MAO:608/2025

Asioiden tausta

Helsingin kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala on ilmoittanut 3.4.2025 julkaistuilla ja Koillisen suurpiirin sekä Keskisen suurpiirin osalta 24.4.2025 korjatuilla EU-hankintailmoituksilla avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Koillisen, Keskisen ja Läntisen suurpiirien toimipisteiden laitoshuoltopalveluita koskevasta hankinnasta kahden vuoden sopimuskaudelle ja toistaiseksi voimassa olevalle optiokaudelle.

Helsingin kaupungin sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan toimialajohtaja on 5.6.2025 tekemällään hankintapäätöksellä § 112 valinnut Keskisen suurpiirin osalta etusijajärjestyksessä ISS Palvelut Oy:n, RTK-Palvelu Oy:n ja Palmia Oy:n tarjoukset (diaarinumero 356/2025).

Helsingin kaupungin sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan toimialajohtaja on 5.6.2025 tekemällään hankintapäätöksellä § 113 valinnut Koillisen suurpiirin osalta etusijajärjestyksessä RTK-Palvelu Oy:n, Siskon Siivous Oy:n ja ISS Palvelut Oy:n tarjoukset (diaarinumero 355/2025).

Helsingin kaupungin sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan toimialajohtaja on 6.6.2025 tekemällään hankintapäätöksellä § 116 valinnut Läntisen suurpiirin osalta etusijajärjestyksessä RTK-Palvelu Oy:n, ISS Palvelut Oy:n ja Palmia Oy:n tarjoukset (diaarinumero 360/2025).

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut Koillisen suurpiirin osalta 7.200.000 euroa, Keskisen suurpiirin osalta 6.500.000 euroa ja Läntisen suurpiirin osalta 6.000.000 euroa.

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asioiden käsittely markkinaoikeudessa

Valitukset

Vaatimukset

Services Netto Oy on vaatinut asioissa diaarinumerot 355/2025, 356/2025 ja 360/2025, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaiset hankintapäätökset, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.637,50 eurolla asiassa diaarinumero 355/2025, 3.102,50 eurolla asiassa diaarinumero 356/2025 ja 2.475 eurolla asiassa diaarinumero 360/2025, lisättyinä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrällä, viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittaja on asioissa diaarinumerot 355/2025, 356/2025 ja 360/2025 pääpiirteissään samansisältöisissä valituksissaan esittänyt, että tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä puitejärjestelyn optiokauden olevan toistaiseksi voimassa oleva, mutta korjannut sen pituutta hankintapäätösvaiheessa. Epäselvä ehto optiokauden osalta on vaikuttanut tarjoajien hinnoitteluun ja rikkonut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusta. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet epäselvät senkin osalta, miten sosiaaliset ja työoikeudelliset velvoitteet on tullut ottaa huomioon vertailuhinnassa.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole pyytänyt selvitystä poikkeuksellisen alhaisista tarjoushinnoista ja, kun se on hyväksynyt tarjousvertailuun tarjouksia, jotka ovat olleen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia. Tarjoushinnat ovat olleet niin alhaisia, ettei niillä pystytä huolehtimaan sosiaali- ja työoikeudellisista velvoitteista. Tarjoaja on pystynyt vääristämään kilpailua antamalla poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen.

Asiassa diaarinumero 355/2025 valittaja on esittänyt, että voittaneiden tarjoajien tarjoushinnat ovat olleet poikkeuksellisen alhaisia ylläpitosiivouksen osalta annettujen hintojen osalta. Muun suoritettavan siivouksen vertailuhinta on lisäksi ollut eräällä muulla tarjoajalla poikkeuksellisen alhainen.

Asiassa diaarinumero 356/2025 valittaja on esittänyt, että voittaneiden tarjoajien sekä eräiden muiden tarjoajien tarjoushinnat ovat olleet poikkeuksellisen alhaisia ylläpitosiivouksen osalta annettujen hintojen osalta.

Vastineet

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on asioissa diaarinumerot 355/2025, 356/2025 ja 360/2025 vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut kussakin asiassa 1.440 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on asioissa diaarinumerot 355/2025, 356/2025 ja 360/2025 antamissaan pääpiirteittäin samansisältöisissä vastineissaan esittänyt, että lukuisiin ylläpitosiivouksen kohteisiin on tullut antaa ylläpitosiivouksen tarjoushinnan lisäksi epäsäännöllisiä siivoustarpeita varten muun siivouksen hinta, joka on muodostunut kertasuorituksista. Näin saatuja vertailuhintoja on käytetty vertailuhinnan muodostamisen perusteena. Vertailuperusteet ja niiden keskinäiset painotukset on ilmoitettu selkeästi tarjouspyynnössä. Osa-alueiden hinnoitteluun liittyvä luontainen vaihtelu sekä liiketoiminnallisista syistä tehdyt painotuserot ovat johtaneet siihen, että hintojen vaihteluväli on ollut suuri sekä yksittäisten siivouskohteiden välillä että lopulta vertailuhinnassa. Kokonaisuudessaan tarjouskilpailuun on saatu useita vertailukelpoisia tarjouksia, joista yksikään ei ole vaikuttanut hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiselta.

Hankintayksiköllä ei ole ollut tarvetta vaatia tarjoajilta selvitystä hinnoittelusta. Suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia.

Jokainen tarjoaja on voinut harkintansa mukaan hinnoitella palvelunsa liiketoimintansa kannalta järkevimmin. Hankintayksikön tehtävänä ei ole arvioida tarjoajien liiketoiminnallista kannattavuutta tai hinnoittelun yksityiskohtien muodostumisen perusteita. Tarjoajat eivät ole pystyneet vääristämään kilpailua, vaikka hankinta on jaettu osa-alueisiin. Tarjoajat ovat voineet painottaa eri osa-alueita omien resurssiensa, liiketoimintamalliensa ja ennustustensa mukaisesti. Osa-alueiden erilainen painoarvo on voinut johtua tarjoajan pyrkimyksestä voittaa kilpailutus tarjoamalla edullinen ylläpitosiivous siten, että tarjous on sisältänyt enemmän katetta muun suoritettavan siivouksen osalta. Toinen tarjoaja on saattanut laskea, että ylläpitosiivous on jatkuvaa ja säännöllistä, joten satunnaisesti toteutettavasta palvelusta saatava kate voi vastaavasti olla pienempi. Muu suoritettava siivous on usein mahdollista toteuttaa samanaikaisesti tai peräkkäisesti ylläpitosiivouksen kanssa samalla välineistöllä ja henkilöstöllä, joten synergiahyötyjen takia siihen ei välttämättä ole kohdistunut kiinteitä kustannuksia. Palvelu on siten voinut olla toteutettavissa ylläpitosiivoukseen nähden huomattavasti edullisemmalla hinnalla.

Hankintasäännöksissä ei ole asetettu hankintayksikölle velvollisuutta hylätä tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella muutoin kuin alhaisen hinnan osoittaessa ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisten velvoitteiden rikkomisen. Tällöinkin hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioimisessa.

Läntisen suurpiirin laitoshuoltopalvelujen osalta (diaarinumero 360/2025) valittaja ei ole yksilöinyt, mitä tarjousta tai mitä tarjouksia hankintayksikön olisi tullut pitää poikkeuksellisen alhaisena. Keskisen suurpiirin osalta (diaarinumero 356/2025) valittajan näkemyksen mukaan ylläpitosiivouksen hinnat ovat olleet poikkeuksellisen alhaisia viidellä tarjoajalla kahdeksasta eli yli 60 prosentilla tarjouksista. Koillisen suurpiirin osalta (diaarinumero 355/2025) ylläpitosiivouksen hinnat ovat olleet valittajan mukaan poikkeuksellisen alhaisia kolmella tarjoajalla kahdeksasta. Tarjouspyyntö on tuottanut useita yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, eikä hintatasossa ole ollut mitään sellaista, minkä johdosta hankintayksikölle olisi pitänyt herätä epäilys siitä, etteivät tarjoajat kykenisi tarjousten perusteella suoriutumaan ympäristö-, sosiaali-, ja työoikeudellisista velvoitteistaan, joiden noudattamiseen ne ovat tarjouksen jättämällä sitoutuneet.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa asetetuissa sosiaalista vastuullisuutta koskevissa vähimmäisvaatimuksissa tarjoajien on tullut vakuuttaa, että työsuhteessa oleville työntekijöille maksetaan asianmukaiset ylityökorvaukset, lomakorvaukset ja sairausajan palkat. Hankintayksikkö ei ole huomioinut sosiaalisia ja työoikeudellisia velvoitteita erikseen vertailuhinnassa, vaan vertailuhintaan on vaikuttanut vain ja ainoastaan tarjouspyynnössä esitetyt seikat. Sosiaalisten ja työoikeudellisten velvoitteiden huomioiminen on ollut tarjouksen jättämisen perusedellytys, ja jokainen tarjoaja on sitoutunut näiden velvoitteiden täyttämiseen tarjouksen jättämällä. Annetuissa tarjouksissa ei ole kokonaisuutena tullut esiin mitään sellaista, että ne olisivat antaneet aiheen epäillä, että sosiaalisia tai työoikeudellisia velvoitteita ei pystyttäisi toteuttamaan tai, ettei tarjoaja kykenisi toteuttamaan sopimusoikeudellisia velvoitteitaan tarjoamallaan hinnalla.

Hankintayksikkö on tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoittanut puitejärjestelyn optiokauden olevan toistaiseksi voimassa oleva. Puitejärjestelyn maksimiaika on hankintasäännöksissä neljä vuotta. Hankintayksikön ajatuksena on ollut, että sopimuksen kokonaiskesto on maksimissaan neljä vuotta, jolloin optiokauden maksimipituus on kaksi vuotta. Tämä on selvennetty tarjoajille kysymys- ja vastausvaiheessa ja sama sopimuksen enimmäisaika on kirjattu hankintapäätökseen. Hankintayksikkö ei näin ole muuttanut optiokauden pituutta.

Optiokauden pituutta koskevan ehdon väitetty epäselvyys ei ole vaikuttanut tarjoajien hinnoitteluun tai rikkonut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusta. Hankintasäännösten mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot. Hankintasäännösten mukaan ennakoidun arvon laskennan perusteena on käytettävä määräaikaisissa, enintään 48 kuukautta voimassa olevissa hankintasopimuksissa voimassaolon aikaista ennakoitua kokonaisarvoa ja toistaiseksi voimassa olevissa tai yli 48 kuukautta voimassa olevissa hankintasopimuksissa kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48. Näin ollen ennen kysymys- ja vastausvaihetta oleva epäselvyys optiokauden pituudesta ei ole tosiasiassa voinut johtaa siihen, että tarjoajat eivät olisi voineet tehdä vertailukelpoisia tarjouksia tai, että tarjouspyyntö olisi rikkonut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusta. Tarjoajat ovat lisäksi pystyneet antamaan tarjoukset vertailukelpoisilla hinnoilla.

Kuultavien lausunnot

ISS Palvelut Oy on asioissa diaarinumerot 355/2025, 356/2025 ja 360/2025 vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut kussakin asiassa 1.253,33 eurolla viivästyskorkoineen.

ISS Palvelut Oy on asioissa diaarinumerot 355/2025, 356/2025 ja 360/2025 antamissaan pääpiirteissään samansisältöisissä lausunnoissaan esittänyt, että sen tarjoushinnat eivät ole olleet poikkeuksellisen alhaisia eikä hankintayksiköllä ole ollut velvollisuutta pyytää siltä selvitystä hinnoittelusta tai kustannuksista.

Tarjouspyynnön perusteella on voinut antaa keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnön ja sen liitteiden perusteella on ollut täysin yksiselitteistä, mitä tarjoajan on tullut huomioida tarjoushintoja antaessaan. Myös tarjouspyynnön hinnoittelu- sekä vertailuperusteet ovat olleet yksiselitteiset.

ISS Palvelut Oy:n tarjoushinta kattaa kaiken, mitä hinnan on tarjouspyynnössä edellytetty kattavan ja se on tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti vahvistanut, että sen tarjous täyttää tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Hankintayksikkö on voinut luottaa ISS Palvelut Oy:n tarjouksessaan antamiin vakuutuksiin muun ohella palkkojen maksun osalta. ISS Palvelut Oy:n tarjoushinnan ero usean muun tarjoajan tarjoukseen on ollut vähäinen, mikä jo itsessään osoittaa sen tarjoushinnan olleen markkinakäytännön mukainen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia.

Tarjousten vertailu on perustunut ylläpitosiivouksen ja muun suoritettavan siivouksen kokonaishinnoitteluun. Kokonaishintakilpailussa alalla ammattimaisesti toimivien tarjoajien yksikköhinnoissa voi olla enemmän poikkeavuutta verrattuna kokonaishintoihin. On täysin normaalia, että tarjoajilla on erilaisia hinnoittelustrategioita ja hinnoittelupolitiikkoja yksittäisten yksikköhintojen osalta.

Tarjouspyyntö on ollut myös optiokauden osalta selkeä, yksiselitteinen ja hankintasäännösten mukainen. Optiokauden voimassaolo on ilmoitettu tarjouspyynnössä toistaiseksi voimassa olevana ja optiokauden pituus on täsmennetty hankintapäätösvaiheessa. Koska optiokausi on kyseessä olevassa hankinnassa täysin hankintayksikön harkinnan varassa ja voi jäädä myös kokonaan täyttymättä, ei sen pituudella ole vaikutusta tarjouksen tai tarjoushintojen antamiseen. Ottaen huomioon, että hankintasäännösten mukaan puitejärjestely voi olla voimassa neljä vuotta, on optiokauden pituuden täsmentyminen ollut tarjoajille ennakoitavissa, eikä tarjouspyyntö näin ollen ole ollut valittajan väittämällä tavalla epäselvä. Myös toistaiseksi voimassa oleva optiokausi on ollut mahdollista päättää sopimuksen irtisanomiseen.

Palmia Oy on asioissa diaarinumerot 356/2025 ja 360/2025 ilmoittanut, ettei se sille varatusta tilaisuudesta huolimatta anna lausuntoa.

RTK-Palvelu Oy on asioissa diaarinumerot 355/2025, 356/2025 ja 360/2025 antamissaan pääpiirteittäin samansisältöisissä lausunnoissaan esittänyt, että optiokauden pituus on määritelty hankintayksikön sille esitettyihin kysymyksiin antamissa vastauksissa.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoajien on edellytetty toimivan työlainsäädännön vaatimusten mukaisesti. Tarjoajien on lisäksi edellytetty hoitavan sosiaaliset sekä työoikeudelliset velvoitteet. RTK-Palvelu Oy on tarjouksen jättäessään sitoutunut kyseisiin velvoitteisiin ja antamaan tarvittavat selvitykset. RTK-Palvelu Oy huolehtii kaikista työnantajavelvoitteistaan ja työntekijöille maksetaan vähintään työehtosopimuksen mukaista taulukkopalkkaa. Tarjoushinnoissa on huomioitu palkka- ja sosiaalikulujen lisäksi muut tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukaiset velvoitteet.

Hankinnan laajuus on mahdollistanut suhteessa edullisemman tarjouksen antamisen yksittäiseen kohteeseen tai pienempään kokonaisuuteen verrattuna. Kohteiden sijaitseminen maantieteellisesti lähellä toisiaan ja niiden luonne on mahdollistanut tehokkaan logistiikan sekä työnjohto- ja varahenkilöorganisaatioiden kustannustehokkaan toiminnan. Laaja hankintakokonaisuus on mahdollistanut myös kustannustehokkaat keskitetyt aine-, väline- ja konehankinnat.

Siskon Siivous Oy on asiassa diaarinumero 355/2025 ilmoittanut, ettei se sille varatusta tilaisuudesta huolimatta anna lausuntoa.

Vastaselitykset

Valittaja on asioissa diaarinumerot 355/2025, 356/2025 ja 360/2025 antamissaan samansisältöisissä vastaselityksissä viitannut valituksissaan esittämäänsä ja ilmoittanut, ettei se anna muuta vastaselitystä.

Markkinaoikeuden ratkaisu asioissa diaarinumerot 355/2025, 356/2025 ja 360/2025

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asioissa on valittajan esittämän perusteella ensinnäkin arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan esittämällä tavalla virheellisesti tarjouspyyntöasiakirjoja laatiessaan. Asioissa on lisäksi arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan esittämällä tavalla virheellisesti, kun se ei ole pyytänyt voittaneilta tarjoajilta selvitystä niiden tarjoushinnoista eikä hylännyt voittaneiden tarjoajien tarjouksia hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisina.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n
1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät sekä muut ehdot.

Pykälän 5 momentin mukaan puitejärjestely voi olla voimassa enintään neljä vuotta. Hankinnan kohteen sitä perustellusti edellyttäessä puitejärjestely voi poikkeuksellisesti olla kestoltaan pidempi. Puitejärjestelyn ehtoihin ei saa tehdä olennaisia muutoksia sen voimassaoloaikana.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset (kohta 1), keskeiset sopimusehdot (kohta 11) ja muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä (kohta 12).

Hankintalain 93 §:n 4 momentin mukana hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea.

Hankintalain 96 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan hankintalain 96 §:n 1 momentti poikkeaa aiemmin voimassa olleesta laista siten, että se velvoittaa hankintayksiköitä pyytämään selvitystä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisista tarjouksista. Aiemmin voimassa olleen lain mukaan hankintayksiköllä oli selvitysvelvollisuus vain ennen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina, kun kysymyksessä on hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintamenettelyt merkityksellisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt kolmella eri tarjouspyynnöllä tarjouksia Koillisen, Keskisen ja Läntisen suurpiirin toimipisteiden laitoshuoltopalveluista.

Tarjouspyyntöjen kohtien ”Hankinnan kohde” alakohdassa ”Hankinnan kuvaus” on yksilöity kunkin suurpiirin alueen osalta ne yksiköt, joissa laitoshuoltopalvelua on ollut tarkoitus tuottaa.

Samassa alakohdassa on todettu muun ohella myös seuraavaa:

”Tarjouskilpailun perusteella perustetaan kolmen (3) palveluntuottajan puitejärjestely, mikäli hyväksyttyjä tarjouksia saapuu vähintään kolme (3). Hankinta tehdään kahden (2) vuoden sopimuskaudelle. Sopimusta on mahdollista jatkaa Tilaajan niin päättäessä toistaiseksi voimassaolevalla optiokaudella.”

Saman kohdan alakohdassa ”Hankintaa tai osaa koskevat” lisätiedot on niin ikään todettu, että sopimusta on mahdollista jatkaa toistaiseksi voimassa olevalla optiokaudella.

Tarjouspyyntöjen kohdissa ”Yhteiset kriteerit/tiedot” tarjoajien on tullut kohdassa ”Sosiaalisen vastuullisuuden vähimmäisvaatimukset” vakuuttaa ”kyllä” ilmoituksella muun ohella, että kaikilla sen työntekijöillä on kirjalliset työsopimukset ja, että työntekijät ymmärtävät työsuhteeseensa liittyvät oikeutensa. Tarjoajien on lisäksi tullut ”kyllä” ilmoituksella vakuuttaa, että työsuhteessa oleville työntekijöille maksetaan asianmukaiset ylityökorvaukset, lomakorvaukset ja sairausajan palkat.

Voittaneet tarjoajat ovat ”kyllä” ilmoituksillaan vakuuttaneet antamissaan tarjouksissa vaatimusten täyttyvän.

Tarjouspyyntöjen kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdissa tarjoajien on tullut syöttää ylläpitosiivouksen osalta pyydetty kuukausihinta tarjouspyynnössä yksilöityjen kohteiden osalta sekä muun suoritettavan siivouksen osalta joko tuntimäärään, pinta-alaan tai siivouskertojen lukumäärään perustuva hintatieto.

Tarjouspyyntöjen kohdan ”Muut tiedot” alakohdassa ”Päätöksenteon perusteet” käy ilmi, että kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on ollut halvin hinta. Kohdassa on lisäksi todettu muun ohella seuraavaa:

”Hintojen vertailussa huomioidaan kullekin tarjouspyynnön kohteelle tarjouspyynnöllä annetut hinnat. Hintavertailun kohteet ovat:

- Ylläpitosiivouksen hinta

- Muun suoritettavan siivouksen hinta

Hintavertailu toteutetaan siten, että sekä ylläpitosiivoukselle ja muulle suoritettavalle siivoukselle annettuja hintoja vertaillaan erikseen. Kummallekin hintavertailun kohteelle on tarjouspyynnössä määritelty painoarvo, jonka perusteella kohteen hinnan maksimipisteet määräytyvät. Kummankin kohteen kohdalla halvin tarjottu hinta saa kyseisen kohteen hinnan maksimipisteet, muut suhteutetaan tähän kaavalla: pienin annettu arvo / tarjottu arvo * kohteen hinnan maksimipisteet. Kun kummankin kohteen hinnat on vertailtu ja pisteytetty, Tarjoajan tarjouksen kohteiden saamat vertailupisteet lasketaan yhteen. Tarjouksen saamat kokonaisvertailupisteet muodostuvat siten yhteenlasketuista kohdekohtaisista vertailupisteistä.

Tarjoukset asetetaan paremmuusjärjestykseen kokonaisvertailupisteiden perusteella ja puitejärjestelyn sopimuskumppaneiksi valitaan kolme (3) edullisimman tarjouksen jättänyttä tarjoajaa.”

Tarjouspyyntöjen liitteenä olleiden hankintasopimusluonnosten kohdissa 6. ” Sopimuksen tausta ja kohde” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tilaaja ei sitoudu kiinteään [– –] suurpiirin toimipisteiden määrään eikä palvelun sisältöön sopimuskauden aikana. Laitoshuoltopalvelujen tarve voi muuttua siten, että sovittujen sopimuskohteiden toiminta muuttuu, kohteita lopetetaan tai uusia kohteita lisätään. Sopimuskauden aikana sopimukseen voidaan näin ollen lisätä ja siitä poistaa sopimuskohteita sekä päivittää sopimuskohteiden laitoshuoltopalvelujen sisältöjä.

Sopimus ei sisällä määräostovelvoitetta eikä tuota Palveluntuottajalle yksinoikeutta myydä Palvelua Tilaajalle. Ostettavan Palvelun määrä voi näin ollen sekä nousta että laskea sopimuskauden aikana. Palveluntuottajalla ei ole oikeutta hinnanmuutoksiin Palvelun määrän muuttuessa, ellei erikseen toisin sovita.”

Hankintasopimusluonnosten kohdissa 8. ”Sopimuskausi” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Sopimus voidaan mahdollisen toistaiseksi voimassa olevan optiokauden aikana irtisanoa ilman erillistä syytä. Tällöin Palveluntuottajan irtisanoessa sopimuksen irtisanomisaika on yhdeksän (9) kuukautta, ja Tilaajan irtisanoessa sopimuksen irtisanomisaika on kuusi (6) kuukautta. Irtisanominen on tehtävä kirjallisesti. Kirjalliseksi irtisanomiseksi katsotaan myös sähköisessä muodossa tehty irtisanominen.

Toistaiseksi voimassa oleva sopimus kilpailutetaan hankintalain mukaisesti tietyin väliajoin.”

Hankintasopimusluonnosten kohdissa 10. ”Palvelun hinnoittelu” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Palvelun hinta sisältää kaikki vähimmäisvaatimukset täyttävän palvelun suorittamisesta aiheutuvat kustannukset kokonaisuudessaan mukaan lukien palkkiot, matka- ja majoituskustannukset, parkkimaksut, päivärahat ja ylityökorvaukset sekä Palveluntuottajalle aiheutuvat muut mahdolliset kulut (esim. henkilötyö-, kopiointi-, tulostus-, ja laitekulut sekä muut mahdolliset toimistokulut). Palveluntuottajalla ei ole oikeutta veloittaa mitään muita kustannuksia Tilaajalta, ellei erikseen toisin sovita.”

Hankintayksikölle on esitetty tarjouskilpailuiden aikana seuraava kysymys:

”Onko hankinnan ennakoitu arvo arvioitu määräaikaisen sopimuskauden (24 kk) ajalle?”

Kysymykseen on annettu seuraava vastaus:

”Hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa on otettu huomioon myös hankintasopimukseen sisältyvä toistaiseksi voimassa oleva optiokausi ja laskentaperusteena on käytetty puitejärjestelyille hankintalaissa asetettua neljän vuoden eli 48 kuukauden maksimiaikaa. Selvyyden vuoksi todetaan, että valittujen palveluntuottajien kanssa tehtäville sopimuksille lisätään maininta sopimuksen enintään neljän vuoden kokonaiskestosta.”

Hankintayksikkö on 5.6.2025 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Koillisen suurpiiriin toimipisteiden palveluntuottajiksi puitejärjestelyyn etusijajärjestyksessä RTK-Palvelu Oy:n (vertailuhinta ylläpitosiivouksen osalta 56.380,64 euroa ja muun suoritettavan siivouksen osalta 16.576,36 euroa), Siskon Siivous Oy:n (vertailuhinta ylläpitosiivouksen osalta 65.230,21 euroa ja muun suoritettavan siivouksen osalta 32.416,60 euroa), ja ISS Palvelut Oy:n (vertailuhinta ylläpitosiivouksen osalta 69.038 euroa ja muun suoritettavan siivouksen osalta 13.667,11 euroa).

Hankintayksikkö on 5.6.2025 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Keskisen suurpiiriin toimipisteiden palveluntuottajiksi puitejärjestelyyn etusijajärjestyksessä ISS Palvelut Oy:n (vertailuhinta ylläpitosiivouksen osalta 63.657 euroa ja muun suoritettavan siivouksen osalta 12.294,21 euroa), RTK-Palvelu Oy:n (vertailuhinta ylläpitosiivouksen osalta 63.005,92 euroa ja muun suoritettavan siivouksen osalta 21.682,44 euroa) ja Palmia Oy:n (vertailuhinta ylläpitosiivouksen osalta 72.446 euroa ja muun suoritettavan siivouksen osalta 11.138,17 euroa).

Hankintayksikkö on 6.6.2025 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Läntisen suurpiiriin toimipisteiden palveluntuottajiksi puitejärjestelyyn etusijajärjestyksessä RTK-Palvelu Oy:n (vertailuhinta ylläpitosiivouksen osalta 45.895,22 euroa ja muun suoritettavan siivouksen osalta 13.425,84 euroa), ISS Palvelut Oy:n (vertailuhinta ylläpitosiivouksen osalta 50.007 euroa ja muun suoritettavan siivouksen osalta 9.727,29 euroa) ja Palmia Oy:n (vertailuhinta ylläpitosiivouksen osalta 51.551 euroa ja muun suoritettavan siivouksen osalta 7.141,42 euroa).

Kussakin hankintapäätöksessä on todettu, että palveluita hankitaan ajalle 1.9.2025−31.8.2027 siten, että sopimusta on mahdollista jatkaa alkuperäisin ehdoin toistaiseksi voimassa olevalla optiokaudella kuitenkin siten, että sopimuksen kokonaiskesto on enintään neljä vuotta.

Asioiden arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että puitejärjestely voi hankintalain mukaan olla lähtökohtaisesti optiokaudet mukaan luettuna voimassa enintään neljä vuotta. Tämän lisäksi hankintalaissa ei ole säädetty optioille määrällistä tai arvoon perustuvaa enimmäismäärää, tai asetettu muutakaan sitovaa sääntelyä liittyen ennalta tiedossa oleviin optioehtoihin.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu, että hankinta on ollut tarkoitus tehdä kahden vuoden sopimuskaudelle siten, että sopimusta on ollut mahdollista jatkaa toistaiseksi voimassa olevalla optiokaudella.

Edellä todetusti tarjoajien on tullut antaa tarjouksissaan kuukausihinta tarjouspyynnöissä yksilöityjen kohteiden ylläpitosiivoukselle sekä lisäksi joko tuntimäärään, pinta-alaan tai siivouskertojen lukumäärään perustuva hinta muun suoritettavan siivouksen osalta. Tarjouspyyntöasiakirjoista käy ilmi, että hankintayksikkö ei sitoudu kiinteään toimipisteiden määrään eikä palvelun sisältöön sopimuskauden aikana. Hankintasopimus ei ole sisältänyt määräostovelvoitetta.

Tarjouspyynnön liitteenä olleesta hankintasopimusluonnoksesta käy ilmi, että hankintasopimus voidaan mahdollisen toistaiseksi voimassa olevan optiokauden aikana irtisanoa ilman erillistä syytä. Hankintasopimusluonnoksessa on lisäksi todettu, että toistaiseksi voimassa oleva sopimus kilpailutetaan hankintalain mukaisesti tietyin väliajoin.

Hankintayksikkö on lisäksi tarjouskilpailun aikana sille esitettyyn kysymykseen antamassaan vastauksessa todennut, että hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa on otettu huomioon myös hankintasopimukseen sisältyvä toistaiseksi voimassa oleva optiokausi ja laskentaperusteena on käytetty puitejärjestelyille hankintalaissa asetettua neljän vuoden eli 48 kuukauden enimmäisaikaa. Hankintayksikkö on lisäksi kysymykseen antamassaan vastauksessa ilmoittanut, että valittujen palveluntuottajien kanssa tehtäviin sopimuksiin lisätään maininta sopimuksen enintään neljän vuoden kokonaiskestosta.

Kun asiassa otetaan huomioon tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenevät tiedot, hankintayksikön tarjouskilpailun aikana esitettyyn kysymykseen antama vastaus sekä se, että optioiden käyttö on ylipäänsä hankintayksikön harkintavallassa, markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet ammattimaisille tarjoajille riittävän selvät optiokautta koskevien tietojen osalta. Hankintayksikön ei ole myöskään katsottava muuttaneen tarjouspyyntöasiakirjoja ainakaan siten, että hankintapäätöksistä ilmenevällä maininnalla hankintasopimuskauden enimmäiskestosta olisi ollut merkitystä tarjousten valmistelun kannalta.

Valittajan on lisäksi katsottava esittäneen tarjouspyyntöasiakirjojen olleen epäselvät sen osalta, miten sosiaaliset ja työoikeudelliset velvoitteet on tullut ottaa huomioon vertailuhinnassa. Tältä osin markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoista käy ensinnäkin ilmi, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena on ollut yksinomaan halvin hinta. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa hankintasopimusluonnoksessa on todettu, että palvelun hinnan on tullut sisältää kaikki vähimmäisvaatimukset täyttävän palvelun suorittamisesta aiheutuvat kustannukset kokonaisuudessaan. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut tarjouksissaan vakuuttaa, että kaikilla niiden työntekijöillä on kirjalliset työsopimukset, työntekijät ovat ymmärtäneet työsuhteeseensa liittyvät oikeutensa ja, että työsuhteessa oleville työntekijöille maksetaan asianmukaiset ylityökorvaukset, lomakorvaukset ja sairausajan palkat. Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei ole ollut ammattimaiselle tarjoajalle valittajan esittämällä tavalla tältä osin epäselvä. Markkinaoikeus on ottanut arvioinnissaan huomioon sen, että hankintalaissa on asetettu hankintayksikölle velvollisuus hylätä tarjous tilanteessa, jossa poikkeuksellisen alhainen hinta johtuu ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisten velvoitteiden rikkomisesta.

Markkinaoikeus arvioi seuraavaksi, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt tarjoajilta selvitystä annetuista tarjoushinnoista tai hylännyt voittaneiden tarjoajien tarjouksia hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisina.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 96 §:ssä on säädetty hankintayksikön velvollisuudeksi selvittää tarjouksen hintoja tai kustannuksia, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti harkintavaltaa arvioida, milloin sen on aiheellista selvittää tarjoushinnan määräytymisen perusteita.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia. Hankintasäännöksissä on edellä todetusti asetettu hankintayksikölle velvollisuus hylätä tarjous poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella vain tilanteessa, jossa alhainen hinta osoittaa ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisten velvoitteiden rikkomisen.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että hankintayksikön oikeus hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous perustuu osaltaan siihen, että hankintayksiköllä on oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa tilanteessa, jossa sillä on syytä arvioida, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta.

Hankintayksikkö on esittänyt markkinaoikeudessa, että kokonaisuudessaan tarjouskilpailuun on saatu useita vertailukelpoisia tarjouksia, joista yksikään ei ole vaikuttanut poikkeuksellisen alhaiselta, vaikka tarjoushintojen vaihteluväli on ollut suuri. Hinnat eivät ole olleet poikkeuksellisen alhaisia eikä hankintayksiköllä ole ollut tarvetta vaatia tarjoajilta selvitystä hinnoittelusta. Tarjoajat ovat voineet painottaa eri osa-alueita omien resurssiensa, liiketoimintamalliensa ja ennustustensa mukaisesti. Muu suoritettava siivous on usein mahdollista toteuttaa samanaikaisesti tai peräkkäisesti ylläpitosiivouksen kanssa samalla välineistöllä ja henkilöstöllä, joten saatavien synergiahyötyjen takia siihen ei välttämättä kohdistu kiinteitä kustannuksia. Hintatasossa ei ole ollut mitään sellaista, minkä johdosta hankintayksikölle olisi pitänyt herätä epäilys siitä, etteivät tarjoajat kykenisi tarjousten perusteella suoriutumaan ympäristö-, sosiaali-, ja työoikeudellisista velvoitteistaan, joiden noudattamiseen ne ovat tarjouksen jättämällä sitoutuneet.

Markkinaoikeus toteaa, että voittaneet tarjoajat ovat antamissaan tarjouksissa vakuuttaneet tarjouspyynnöissä edellytetysti, että kaikilla niiden työntekijöillä on kirjalliset työsopimukset, työntekijät ovat ymmärtäneet työsuhteeseensa liittyvät oikeutensa ja, että työsuhteessa oleville työntekijöille maksetaan asianmukaiset ylityökorvaukset, lomakorvaukset ja sairausajan palkat. Asioissa saadun selvityksen mukaan annettujen tarjoushintojen välillä on ollut jonkin verran vaihtelua. Lukuun ottamatta eräitä yksittäisiä korkeimpia tarjoushintoja ylläpitosiivouksen osalta sekä eräitä muun kuin ylläpitosiivouksen osalta annettuja matalia tarjoushintoja, hintaeroja ei ole kuitenkaan pidettävä prosentuaalisesti poikkeuksellisen merkittävinä.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa eikä menetellyt hankintasäännösten tai syrjimättömyyden ja tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaatteiden vastaisesti, kun se ei ole ennen hankintapäätösten tekemistä pyytänyt tarjoajilta selvitystä hinnoittelusta, vaan on arvioinut, että annetut tarjoukset eivät ole vaikuttaneet poikkeuksellisen alhaisilta. Esitetyn selvityksen perusteella asioissa ei ole myöskään muutoin tullut ilmi sellaista perustetta, jonka vuoksi hankintayksikön olisi tullut epäillä annettujen voittaneiden tarjoajien tarjouksissaan antamien vakuutusten paikkansapitävyyttä tai, että hankintayksiköllä olisi ollut velvollisuus hylätä voittaneiden tarjoajien tarjouksia hinnoiltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnoissaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitukset on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen asioissa diaarinumerot 355/2025, 356/205 ja 360/2025

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asioissa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja ISS Palvelut Oy joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja ISS Palvelut Oy:n määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut asioissa diaarinumerot 355/2025, 356/205 ja 360/2025. Asioiden näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valitukset.

Markkinaoikeus velvoittaa Services Netto Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut asioissa diaarinumerot 355/2025, 356/2025 ja 360/2025 yhteensä 4.320 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus velvoittaa Services Netto Oy:n korvaamaan ISS Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut asioissa diaarinumerot 355/2025, 356/2025 ja 360/2025 yhteensä 3.759,99 eurolla viivästyskorkoineen.

Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Mika Kuuppo ja Teemu Matikainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.