MAO:67/21

Asian tausta

Turun kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on yhdessä Raision kaupungin, Kaarinan kaupungin, Laitilan kaupungin, Loimaan kaupungin ja Pöytyän kunnan kanssa ilmoittanut 24.2.2020 julkaistulla ja 19.3.2020 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta päihdehuollon avo-, vieroitus- ja selviämisasemapalveluja koskevasta liitteen E kohdan 1 mukaisesta palveluhankinnasta ajalle 1.9.2020–31.8.2022 ja mahdolliselle optiokaudelle 1.9.2022–31.8.2024. Hankinta on jaettu viiteen osaan.

Turun kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 13.5.2020 tekemällään hankintapäätöksellä § 203 valinnut puitejärjestelyn osan 4 toimittajiksi Suvera Oy:n, A-klinikka Oy:n, Turku, ja A-klinikka Oy:n, Salo, joista ensisijaiseksi toimittajaksi on valittu Suvera Oy.

Turun kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 2.9.2020 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 323 muun ohella poistanut edellä mainitun hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn osan 4 osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 14.800.000 euroa.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Suvera Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintaoikaisupäätöksen, ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut muun ohella, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 300.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.560 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksiköllä ei ole ollut todellista ja perusteltua syytä hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole olleet epäselviä ja niiden perusteella on voitu antaa vertailukelpoisia tarjouksia. Valittajan tarjous on ollut kaikilta osin tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouspyynnön vaatimusta, jonka mukaan tarjoajan toimipisteiden tulee olla hyvien julkisten kulkuyhteyksien, esimerkiksi junayhteyden tai suoran säännöllisen bussiyhteyden päässä, on hankintaoikaisupäätöksessä tulkittu suhteellisuusperiaatteen sekä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vastaisesti. Hankintayksikkö on tällä päätöksellään tukenut monopoliasemassa olevan palveluntarjoajan

A-klinikka Oy:n väitteitä ja vaatimuksia. Hankintaoikaisupäätöksessä on esitetty sellainen uusi tulkinta kulkuyhteyksille ja etäisyysvaatimukselle, jolla on pyritty ainoastaan syrjimään valittajan tarjousta ja estämään valittajan tulo markkinoille Varsinais-Suomessa ja palvelun tarjoaminen hankintayksikölle. Kyseisellä menettelyllä hankintayksikkö on tosiasiassa suosinut A-klinikka Oy:n Turussa ja Salossa olevia toimipaikkoja ja pyrkinyt suojelemaan sen toimintamahdollisuuksia Varsinais-Suomessa.

Vastine

Vaatimukset

Turun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.040 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksiköllä on ollut tarjouspyynnön epäselvyyden ja tulkinnanvaraisuuden vuoksi todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely eikä hankintamenettelyn keskeyttämisessä ole menetelty virheellisesti tai tarjoajia kohtaan syrjivästi.

Tarjouspyynnössä esitetty vähimmäisvaatimus, jonka mukaan vieroitushoidon toimitilat tulee olla hyvien julkisten kulkuyhteyksien päässä, on ollut tulkinnanvarainen. Tarjouspyynnössä ei ole asetettu enimmäisetäisyyttä toimitilan ja julkisen liikennevälineen pysäkin välillä eikä siten esimerkiksi kilometreissä ilmoitettua edellytystä sille, kuinka lähelle toimipistettä julkisella kulkuvälineellä tulee päästä. Tarjouspyynnön vaatimuksen selvennys, jonka mukaan toimitilojen on oltava esimerkiksi junayhteyden tai suoran säännöllisen bussiyhteyden päässä, ei ole poistanut tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuutta, koska kyse on ollut ainoastaan esimerkistä ja siinä mainittu ilmaisu ”säännöllinen” on sekin ollut tulkinnanvarainen. Valittaja ja A-klinikka Oy ovat tulkinneet vaatimusta hyvistä julkisista kulkuyhteyksistä päinvastaisesti, mikä myös tukee sen tulkinnanvaraisuutta.

Tarjouspyynnön hyviä julkisia kulkuyhteyksiä koskevan vaatimuksen epäselvyys ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia ja hankintamenettely on keskeytetty tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimusten toteutumisen turvaamiseksi. Koska jo tarjouspyyntö on ollut virheellinen, virheellinen menettely on voitu korjata ainoastaan keskeyttämällä hankinta ja julkaisemalla uusi tarjouspyyntö.

Valittajan väite A-klinikka Oy:n monopoliaseman tukemisesta on perusteeton. Hankintapäätöstä ei ole oikaistu A-klinikka Oy:n vaatimusten mukaisesti, eikä A-klinikka Oy:tä ole valittu palveluntuottajaksi. Hankintamenettelyn keskeyttämispäätöksessä ei ole myöskään muutettu eikä tulkittu tarjouspyynnön vaatimusta hyvistä julkisista kulkuyhteyksistä A-klinikka Oy:tä suosivalla tavalla. Kysymys on ollut kyseisen vaatimuksen tulkinnanvaraisuudesta, eikä ketään tarjoajista ole asetettu epäedulliseen asemaan muihin tarjoajiin nähden tai syrjitty hankintamenettelyn keskeyttämisessä.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan säännös on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleeseen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään (699/2011) nähden.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu oikeuskäytännössä katsotun, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Asian arviointi

Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko hankintayksiköllä ollut todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia Turun kaupungin, Kaarinan kaupungin, Laitilan kaupungin, Pöytyän kunnan, Raision kaupungin ja Loimaan kaupungin päihdehuollon avo-, vieroitus- ja selviämisasemapalveluista kyseisten kuntien asiakkaille. Hankinta on jaettu viiteen osaan. Valituksenalainen hankintaoikaisupäätös ja valitus kohdistuu hankinnan osaan 4 (Osakokokonaisuus 4: laitosvieroitus).

Tarjouspyynnön hankinnan osaa 4 ”Laitosvieroitus” koskevissa osa-alueen yleisissä kriteereissä on esitetty muun ohella seuraava vaatimus:

”Vieroitushoidon toimitilat:
- ovat hyvien julkisten kulkuyhteyksien (esim. juna/suora säännöllinen bussiyhteys) päässä”

Hankintayksikkö on valituksenalaisella hankintaoikaisupäätöksellään poistanut 13.5.2020 tekemänsä hankintapäätöksen sekä keskeyttänyt hankintamenettelyn hankinnan osan 4 osalta ja päättänyt käynnistää sen osalta uuden kilpailutuksen. Valituksenalaisessa hankintaoikaisupäätöksessä hankintamenettelyn keskeyttämistä on perusteltu muun ohella seuraavasti:

”Osakokonaisuuden 4 laitosvieroitus osalta tarjouspyynnössä on ollut minimivaatimuksena, että vieroitushoidon toimitilat ’ovat hyvien julkisten kulkuyhteyksien (esim. juna/suora säännöllinen bussiyhteys) päässä’. Suvera on tarjouksessaan vakuuttanut, että tämä tarjouspyynnön vaatimus täyttyy. Hankintaoikaisuvaatimuksen käsittelyn yhteydessä on kuitenkin käynyt ilmi, että toimitila, jossa Suvera tulee järjestämään tarjouspyynnön mukaista laitosvieroituspalvelua, sijaitsee 6,6 km päässä lähimmältä bussipysäkiltä. Suvera on tuonut hankintaoikaisuvaatimukseen antamassaan lisäselvityksessä esiin, että tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa tietystä kilometrimäärästä.

Kyseinen tarjouspyynnön vaatimus on tulkinnanvarainen, sillä siitä ei käy ilmi, miten lähelle toimipistettä julkisella kulkuvälineellä tulee päästä. Eri tarjoajat voivat ymmärtää vaatimuksen hyvistä julkisista kulkuyhteyksistä eri tavalla. Lisäksi laitosvieroituksen asiakkaat voivat olla vieroitukseen saapuessaan sellaisessa kunnossa, ettei heiltä voida kohtuudella edellyttää edes normaalisti kohtuullisena pidettävää kävelymatkaa esimerkiksi bussipysäkiltä laitosvieroitukseen päästäkseen. Tarjouspyynnössä ei ole ollut osakokonaisuuden 4 osalta myöskään lisämainintaa kohtuullisesta kävelymatkasta.

[– –]

Edellä mainituin perustein osakokonaisuuden 4 tarjouspyynnön vaatimus hyvistä julkisista kulkuyhteyksistä on ollut tulkinnanvarainen, ja hankintamenettelyssä on tapahtunut sen vuoksi virhe. Koska virhe on ollut jo tarjouspyynnössä, ei sitä ole mahdollista korjata uudella hankintapäätöksellä hankintamenettelyä keskeyttämättä, vaan virheellinen menettely voidaan korjata vain keskeyttämällä hankinta ja julkaisemalla uusi tarjouspyyntö. Hankintayksiköllä on siten hankintalain 125 §:n mukainen todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely. Keskeyttämispäätöstä tehtäessä on toimittu tasapuolisesti ja ehdokkaita syrjimättä.”

Valittaja on esittänyt, ettei hankintayksiköllä ole ollut todellista ja perusteltua syytä hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole olleet epäselviä ja niiden perusteella on voitu antaa vertailukelpoisia tarjouksia. Valittajan mukaan hankintayksikkö on tulkitsemalla uudelleen tarjouspyynnön kulkuyhteyksiä ja etäisyyttä koskevaa vaatimusta syrjinyt valittajaa ja pyrkinyt estämään valittajan tulon markkinoille Varsinais-Suomessa ja palvelun tarjoamisen hankintayksikölle.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä on ollut tarjouspyynnön epäselvyyden ja tulkinnanvaraisuuden vuoksi todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely eikä hankintamenettelyn keskeyttämisessä ole menetelty tarjoajia kohtaan syrjivästi. Tarjouspyynnön vähimmäisvaatimus, jonka mukaan vieroitushoidon toimitilat tulee olla hyvien julkisten kulkuyhteyksien päässä, on ollut tulkinnanvarainen. Tarjouspyynnössä ei ole asetettu maksimietäisyyttä toimitilan ja julkisen liikennevälineen pysäkin välillä eikä siten esimerkiksi kilometreissä ilmoitettua edellytystä sille, miten lähelle toimipistettä julkisella kulkuvälineellä tulee päästä.

Markkinaoikeus toteaa, että kyseessä olevan hankintaoikaisupäätöksen mukaan hankintamenettely on keskeytetty sen vuoksi, että tarjouspyynnössä hankinnan kohteelle asetettu vähimmäisvaatimus, jonka mukaan vieroitushoidon toimitilat tulee olla hyvien julkisten kulkuyhteyksien päässä, on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan tarjoajat ovat tulkinneet kyseistä vaatimusta eri tavoin. Valittaja on hankintayksikölle toimittamassaan lausumassa esittänyt, ettei tarjouspyynnössä ole eritelty tiettyä esimerkiksi kilometrimääräistä etäisyysvaatimusta julkisen liikenteen pysäkin ja toimipisteen tilojen välillä. Valittajan toimipisteeseen on hyvät julkiset kulkuyhteydet, sillä sinne on julkinen bussiyhteys lähes tunnin välein molempiin suuntiin. A-klinikka Oy:n hankintayksikölle antaman lausuman mukaan edellä mainittu ei täytä vaatimusta hyvistä julkisista kulkuyhteyksistä.

Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyynnössä ole tarkemmin määritelty käytetyn termin ”hyvät julkiset kulkuyhteydet (esim. juna/suora säännöllinen bussiyhteys)” sisältöä, joten tarjoajille on voinut perustellusti syntyä eri näkemyksiä vaatimuksen täyttymisestä. Lisäksi hankintayksikkö on esittänyt, että kyseisestä vaatimuksesta on puuttunut palvelua käyttävien asiakkaiden kannalta olennainen vaatimus siitä, että toimipisteeseen on kohtuullinen kävelymatka julkisten kulkuyhteyksien päästä.

Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä.

Markkinaoikeus katsoo edellä todetun perusteella, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa tai muita tarjoajia kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Suvera Oy:n korvaamaan Turun kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.040 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Jenni Poropudas sekä asessori Anu Pitkänen.

Huomaa

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2.9.2021 taltionumero H2970/2021.