MAO:61/21

Asian tausta

HUS Kiinteistöt Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 8.7.2020 julkaistulla ja 22.7.2020 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta HUS-Yhtymän Uudenmaan alueella sijaitsevien toimipisteiden välisten muutojen ja niihin liittyvien kuljetusten kilpailuttamisesta puitejärjestelynä kahden vuoden sopimuskaudelle ja kahden vuoden optiokaudelle.

HUS Kiinteistöt Oy:n toimitusjohtaja on 10.9.2020 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut päätöksen mukaan ainoat soveltuvuusvaatimukset täyttäneet tarjoajat Muuttohaukat Oy:n, Muuttopalvelu Forsman Oy:n ja Hakonen Solutions Oy:n toimittajiksi puitejärjestelyyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 1.500.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Martela Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.193,75 eurolla markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä lisättynä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintapäätöksen liitteenä olleen vertailumuistion perusteella on pääteltävissä, että hankintayksikkö on arvioinut, etteivät muut kuin valitut tarjoajat ole täyttäneet hankintayksikön asettamia soveltuvuusvaatimuksia.

Tarjouspyynnöstä ja hankintapäätöksestä on pääteltävissä, että hankintayksikkö on käyttänyt tarjouspyynnön kohdassa 16.3 ”soveltuvuusvaatimus 3, laatu” esitetyssä taulukossa kuvattuja seikkoja tarjousten laatuvertailussa, vaikka tarjouspyynnön sanamuodon mukaan kysymys olisi tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, koska se ei ole tehnyt eroa tarjoajien soveltuvuuden arvioinnin ja tarjousten laadullisen vertailun välillä. Hankintayksikkö on käyttänyt tarjousten laadullisessa vertailussa seikkoja, jotka liittyvät tarjoajien soveltuvuuden arviointiin. Tarjouspyynnössä ei ole riittävän selvästi yksilöity, miltä osin tarjouksessa esitettäväksi pyydetty selvitys otetaan huomioon tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja miltä osin tarjousten laatuvertailussa. Hankintayksikkö ei siten ole tarjouspyynnössään tehnyt riittävää eroa tarjoajan soveltuvuuden arviointiin ja tarjousten vertailuun liittyvien seikkojen välillä, eikä ottanut hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuutta.

Hankintayksikkö ei ole täsmentänyt puitejärjestelyn aikana tehtävien hankintojen ehtoja tarjouspyynnössä, eikä myöskään ilmoittanut niitä perusteita, joiden mukaan hankinnat tehdään puitejärjestelyyn valittavilta toimittajilta. Tarjouspyynnön perusteella on pääteltävissä, että kysymyksessä on puitejärjestely, jonka kaikkia ehtoja ei ole vielä vahvistettu. Tarjouspyynnöstä, hankintailmoituksesta tai hankintasopimusluonnoksesta ei käy ilmi, että hankinnat tehtäisiin esimerkiksi etusijajärjestyksessä puitejärjestelyyn valittavilta tarjoajilta. Tarjouspyyntö on tältä osin ollut epäselvä.

Vastine

Vaatimukset

HUS Kiinteistöt Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.538,85 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintamenettelyssä on tehty selvä ero soveltuvuusvaatimusten ja tarjousten vertailuun liittyvien tekijöiden osalta, vaikka tarjouspyynnön otsikko kohdassa 16.3 ja siinä käytetty termi ”soveltuvuusvaatimus” olisi voinut olla selkeämpi. Tarjouspyynnön kohdan 16 toisen kappaleen perusteella kaikille tarjoajille on ollut selvää, että vain kohdissa 16.1 ”soveltuvuusvaatimukset 1” ja 16.2 ”soveltuvuusvaatimukset 2” ovat tosiasiassa olleet tarjoajan soveltuvuutta koskevia vaatimuksia. Tarjouspyynnön kohta ”soveltuvuusvaatimukset 3, laatu” on liittynyt tarjousten laatuvertailuun. Tässä kohdassa mainituissa seikoissa ei ole ollut mukana soveltuvuusvaatimuksissa 1 ja 2 mainittuja seikkoja. Hankintayksikkö on toteuttanut hankintamenettelyn vaiheittaisesti siten, että ensin on tutkittu soveltuvuus ja vasta sitten edetty tarjousvertailuun. Hankintapäätöksen liitteenä olleessa taulukossa on tehty selvä ero soveltuvuusvaatimusten, tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden ja tarjousten vertailuun vaikuttavien laadullisten seikkojen osalta.

Hankinnassa on kysymys julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 43 §:n 5 momentin mukaisesta kilpailutuksesta, jossa kansallisen kynnysarvon alittava hankinnan osa tehdään suoraan hankintayksikön valitsemalta toimittajalta ilman puitejärjestelyn sisäistä kilpailutusta. Kyseisenlaisessa hybridimallissa hankintayksikön on sallittua tehdä kansallisen kynnysarvon alittavia hankintoja valintansa mukaan keneltä tahansa puitejärjestelytoimittajalta.

Hankintayksikkö on tarjouspyyntöasiakirjoissa esittänyt, miten hankintoja tehdään puitejärjestelytoimittajilta. Kysymyksen ollessa alle 10.000 euron arvoisesta työsuoritteesta suorite on niin sanottu työtilaus, jolloin maksuperusteena käytetään tarjouksessa määriteltyjä yksikköhintoja. Hankintayksikkö valitsee puitejärjestelytoimittajan harkintansa mukaan soveltaen tarjoajien ilmoittamia yksikköhintoja. Arvoltaan 10.000–59.999 euron arvoisesta työsuoritteesta hankintayksikkö tekee harkintansa mukaan valitsemansa puitejärjestelytoimittajan kanssa erillisen muuttosopimuksen, jossa sovitaan kiinteästä kokonaishinnasta. Arvoltaan vähintään 60.000 euron arvoisesta työsuoritteesta hankintayksikkö järjestää puitejärjestelytoimittajille niin sanotun kevennetyn kilpailutuksen ja pyytää niiltä kiinteähintaisia tarjouksia. Tällöin tarjouksia arvioidaan tarjouspyynnössä ilmoitettua laatu- ja hintavertailua soveltaen siten, että laatuvertailun painoarvo on 40 prosenttia ja hintavertailun painoarvo 60 prosenttia. Puheena olevassa tapauksessa puitejärjestelyyn valitut tarjoajat saisivat kaikki täydet laatupisteet, joten valinta tapahtuisi käytännössä halvimman hinnan perusteella.

Kuultavien lausunnot

Muuttohaukat Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 900 eurolla viivästyskorkoineen.

Martela Oyj ei ole täyttänyt asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Se ei ole toimittanut hankintayksikölle kaikkia yhteiskuntavelvoitteiden hoitamista todistavia liitteitä. Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia yhdenvertaisesti ja tasapuolisesti tarjouspyynnössä ilmoitettujen kriteerien perusteella.

Muuttopalvelu Forsman Oy tai Hakonen Solutions Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjoajan referenssitietoja ei ole sallittua käyttää tarjousten laadullisessa vertailussa, koska tarjoajan referenssit liittyvät tarjoajan soveltuvuuden arviointiin. Valittaja ei väitä, että vertailuperusteena olisi käytetty kohdassa 16.3 samoja perusteita kuin soveltuvuuden arvioimiseksi kohdassa 16.1 tai 16.2.

Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut vastineessaan esiin tuomiaan tietoja tarjouspyynnössä eikä puitesopimusluonnoksessa. Hankintalain 43 § 5 momentin mukaan hankinnat voidaan tehdä puitejärjestelyn sisällä hankintayksikön esiin tuoman niin sanotun hybridimallin mukaisesti, mutta sama lainkohta edellyttää, että puitejärjestelyn tarjouspyynnössä on esitettävä perusteet, joiden mukaisesti ratkaistaan puitejärjestelyn sisäisten hankintojen tekemisen tapa. Näitä perusteita ei ole kuvattu tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnössä on esitetty vain, että sopimuksen perusteella tehdään yksittäisiä tilauksia ja muuttosopimuksia, ja että muuttosopimus tulee kyseeseen, kun arvioitu työsuorite on yli 10.000 euroa. On siten ollut muun ohella epäselvää soveltaako hankintayksikkö puitejärjestelyn sisäisissä tilauksissa ja muuttosopimuksissa jonkinlaista etusijajärjestystä tai järjestetäänkö se puitejärjestelyn sisällä ylipäänsä kevennettyjä kilpailutuksia. Tarjouspyynnön ja sopimusluonnoksen perusteella on siten ollut epäselvää, onko kyseessä hankintalain 43 § 2 tai 3 momentin vai 5 momentin mukainen puitejärjestely, ja millä menettelyllä tilaukset tai muuttosopimukset tehdään ja solmitaan kunkin puitejärjestelytoimittajan kanssa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisälausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 43 §:n 2 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa ja puitejärjestelyn kaikki ehdot ja järjestelyyn perustuvien hankintojen tarjoajien valinnan määrittävät puolueettomat ehdot on vahvistettu tarjouspyynnössä, puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä ilman kilpailuttamista valitsemalla toimittaja noudattamalla puitejärjestelyn ehtoja ja puitejärjestelyn tarjouspyynnössä esitettyjä perusteita.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa ja puitejärjestelyn kaikkia ehtoja ei ole vahvistettu, puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä kilpailuttamalla puitejärjestelyyn valitut toimittajat noudattamalla puitejärjestelyä perustettaessa esitettyjä kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteita, joita voidaan täsmentää, sekä muita ehtoja, jotka on ilmoitettu puitejärjestelyn tarjouspyynnössä.

Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön on puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailuttamisessa pyydettävä kirjallisesti tarjous puitejärjestelyyn valituilta toimittajilta. Hankintayksikön on määrättävä tarjousaika, jonka on oltava riittävä ottaen huomioon hankinnan monimutkaisuus ja tarjousten tekemisen edellyttämä aika. Tarjoukset on annettava kirjallisesti ja niiden sisältö on pidettävä luottamuksellisena tarjousajan päättymiseen saakka. Hankintayksikön on valittava paras tarjous noudattaen tarjouspyynnössä esitettyjä kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteita.

Pykälän 5 momentin mukaan jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa, osa puitejärjestelyyn perustuvista hankinnoista voidaan tehdä 2 momentin mukaisesti ilman kilpailuttamista valitsemalla toimittaja noudattamalla puitejärjestelyn ehtoja ja järjestelyyn perustuvien hankintojen tarjoajien valintaa määrittäviä puolueettomia ehtoja ja osa puitejärjestelyyn perustuvista hankinnoista voidaan tehdä kilpailuttamalla puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat 3 ja 4 momentin mukaisesti. Puitejärjestelyn tarjouspyynnössä on esittävä perusteet, joiden mukaisesti ratkaistaan puitejärjestelyn sisäisten hankintojen tekemisen tapa.

Pykälän 3 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 140–141) on todettu, että hankintadirektiivin mukaan puitejärjestelyn sisäisten kilpailutusten on perustuttava samoihin ehtoihin, joita sovelletaan puitejärjestelyn tekemisessä, tarvittaessa yksityiskohtaisemmin määriteltyihin ehtoihin taikka puitejärjestelyn hankinta-asiakirjoissa/tarjouspyynnössä tarkoitettuihin muihin ehtoihin. Ehdot, joita puitejärjestelyn sisäisessä kilpailutuksessa voidaan täsmentää, tulisi siten ilmoittaa ennalta hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä taikka neuvottelukutsussa kilpailutettaessa puitejärjestelyyn valittavia toimittajia, mutta niiden ei tarvitse olla samoja kuin puitejärjestelyä kilpailutettaessa käytetyt valinta- ja vertailuperusteet. Pykälän 4 momentin esitöissä on todettu, että hankintayksikön tulisi noudattaa tarjousten vertailussa vertailuperusteita ja painoarvoja, jotka on ilmoitettu puitejärjestelyn sisäisen kilpailutuksen tarjouspyynnössä. Tarjousten vertailuperusteet, niiden painoarvot taikka painoarvojen kohtuulliset vaihteluvälit on esitettävä ennalta hankinta-asiakirjoissa valittaessa toimittajia puitejärjestelyyn.

Pykälän 5 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 141–142) on todettu, että objektiiviset perusteet, joilla ratkaistaan, miten puitejärjestelyn sisäiset hankinnat tehdään, on ilmoitettava ennalta puitejärjestelyn kilpailutuksen hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Perusteena voisi olla esimerkiksi puitejärjestelyn arvioitu arvo tai hankintojen määrä. Puitejärjestelyn sisäisten hankintojen tekemisessä voitaisiin huomioida myös tavara- ja palveluhankinnoille säädettävä kansallinen kynnysarvo, jolloin kansallisen kynnysarvon alittava hankinta voitaisiin tehdä suoraan hankintayksikön valitsemalta toimittajalta ilman menettelyvelvoitetta. Koska säädettäviksi ehdotettujen kansallisten kynnysarvojen alittavat hankinnat eivät kuulu ehdotetun lain soveltamisalaan, ei olisi myöskään tarkoituksenmukaista ulottaa puitejärjestelyjen sisäisten hankintojen tekemisen liittyviä toimintavelvoitteita näihin hankintoihin. Siten kansallisen kynnysarvon alittavat puitejärjestelyn sisäiset hankinnat voitaisiin tehdä vapaasti hankintayksikön valitsemalta puitejärjestelyyn otetulta toimittajalta. Näissä hankinnoissa ei olisi siten tarpeen järjestää kevennettyä kilpailutusta taikka noudattaa muutakaan puitejärjestelyn toimintavelvoitetta. Hankintayksiköiden tulisi kuitenkin kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei puitejärjestelyn sisäisten hankintojen tekeminen johda tällöin 31 §:ssä tarkoitetun pilkkomiskiellon rikkomiseen.

Hankintalain 67 §:n mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Hankintalain 93 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa hinta-laatusuhteen vertailuperusteita, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin. Laatuun liittyviä perusteita voivat olla tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyys, kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävä suunnittelu, käyttökustannukset, kustannustehokkuus, myynnin jälkeinen palvelu ja tekninen tuki, huolto ja toimituspäivä tai toimitus- tai toteutusaika sekä muut toimitusehdot. Hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa.

Mainitun lainkohdan esitöissä (HE 108/2016 vp s. 201–202) on todettu, että hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa. Momentin tarkoittaman tarjouksen vertailuun liittyvän henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen arviointi on kuitenkin erotettava itse tarjoajaan liittyvien ominaisuuksien ja referenssien arvioinnista. Nämä arviointikategoriat olisi lähtökohtaisesti edelleen säilytettävä erillään toisistaan. Unionin tuomioistuin on katsonut (tuomio 19.6.2003, GAT, C-315/01, EU:C:2003:360), ettei tarjousten vertailuperusteina tule käyttää tarjoajan muille asiakkaille tarjoamien tuotteiden referenssien lukumäärää, vaan kysymyksessä on peruste, jolla varmistetaan tarjoajan soveltuvuus sopimuksen täyttämiseen. Tarjoajan referenssit voivat kuitenkin tapauskohtaisesti olla myös hankinnan kohteeseen liittyviä ja siten vertailuperusteina sallittuja, kunhan samoja tekijöitä ei käytetä sekä tarjoajan soveltuvuusvaatimuksena että hinta-laatusuhteen vertailuperusteena.

Hankintamenettely

Tarjouspyynnön kohdassa 2.1 ”Sopimusmuoto” on todettu, että puitesopimus luo puitteet solmitun palvelusopimuksen perusteella tehtäviin yksittäisiin työtilauksiin ja solmittaviin yksittäisiin muuttosopimuksiin. Tilaaja määrittelee, onko työ yksittäinen työtilaus vai muuttosopimus. Muuttosopimus tulee kyseeseen, kun arvioitu työsuoritteen arvonlisäveroton arvo on yli 10.000 euroa.

Tarjouspyynnön kohdassa 2.2 ”Suorituksen laajuus” on todettu, että suorituksen laajuus määräytyy erikseen jokaisen muuton osalta. Muutto voi olla esimerkiksi yhden henkilön muutto, koko osaston muutto tai koko sairaalan muutto. Muutto voi olla ns. kokonaispalvelumuutto sisältäen kaiken työn (muuttolaatikoiden pakkauksesta lähtien) tai pakatun muuttotavaran kuljettamisen muuttokohteesta toiseen. Muuton laajuuden määrittää tilaaja.

Tarjouspyynnön kohdassa 6.2 ”Maksuperuste” on todettu, että tilaaja määrittää kulloisenkin maksuperusteen. Yleensä maksuperusteena käytetään työsuoritteiden kiinteitä tarjouspyynnössä määriteltyjä hintoja. Maksu tapahtuu työsuoritteiden jälkeen. Erillisissä muuttosopimuksissa käytetään kiinteää kokonaishintaa. Muuttosopimuksissa voidaan käyttää erillisiä maksueriä tiettyjen osasuoritteiden täytyttyä.

Tarjouspyynnön kohdassa 13.1 ”Tilaajan maksuvelvollisuuden muodostuminen” on todettu muun ohella, että muuttohinta muodostuu tehdystä työstä tai kiinteästä urakkahinnasta.

Tarjouspyynnön kohdassa 16 ”Tarjoajan ja sen alihankkijoiden soveltuvuutta koskevat vaatimukset” on todettu muun ohella, että tarjoajan tulee täyttää soveltuvuusvaatimukset 1 ja 2, jotta tarjous otetaan mukaan tarjousvertailuun. Soveltuvuusvaatimukset 3 mainitut asiat tuottavat tarjoajalle laatupisteitä.

Tarjouspyynnön kohdassa 16.3 ”Soveltuvuusvaatimukset 3, laatu” on todettu, että tarjoaja on mahdollista saada jokaisesta kohdasta pisteitä kohdassa esitetyn taulukon mukaan. Jos soveltuvuusvaatimus ei täyty, pistemäärä on nolla.

Mainitussa tarjouspyynnön kohdassa esitetyssä taulukossa on kohdassa ”Referenssit” esitetty muun ohella seuraavat soveltuvuusvaatimuksiksi otsikoidut kohdat, joihin ”kyllä” vastauksen antamalla tarjous on kustakin saanut 4 pistettä:

”Sairaalatuntemus: Viimeisen kahden vuoden aikana vähintään 5 kpl sairaalamuuttoja
Arkistomuuttokokemus: Viimeisen kahden vuoden aikana vähintään 5 kpl arkistomuuttoja
Laboratoriomuuttokokemus: Viimeisen kahden vuoden aikana vähintään 5 kpl laboratoriomuuttoja”

Tarjouspyynnön kohdassa 19 ”Palveluntuottajan valintaperusteet” on todettu muun ohella, että HUS Kiinteistöt Oy valitsee kelpoisuuskriteerit täyttävistä tarjouksista enintään kolme kokonaistaloudellisesti edullisinta palveluntuottajaa. Valinta tapahtuu laatu- ja hintavertailun perusteella, jossa laadun osuus on 40 pistettä ja hinnan osuus 60 pistettä. Edelleen samassa tarjouspyynnön kohdassa on todettu, että tämän sopimuksen sisältämät muutot tehdään HUS:in rahoittamina ja kulloisenkin rahoitustilanteen mukaisesti. Tämän takia HUS Kiinteistöt Oy ei takaa, kuinka paljon työtä voidaan tarjota kullekin palvelusopimuskumppanille sopimuskauden aikana. Laatu arvioidaan tarjouslomakkeen laatuosiossa. Laatuosiossa on 15 kysymystä, joihin vastataan joko kyllä tai ei. Jos vastataan ”kyllä”, niin tarvittaessa täytyy kyetä todentamaan vastaus esim. asiakirjoin tai kuvin.

Tarjouspyynnön kohdassa 21.2 ”Puitesopimusasiakirjat ja niiden pätevyysjärjestys” on todettu muun ohella, että vertailun perusteella laaditaan muuttopalveluista puitesopimukset enintään kolmen palveluntuottajan kanssa. Mikäli puitesopimukseen pohjautuen tehdään erillinen kiinteä kokonaishintainen muuttosopimus, niin siitä laaditaan erillinen sopimus. Kaikissa muutoissa noudatetaan julkisten hankintojen yleisiä sopimusehtoja JYSE 2014 Palvelut.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 olleella tarjouslomakkeella tarjoajien on tullut ilmoittaa kiinteät tuntihinnat muuttomiehelle, työnjohtajalle, kuorma-autolle ja kuljettajalle, pienelle muuttoautolle perälautanostimella ja kuljettajalle, vuorokausikohtaiset kappalehinnat tarvikkeille (esimerkiksi muuttolaatikot) sekä pyydetyt hinnat muille tarvikkeille (esimerkiksi merkintätarrat). Samalla on ilmoitettu hintojen painotukset vertailua varten. Lisäksi liitteessä 1 on esitetty tarjouspyynnön kohtaa 16.3 vastaava taulukko, joka tarjoajien on tullut täyttää.

Tarjouspyynnön liitteenä 4 olleessa puitesopimusluonnoksessa on kohdassa ”Hinta” todettu, että hinnat määräytyvät tarjousten pohjalta ja että tehdyt työt laskutetaan tarjouksen tuntihinnoilla.

Asian arviointi

Kysymyksessä olevassa hankinnassa on ollut kyse puitejärjestelystä, jossa on valittu useampi kuin yksi toimittaja. Asiassa on ensin arvioitava, onko hankintayksikkö esittänyt tarjouspyynnössä riittävän selkeästi ne perusteet, joita sovelletaan puitejärjestelyyn perustuviin hankintoihin.

Puitejärjestelyssä on kyse kaksivaiheisesta hankintamenettelystä, jossa hankintayksikkö valitsee ensin toimittajat puitejärjestelyyn ja tämän jälkeen tekee hankintoja puitejärjestelyyn valituilta toimittajilta. Kuten edellä esitetyistä oikeusohjeista käy ilmi, on jo puitejärjestelyn kilpailutuksen yhteydessä ilmoitettava riittävällä tarkkuudella myös puitejärjestelyyn perustuvia hankintoja koskevat valintaperusteet. Hankintalain 43 §:n 5 momentissa tarkoitettua puitesopimusmuotoa käytettäessä on jo puitejärjestelyn kilpailutuksen yhteydessä ilmoitettava ne objektiiviset perusteet, joilla ratkaistaan, miten puitejärjestelyn sisäiset hankinnat tehdään. Kansallisen kynnysarvon alittavissa puitejärjestelyn perusteella tehtävissä hankinnoissa hankintasopimus voidaan tehdä suoraan hankintayksikön valitsemalta toimittajalta ilman puitejärjestelyn sisäistä kevennettyä kilpailutusta. Menettelyn avoimuus edellyttää kuitenkin, että tästä ilmoitetaan ennalta puitejärjestelyä koskevan kilpailutuksen yhteydessä.

Tarjouspyyntöaineiston perusteella alalla ammattimaisesti toimivat ovat voineet päätellä, että arvoltaan alle 10.000 euron jäävissä puitejärjestelyyn perustuvissa hankinnoissa hankintayksikkö tekee yksittäisellä työtilauksella sopimuksen suoraan valitsemansa toimittajan kanssa. Tarjouspyyntöaineistosta ei sen sijaan käy selkeästi ilmi, miten puitejärjestelyn perusteella tehtävät hankinnat toteutetaan arvoltaan yli 10.000 euron ylittävissä hankinnoissa. Hankinta-asiakirjoissa ei ole määritelty tältä osin kaikkia puitejärjestelyn ja järjestelyyn perustuvien hankintojen tarjoajien valinnan määrittämistä koskevia ehtoja (hankintalain 43 §:n 2 momentti) tai toisaalta määritelty sitä, miten puitejärjestelyyn perustuvat niin sanotut kevennetyt kilpailutukset tullaan toteuttamaan (hankintalain 43 §:n 3 ja 4 momentti).

Siltä osin kuin hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että se tekee hankintasopimukset 10.000–59.999 euron arvoisissa hankinnoissa harkintansa mukaan valitsemansa puitejärjestelyyn valitun palveluntarjoajan kanssa, olisi tämän tullut käydä ilmi tarjouspyynnöstä.

Hankintayksikkö on lisäksi markkinaoikeudessa esittänyt, että jos kysymys on vähintään 60.000 euron arvoisesta työsuoritteesta, on hankintayksikön tarkoituksena ollut järjestää puitejärjestelytoimittajille niin sanottu kevennetty kilpailutus, johon sovelletaan myös puitejärjestelyn kilpailutuksen yhteydessä esitettyä laatuvertailua. Markkinaoikeus toteaa tältä osin, että tarjouspyyntöaineistosta ilmenevien tietojen perusteella ei ole käynyt yksiselitteisesti ilmi, kuuluuko myös puitejärjestelyn perusteella toteutettaviin kevennettyihin kilpailutuksiin laatuvertailua, vai tehdäänkö valinnat ainoastaan hinnan perusteella. Tarjouspyyntöaineiston perusteella puitesopimuskaudella hankintayksikkö voi määrittää tarpeensa mukaisia muuttokokonaisuuksia, joihin sovelletaan työsuoritteiden kiinteitä hintoja tai muuttokokonaisuudelle määritettyä kiinteää kokonaishintaa. Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on siten pikemminkin vaikuttanut siltä, että niin sanotut kevennetyt kilpailutukset tultaisiin tekemään pelkkänä hintakilpailuna. Kevennetyissä kilpailutuksissa käytettäviä kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteita ei ole siten riittävän selkeästi esitetty tarjouspyynnössä.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat eivät ole voineet hankinta-asiakirjojen perusteella arvioida menestymismahdollisuuksiaan hankintamenettelyn ja puitejärjestelyn toteuttamisen eri vaiheissa eivätkä näin ole voineet riittävästi määrin harkita osallistumistaan hankintamenettelyyn. Näin ollen hankintayksikön menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Asiassa on vielä arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti asettaessaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita ja soveltuvuuden arviointiperusteita.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettely on kaksivaiheinen niin, että hankintayksikkö arvioi ensivaiheessa tarjoajien soveltuvuuden eli sen, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Tämän jälkeen arvioidaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus, minkä jälkeen tehdään tarjousten vertailu niiden tarjoajien, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta, tekemien tarjouspyynnön mukaisten tarjousten kesken. Hankintamenettelyn vaiheittaisuus on otettava huomioon jo hankintailmoitusta ja tarjouspyyntöä laadittaessa.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää kokemusta ja ammattitaitoa voidaan käyttää vertailuperusteina, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa. Tällöin kysymys on hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyydestä.

Markkinaoikeus katsoo, että sen sijaan sellaista luettelomaista referenssilistaa, josta ilmenee vain tarjoajan aikaisempien asiakkaiden lukumäärä, mutta jossa ei ole muita täsmällisiä seikkoja, joiden avulla taloudellisesti edullisin tarjous voitaisiin yksilöidä, ei voida käyttää tarjousten laadun vertailuperusteena. Nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjousten vertailu on tarjouspyynnön mukaan perustunut osin vain referenssien lukumäärään. Kysymys ei ole myöskään ollut hankinnan kohteena olevan palvelun suorittamiseen sitoutetun henkilöstön referensseistä, vaan enemmänkin tarjoavan yrityksen referensseistä.

Hankintayksikkö ei ole siten hankintasäännösten edellyttämällä tavalla voinut mainitulla vertailuperusteella selvittää, mikä tarjouksista on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Hankintayksikkö ei ole myöskään tehnyt riittävää eroa tarjoajien soveltuvuuden arvioinnin ja tarjousten laadullisen vertailun välillä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa HUS-Yhtymän Uudenmaan alueella sijaitsevien toimipisteiden välisiä muuttoja ja niihin liittyviä kuljetuksia koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja Muuttohaukat Oy saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa HUS Kiinteistöt Oy:n toimitusjohtajan 10.9.2020 tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää HUS Kiinteistöt Oy:tä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 150.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa HUS Kiinteistöt Oy:n korvaamaan Martela Oyj:n oikeudenkäyntikulut 8.293,75 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää HUS Kiinteistöt Oy:n ja Muuttohaukat Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Esko Pakka.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.