ei ole sisältänyt kirjausta hankintayksikön päätöksestä, eikä siihen ole liitetty valitusosoitusta. Markkinaoikeus katsoo, että kyseessä ei ole hankintalain 123 §:n 1 momentissa edellytetty kirjallinen ja perusteltu päätös. Asiassa ei ole esitetty, että hankintayksikkö olisi tehnyt muutakaan hankintamenettelyn päättänyttä päätöstä. Hankintayksikön on näin menetellessään katsottava toimineen hankintalain 123 §:n 1 momentissa asetetun velvoitteen vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 404–464/2022 valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitukset on näin ollen mainituilta osin hylättävä.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 415/2023 hankintasäännösten vastaisesti jättäessään hankintamenettelyä koskevan päätöksen tekemättä. Mainitussa markkinaoikeuden asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamuksen määrääminen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 415/2023

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankintayksikkö voidaan siten hankintalain 154 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla velvoittaa korjaamaan virheellinen menettelynsä velvoittamalla se tekemään bengalin, serbokroatian, ukrainan, uzbekin ja tadžikin kielten osalta saamiaan tarjouksia koskevan asianmukaisesti perustellun hankintamenettelyä koskevan päätöksen.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Valittajan väitteet hankintamenettelyn virheellisyyksistä eivät ole valtaosin menestyneet. Hankintayksikkö on toisaalta menetellyt edellä todetulla tavalla hankinnassaan markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 415/2023 hankintasäännösten vastaisesti jättäessään hankintamenettelyä koskevan päätöksen tekemättä. Lisäksi hankintayksikön hankintapäätösten tekemisessä noudattama menettelytapa, jossa hankintapäätöskokonaisuus on muodostunut lukuisista eri aikoina tehdyistä päätöksistä, perustelumuistioista sekä tarjoajille toimitetuista hankintapäätöksiä täydentäneistä tarjoajakohtaisista kirjelmistä, ei ole ollut omiaan antamaan tarjoajille hankintayksikön hankintamenettelyä koskeneista ratkaisuista selkeää kokonaiskuvaa, mikä on ollut omiaan vaikuttamaan valittajan harkintaan siitä, että onko hankintamenettely toteutettu hankintasäännösten mukaisesti ja onko sillä siten asiassa oikeussuojan tarvetta. Edellä todettuun nähden asioissa ei kokonaisuutena arvioiden ole kohtuutonta, että sekä valittaja että hankintayksikkö saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valitukset tutkimatta markkinaoikeuden asioita diaarinumerot 465–489/2022 koskevilta osin.

Markkinaoikeus hylkää valitukset markkinaoikeuden asioita diaarinumerot 404–464/2022 koskevilta osin.

Markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 415/2023 markkinaoikeus velvoittaa Poliisihallituksen tekemään kyseessä olevasta tulkkauspalveluiden hankinnasta bengalin, serbokroatian, ukrainan, uzbekin ja tadžikin kieliä koskevan asianmukaisesti perustellun hankintamenettelyä koskevan päätöksen. Velvoitetta on noudatettava nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 404–489/2022 sekä 415/2023 Semantix Finland Oy:n ja Poliisihallituksen vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Pasi Yli-Ikkelä, Markus Ukkola ja Suvi Karlén-Savolainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.