MAO:688/2025
Asian tausta
Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 19.12.2024 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta työnjohdollisten rakennustöiden palveluhankinnasta ajalle 1.3.2025–31.12.2026 ja optiokausille 1.1.2027–31.12.2027 ja 1.1.2028–31.12.2028.
Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue on 5.2.2025 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut puitejärjestelyyn kolme toimittajaa etusijajärjestyksessä.
Hankintasopimukset on allekirjoitettu hankintayksikön puolesta 25.2.2025. Hankintaa koskeva jälki-ilmoitus on julkaistu 5.3.2025.
Puitejärjestelyn ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 2.649.000 euroa.
Asian käsittely markkinaoikeudessa
Valitus
Vaatimukset
Rakennusinssi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä panemasta täytäntöön solmittuja hankintasopimuksia ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 115.504,50 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.000 eurolla viivästyskorkoineen.
Perustelut
Hankintayksikön virheellisen menettelyn vuoksi valittajalla ei ole ollut mahdollisuutta osallistua tarjouskilpailuun.
Hankintailmoituksessa hankinnan lajiksi on ilmoitettu palvelut ja yhteisen hankintanimikkeistön mukaisena CPV-koodina on käytetty kiinteistöpalvelujen CPV-koodia. Hankintailmoituksen kuvauksen mukaan hankinnassa on kuitenkin ollut kyse rakennustöistä. Hankinnasta olisi siten tullut ilmoittaa tämän mukaisesti ja käyttäen rakennustöiden CPV-koodia, kuten useat hankintayksiköt ovat tehneet rakennustöiden tuntiperusteisia hankintoja kilpailuttaessaan.
Valittaja ei ole voinut osallistua tarjouskilpailuun, koska se ei ollut siitä tietoinen. Virheellinen kiinteistöpalveluja koskeva hankintailmoitus on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun eikä se ole tavoittanut kaikkia potentiaalisia tarjoajia. Valittaja on saanut tietää hankinnasta vasta 18.3.2025, kun se on hankintailmoituksia selatessaan sattumalta havainnut 5.3.2025 julkaistun jälki-ilmoituksen. Valituksen tekemisen määräaika tulisi laskea vasta jälki-ilmoituksen julkaisemisesta lukien, ja näin ollen valitus on tehty määräajassa.
Valittaja on osallistunut useaan hankintamenettelyyn vastaavan tyyppisissä hankinnoissa, joissa se on useassa myös tullut valituksi. Hyvitysmaksun määräämistä on pidetty ensisijaisena oikeuskeinona tilanteissa, joissa hankintasopimukset on jo tehty. Hyvitysmaksu ei ole kuitenkaan ainoa oikeuskeino tällaisissa tapauksissa. Hankinnassa on kyse siitä, että hankintayksiköllä on mahdollisuus tilata sopimuskaudella sopimuksissa määriteltyjä rakennustöitä. Kyse ei ole akuuteista tarpeista taikka hankintayksikön tai yleisen edun kannalta kriittisistä töistä. Julkisten varojen tehokkaan käytön varmistamiseksi tulisi hankintamenettely järjestää uudelleen siten, että se varmuudella tavoittaisi kaikki potentiaaliset toimijat. Näin ollen markkinaoikeuden tulisi tässä tapauksessa ensisijaisesti kumota hankintayksikön päätös ja velvoittaa hankintayksikkö korjaamaan virheellinen menettelynsä.
Vastine
Vaatimukset
Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta, ja toissijaisesti, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 720 eurolla viivästyskorkoineen.
Perustelut
Valitus on jätettävä tutkimatta, koska valittaja ei ole jättänyt tarjousta tai muutoinkaan osoittanut pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun eikä sillä näin ollen ole asianosaisasemaa. Joka tapauksessa valitusta ei ole tehty nopeasti ja tehokkaasti, ja se on tehty muutoksenhakuajan päättymisen jälkeen.
Hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksen 5.2.2025 ja antanut sen tarjouksen jättäneille tarjoajille tiedoksi samana päivänä. Hankintayksikkö on myös julkaissut päätöksen samana päivänä internet-sivuillaan ja hankintakalenteri.fi-viestintäpalvelussa. Hankintapäätöksen muutoksenhakuaika on päättynyt 19.2.2025, eikä päätökseen ole haettu muutosta. Tämän jälkeen hankintayksikkö on odotusaikaa noudattaen allekirjoittanut hankintasopimukset kolmen valitun toimittajan kanssa 25.2.2025 ja julkaissut jälki-ilmoituksen 5.3.2025.
Jälki-ilmoituksen perusteella ei synny uutta tai erillistä muutoksenhakuoikeutta. Jos alalla toimivat toimijat voisivat valittaa erikseen jälki-ilmoituksen perusteella osallistumatta tarjouskilpailuun, ei hankintapäätöksen muutoksenhakuajan päättymisellä olisi merkitystä, eikä hankintapäätös tulisi lainvoimaiseksi muutoksenhakuajan päätyttyä. Valittajan tulkinta muutoksenhakuoikeudesta on virheellinen, ja sen hyväksyminen olisi merkittävä muutos hankintojen muutoksenhakuun. Valittajan tulkinta johtaisi kohtuuttomaan tilanteeseen hankintayksiköiden sekä niiden sopimuskumppanien ja sopimusten sitovuuden periaatteen kannalta.
Valitus on joka tapauksessa hylättävä. Hankinnan kohde ei täytä rakennusurakkasopimuksen määritelmää, koska kyseessä ei ole ollut urakkamuotoinen hankinta eikä toimittajalla ole hankinnassa työnjohdollista vastuuta tai muutakaan vastuuta taloudellisesta tai teknisestä kokonaisuudesta. Hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan EU-kynnysarvon ylittävänä palveluhankintana ja valinnut näkemyksensä mukaisesti sopivimman CPV‑koodin.
Markkinaoikeus ei voi kumota hankintapäätöstä tai määrätä muitakaan valittajan vaatimia ensisijaisia pääasiaseuraamuksia, koska hankintasopimukset on jo tehty. Jos hankinta olisi tullut kilpailuttaa rakennusurakkana, olisi se tällöin EU-kynnysarvon alittava kansallinen hankinta. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät täyty, koska valittaja ei ole jättänyt tarjousta eikä osoittanut, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.
Vastaselitys
Valittaja on esittänyt muun ohella, että se on käyttänyt oikeussuojakeinojaan viipymättä saatuaan tiedon hankinnasta. Jälki-ilmoituksen yhtenä tehtävänä on, että hankintapäätösten oikeellisuutta voidaan arvioida jälkikäteen. Kilpailutus on tehty virheellisesti, ja valittaja on voinut reagoida virheeseen sen luonteen vuoksi vasta jälki-ilmoituksen perusteella.
Vastaavaan hankintaan osallistuu kaksinkertainen määrä tarjoajia, kun hankintailmoitus on laadittu oikein. Valittajalla on laaja-alaista kokemusta vastaavista rakennustöistä, ja se on säännönmukaisesti osallistunut kaikkiin Oulun seudulla toteutettuihin kilpailutuksiin. Valittaja olisi osallistunut myös tähän kilpailutukseen, mikäli hankinnasta olisi ilmoitettu oikein.
Rakennustöiden CPV-koodin käyttäminen ei edellytä, että kyseessä tulisi olla urakkamuotoiset rakennustyöt. Rakennustyöt ovat rakennustöitä riippumatta sopimusmuodosta, työnjohdollisesta vastuusta tai taloudellisesta ja teknisestä kokonaisuudesta. Hankintayksikön käyttämä kiinteistöpalvelujen CPV-koodi tuottaa niin sanotussa HILMA-hankintailmoituspalvelussa yhteensä 25 osumaa koko maan kattavassa haussa, mutta yhdessäkään niistä ei ole kyse rakennustöistä. Hakuosumat koskevat muun muassa kiinteistöhuoltoa ja siivousta, ilmanvaihtokanavien ja päätelaitteiden puhdistusta, kiinteistöjen ulkoalueiden hoitoa, talvikunnossapitoa ja isännöintipalveluiden hankintaa.
Vaikka toissijaisesti vaaditun hyvitysmaksun määräämisen arviointiin liittyy tässä tapauksessa epävarmuustekijöitä, voidaan arvioinnissa silti käyttää hyväksi olemassa olevia hintatietoja. Mikäli hankinnasta olisi ilmoitettu oikein, valittaja olisi todennäköisesti tullut hankintamenettelyssä valituksi nykyisellä vastaavien töiden hintatasollaan.
Muut kirjelmät
Hankintayksikkö on esittänyt, että jälki-ilmoituksen tarkoituksena ei ole jälkikäteinen hankintojen oikeellisuuden arviointi. Jälki-ilmoitus edistää avoimuutta, mutta sen tarkoitus on informatiivinen. Vaikka valittajan katsottaisiin pyrkineen osallistumaan tarjouskilpailuun, sen ei voida katsoa käyttäneen muutoksenhakukeinoja riittävän ajoissa.
Hankintayksikkö on saanut tarjouksia hyvän ja vähintään tavanomaisen määrän. Tarjouspyyntöön tutustuneita toimijoita on ollut 17, mikä osaltaan osoittaa, että ilmoitus on tavoittanut potentiaaliset tarjoajat hyvin. Hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan EU-hankintana eli käyttänyt tarjoajien oikeuksien suojaamisen näkökulmasta tehokkaimmin säänneltyä menettelyä. Näin ollen hankintayksikkö on hyödyntänyt olemassa olevat kilpailuolosuhteet, eikä tarjoajien oikeussuoja ole vaarantunut.
Hyvitysmaksun määrääminen edellyttäisi, että pystyttäisiin luotettavasti tietämään, millaiseksi tarjouskilpailu olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä. Tällainen ei ole tässä kilpailutuksessa edes kohtuullisella varmuudella mahdollista. Jos hankinta olisi kilpailutettu valittajan esittämällä tavalla kansallisena rakennusurakkana, olisi hankintamenettelyssä saatettu käyttää esimerkiksi erilaisia soveltuvuusvaatimuksia tai valintaperusteita. Valittajan esittämät hintatiedot toisen hankintayksikön järjestämästä kilpailutuksesta eivät ole vertailukelpoisia eivätkä ne osoita, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Valituksen tutkiminen
Kysymyksenasettelu
Julkista hankintaa koskevan valituksen tutkimisen edellytyksenä markkinaoikeudessa on muun ohella se, että valittaja on julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa (hankintalaki) tarkoitettu asianosainen.
Hankintayksikkö on vaatinut valituksen tutkimatta jättämistä, koska valittaja ei ole jättänyt tarjousta tai muutoinkaan osoittanut pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun eikä sillä näin ollen ole asianosaisasemaa. Lisäksi hankintayksikön mukaan valitusta ei ole tehty nopeasti ja tehokkaasti ja se on tehty vasta muutoksenhakuajan päättymisen jälkeen.
Valittaja on puolestaan esittänyt, että se ei ole voinut osallistua tarjouskilpailuun, koska se ei ollut siitä tietoinen virheellisen hankintailmoituksen vuoksi. Valittaja on lisäksi esittänyt, että se on saanut hankinnasta tiedon vasta jälki-ilmoituksesta, minkä vuoksi valituksen määräaika tulisi laskea jälki-ilmoituksen julkaisemisesta.
Asiassa on näin ollen arvioitava, onko valittajaa pidettävä hankintalaissa tarkoitettuna asianosaisena, vaikka valittaja ei ole osallistunut tarjouskilpailuun, ja onko valitus tehty ajoissa.
Oikeusohjeet
Hankintalain 145 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.
Hankintalain 145 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 237) mukaan pykälä vastaa tuolloin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; vanha hankintalaki) 85 §:ssä säädettyä. Vanhan hankintalain 85 §:n 1 momentin esitöiden (HE 190/2009 vp s. 58) mukaan säännös vastaa asianosaisen puhevallan osalta tuolloin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia, jota koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 121) asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Vanhan hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen. Tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, alalla toimiva yrittäjä on oikeuskäytännössä katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yrittäjä on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yrittäjä on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun.
Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.
Hankintalain 145 §:ää ja 146 §:ää koskevissa esitöissä (HE 108/2016 vp s. 237) on todettu, että asianosaisia koskevan vanhan hankintalain säännöksen voimaantulon jälkeen tuomioistuinten ratkaisukäytännössä on katsottu muun ohella, että muutoksenhakuoikeuden olemassaoloa on arvioitava lähtökohtaisesti sen tilanteen perusteella, jolloin muutoksenhaku tulee vireille. Korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksessään (KHO 2014:129) katsonut, että myös toimittaja, joka ei ole jättänyt tarjouskilpailussa tarjousta, voi olla asianosainen, jos syrjäytyminen tarjouskilpailusta on johtunut tarjouspyynnön ehdoista ja vaatimuksista. Lisäksi mainitun päätöksen mukaan myös muulla kuin hankintayksikön varsinaisella päätöksellä – kuten tarjouspyynnön julkaisemisella – voi olla sellainen vaikutus tarjoajan asemaan, että se muodostaa valituskelpoisen ratkaisun hankintalain 146 §:n tarkoittamalla tavalla.
Hankintalailla on pantu täytäntöön muun ohella julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU (hankintadirektiivi), julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annettu neuvoston direktiivi 89/665/ETY (valvontadirektiivi) sekä neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/66/EY (oikeussuojadirektiivi).
Valvontadirektiivin, sellaisena kuin se on ollut muutettuna oikeussuojadirektiivillä sekä käyttöoikeussopimusten tekemisestä annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/23/EU, 1 artiklan 1 kohdan neljännen kappaleen mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivin 2014/24/EU tai direktiivin 2014/23/EU soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti valvontadirektiivin 2 – 2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti sillä perusteella, että nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa unionin oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Valvontadirektiivin 1 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää, ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta, ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (tuomio 12.2.2004, Grossmann Air Service C-230/02, EU:C:2004:93, 36–40 kohta) mukaan tarjouskilpailuun osallistumisesta kiinnostuneella toimittajalla, joka katsoo, että tarjouskilpailua koskevien asiakirjojen syrjiviksi väittämänsä eritelmät ovat estäneet sitä osallistumasta tarjouskilpailuun, on oltava mahdollisuus muutoksenhakuun myös tilanteessa, jossa toimittaja ei ole osallistunut tarjouskilpailuun eikä ole jättänyt tarjousta. Unionin tuomioistuimen tuomion mukaan tällaisen yrityksen on kuitenkin käytettävä muutoksenhakukeinoja nopeasti ja odottamatta hankintapäätöksen tiedoksiantoa tai hankintasopimuksen tekemistä. Unionin tuomioistuimen tuomiossa on viitattu hankintojen oikeussuojajärjestelmän tavoitteeseen varmistaa se, että hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja niin nopeasti kuin mahdollista. Tällä tavoin muutoksenhakumenettelyjä voidaan käyttää erityisesti siinä vaiheessa, jolloin virheellisiä hankintamenettelyjä voidaan oikaista.
Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksessä KHO 2017:12 on todettu, että tarjouskilpailuun osallistumisesta kiinnostuneella toimittajalla on oltava mahdollisuus muutoksenhakuun syrjiväksi katsomastaan tarjouspyynnöstä myös tilanteessa, jossa toimittaja ei ole osallistunut tarjouskilpailuun eikä ole jättänyt tarjousta. Tällaisen yrityksen on kuitenkin käytettävä muutoksenhakukeinoja nopeasti ja odottamatta hankintapäätöksen tiedoksiantoa tai hankintasopimuksen tekemistä.
Keskeiset tosiseikat
Hankintayksikkö on julkaissut kysymyksessä olevassa hankinnassa EU‑hankintailmoituksen, jonka mukaan hankinnan kohteena ovat työnjohdolliset rakennustyöt. Hankintailmoituksessa hankintasopimuksen kategoriaksi on ilmoitettu palvelut. Pääasialliseksi CPV-koodiksi on ilmoitettu 70000000 ”Kiinteistöpalvelut”.
Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on todettu muun ohella, että hankintayksikön tekniset palvelut etsii omajohtoisiin projekteihin oman alansa hallitsevia, lain mukaiset toimintatavat omaavia yrityksiä puitesopimuskumppaneiksi rakennustöihin. Lisäksi niissä on todettu yhtenevästi, että ensisijaisesti tarpeita on hankintayksikön omistamissa kiinteistöissä ja kiinteistöyhtiöissä.
Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on lisäksi edellytetty, että tarjoajat ilmoittavat rakennusammattimiehen tuntihinnan. Kyseisillä työntekijöillä on tullut olla erityistä työkokemusta talonrakennusalan remontti- ja huoltokohteista sekä perusparannustöistä. Tarjouspyynnön edellä mainitussa kohdassa on lisäksi edellytetty, että tarjoajat ilmoittavat rakennusmiehen tuntihinnan. Kyseisellä työntekijällä on tullut olla rakennusalan työkokemusta.
Määräpäivä tarjousten jättämiselle on ollut 17.1.2025. Valituksenalainen hankintapäätös on tehty 5.2.2025. Hankintasopimukset kolmen valitun tarjoajan kanssa on allekirjoitettu hankintayksikön puolesta 25.2.2025. Hankintaa koskeva jälki-ilmoitus on julkaistu 5.3.2025.
Valittaja ei ole jättänyt tarjousta hankintamenettelyssä. Valittaja on saattanut valituksensa markkinaoikeuden käsiteltäväksi 19.3.2025.
Asian arviointi
Vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, alalla toimiva yrittäjä on oikeuskäytännössä katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yrittäjä on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yrittäjä on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun.
Toisaalta edellä kuvatun oikeuskäytännön mukaan toimittaja, joka ei ole jättänyt tarjousta, voi olla asianosainen, jos tarjouksen tekemättä jättäminen on johtunut tarjouspyyntöasiakirjoissa asetetuista syrjivistä ehdoista tai vaatimuksista. Nyt esillä olevassa asiassa valittaja ei ole esittänyt, että hankintailmoitus olisi ollut ehdoiltaan syrjivä ja valittajan olisi tästä syystä ollut mahdotonta tehdä tarjousta. Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, että hankinnan kohteen kuvaaminen hankintailmoituksessa niin ilmeisen harhaanjohtavasti tai puutteellisesti, ettei alalla toimivalla yrityksellä ole ollut mahdollisuutta havaita hankintailmoitusta eikä siten tehdä tarjousta, saattaa asianosaisasemaa arvioitaessa rinnastua tilanteeseen, jossa valittaja vetoaa tarjouspyyntöasiakirjojen syrjiviksi katsomiinsa ehtoihin.
Hankintayksikkö on nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa ilmoittanut hankinnasta palveluhankintana käyttäen CPV-koodia 70000000 ”Kiinteistöpalvelut”. Valittajan mukaan hankinnasta olisi tullut ilmoittaa rakennusurakkana käyttäen CPV-koodia ”Rakennustyöt 45000000-7”, koska vastaavista rakennustöiden tuntiperusteisista hankinnoista on yleensä ilmoitettu rakennustöinä ja koska rakennustöitä on pidettävä rakennustöinä riippumatta sopimusmuodosta, työnjohdollisesta vastuusta tai taloudellisesta ja teknisestä kokonaisuudesta.
Hankintayksikön mukaan hankinnan kohde ei täytä rakennusurakkasopimuksen määritelmää, koska kyseessä ei ole ollut urakkamuotoinen hankinta eikä toimittajalla ole hankinnassa työnjohdollista vastuuta tai muutakaan vastuuta taloudellisesta tai teknisestä kokonaisuudesta. Mikäli hankinta olisi tullut kilpailuttaa rakennusurakkana, hankintayksikön mukaan olisi hankinta tällöin EU-kynnysarvon alittava kansallinen hankinta. Hankintayksikön mukaan tarjouspyyntöön tutustuneita toimijoita on ollut 17, mikä osaltaan osoittaa, että ilmoitus on tavoittanut potentiaaliset tarjoajat hyvin.
Markkinaoikeus toteaa, että kysymys siitä, onko hankinnasta ilmoitettu hankintalain vastaisesti, ja tästä mahdollisesti määrättävät seuraamukset kuuluvat lopullisesti vasta pääasian yhteydessä arvioitavaksi. Tästä huolimatta valittajan väite hankintailmoituksen virheellisyydestä voidaan osaltaan ottaa huomioon myös arvioitaessa valituksen tutkimisen edellytyksiä tilanteessa, jossa valittaja esittää, että se ei ole kyseisen virheellisyyden vuoksi voinut lainkaan havaita hankintailmoitusta eikä siten tehdä tarjousta.
Hankintalain 4 §:n 2 kohdan mukaan rakennusurakkasopimuksella tarkoitetaan hankintasopimusta, jonka tarkoituksena on liitteessä B tarkoitettuun toimintaan liittyvän rakennustyön tai rakennusurakan toteuttaminen taikka suunnittelu ja toteuttaminen yhdessä; rakennusurakkasopimuksella tarkoitetaan myös rakennusurakan tyyppiin tai suunnitteluun ratkaisevaa vaikutusvaltaa käyttävän hankintayksikön asettamia vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttamista millä tahansa tavalla; rakennusurakka voi olla talon-, maan- tai vesirakennustöiden muodostama taloudellinen tai tekninen kokonaisuus.
Hankintalain 4 §:n 2 kohdassa viitatun liitteen B ”Rakennusurakoiden lista” kohdassa 45 on todettu, että kyseiselle kaksinumerotasolle kuuluu uudisrakentaminen, entisöinti ja tavanomainen korjaaminen.
Hankintalain 4 §:n 4 kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa koskevaa hankintasopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.
Hankinnasta on edellä kuvatusti ilmoitettu palveluhankintana käyttäen CPV-koodia 70000000 ”Kiinteistöpalvelut”. Yhteisessä hankintanimikkeistössä kyseisen yleisnimikkeistön alle kuuluvat muun ohella kiinteistöjen rakennuttamispalvelut, kiinteistöjen osto ja myynti, oman kiinteistön vuokrauspalvelut, omien kiinteistöjen vuokraus- ja leasingpalvelut, sopimuksen perusteella tai palkkiota vastaan suoritettavat erilaiset kiinteistönvälityspalvelut, rakennusten vuokraus- tai myyntipalvelut, maa-alueiden vuokraus- tai myyntipalvelut, sopimuksen perusteella tai palkkiota vastaan suoritettavat kiinteistönhoitopalvelut sekä osa-aikaiseen hallintaan liittyvät palvelut.
Euroopan unionissa julkisista hankinnoista tietoa tarjoavilla internet-sivuilla https://ted.europa.eu/fi/simap/cpv on julkaistu muun ohella ”CPV 2008 Seliteosa”, jonka mukaan edellä mainittuun ”kiinteistöjen rakennuttamispalvelut” sisältyvät seuraavat palvelut: ”asuntotuotanto, johon kuuluu myytäväksi tarkoitetun asuinrakennuksen rakentamiseen tarvittavien rahoituksen, teknisten välineiden ja työvoiman kokoaminen yhteen; muu rakennustuotanto kuin asuntotuotanto, johon kuuluu myytäväksi tarkoitetun rakennuksen rakentamiseen tarvittavien rahoituksen, teknisten välineiden ja työvoiman kokoaminen yhteen”.
Edellä selostetun mukaisesti hankinnan kohteena on ollut työnjohdolliset rakennustyöt, joita on ollut tarkoitus tehdä hankintayksikön omistamissa kiinteistöissä ja kiinteistöyhtiöissä. Lisäksi edellä selostetulla tavalla tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoajat ilmoittavat rakennusammattimiehen tuntihinnan sekä rakennusmiehen tuntihinnan.
Markkinaoikeus katsoo, että hankinnasta esitettyjen tietojen perusteella hankinta on käytännössä käsittänyt pääosin kaksinumerotason 45 alle kuuluvia rakennustöitä vastaavia toimenpiteitä, jotka on tullut toteuttaa hankintayksikön vaatimuksia vastaavalla tavalla ja että kyse on näin ollen ollut hankintalain 4 §:n 2 kohdan mukaisesta rakennusurakasta riippumatta siitä, että kyseessä on ollut tuntiperusteiseen hinnoitteluun perustuva sopimus ja että työnjohdollinen tai muu vastuu taloudellisesta tai teknisestä kokonaisuudesta on kuulunut hankintayksikölle. Hankintalain 4 §:n 4 kohta huomioon ottaen hankintaa ei ole voitu siten kilpailuttaa palveluhankintana.
Markkinaoikeus katsoo, että rakennusalalla toimiva yritys on perustellusti voinut hankintailmoituksia seuratessaan lähteä siitä olettamuksesta, että nyt kyseessä olevan kaltaisesta hankinnasta ilmoitettaisiin edellä todetulla tavalla rakennusurakkana käyttäen rakennustöihin viittaavaa CPV-koodia. Jos erityisesti CPV-koodi on määritelty virheellisesti, ilmoitusten löytäminen on vaikeata ja sattumanvaraista. Hankintaviranomaisten tulee käyttää CPV-koodia, joka vastaa suunniteltua hankintaa mahdollisimman täsmällisesti. Hankintaviranomaisilla on myös mahdollisuus valita hankintailmoitukseen useita CPV-koodeja.
Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että nyt kyseessä olevassa asiassa hankintailmoitus on ollut sillä tavoin ilmeisen virheellinen, että alalla toimivalla valittajalla ei ole ollut kohtuullista mahdollisuutta havaita sitä ja jättää tarjousta tarjouksille asetetussa määräajassa. Tässä tapauksessa asiaa ei anna aihetta arvioida toisin tarjouspyyntöön tutustuneiden toimijoiden määrästä esitetty.
Markkinaoikeus toteaa, että valitus on tullut vireille 19.3.2025 eli yli kuukausi hankintapäätöksen tekemisen jälkeen ja kolme viikkoa hankintasopimusten tekemisen jälkeen, mutta 14 päivän kuluessa jälki-ilmoituksen julkaisemisesta. Hankintalain 147 §:ssä on säädetty hankinta-asioissa noudatettavista muutoksenhakuajoista. Hankintalaissa ei ole säännelty muutoksenhakuajasta tilanteessa, jossa hankintayksikkö on julkaissut hankintailmoituksen, mutta ilmoitus on ollut sisällöltään ilmeisen virheellinen. Edellä kuvatun unionin tuomioistuimen ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön perusteella muutoksenhakukeinoja on käytettävä nopeasti ja tehokkaasti sekä ennen hankintasopimuksen tekemistä. Markkinaoikeus toteaa, että mainittu oikeuskäytäntö koskee erilaisia tilanteita kuin nyt esillä oleva asia, joten harkittavaksi tulee, että onko niissä edellytykseksi esitetty siitä, että valitus on tehtävä ennen hankintasopimuksen tekemistä edellytys myös nyt esillä olevan kaltaisessa tilanteessa.
Ottaen huomioon, että valittajan väite hankintasäännösten vastaisesta menettelystä on kohdistunut nimenomaan hankintailmoitukseen ja että asiassa esitetyn perusteella valittaja on saanut ilmoitusvirheen vuoksi tiedon hankinnasta vasta jälki-ilmoituksen julkaisemisen jälkeen, markkinaoikeus katsoo, että valittajalla on asianosaisasema ja oikeudellinen intressi saattaa valituksensa markkinaoikeuden tutkittavaksi vielä hankintasopimusten tekemisen ja jälki-ilmoituksen julkaisemisen jälkeen ja että valittaja on tässä tilanteessa käyttänyt muutoksenhakukeinoja riittävän nopeasti ja tehokkaasti. Markkinaoikeus toteaa vielä tämän osalta, että valituksen tekemisellä hankintasopimusten tekemisen jälkeen voi olla olennaista merkitystä asiassa määrättävissä olevien seuraamusten osalta, mutta että tämä on kysymys, joka ei tule arvioitavaksi valituksen tutkimista koskevan arvioinnin yhteydessä. Lisäksi asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on vähintäänkin ylittänyt rakennusurakoiden kansallisen kynnysarvon, joten markkinaoikeus on tämänkin puolesta toimivaltainen tutkimaan valituksen. Valitus on näin ollen tutkittava.
Pääasiaratkaisun perustelut
Oikeusohjeet
Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin hankintalaissa säädetään.
Hankintalain 2 §:n 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.
Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 4 §:n 2 kohdassa on edellä kuvatusti rakennusurakkasopimuksen määritelmä ja saman pykälän 4 kohdassa palveluhankintasopimuksen määritelmä.
Hankintalain 4 §:n 15 kohdan mukaan yhteisellä hankintanimikkeistöllä (CPV) tarkoitetaan yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY)
N:o 2195/2002 sekä yhteisestä hankintasanastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2195/2002 sekä julkisista hankintamenettelyistä annettujen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY muuttamisesta ja yhteisen hankintasanaston tarkistuksesta annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 213/2008 tarkoitettua viitenimikkeistöä.
Hankintalain 25 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan rakennusurakoiden kansallinen kynnysarvo ilman arvonlisäveroa laskettuna on 150.000 euroa.
Hankintalain 26 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu rakennusurakoiden EU-kynnysarvo on ollut hankintamenettelyn alkamishetkellä 5.538.000 euroa.
Hankintalain 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä lain I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan lain 11 luvun (99–106 §) säännöksiä.
Hankintalain 101 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava lain 11 luvun mukaisesta hankinnasta ja suunnittelukilpailusta julkaistavaksi ilmoitus sähköisesti suomen- tai ruotsinkielisenä internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi käyttäen kansalliselle hankintailmoitukselle tarkoitettua lomaketta.
Hankintalain 102 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan hankintailmoituksessa on oltava hankintalaji. Pykälän 2 momentin mukaan hankintojen sisällön määrittelyssä on käytettävä yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2195/2002 vahvistettua viitenimikkeistöä.
Asian arviointi
Edellä selostetulla tavalla valittaja on esittänyt, että nyt kyseessä olevasta hankinnasta olisi tullut ilmoittaa rakennusurakkana käyttäen CPV-koodia ”Rakennustyöt 45000000-7”.
Hankintayksikkö on edellä selostetulla tavalla julkaissut kyseessä olevassa hankinnassa hankintailmoituksen, jonka mukaan hankinnan kohteena on työnjohdollisten rakennustöiden hankinta. Hankintailmoituksessa hankintasopimuksen kategoriaksi on ilmoitettu palvelut. Pääasialliseksi CPV-koodiksi on ilmoitettu 70000000 ”Kiinteistöpalvelut”. Hankintayksikön mukaan sen on tullut kilpailuttaa hankinta EU-kynnysarvon ylittävänä palveluhankintana, ja se on valinnut näkemyksensä mukaisesti sopivimman CPV-koodin.
Markkinaoikeus on edellä katsonut, että hankinta on käytännössä käsittänyt pääosin kaksinumerotason 45 alle kuuluvia rakennustöitä vastaavia toimenpiteitä, jotka on tullut toteuttaa hankintayksikön vaatimuksia vastaavalla tavalla ja että kyse on näin ollen ollut hankintalain 4 §:n 2 kohdan mukaisesta rakennusurakasta. Hankintalain 4 §:n 4 kohta huomioon ottaen hankintaa ei ole voitu siten kilpailuttaa palveluhankintana. Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan ilmoitettu kokonaisarvo 2.649.000 euroa on alittanut rakennusurakoiden EU-kynnysarvon 5.538.000 euroa, mutta ylittänyt rakennusurakoiden kansallisen kynnysarvon 150.000 euroa, joten hankintayksikön olisi tullut kilpailuttaa hankintansa vähintäänkin kansallisen kynnysarvon ylittävänä rakennusurakkana. Hankintailmoituksessa käytetty virheellinen CPV-koodi ei ole ollut omiaan turvaamaan potentiaalisten tarjoajien tasapuolisia mahdollisuuksia tehdä tarjousta tarjouskilpailussa.
Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti hankinnasta ilmoittaessaan.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava valittajan esittämien vaatimusten perusteella hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.
Seuraamusten määrääminen
Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä panemasta täytäntöön solmittuja hankintasopimuksia ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua.
Hankintasopimukset on allekirjoitettu hankintayksikön puolesta 25.2.2025, ja hankintayksikkö ja sen sopimuskumppanit ovat mainituissa sopimuksissa sitoutuneet vastavuoroisesti niihin kirjattujen sopimusvelvoitteiden toteuttamiseen ja muihin sopimusehtoihin.
Hankintalain 155 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi, jos 154 §:n
1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleiselle edulle suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos valitus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.
Valitus markkinaoikeuteen on tässä asiassa pantu vireille vasta mainittujen hankintasopimusten tekemisen jälkeen. Koska hankintasopimukset on tehty ennen valituksen vireille panoa markkinaoikeudessa, hankintalain 155 §:n 1 momentista johtuen tässä asiassa ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi tulla kysymykseen vain hyvitysmaksun määrääminen, joten valittajan vaatimat muut seuraamukset on jo tästä syystä hylättävä.
Hankintalain 154 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.
Hankintalain 155 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 240) mukaan pykälä vastaa aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 95 §:ssä säädettyä. Viimeksi mainittua säännöstä koskevissa esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on tuotu esiin hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.
Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä.
Käsiteltävänä olevassa tapauksessa virheetön menettely olisi merkinnyt sitä, että hankintayksikkö olisi ilmoittanut hankinnasta rakennusurakkana niin, että se olisi turvannut kaikkien potentiaalisten tarjoajien tasapuoliset mahdollisuudet tehdä tarjous tarjouskilpailussa.
Kyseisen hankintamenettelyn virheen luonteen vuoksi virheettömän menettelyn lopputuloksen arvioimiseen liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä, kuten kuinka monta ja minkälaisia tarjouksia hankintayksikkö olisi tällöin saanut ja miten valittaja olisi sijoittunut tarjouskilpailussa.
Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettely on toteutettu käsiteltävänä olevassa hankinnassa siten virheellisesti, ettei asiassa ole näin jälkikäteen riittävän luotettavasti todettavissa, että valittajalla olisi ollut hankintalain 154 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä hankintamenettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty. Valittajan hyvitysmaksua koskeva vaatimus on siten hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
Hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Vastaavasti hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueen vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä.
Markkinaoikeus hylkää valituksen pääasian osalta.
Markkinaoikeus velvoittaa Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueen korvaamaan Rakennusinssi Oy:n oikeudenkäyntikulut 6.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n
1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
Markkinaoikeus hylkää Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
Muutoksenhaku
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Liisa Kauramäki ja Teemu Matikainen.
Huomaa
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.