Asian tausta

Hansel Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 26.9.2023 julkaistulla
EU-hankintailmoituksella sekä 16.10.2023 ja 24.10.2023 julkaistuilla korjausilmoituksilla avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta puheratkaisupalveluhankinnasta 60 kuukauden ajalle. Hankinta on jaettu kahteen osa-alueeseen.

Hansel Oy:n yksikönpäällikkö ja kategoriapäällikkö ovat 21.11.2023 tekemällään hankintapäätöksellä valinneet osa-alueeseen 1 Elisa Oyj:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut osa-alueen 1 osalta 110.000.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Telia Finland Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 17.598,75 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikön asettama tarjousaika on ollut hankintasäännösten vastainen, kun otetaan huomioon hankinnan laajuus sekä selvitykset, laskelmat ja riskiarviot, jotka tarjoajien on tullut tehdä tarjouksen tekemistä varten. Kysymyksessä on poikkeuksellisen suuri julkinen hankinta poikkeuksellisen suurelle määrälle eri hankintayksiköitä. Tarjoajan on tarjouksen laatimista ja tarjottavien palvelujen kustannuslaskentaa varten pitänyt kartoittaa ja mitata kuuluvuutta sekä ennakoida sopimuskauden aikana tarvittavia kuuluvuuden parannustoimia sekä kuuluvuuden ja kapasiteetin rakentamistoimia ja pienentää kustannuslaskentaan liittyviä riskejä. Hankinnan laajuus on edellyttänyt tarjoajalta perehtymistä erittäin laajaan aineistoon lyhyessä ajassa, eikä asetettu tarjousaika ole mahdollistanut riittävällä tavalla tarjouksen tekemistä. Lyhyt tarjousaika on hyödyttänyt nykyistä toimittajaa.

Hankintayksikkö on tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoittanut puutteelliset tiedot hankinnan kohteesta. Tiedot ovat olleet hankintayksikön käytettävissä ja siten annettavissa kaikille tarjoajille. Hankintayksikölle on esitetty tarjouskilpailun aikana useita kysymyksiä koskien puutteellisia tietoja. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan vastauksissaan ilmoittanut kysymyksissä pyydettyjä tietoja. Tiedot ovat olleet olennaisia tarjousten hinnoittelun kannalta. Hankintayksikölle esitetyissä kysymyksissä on pyydetty muun ohella hankintayksikköä ilmoittamaan osa-alueen 1 osalta Valtorin asiakkaat ja niiden volyymit, jotta tarjousta hinnoiteltaessa tarjoajilla olisi ollut tieto siitä, kuinka monta asiakaspalveluratkaisua tarvitaan. Tieto volyymien jakautumisesta Valtorin asiakkaiden kesken olisi ollut merkityksellinen muun ohella käyttöönottokustannusten ja veloituksettomien hallintomallien käytön arvioimisen kannalta. Puuttuvat tiedot ovat olleet nykyisen toimittajan, eli voittaneen tarjoajan, tiedossa ja tämä on voinut käyttää tietoja tarjousta tehdessään ja tarjousta hinnoitellessaan. Voittanut tarjoaja on hinnoitellut tarjouksensa selvästi edullisemmaksi kuin muut tarjoajat, vaikka kaikki tarjoajat ovat olleet suuria ja erittäin ammattimaisia tarjoajia markkinoilla. Hankintayksikön menettely on siten suosinut sen nykyistä toimittajaa ja syrjinyt muita tarjoajia.

Tarjouspyynnössä ilmoitetut asiakkaiden ilmoittamat arviot chatbot-palvelujen käyttömääristä ovat olleet epärealistisia. Nykyinen toimittaja on tiennyt, keillä asiakkailla chatbot on käytössä, ketkä ovat olleet siitä kiinnostuneet ja miten volyymit ovat kehittyneet, ja on siten voinut päätellä, ovatko ilmoitetut arviot käyttömääristä olleet realistisia.

Hankintapäätöksen perustelumuistiosta ei ole selvinnyt, mitä hankintayksikön voittaneelle tarjoajalle lähettämä selvityspyyntö on koskenut. Muilla tarjoajilla ei siten ole ollut mahdollisuutta selvittää, onko voittaneen tarjoajan tarjous ollut tarjouspyynnön mukainen ja onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti pyytäessään voittaneelta tarjoajalta selvitystä tämän tarjouksesta.

Vastine

Vaatimukset

Hansel Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 11.431,94 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjousaika on ollut hankintasäännösten mukainen. Hankintayksikkö on hankintamenettelyn määräaikoja asettaessaan ottanut huomioon hankinnan laadun ja monitahoisuuden sekä tarjousten laatimisen ja toimittamisen vaatiman ajan.

Hankintayksikkö on 14.12.2022 julkaissut hankinnasta ennakkoilmoituksen ja toteuttanut markkinakartoituksen, jossa se on antanut potentiaalisille tarjoajille tietoja tulevaa hankintaa koskevista suunnitelmistaan ja vaatimuksistaan sekä pyytänyt potentiaalisilta tarjoajilta tietoja markkinan toiminnasta ja tarjoajan tarjouksen tekemiseen tarvitsemista tiedoista. Hankintayksikkö on 26.9.2023 julkaissut hankintailmoituksen, jonka mukaan tarjousten vastaanottamisen määräaika olisi päättynyt 26.10.2023 kello 12.00. Valittaja on ehdottanut kysymys-vastausvaiheessa, että tarjousaikaa pidennetään 30.10.2023 kello 12.00 asti. Hankintayksikkö on 16.10.2023 julkaistulla korjausilmoituksella pidentänyt tarjousaikaa 10.11.2023 kello 14.00 asti. Näin ollen tarjousajan pituus on ollut seitsemän viikkoa.

Hankintaan ei ole liittynyt sellaisia hankinnan kohteen laatuun tai monitahoisuuteen tai tarjousten laatimiseen liittyviä seikkoja, jotka olisivat edellyttäneet 30 päivää pidempää tarjousaikaa. Hankinnan kohteena olevat palvelut kuuluvat teleoperaattorien ydinliiketoimintaan. Hankinnan kohteena olevat palvelut ovat myös pääasiassa vakiomuotoisia, ja teleoperaattorit tarjoavat niitä jatkuvasti erilaisille yritys- ja yhteisöasiakkaille. Kukin teleoperaattori tuntee rakentamansa verkon perin pohjin, eivätkä teleoperaattorit käytännössä juurikaan käy tarjousvaiheessa tekemässä kuuluvuuskartoituksia paikan päällä, vaan tarjouksen pohjana käytettävät kuuluvuusarviot tehdään automaattisesti järjestelmissä.

Hankintayksikkö on kohdellut hankintamenettelyssä tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Tarjousten suuret hintaerot ovat toimialalla yleisiä. Nyt kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa hintaerot ovat perustuneet pääasiassa muihin seikkoihin kuin tarjoajan asemaan nykytoimittajana. Ennen kaikkea hintaerot ovat perustuneet tarjoajien taktisiin hinnoittelupäätöksiin eli siihen, kuinka vahvasti tarjoaja haluaa voittaa kyseisen tarjouskilpailun ja siihen, millainen tarjoaja uskoo kilpailutilanteen olevan. Toimiala kehittyy teknisesti jatkuvasti.

Nykytoimittaja on voinut hinnoittelussaan hyötyä siitä, että sen ei tarvitse tehdä yhtä suurta siirtoprojektia kuin asiakkaan siirtyessä teleoperaattorilta toiselle ja se todennäköisesti hyötyy myös asiakkaiden toimipisteisiin aiemmin rakentamistaan kuuluvuuksista. Tällainen hyöty on luonnollinen seuraus nykytoimittaja-asemasta. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että tarjouspyyntöä ei ole pidettävä syrjivänä yksinomaan sen perusteella, että aiempi toimittaja voi hyötyä aikaisemmasta kokemuksestaan.

Hankinnan kohteesta annettavien tietojen suhteen lainsäädännössä ja oikeuskäytännössä on yleisesti tunnistettu puitejärjestelyt hankintamenettelynä, jossa ei voida kilpailutushetkellä tarkasti yksilöidä sopimusta hyödyntävien hankintayksikköjen hankintojen määrää ja niiden jakautumista. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on määritelty puitejärjestelyyn liittyneet asiakkaat, joihin on kuulunut muun ohella palvelukeskuksena toimiva Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori (jäljempänä Valtori). Valtorin asiakkaat eivät ole olleet puitejärjestelyyn liittyneitä asiakkaita, eivätkä ne lähtökohtaisesti hanki palveluja valitulta toimittajalta. Sellaisten tahojen osalta, jotka eivät ole puitejärjestelyyn liittyneitä asiakkaita, on tarjouspyyntöasiakirjoissa tarpeen antaa ainoastaan ne tiedot, joiden antamisella on erityistä merkitystä tarjouksen laatimisen kannalta. Tässä hankinnassa relevantteja tietoja ovat olleet Valtorin asiakkaiden toimipisteiden osoitetiedot, joita on tarvittu kuuluvuuteen liittyvien vaatimusten täyttämisen ja tähän liittyvien kustannusten arvioinnissa. Valtorin asiakkaiden osoitetiedot on annettu tarjoajille tarjouspyyntöasiakirjoissa. Sen sijaan tarjouksen hinnoitteluun ei ole ollut vaikutusta sillä, minkä niminen organisaatio ostaa palvelut Valtorilta. Vaikka Valtorin asiakkaiden osalta ei ole eritelty volyymitietoja, hintaliitteessä kuvatut painoarvot ovat sisältäneet arvion palvelujen käytöstä, esimerkiksi asiakaspalveluratkaisujen määrästä. Tarjoajat ovat siten saaneet Valtorin asiakkailleen toimittamia palveluja koskevat tiedot siltä osin kuin niillä on ollut merkitystä tarjouksen hinnoitteluun. Koska toimittaja toimittaa palvelut Valtorille, ei volyymien tarkalla jakautumisella Valtorin asiakkaille ole ollut ainakaan olennaista merkitystä käyttöönottokustannusten arvioimiseksi tai muutoin tarjouksen tekemiseksi.

Nykytoimittajalla ei ole ollut tarjouksen laatimisen kannalta parempia tietoja käytettävissään. Alalla ammattimaisesti toimiva, tavanomaisen huolellinen sekä kohtuullisen valistunut teleoperaattoritarjoaja osaa arvioida tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitettujen toimipisteiden osoitteiden yhteydessä kerrottujen Valtorin asiakkaiden nimien ja toimipisteiden lukumäärän perusteella, minkä kokoinen asiakas on kyseessä. Valittaja on Valtorin sopimuskumppani tietoliikennepalveluissa, joten valittaja tuntee Valtorin asiakkaat myös tätä kautta, vaikka tällä ei sinänsä ole merkitystä nyt kysymyksessä olevan kilpailutuksen osalta.

Valtorin asiakkaita koskevilla volyymitiedoilla ei ole mitään tekemistä eri hallintamallien kanssa. Eri hallintamalleissa on kyse sopijapuolten, eli toimittajan ja hankintayksikön sekä toimittajan ja puitejärjestelyyn liittyneen asiakkaan, väliseen yhteistyöhön liittyvästä hallinta- ja toimintamallista. Toimittajalla ei ole erillisiä hallintamalleja Valtorin asiakkaiden kanssa, vaan ainoastaan yksi hallintamalli A:n mukainen malli Valtorin kanssa. Valittaja Valtorin tietoliikennepalvelujen toimittajana tietää tämän kokemusperäisesti.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on yksilöity kutakin hallintamallitasoa A, B ja C koskevat velvoitteet. Hallinta- ja toimintamallien osalta tarjouspyynnössä on esitetty prosentuaaliset arviot siitä, kuinka suurella osalla asiakkaista vuosilaskutus ylittää 100.000 euroa eli kuinka suurelle osalle asiakkaista hallinta- ja toimintamallin mukainen toiminta tulee toteuttaa ilman erillistä maksua. Yksittäisten asiakkaiden nimillä ei ole ollut merkitystä tarjouksen laatimiselle.

Tarjouspyyntövaiheessa ei ole ollut mahdollista antaa kysymys-vastausvaiheessa pyydettyä listausta eri hallintamallitasoille kuuluvista asiakkaista nimettyinä. Tämä perustuu siihen, että valitun toimittajan tarjouksessaan määrittelemä hinnoittelu vaikuttaa yhtäältä suoraan vuosilaskutuksen määrään, joka on riippuvainen käytettyjen palvelujen määrästä ja niille tarjotuista hinnoista, ja toisaalta siihen, kuinka paljon asiakkaat käyttävät mitäkin palvelua, esimerkiksi mitä liittymiä asiakkaat hankkivat. Nämä tiedot ovat kuitenkin olleet edellä todetusti merkityksettömiä tarjouksen laatimisen kannalta. Hankintayksikkö on antanut ne tiedot, jotka sillä on ollut käytettävissään hankintamenettelyä aloittaessaan, eikä nykytoimittajalla ole ollut mitään sellaista olennaista lisätietoa, jolla olisi ollut merkitystä tarjouksen laatimisen kannalta.

Chatbot-palvelu on uusi ja ensimmäistä kertaa mukana nyt kysymyksessä olevassa kilpailutuksessa. Hintaliitteessä ilmoitetut yksiselitteiset ja riittävät tiedot chatbotin käytöstä sopimuskaudella ovat perustuneet asiakkaiden ilmoittamiin arvioihin chatbot-palvelun käyttömääristä sopimuskaudella. Koska kyse on tulevaan käyttöön liittyvistä asiakkaiden antamista käyttömääräarvioista, nykytoimittaja ei ole voinut hyötyä historiatiedoista. Kysymys-vastausvaiheen chatbot-keskustelujen määrää koskevan kysymyksen on esittänyt nykytoimittaja.

Voittaneelta tarjoajalta pyydetty täsmennys on liittynyt tarjoajan tarjouksessa määriteltäviin vaatimuksiin. Tarjouspyynnön mukaan tarjoaja on saanut tarjouksessaan määritellä enintään viisi vaatimusta, jotka tarjoaja toteuttaa enintään kuuden kuukauden kuluessa puitesopimuksen alkamisesta. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan kirjoittanut yhteen näistä kohdista kuvauksen, jonka perusteella on vaikuttanut ilmeiseltä, että tarjousta täytettäessä on sattunut lyöntivirhe vaatimuksen numeroinnissa. Hankintayksikkö on pyytänyt voittaneelta tarjoajalta asiasta selvitystä ja voittanut tarjoaja on antanut selvityksen pyynnön mukaisesti. Kyseisellä seikalla ei ole ollut merkitystä tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioimisen, tarjousten vertailun tai tarjoajan aseman kannalta. Kyse on ollut hankintasäännöksissä tarkoitetun epäolennaisen ristiriitaisen tiedon täsmentämisestä. Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti pyytäessään voittaneelta tarjoajalta täsmennystä sen tarjoukseen.

Kuultavan lausunto

Elisa Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.136,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjoajilla on ollut mahdollisuus aloittaa kyseessä olevan hankinnan valmistelu jo vuoden 2022 lopulla hankintayksikön julkaistua hankinnasta ennakkoilmoituksen. Ennakkoilmoituksessa toimittajille on annettu mahdollisuus ilmoittautua markkinavuoropuheluun hankinnan sisällöstä, vaatimuksista ja hinnoittelusta. Varsinaisessa hankintamenettelyssä jo alkuperäinen tarjousaika on ollut hankintasäännösten mukainen ja riittävän pitkä tarjouksen laatimiselle. Hankinnan kohteena olevat palvelut kuuluvat teleoperaattorien ydinliiketoimintaan ja ovat pääasiassa vakiomuotoisia. Hankintaan ei ole liittynyt mitään sellaisia hankinnan kohteen laatuun tai monitahoisuuteen liittyviä seikkoja, jotka olisivat edellyttäneet pidempää tarjousaikaa. Hankintayksikkö on kuitenkin vielä pidentänyt tarjousaikaa, joten se on ollut poikkeuksellisen pitkä.

Hintaerot eivät osoita kuultavan saaneen etua käytössään olevista historiatiedoista. Hinnoittelu on muun muassa riippuvainen kunkin toimittajan liiketoiminnan omasta kestokyvystä sekä siitä, miten tärkeäksi tarjoaja kyseessä olevan hankinnan katsoo. Esillä olevassa hankinnassa tarjousten hintaeroon vaikuttavia seikkoja ovat olleet esimerkiksi operaattoreiden erot palvelujen automaatiotasossa. Kuultavan verkon korkea automaatioaste, 3G-verkon varhainen alasajo ja 5G-verkkoon muita aikaisemmin tehdyt investoinnit ovat vaikuttaneet kuultavan antaman tarjouksen hinnoitteluun. Nyt tarkasteltava hankintasopimus on Suomessa volyymiltaan poikkeuksellisen laaja ja kestoltaan hyvin pitkä, joten on luonnollista, että kuultava on pyrkinyt antamaan parhaan kilpailukykyisen tarjouksen.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on annettu riittävät tiedot hankinnan kohteesta. Tarpeellisena pidettävät asiakasorganisaatioiden toimipisteiden sijainnit, tiedot puitejärjestelyyn liittyneiden asiakkaiden liittymien lukumääristä ja numeroavaruuksia koskevat tiedot ovat kaikki ilmenneet tarjouspyyntöasiakirjoista. Toimittajan sopimuskumppanina tulee olemaan Valtori, joten sen alla olevalla asiakasjaolla ja Valtorin asiakkaiden volyymeilla ei ole ollut asiassa merkitystä. Myös sopimuksen palvelujen hallintamalli on Valtorin ja valitun toimittajan välinen ja Valtorin kokonaisvolyymin vuoksi hallintamalli on täysin oletetusti A. Valittaja on Valtorin nykyinen sopimustoimittaja muun muassa tietoliikenne- ja konesalipalveluissa ja siten hyvin tietoinen Valtorin asiakkaista, volyymeista ja toimintamalleista.

Kuultavalla ei ole ollut parempia mahdollisuuksia arvioida chatbot-palvelun käyttömääriä. Chatbotin käyttöä koskevan kysymyksen on esittänyt nimenomaan kuultava, joten se on ollut tarjousta laatiessaan tältäkin osin samalla tiedon tasolla muiden toimittajien kanssa.

Hankintayksikön täsmennyspyyntö on liittynyt siihen, että kuultavan tarjouksessa on tehty näppäinvirhe kuultavan viitatessa virheelliseen riviin koskien yhtä viidestä vaatimuksesta, jotka tarjoaja toteuttaa enintään kuuden kuukauden kuluessa puitesopimuksen alkamisesta. Kyseessä on ollut hankintasäännöksissä tarkoitettu epäolennaisen tiedon täsmentäminen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että vaikka hankintasopimus tehdään Valtorin ja toimittajan välille, osa-alueen 1 puitesopimuksessa on ollut lukuisia Valtorin asiakkaisiin kohdistuvia ehtoja, jotka puitesopimuksessa on määritelty toimittajan velvoitteina yksittäistä Valtorin asiakasta kohtaan sekä käyttöönotoissa että jatkuvien palveluiden osalta. Nämä Valtorin asiakkaaseen kohdistuvat asiakaskohtaiset ehdot ja toimittajan asiakaskohtaiset vastuut ja velvoitteet ovat edellyttäneet, että hankintayksikön olisi tullut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vuoksi ilmoittaa tarjouspyyntöasiakirjoissa laajemmin ja yksityiskohtaisemmin tarjouskilpailun aikana pyydettyjä Valtorin asiakkaiden asiakaskohtaisia tietoja. Kyseiset tiedot ovat vaikuttaneet suoraan tarjousten hinnoitteluun.

Hankintayksikkö ei ole Valtorin osalta antanut tietoja, mitä palveluja kukin Valtorin asiakas tulee käyttämään ja missä määrin Valtorin asiakkaat tulevat niitä hankkimaan. Käyttöönottojen määrällä ja kuhunkin käyttöönottoon sisältyvien palveluiden määrällä on ollut kyseessä olevassa hankinnassa oleellinen merkitys. Käyttöönottojen määrä on sekä kustannus- että resurssikysymys. Valittaja ei ole voinut annettujen tietojen perusteella muodostaa työ- ja kustannusarviota Valtorin asiakaskohtaisista käyttöönotoista. Esimerkiksi asiakaspalvelu- ja välitysjärjestelmissä on paljon erilaisia osakokonaisuuksia, joita otetaan käyttöön asiakkaan toiminnan laajuuden ja käyttötavan mukaisesti. Asiakaskohtaisten käyttöönottojen yhteydessä palveluja, kuten liittymiä ja mobiilisovelluksia, otetaan käyttöön myös Valtorin asiakkaiden työntekijöille. Henkilöstöresursseja koskevat vaatimukset kohdistuvat myös Valtorin asiakkaisiin ja niiden tarvitsemiin palveluihin. Jo pelkästään säännölliset tai epäsäännölliset palaverit Valtorin asiakkaiden kanssa vaativat paljon resursseja. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole myöskään ilmennyt, tehdäänkö puitesopimuksen mukainen käyttöönottoprojektisuunnitelma jokaiselle Valtorin asiakkaalle vai asiakasryhmäkohtaisesti ja kuinka laajalle sanktiot voivat ulottua. Nämä tiedot ovat olleet ainoastaan hankintayksiköllä ja nykyisen ja edellisen puitesopimuksen toimittajalla.

Valtori on yksi asiakas, mutta palvelutasohallinta on tehtävä kymmenille sen asiakkaille ja toimittaja toimittaa raportit sekä palvelukeskuksen tasolla että palvelukeskuksen asiakkaittain eriteltynä. Kustannusmielessä on täysin eri asia tuottaa palvelutasohallintaa jatkuvana palveluna yhdelle asiakkaalle kuin kymmenille asiakkaille. Erityisen suuri merkitys tarjouskilpailun aikana pyydetyillä tiedoilla olisi ollut resurssointiin palveluaikojen, saatavuuden, huoltotöiden ja raportoinnin kannalta. Valittaja ei ole ilman tietoja Valtorin asiakkaista voinut arvioida, paljonko resursseja sillä tulee olla käytettävissä.

Tarjoajilla ei ole ollut myöskään tiedossa, kuinka montaa Valtorin asiakasta digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain säännökset muun ohella saavutettavuudesta koskevat. Lisäksi puitesopimuksen mukaan asiakkaan tai palvelukeskuksen asiakkaan niin edellyttäessä toimittajan tulee osallistua tietosuojan vaikutusten arviointeihin (DPIA) ja henkilötietojen siirron arviointeihin (TIA) ilman lisäkustannusta, ellei hankintasopimuksessa toisin sovita. Kun tarjoajille ei ole annettu tietoja, mitä palveluita kullekin Valtorin asiakkaalle toimitetaan, on ollut epäselvää, kuinka paljon resursseja Valtorin asiakkaille tarvitaan. Nykyisellä toimittajalla on ollut hallussaan nämä tiedot.

Valtionhallinnolle on varattu yhtenäinen numeroavaruus, jossa numerot ovat kuudessa numeroblokissa. Puheratkaisuissa käytetään asiakasorganisaatiokohtaisia numeroita. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole kuitenkaan ilmennyt, mitkä asiakasorganisaatiot ovat missäkin blokissa ja mikä asiakasorganisaatio käyttää mitäkin palvelua. Nämä tiedot vaikuttavat käyttöönottojen haastavuuteen ja kustannuksiin. On eri asia ottaa numerointiblokki käyttöön yhtenä kokonaisuutena kuin lukuisien erillisten käyttöönottojen yhteydessä. Nykyisellä toimittajalla on ollut nämä tiedot käytettävissään tarjousta tehdessään. Nykyinen toimittaja on tarjousta tehdessään myös tiennyt, kuinka paljon puheluja näihin numeroihin tulee ja mistä päin näihin soitetaan. Näin ollen nykyinen toimittaja on voinut laskea esimerkiksi puhelujen terminointitulot omaan liiketoimintaratkaisuunsa mukaan. Muut tarjoajat eivät ole pystyneet tätä tekemään, koska tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ilmoitettu palveluiden volyymeja eli puheluita tai minuutteja.

Tarjouspyynnön liitteessä on kerrottu, kuinka monta prosenttia asiakkaista käyttää niin sanottuja muita palveluja. Liitteellä on listattu kymmenen asiakasta. Tarjouspyynnön toisessa liitteessä Valtori on purettu 74 asiakasnimeksi ja 58 yksilöiväksi Y-tunnukseksi. Muiden palveluiden käytön osalta on näin ollen ollut epäselvää, miten muita palveluita käyttävien asiakkaiden määrä lasketaan. Tämä on ollut muun ohella käyttöönottojen kustannusten arvioimisen kannalta merkittävä kysymys. Nykyisellä toimittajalla on ollut käytettävissään nämäkin tiedot.

Valittaja on kiistänyt hankintayksikön ja kuultavan oikeudenkäyntikuluvaatimukset perusteeltaan ja määrältään ja vaatinut, että markkinaoikeus hylkää ne.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan muun ohella esittänyt, että toimittaja suunnittelee käyttöönotot Valtorin kanssa, laskuttaa palvelut Valtorilta, pitää palaverit Valtorin kanssa ja toimittaa huoltokatkoihin liittyvät ilmoitukset Valtorille. Valtori puolestaan tekee sopimukset omien asiakkaidensa kanssa ja laskuttaa palvelut omilta asiakkailtaan sekä informoi niitä palveluihin liittyvistä asioista. Koska toimittaja toimittaa palvelut Valtorille, ei volyymien tarkalla jakautumisella Valtorin asiakkaille ole ollut merkitystä käyttöönottoprojektien ja jatkuvan käytön kustannusten arvioimiselle tai muutoin tarjouksen tekemiselle.

Puitesopimuksen mukaan toimittaja laatii viipymättä puitesopimuksen allekirjoittamisen jälkeen kokonaissuunnitelman käyttöönotoista yhteistyössä Valtorin ja osa-alueen muiden asiakkaiden kanssa. Toimittajalla on siten mahdollisuus vaikuttaa siihen, miten käyttöönotot toteutetaan. Puitesopimuksessa on myös todettu, että toimittaja ja Valtori laativat kunkin Valtorin asiakkaan käyttöönotosta erillisen projektisuunnitelman, joka liitetään toimittajan ja Valtorin välisen hankintasopimuksen liitteeksi. Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella ei siten ole ollut epäselvää, kenelle Valtorin asiakkaista käyttöönottoprojektisuunnitelma tehdään.

Toimittaja on voinut ilmoittaa tarjouksessaan viisi yksittäistä vaatimusta, jotka toimittaja täyttää vasta enintään kuuden kuukauden kuluessa puitesopimuskauden alkamisesta. Mikäli toimittaja ei täytä näitä vaatimuksia määräajassa, toimittajan tulee maksaa sanktio, joka määräytyy sen mukaan, kuinka moni palveluja käyttävä taho voi kärsiä toimittajan viivästyksestä. Puitesopimuksen mukaan sanktiota maksetaan vain niiden asiakkaiden osalta, joiden osalta toimittaja on tehnyt hankintasopimuksen sekä niiden palvelukeskuksen asiakkaiden osalta, joiden osalta toimittaja ja Valtori ovat laatineet käyttöönottoprojektisuunnitelman. Muiden asiakkaiden tai palvelukeskuksen asiakkaiden osalta sanktio ei tule maksettavaksi, koska ne eivät ole vielä aloittaneet palvelujen hankkimista, eivätkä siten voi kärsiä kyseessä olevasta ominaisuuksien käyttöönoton viivästyksestä. Kukaan ei voi etukäteen tietää, kuinka monen asiakkaan kanssa toimittaja on kuuden kuukauden kohdalla ehtinyt tehdä hankintasopimuksen tai kuinka monen Valtorin asiakkaan osalta toimittaja ja Valtori ovat ehtineet tehdä käyttöönottoprojektisuunnitelman. Näin ollen hankintayksikkö ei ole mitenkään voinut antaa tarjouspyynnössä tietoa siitä, kuinka monen Valtorin asiakkaan osalta käyttöönottoprojektisuunnitelma olisi ehditty kuudessa kuukaudessa tehdä.

Myöskään henkilöstöresurssien osalta Valtorin asiakkaiden määrällä ei ole ollut merkitystä. Toimittaja pitää säännölliset palaverit Valtorin kanssa. Valtorin asiakkaiden edustajat voivat tapauskohtaisesti osallistua näihin palavereihin käsiteltävän aiheen mukaan asiantuntijoina. Käytännössä toimittaja ei muutoin juuri ole yhteydessä suoraan Valtorin asiakkaisiin, elleivät Valtori ja toimittaja ole tästä nimenomaisesti sopineet.

Digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain soveltamisala on laaja ja sitä sovelletaan muun muassa viranomaisen ja julkisoikeudellisen laitoksen digitaalisiin palveluihin. Koska sekä asiakkaat että Valtorin asiakkaat tarjoavat palveluitaan digitaalisia kanavia käyttäen yksittäisille kansalaisille, yrityksille ja yhteisöille, on selvää, että puitesopimuksen ehdon mainitun lain vaatimusten täyttymisestä on koskettava toimittajan tarjoamia palveluita riippumatta siitä, käyttääkö niitä asiakas vai Valtorin asiakas. Sen sijaan sopimusehdossa todetaan selvästi, että asiakas eli ainoastaan Valtori, ei yksittäinen Valtorin asiakas, saa toimittajalta tiedon siitä, miten digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain vaatimukset on toteutettu palveluissa. Tämän jälkeen Valtori informoi tästä omia asiakkaitaan.

Tarjouspyynnössä ei ole mahdollista antaa sitovia tietoja siitä, kuka yksittäinen asiakas käyttää chat-kanavaa sopimuskaudella. Osa asiakkaista ja Valtorin asiakkaista voi aloittaa chat-kanavan käytön sopimuskauden aikana ja osa-asiakkaista voi lopettaa chat-kanavan käytön, mikäli toteavat muiden kanavien toimivan paremmin heidän asiakaspalvelussaan. Myös asiakkaan käyttämien chat-kanavien määrä voi vaihdella sopimuskauden aikana. On oletettavaa, että toimittaja sisällyttää yleiseen palveluvalikoimaansa digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain saavutettavuusvaatimukset täyttävän chat-kanavan, eikä toteuta lain mukaisia saavutettavuusvaatimuksia asiakaskohtaisina räätälöinteinä. Näin ollen toimittaja ei voi mitenkään tarvita tarjouksensa hinnoittelua varten tietoa siitä, kuka yksittäinen asiakas käyttää chat-kanavaa ja kuka ei.

Toimittajan tulee tarvittaessa osallistua asiakkaan tai palvelukeskuksen asiakkaan tietosuojan vaikutusten arviointeihin (DPIA) ja henkilötietojen siirron arviointeihin (TIA) ilman lisäkustannuksia, ellei hankintasopimuksessa toisin sovita. Mikäli toimittaja käsittelee asiakasorganisaatioiden henkilötietoja ainoastaan ETA-alueelta, eikä siirrä henkilötietoja ETA-alueen ulkopuolelle, henkilötietojen siirtoihin liittyviä arviointeja (TIA) ei ole tarvetta tehdä. TIA-arviointeihin liittyvien lisäkustannusten toteutuminen riippuu siis yksinomaan toimittajan tekemistä päätöksistä. Puitesopimus edellyttää, että henkilötietoja käsitellään ainoastaan ETA-alueella ja henkilötietoja saa käsitellä ETA-alueen ulkopuolella ainoastaan, mikäli tästä on sovittu asiakkaan hankintasopimuksessa tai muutoin erikseen kirjallisesti.

Tietosuojavaltuutetun ohjeiden mukaan tietosuojan vaikutustenarviointi (DPIA) on tehtävä silloin, kun suunnitellaan henkilötietojen käsittelyä, joka todennäköisesti aiheuttaa korkean riskin henkilöiden oikeuksille ja vapauksille. Lisäksi vaikutustenarviointia on päivitettävä toimintaympäristön, lainsäädännön tai käsittelytoimista aiheutuvien riskien muuttuessa. Sen paremmin hankintayksiköllä kuin Valtorillakaan ei ole ollut eikä ole voinut olla tietoa siitä, missä määrin yksittäiset Valtorin asiakkaat toteuttavat DPIA-arviointeja ja millaisia muutoksia niiden toimintaympäristössä tai lainsäädännössä tapahtuu. Toimittaja sen sijaan voi henkilötietojen käsittelytapojen valinnalla osaltaan vaikuttaa siihen, kuinka suuria käsittelytoimista aiheutuvat riskit ovat. Näin ollen mainitut tietosuojan vaikutustenarviointiin liittyvät tiedot eivät ole olleet hankintayksikön annettavissa. Nykytoimittajallakaan ei ole voinut olla näistä seikoista muita tarjoajia parempia tietoja.

Tarjouspyynnön liitteessä on 74:n asiakasorganisaation nimi, joista osalla on sama y-tunnus. Se, että
y-tunnuksia on liitteessä vähemmän, johtuu siitä, että valtionhallinnossa tiettyjä erillisiä toimijoita on niputettu saman y-tunnuksen alle. Toisaalta taas aluehallintovirastot hankkivat palvelut Valtorilta yhtenä kokonaisuutena, vaikka eri alueiden aluehallintovirastoilla on omat y-tunnuksensa.

Palvelutasoehtojen osalta palveluajat on määritelty kaikkien keskeisten palvelujen osalta palveluittain, ei asiakkaittain eikä asiakasorganisaatioittain. Näin ollen palveluaika on siis sama kaikille samaa palvelua käyttäville asiakasorganisaatioille, eikä toimittajan tarvitse erikseen määritellä tai hallinnoida eri asiakkaiden tai asiakasorganisaatioiden käytössä olevia palveluaikoja. Nämä tiedot ovat olleet tasapuolisesti kaikkien tarjoajien saatavilla tarjouspyyntömateriaalista.

Saatavuutta mitataan, raportoidaan ja sanktioidaan asiakasorganisaatiokohtaisesti, koska palveluja käyttävät käytännössä asiakasorganisaatiot. Jos toimittajan palvelussa oleva vika vaikuttaa vain yhteen asiakasorganisaatioon, eli yhteen Valtorin asiakkaaseen, sanktiot tulevat maksettavaksi vain tämän asiakasorganisaation osalta.

Toimittaja ilmoittaa Valtorille huoltotöistä. Tässä Valtorille tehtävässä ilmoituksessa toimittajan tulee kertoa huoltotoimenpiteiden vaikutukset eli mihin palveluihin ja/tai keiden Valtorin asiakkaiden palveluihin tai toimipisteisiin huoltotoimenpiteet vaikuttavat. Tämä menettely ei mitenkään poikkea operaattoreiden normaalista toimintatavasta esimerkiksi isojen yksityisten yritysten suhteen. Valtori puolestaan vastaa puitesopimuksen mukaisesti tiedottamisesta omille asiakkailleen.

Koska palveluja käyttävät palvelukeskuksen asiakkaat, on loogista, että häiriöilmoituksiin ja palvelupyyntöihin liittyvä raportointi toteutetaan sekä Valtorin tasolla että Valtorin asiakkaittain eriteltynä. Tällöin Valtori pystyy helpommin suorittamaan asiakkaidensa kanssa tekemiinsä sopimuksiin perustuvat hyvitykset omille asiakkailleen. Toimittaja hyvittää asiakkaalle kustakin häiriöilmoituksesta ja palvelupyynnöstä, jonka ratkaisuaikatavoite tarkasteluajanjakson aikana ylittyy, palvelutasoehdoissa mainitun hyvityksen. Palvelutasoehtojen mukaan toimittaja suorittaa siten hyvityksen aina Valtorille. Teleoperaattorit ovat tyypillisesti automatisoineet palvelutasoraporttien tuotannon. Näin ollen tuotettavien raporttien määrään perustuva yksikkökustannus on käytännössä hyvin vähäinen eikä sillä ole olennaista merkitystä palvelun tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on käsitelty valtionhallinnon numeroiden jakautuminen numeroblokkeihin. Sillä, mitä edellä mainituista numeroblokeista kukin Valtorin asiakas hyödyntää, ei ole ollut olennaista merkitystä tarjouksen hinnoitteluun. Kaikki valtionhallinnon numerot ovat samaa tyyppiä olevia 0294- tai 0295-alkuisia valtakunnallisia tilaajanumeroita (yritysnumeroita) ja niitä käytetään samanlaiseen tarkoitukseen, eli ne ovat numeroita, joihin soitetaan, kun halutaan soittaa viranomaisen vaihteeseen tai keskustella yksittäistä numeroa käyttävän virkamiehen tai työntekijän kanssa. Numeronsiirroista syntyviin kustannuksiin voi kuitenkin vaikuttaa se, keiden Valtorin asiakkaiden käyttöönotot toteutetaan samanaikaisesti ja ovatko näiden Valtorin asiakkaiden numerot peräkkäisistä numeroavaruuksista, jolloin siirto voidaan toteuttaa yhtenä siirtona. Koska kilpailutuksen perusteella valituksi tulevan toimittajan aikataulut ja näkemykset vaikuttavat merkittävästi käyttöönottojen toteutusaikatauluun ja käyttöönottojen ryhmittelyyn, ei ole mahdollista, että hankintayksikkö olisi kertonut tarjouspyynnössä käyttöönottoprojektien tarkat aikataulut. Toimittajalla on mahdollisuus ohjata kokonaissuunnitelmassa käyttöönottoja niin, että esimerkiksi samaa numeroblokkia hyödyntävien asiakkaiden käyttöönotot tehtäisiin yhdellä kertaa, jolloin numeronsiirrot voidaan tehdä yhtenä siirtona. Nykytoimittajalla on tässä suhteessa aina etua, koska sillä ei ole tarvetta numeroiden siirtoihin, eikä näin ollen synny kustannuksia numeroiden siirroista. Siltä osin kuin toimittaja joutuu maksamaan numeronsiirtokorvauksia numerot luovuttavalle operaattorille, sillä on seuraavalla kilpailutuskierroksella oikeus saada korvaus siltä taholta, jolle se numerot luovuttaa, mikäli palvelujen tarjoaja vaihtuu.

Oikeuskäytännössä ei ole edellytetty, että hankintayksikkö antaa tietoa kilpailutettavien liittymien kuukausittaisista käyttömääristä. Jokainen teleoperaattori näkee omien asiakkaidensa osalta tiedot siitä, mihin numeroihin nämä ovat soittaneet. Lisäksi teleoperaattorit tietävät toistensa markkinaosuudet, ja niillä on käsitys toistensa asiakasprofiileista. Näiden tietojen perusteella ammattimaisesti toimiva, tavanomaisen huolellinen ja kohtuullisen valistunut teleoperaattoritarjoaja pystyy arvioimaan, kuinka paljon puheluja valtionhallinnon numeroihin tulee ja mistä päin näihin soitetaan. Hankintayksiköllä ei ole näitä tietoja eivätkä ne ole sen saatavissa. Lisäksi terminointihinnat on yhtenäistetty komission delegoidulla asetuksella, mikä vähentää olennaisesti tarjouksen kustannuslaskentaan sisältyviä epävarmuustekijöitä sekä ylipäätään vähentää terminointitulojen merkitystä tarjouslaskennassa.

Muiden palveluiden osalta on tarjouspyyntöasiakirjoissa selvästi esitetty, että asiakkaiden lukumäärä on kymmenen. Tarjouspyynnön liitteessä esitetyt prosentit viittaavat siihen palvelua käyttävien osa-alueen 1 asiakkaiden osuuteen, joka on ilmoittanut käyttävänsä palvelua sopimuskaudella.

Kuultava on muun ohella esittänyt, että tarjoajat tietävät, että asiakaspalveluratkaisut ovat projektoitavia toimituksia. Tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenneet palvelukohtaiset kokonaisvolyymit ovat hyvin riittäneet tarjouksen hinnoitteluun. Toimitettavat palvelut, joiden hinnoittelu perustuu asiakaspalvelijoiden lukumäärään, on pyydetty hinnoittelemaan erikseen kanavittain. Käyttäjämäärät ja toimitettavien asiakaspalveluratkaisutoimituksien määrät on ilmoitettu kanavittain tarjouspyyntöasiakirjoissa. Hankintayksikön toimittamalla hinnoittelurakenteella on voitu asiakasorganisaation koosta ja toimitettavan palvelukokonaisuuden monimutkaisuudesta riippumatta ottaa huomioon käyttöönottokustannukset.

Palvelun käyttöönoton osalta toimittajan vaihtuessa kaikkien palvelukeskuksien asiakkaiden palveluiden käyttöönotto on tehtävä riippumatta siitä, tehdäänkö käyttöönotto yhdessä vai erikseen. Siten sillä ei ole kustannusvaikutusta. Käyttöönoton kustannukset voidaan laskea tarjouspyynnössä annettujen tietojen perusteella palveluittain. Valittajalla on ammattitaitoisena teleoperaattorina hyvä käsitys ja huomattavan paljon kokemusta puhepalveluiden käyttöönottojen vaativuudesta ja niiden aiheuttamista kustannuksista.

Digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain soveltamista koskeva vaatimus ei ole asiakaskohtainen, vaan koskee kaikkia digitaalisia palveluja käyttäviä virastoja. Asiakkuuksien määrällä ei ole merkitystä vaatimuksen kannalta.

Tietosuojaan ja henkilötietojen siirtoon liittyvät arvioinnit toimittaja laatii joka tapauksessa palvelukohtaisesti Valtorille, eikä kullekin Valtorin asiakasorganisaatiolle erikseen, eli näistä arvioinneista ei synny merkittäviä asiakasorganisaatiokohtaisia kustannuksia. Siten sillä ei ole ollut tarjouksen laatimisen kannalta merkitystä, kuinka moni Valtorin asiakas näitä arviointeja tulee edellyttämään.

Palvelutasoehtojen osalta on otettava huomioon, että palvelut tuotetaan yhteiseltä alustalta ja kaikille asiakkaille on tarjouspyynnön mukaan tarjottava samat palvelutasoehdot. Koska palvelut tuotetaan yhteiseltä alustalta, palvelutasoraportit ovat saman sisältöiset asiakkaittain ja myös huoltoikkunat toteutuvat samanaikaisesti ja niistä voidaan ilmoittaa yhteisesti kaikille hankintasopimuksessa sovituille osapuolille. Kaikilla teleoperaattoreilla on käytössään niin sanottu tiketöintijärjestelmä, jolla häiriöistä ja palvelupyynnöistä raportointi voidaan toteuttaa automatisoituna.

Numeronsiirrot ovat täysin normaalia teleoperaattorien päivittäistä toimintaa. Siirrettävät numerokokonaisuudet määräytyvät asiakaskohtaisissa projekteissa, eikä numeroblokkien koostumuksella ole ollut tarjouksen laatimisen kannalta mitään merkitystä tai kustannusvaikutusta. Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty hinnoittelemaan numerointia. Terminointimaksuilla tai -tuloilla ei ole ollut käytännössä mitään merkitystä nyt tarkasteltavassa tarjouskilpailussa. Matkapuhelujen terminointimaksu on tällä hetkellä 0,2 senttiä minuutilta, joten maksujen taloudellinen merkitys on hyvin vähäinen. Puheluiden suuntautuneisuus määräytyy käytännössä teleoperaattoreiden markkinaosuuksien mukaan. Teleyritykset tietävät hyvin oman liikenteensä sekä osaavat arvioida muiden teleyritysten markkinaosuudet kohtuullisen tarkasti. Näiden tietojen perusteella teleyritykset pystyvät arvioimaan liikennesuunnat ja terminointitulot riittävällä tarkkuudella.

Valittaja on muun ohella esittänyt, että hankintayksikkö on perustellut hankinnan poikkeuksellisen pitkää sopimuskautta muun ohella haastavilla ja aikaa vievillä käyttöönotoilla. Valittaja on nimenomaan samasta syystä pyytänyt tarkempia tietoja Valtorin asiakasorganisaatioiden käyttämistä palveluista ja niiden volyymeista muun ohella kertaluonteisten käyttöönottojen ja jatkuvien palveluiden kustannusten arvioimiseksi. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan antanut pyydettyjä tietoja huolimatta siitä, että on itse käyttänyt samaa perustetta poiketakseen puitejärjestelyn säännellystä kestosta.

Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut tarjouspyyntöasiakirjoissa, että valtionhallinnossa tiettyjä erillisiä toimijoita on niputettu saman y-tunnuksen alle. Tieto olisi ollut merkityksellinen volyymien arvioinnin kannalta.

Sopimus Valtorin kanssa on hallinnollinen järjestely ja asiakasorganisaatioiden käyttöönotot ja jatkuvien palvelujen tuotanto synnyttävät tuotot ja kustannukset. Valtorin osalta kyse ei ole siten vain yhdestä vaan useasta erillisestä käyttöönotosta. Tämän vuoksi käyttöönottojen määrät ja asiakasorganisaatioiden palvelut sekä numeroblokkeihin liittyvät seikat ovat olleet merkityksellisiä tarjouksen tekemisen ja hinnoittelun kannalta. Toimittaja voi vaikuttaa käyttöönottoprosesseihin vain osittain, sillä Valtorin puolelta tulee sen asiakasorganisaatioiden käyttöönottoja koskevia reunaehtoja, jotka eivät ole etukäteen toimittajan tiedossa. Tästä huolimatta tarjoajien on tullut sitoutua tekemään Valtorin asiakkaiden käyttöönotot veloituksetta.

Vaikka toimittaja tekee sopimuksen Valtorin kanssa, puitesopimusehdoissa on useita kohtia, joissa viitataan Valtorin asiakasorganisaatioihin liittyviin vastuisiin ja velvoitteisiin. Tarjoajan on tullut tarjouksellaan sitoutua ja hyväksyä myös nämä ehdot, vaikka tarjoajilla ei ole ollut tietoa, miten asiakasorganisaatioille käyttöönotettavat palvelut niihin vaikuttavat.

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan palveluaika liittyy asiakasorganisaatioille tuotettavaan palveluun. Palveluaika ei siten ole sama kaikille palvelua käyttäville, vaan Valtorin eri asiakasorganisaatioilla voi olla käytössä erilaiset palveluajat.

Se että valittaja on Valtorin sopimustoimittaja tietoliikennepalveluissa, on epäolennaista nyt kysymyksessä olevan hankinnan kannalta. Tarjouksen tekemisen kannalta tarvittavat tiedot tulee kussakin hankinnassa kuvata hankinta-asiakirjoissa. Lisäksi tietoliikennepalvelut ja puheratkaisupalvelut ovat täysin erityyppiset palvelualueet. Valtorin itsensä toteuttamassa tietoliikennepalveluiden kilpailutuksessa kohteet ja vaatimukset kunkin kohteen ominaisuuksista käyttöönottoineen ja toimintamalleineen oli tarkasti kuvattu. Tietoliikenteessä Valtori myös toimii selkeästi yhtenä vastuullisena asiakasorganisaationa, kun puheviestintäsopimuksen vastuita ja velvoitteita kohdistuu myös Valtorin asiakasorganisaatioihin.

Hankintayksikkö on esittänyt, että Valtorin asiakkaat on kuvattu tarjouspyynnön liitteessä B.1 ”Asiakkaat_Osoitetiedot_OA1”. Kyseisen liitteen välilehden Valtori osalta sarake B on otsikoitu ”Asiakasorganisaation nimi” ja sarake D ”Asiakasorganisaation toimipisteen käyntiosoite”. Tavanomaisen huolellisen sekä kohtuullisen valistuneen tarjoajan on tullut tämän perusteella ymmärtää, että kyseisessä sarakkeessa B ”Asiakasorganisaation nimi” on kuvattu Valtorin asiakkaat. Tässä sarakkeessa on mainittu asiakasorganisaationa esimerkiksi ”Aluehallintovirastot”. Sarake, jossa on mainittu nimeltä eri aluehallintovirastoja, on otsikoitu ”Informatiivinen lisätieto 1”. Tämän perusteella tarjoajille on ollut selvää, että aluehallintovirastot muodostavat tässä yhteishankinnassa yhden asiakasorganisaation riippumatta siitä, että eri aluehallintovirastoilla on omat y-tunnuksensa. Vastaavasti liitteen B_”Asiakkaat_Volyymit_ja_käyttöönotto_OA1” välilehdellä 1 ”Muut palvelut” sarakkeessa C on ilmoitettu palvelua käyttävien osa-alueen 1 asiakkaiden osuus. Näin ollen tarjoajille on ollut selvää, että kohdassa on viitattu asiakkaisiin. Asiakas on määritelty puitesopimuksessa.

Viiden vuoden puitesopimuskauden tarkoitus on ollut mahdollistaa se, että kilpailutus on neutraali eikä suosi nykytoimittajaa, jonka ei tarvitse tehdä yhtä suuria siirtoprojekteja kuin asiakkaan siirtyessä nykytoimittajalta toiselle toimittajalle ja joka voi hyötyä aiemmin rakentamistaan kuuluvuuksista. Normaalia pidempi puitesopimuskausi on ollut erityisen tärkeä mahdolliselle uudelle toimittajalle.

Tarjoajat ovat antaneet tarjouksessaan hinnat jatkuville palveluille. Toimittaja laskuttaa jatkuvat palvelut Valtorilta. Näin ollen sillä, mikä Valtorin asiakas palveluja käyttää tai kuinka monelle Valtorin asiakkaalle palvelut jakautuvat, ei ole merkitystä jatkuvien palvelujen kustannusten määräytymisessä.

Koska palveluja käyttävät yksittäiset loppukäyttäjät, on loogista, että jotkin toimittajan sopimusvelvoitteet kohdistuvat Valtorin asiakkaisiin tai loppukäyttäjiin. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että tarjouspyynnössä olisi tullut antaa tietoja Valtorin asiakkaista siltä osin kuin kyseiset tiedot eivät ole olleet tarpeen yhteismitallisten ja keskenään vertailukelpoisten tarjousten antamiseksi.

Palvelumaksuraportointi tehdään nykyisen puitesopimuksen mukaisesti asiakkaittain, joten hankintayksiköllä ei ole palvelumaksuraportoinnin perusteella ollut tietoja Valtorin asiakkaista.

Palveluaika on keskeisissä palveluissa sama kaikille palvelua käyttäville asiakasorganisaatioille. Ulkoistettu vaihteenhoito ja ulkoistettu asiakaspalvelu muodostavat poikkeuksen pääsäännöstä. Kyse ei ole siitä, että asiakkaat voisivat yleisesti valita, käyttävätkö ne palveluaikaa P1 vai palveluaikaa P1 + P2, vaan poikkeus koskee ainoastaan ulkoistettua vaihteenhoitoa ja ulkoistettua asiakaspalvelua. Tällä poikkeuksella ei ole kuitenkaan ollut merkitystä tarjouksen laatimiselle, koska tarjoajat ovat hinnoitelleet ulkoistetun vaihteenhoidon ja ulkoistetun asiakaspalvelun erikseen kummallekin palveluajalle liitteessä ”Hinnat_OA1_KORJATTU” esitettyjen painoarvojen mukaisesti. Tarjoaja on siis antanut tarjouksessaan kummallekin palveluajalle erillisen yksikköhinnan ja sopimuskaudella tarjoaja veloittaa tarjoamansa hinnan kustakin toteutuneesta puhelusta sen mukaan, kumman palveluajan aikana kyseinen puhelu on tullut. Yksikköhinta on kummankin palveluajan sisällä vakio, eikä riipu puhelumääristä tai siitä, kuinka monelle asiakasorganisaatiolle puhelut tulevat. Näin ollen tarjouspyynnössä ei ole ollut tarpeen eritellä näidenkään palvelujen osalta, mitä palveluaikaa mikäkin asiakas tai asiakasorganisaatio käyttää. Muiden palvelujen osalta tällaista tarvetta ei edes voisi olla, koska palveluaika on edellä esitetyllä tavalla palvelukohtainen.

Kuultava on esittänyt, että valittaja on lisälausumassaan sekoittanut kahta eri asiaa ja käsitettä eli tarjouspyynnön liitteessä määriteltyä palvelutasoa ja ulkoistetun välityspalvelun palveluaikaa. Ulkoistetun välityspalvelun osalta on kyse asiakasviraston puhelinvaihteen aukioloajasta, eikä tällä aukioloajalla ole käytännössä tekemistä palvelutasojen tai asiakasorganisaatiolle tuotettavien palvelujen tai tuen kanssa.

Valittaja on esittänyt, että tarjoaja ei voi asiakkaan nimen ja toimipisteiden lukumäärän perusteella tietää, mitä palveluita ja millä volyymilla eri asiakkaat käyttävät. Valtorin asiakkaat ovat hyvin erilaisia keskenään esimerkiksi toimipisteiden määrän suhteen. Valittajan pyytämiä tietoja ei ole ollut julkisesti saatavilla, eikä tarjoajan velvollisuus ole yrittää etsiä tarvittavia tietoja, vaan hankintayksikön velvollisuus on ollut ilmoittaa ne tarjouspyyntöasiakirjoissa. Nykyisellä toimittajalla on ollut käytettävissään nämä tiedot. Hankintayksikkö on todennut lisälausumassaan, että palvelumaksuraportointi tehdään asiakkaittain, joten hankintayksiköllä ei palvelumaksuraportoinnin perusteella ole tietoja Valtorin asiakkaista. Hankintayksikön olisi tullut pyytää nämä tiedot Valtorilta ja ilmoittaa ne tarjouspyyntöasiakirjoissa. Esimerkiksi aluehallintovirastoille on ilmoitettu 96 toimipistettä viidellä eri
y-tunnuksella. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ilmoitettu, kuinka monessa osassa käyttöönotto esimerkiksi niiden osalta tapahtuu. Toimittaja ei ole tarjouspyyntöasiakirjoista voinut myöskään päätellä, milloin asiakasorganisaatiot, joilla on sama y-tunnus, hankkivat palveluita yhtenä kokonaisuutena ja milloin ne ovat erillisiä toimijoita.

Hankintayksikkö on esittänyt, että nimenomaan hankinnan kohde on tässä yhteishankinnassa edellyttänyt viiden vuoden sopimuskautta. Puitesopimuskauden viiden vuoden pituuden arvioinnin osalta merkitystä ei ole sillä, kuka yksittäinen Valtorin asiakas palveluita käyttää. Siksi kyseisiä asiakastietoja ei myöskään ole tarpeen antaa tästäkään syytä. Esimerkiksi jokaisen siirtoprojektin alussa on kullekin asiakaspalveluratkaisulle tehtävä tarkat määrittelyt muun ohella siitä, mitä kanavia otetaan käyttöön ja millaisia sääntöjä eri toiminnallisuuksien ja agenttien osalta käytetään, ja nämä määrittelyt on tehtävä jokaisen asiakaspalveluratkaisun osalta riippumatta siitä, toimitetaanko asiakaspalveluratkaisut samalle vai eri asiakasorganisaatiolle ja työmäärä on sama riippumatta siitä, käyttääkö palveluja yksi vai useampi asiakasorganisaatio ja onko siirtoprojekteja yksi vai useampi. Myös kuuluvuudet rakennetaan esitettyihin osoitteisiin. Sillä ovatko mainitut osoitteet yhden vai useamman asiakasorganisaation toimipisteitä, ei ole vaikutusta kuuluvuuden rakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin.

Kuultava on esittänyt, että hankinnan kohteena olevat palvelut ovat paikkariippumattomia, joten loppuasiakkaiden tai niiden toimipisteiden lukumäärällä tai sijainnilla ei ole vaikutusta palveluiden toimittamiseen tai käyttöönotto- ja toimitusprojektin laajuuteen tai kustannuksiin. Myöskään järjestelmien integraatiot eivät ole loppuasiakaskohtaisia tai paikkariippuvaisia, vaan koko organisaatiota koskevia ja järjestelmien välisiä. Toimitukseen ei sisälly mitään toimipistekohtaisia asennuksia, integraatioita tai räätälöintejä, vaan palvelut toimitetaan verkon yli. Valtorin asiakasvirastoilla ei ole käyttöönottovaiheessa mitään roolia. Loppuasiakkaille toimitetaan fyysisesti ainoastaan SIM-kortit, jotka toimitetaan postin tai kuriirin välityksellä. Lisäksi tarjoajat ovat pystyneet arvioimaan kuuluvuusrakentamisen mahdolliset kustannukset hankintayksikön antamien tietojen perusteella.

Valittaja on esittänyt, että Valtorin asiakasvirastojen rooli ei ole ollut merkityksetön, sillä kunkin käyttöönoton kustannuksiin vaikuttavat asiakasorganisaation käyttämät palvelut, niiden määrä ja numeroinnit. Palvelujen paikkariippumattomuudella ei ole merkitystä, koska palvelut määritellään, suunnitellaan ja toteutetaan asiakasorganisaatioittain käyttöönottoprojektin yhteydessä.

Kuultava on esittänyt, että valittaja on sekoittanut Valtorin asiakkaiden osalta kuuluvuusrakentamiskohteiden määrän käyttöönottoprojektien määrään. Toimipisteiden osoitteiden lukumäärä ei kuitenkaan ole sama kuin käyttöönottoprojektien lukumäärä. Jos asiakkaalla on useita toimipisteitä, kuuluvuudet rakennetaan yhden projektin puitteissa. Palvelukeskuksen asiakas tarkoittaa virastoa tai laitosta kokonaisuudessaan, eikä viraston tai laitoksen yksittäistä toimipistettä.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on valituksen johdosta arvioitava ensin, onko tarjousten jättämiselle varattu määräaika ollut hankintasäännösten vastainen. Asiassa on tämän jälkeen tarvittaessa arvioitava, onko tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvattu puitejärjestelyn kohdetta ja sen laajuutta hankintasäännösten mukaisella tavalla riittävästi siten, että niiden perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, sekä onko tarjoajia kohdeltu epätasapuolisesti siten, että voittaneella tarjoajalla olisi ollut käytettävissään sellaista lisätietoa, joka olisi vaikuttanut tarjoajien tasapuoliseen kohteluun ja tarjousten vertailukelpoisuuteen. Asiassa on vielä tarvittaessa arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti pyydettyään voittaneelta tarjoajalta selvitystä tämän tarjoukseen liittyen.

Tarjousten jättämiselle varattu määräaika

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön asettama tarjousaika on ollut hankintasäännösten vastainen, kun otetaan huomioon hankinnan suuruus, laaja tarjouspyyntöaineisto ja muun ohella kuuluvuuteen liittyvät kartoitustoimenpiteet, joita tarjoaja on joutunut tekemään kustannuslaskentaan liittyen. Valittajan mukaan näin lyhyt tarjousaika on hyödyttänyt nykyistä toimittajaa.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 56 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettelyn määräaikoja asetettaessa on otettava huomioon hankinnan laatu ja monitahoisuus sekä tarjousten laatimisen ja toimittamisen vaatima aika. Jos tarjousten tekeminen edellyttää toteutuspaikkaan tutustumista tai hankinta-asiakirjoja tukevien asiakirjojen tarkastelua paikalla, tarjousten vastaanottamisen määräajat on asetettava siten, että kaikki toimittajat saavat tarjousten laatimiseksi tarvitsemansa tiedot. Tällöin tarjousaikojen on oltava pidempiä kuin
2–4 momentissa säädetyt vähimmäismääräajat.

Pykälän 2 momentin mukaan rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä, kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä, innovaatiokumppanuudessa ja dynaamisen hankintajärjestelmän perustamisvaiheessa osallistumishakemuksen jättämiselle on varattava vähintään 30 päivää siitä päivästä, jona hankintailmoitus on lähetetty julkaistavaksi. Avoimessa menettelyssä tarjousajan on oltava vähintään 35 päivää siitä päivästä, jona hankintailmoitus on lähetetty julkaistavaksi. Rajoitetussa menettelyssä tarjousajan on oltava vähintään 30 päivää ja dynaamisessa hankintajärjestelmässä vähintään 10 päivää siitä päivästä, jona tarjoajia on kutsuttu jättämään tarjoukset. Neuvottelumenettelyssä ja innovaatiokumppanuudessa alustavia tarjouksia koskevan määräajan on oltava vähintään 30 päivää siitä päivästä, jona tarjoajia on kutsuttu jättämään tarjoukset.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitettuja avoimen ja rajoitetun menettelyn, neuvottelumenettelyn ja innovaatiokumppanuuden tarjousten jättämisen määräaikoja voidaan lyhentää viidellä päivällä, jos hankintayksikkö hyväksyy tarjousten jättämisen sähköisessä muodossa
62 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Pykälän 5 momentin mukaan hankintayksikön on pidennettävä tarjousten jättämisen määräaikoja sellaisiksi, että kaikki toimittajat saavat kaikki tarjouksen laatimiseksi tarvittavat tiedot, jos hankintayksikkö ei toimita toimittajalle sen pyytämiä lisätietoja viimeistään kuusi päivää tai 57 §:ssä tarkoitetussa nopeutetussa menettelyssä viimeistään neljä päivää ennen tarjousten vastaanottamiselle asetetun määräajan päättymistä (1 kohta) tai tarjouspyyntöön tai muihin hankinta-asiakirjoihin tehdään merkittäviä muutoksia (2 kohta).

Pykälän 6 momentin mukaan määräajan pidentämisen on oltava oikeassa suhteessa tietojen tai muutosten merkittävyyteen. Hankintayksikön ei tarvitse pidentää määräaikoja, jos 5 momentin
1 kohdassa tarkoitettuja lisätietoja ei ole pyydetty hyvissä ajoin tai jos lisätiedoilla ei ole merkitystä tarjouksen valmistelun kannalta.

Esillä olevassa hankinnassa on kysymys avoimella menettelyllä toteutetusta hankinnasta. Hankintayksikkö on 14.12.2022 julkaissut hankinnasta ennakkoilmoituksen, johon on liittynyt kutsu markkinakartoitukseen. EU-hankintailmoitus on lähetetty julkaistavaksi 22.9.2023 ja se on julkaistu 26.9.2023. Hankintayksikkö on hyväksynyt tarjousten jättämisen sähköisessä muodossa. Hankintailmoituksen mukaan tarjous on tullut jättää 26.10.2023 mennessä, jolloin tarjousaika on ollut 34 päivää. Hankintayksikkö on julkaissut hankinnasta korjausilmoitukset 16.10.2023 ja 24.10.2023. Tarjousaikaa on pidennetty 16.10.2023 julkaistulla korjausilmoituksella siten, että tarjous on tullut jättää 10.11.2023 mennessä. Tarjousten jättämiselle varattua määräaikaa on siten pidennetty alkuperäisestä 34 päivästä 49 päivään. Korjausilmoituksen 16.10.2023 mukaan kyseisellä ilmoituksella on pidennetty määräaikaa, koska hankintailmoituksen julkaisussa on ollut viive sekä lisäksi on korjattu tarjouspyynnön liiteasiakirjoja 3 ja 7. Korjausilmoituksen 24.10.2023 mukaan kyseisellä ilmoituksella on täsmennetty tarjouspyyntöasiakirjoja. Täsmennys on koskenut erästä pistelaskukaavaa. Markkinaoikeus toteaa, että korjausilmoituksella 24.10.2023 ei ole katsottava tehdyn merkittäviä muutoksia hankinta-asiakirjoihin.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintasäännökset edellyttävät sähköisesti toteutetussa avoimessa menettelyssä vähintään 30 päivän tarjousaikaa, ellei tarjousten tekeminen edellytä toteutuspaikkaan tutustumista tai hankinta-asiakirjoja tukevien asiakirjojen tarkastelua paikalla, jolloin tarjousajan on oltava tätä pidempi. Hankinnasta on julkaistu ennakkoilmoitus noin yhdeksän kuukautta ennen hankintaa sekä toteutettu markkinakartoitus, johon ovat osallistuneet kaikki tarjouksen jättäneet tarjoajat. Näin ollen tarjoajat ovat saaneet tietoa hankinnan kohteesta jo ennakkoilmoituksen ja markkinavuoropuhelun yhteydessä. Ottaen huomioon edellä todetun sekä sen, että tarjousaika on ollut yhteensä 49 päivää, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tarjousten määräaikaa asettaessaan.

Hankinnan kohteen määritteleminen

Hankintalain 1 §:n 2 momentin mukaan lailla pannaan täytäntöön julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU, jäljempänä hankintadirektiivi (1 kohta).

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät sekä muut ehdot. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn hankintalain mukaisella hankintamenettelyllä noudattaen, mitä hankintamenettelyjen käyttöedellytyksistä ja kilpailutuksen menettelyvelvoitteista säädetään.

Hankintalain 42 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 137 ja 138) on todettu muun ohella, että puitejärjestelyjen perustamisessa on noudatettava hankintalain normaaleja käytettävään hankintamenettelyyn liittyviä kilpailuttamisen menettelyvelvoitteita, kuten hankinnan kohteen määrittelyä koskevia säännöksiä. Hankinnan kohteen määrittelyssä noudatetaan hankinnan kohteen kuvauksesta sekä tarjouspyynnön sisällöstä säädettyä. Tarjouspyynnössä on lisäksi oltava muun ohella tiedot puitejärjestelyn käyttöön oikeutetuista hankintayksiköistä.

Hankintalain 42 §:n 4 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyyn valittujen toimittajien ja sellaisten hankintayksiköiden kesken, jotka on selkeästi ilmaistu ja joiden yhteenlaskettu hankintojen enimmäismäärä taikka enimmäisarvo on ilmoitettu puitejärjestelyn kilpailutuksen hankinta-asiakirjoissa.

Hankintalain 42 §:n 4 momentin esitöissä (HE 244/2020 vp s. 15 ja 16) on todettu, että hankintayksikön on ilmoitettava puitejärjestelyä käyttävien hankinnan kohteesta riippuen hankintayksiköiden ostojen arvioitu enimmäismäärä tai vaihtoehtoisesti yhteenlasketut arvot tuoteryhmä- tai palvelualuekohtaisesti. Hankintadirektiivin 33 artiklassa todetaan, että puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintaviranomaisen ja yhden tai useamman talouden toimijan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, erityisesti hinnat ja tarvittaessa suunnitellut määrät. Hankintadirektiivin johdanto-osan 60 perustelukappaleen mukaan puitejärjestelyn osapuolina olevat hankintaviranomaiset on ilmoitettava selkeästi joko nimeltä tai muulla keinoin, esimerkiksi viittaamalla tiettyyn hankintaviranomaisten ryhmään selkeäsi rajatulla maantieteellisellä alueella, jotta asianomaiset hankintaviranomaiset voidaan tunnistaa helposti ja yksiselitteisesti.

Edelleen edellä mainitun pykälän esitöissä (HE 244/2020 vp s. 17 ja 18) on todettu, että tarjoajien kannalta on keskeistä se, että puitejärjestelyn kilpailutus perustuu realistiseen näkemykseen puitejärjestelyä käyttävistä hankintayksiköistä sekä niiden hankinnan todennäköisistä volyymeistä. Puitejärjestelyn käyttöön liittyy sen luonteen mukaisesti aina epävarmuutta. Puitejärjestely on tarkoitettu joustavaksi menettelyksi, joka mahdollistaa hankintayksiköiden tarpeiden vaihtelun sopimuskaudella. Hankintayksiköiden tarpeet voivat muuttua esimerkiksi teknologisen kehityksen myötä nopeastikin. Muutoksia voi tulla myös hankintayksiköiden organisaatioissa tai toimintatavoissa, kuten esimerkiksi silloin, kun hankintayksikö ulkoistaa palvelunsa muille toimijoille tai toimintoja uudistetaan lainsäädäntömuutosten vuoksi. Näitä muutoksia voi olla vaikea objektiivisesti ennakoida pitkäaikaisissa puitejärjestelyissä.

Vielä edellä mainitun pykälän esitöissä (HE 244/2020 vp s. 18) on todettu, että yhteishankintayksiköiden puitejärjestelyjä käyttävien hankintayksiköiden tarpeet ja määrät tulee kuitenkin ilmoittaa sellaisella tarkkuudella, että alalla ammattimaisesti toimivat yritykset voivat antaa niiden perusteella tarjouksia ottaen huomioon myös toimittamisesta eri hankintayksiköille aiheutuvat kustannukset sellaisissa tuoteryhmissä, joissa näillä seikoilla on vaikutusta tarjoushintoihin. Säännös ei edellytä ilmoittamaan puitejärjestelyn tarjouspyynnössä tarkkoja tietoja puitejärjestelyn käyttöön oikeutettujen hankintayksiköiden tulevista hankinnoista esimerkiksi tuote- tai palvelukohtaisesti. Säännös ei myöskään edellytä ilmoittamaan hankintayksikkökohtaisia taikka toimipistekohtaisia tietoja hankintayksiköiden tulevista hankinnoista. Puitejärjestelyä kilpailutettaessa voidaan kuitenkin edellyttää enimmäismäärää tai -arvoa tarkempaa määrittelyä tilanteessa, jossa tuotteiden tai palvelujen hinnat kiinnitetään puitejärjestelyssä ja joissa kuljetuskustannukset taikka muut yksityiskohtaiset seikat edellytetään sisältyvän tuotteiden hintoihin.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset (1 kohta) ja muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä (12 kohta).

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio 17.6.2021, Simonsen & Weel, C-23/20, EU:C:2021:490, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) on katsottu, että puitejärjestelyä tehtäessä on sovellettava yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ja avoimuusperiaatteen kaltaisia unionin oikeuden perustavanlaisia periaatteita. Sekä yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteet että niistä seuraava avoimuuden periaate edellyttävät, että kaikki hankintamenettelyn ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt esitetään selvästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa siten, että yhtäältä mahdollistetaan kaikille kohtuullisen valistuneille ja tavanomaisen huolellisille tarjoajille niiden täsmällisen laajuuden ymmärtäminen ja niiden tulkitseminen samalla tavalla ja että toisaalta mahdollistetaan hankintaviranomaiselle sen tosiasiallinen tarkistaminen, vastaavatko tarjoajien tarjoukset kyseessä olevaa hankintasopimusta määrittäviä perusteita.

Edellä mainitun tuomion mukaan hankintailmoituksessa on ilmoitettava puitejärjestelyn perusteella toimitettavien tavaroiden ennakoitu määrä ja/tai arvo sekä niiden enimmäismäärä ja/tai enimmäisarvo kokonaisuutena (74 ja 80 kohta). Mikään ei kuitenkaan estä sitä, että täydentääkseen tarjoajille annettavia tietoja ja antaakseen niille paremmat edellytykset arvioida tarjouksen tekemisen tarkoituksenmukaisuutta alkuperäinen hankintaviranomainen, joka aikoo tehdä puitejärjestelyn, asettaa lisävaatimuksia ja jakaa puitejärjestelyn nojalla toimitettavien tavaroiden ennakoidun kokonaismäärän tai kokonaisarvon osiksi omien tarpeidensa tai niiden alkuperäisten hankintaviranomaisten, jotka ovat ilmaisseet haluavansa osallistua puitejärjestelyyn vaihtoehtoisesti, tarpeiden kuvaamiseksi (78 kohta).

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio 19.12.2018, Autoritá Garante della Concorrenza e del Mercato — Antitrust ja Coopservice, C-216/17, EU:C:2018:1034) on perustelukappaleessa 60 käsitelty hankinnan kohteen eli suoritusten määrän yksilöimistä. Puitejärjestelyssä on alusta alkaen määritettävä niiden tavaroiden tai palvelujen enimmäismäärä tai enimmäisarvo, jotka voivat olla myöhempien hankintasopimusten kohteena. Huomioon otettava arvo on tämän järjestelyn koko keston ajalle suunniteltujen hankintasopimusten ennakoitu enimmäisarvo ilman arvonlisäveroa. Mainitussa perustelukappaleessa on edelleen todettu, että edellytetään myös, että tällaiseen järjestelyyn liittyvässä hankintailmoituksessa mainitaan suoritettavien palvelujen arvioitu kokonaisarvo koko puitejärjestelyn kestoajalta sekä mahdollisuuksien mukaan tehtävien hankintasopimusten arvo ja esiintymistiheys.

Korkein hallinto-oikeus on katsonut vanhaa hankintalakia koskevassa vuosikirjapäätöksessään KHO 2016:182, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ollut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja KL-Kuntahankinnat Oy:n asiakkaidensa puolesta kilpailuttamassa terveydenhuollon hoitotarvikkeiden yhteishankintaa koskevassa puitejärjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista. Hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä oli ilmoitettu neljän kunta-alan hankintayksikön sitoutuneen olemaan mukana puitejärjestelyssä sekä kyseisten hankintayksiköiden arvioitujen vuosiostojen arvot. Tarjouspyynnön ehtojen mukaan KL-Kuntahankinnat Oy:n kaikilla asiakkailla oli mahdollisuus liittyä puitejärjestelyyn myöhemmin, mutta tarjouspyynnöstä ei ilmennyt mitään yksilöityjä tietoja muista puitejärjestelyssä mukana olevista asiakkaista tai niiden suorittamien hankintojen määristä. Puitejärjestelyn tosiasiallinen laajuus oli siten jäänyt tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella epäselväksi.

Korkein hallinto-oikeus on vanhaa hankintalakia koskevassa vuosikirjapäätöksessään KHO 2018:128 todennut, että toisin kuin korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:182 asiassa ei ollut kysymys puitejärjestelystä eikä Valtiokonttori ollut tehnyt asiassa kysymyksessä olevaa hankintaa yhteishankintayksikkönä. Vaikka Valtiokonttorin tuottaman sähköisen asioinnin tukipalvelun käyttäjäorganisaatiot voivat sijaita eri puolilla Suomea, tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenevän ja hankittavan palvelun luonteen perusteella ei kuitenkaan voitu todeta, että tukipalvelussa käyttäjäorganisaation sijainnilla olisi ollut tarjousten laatimisen kannalta ratkaisevaa merkitystä toisin kuin vuosikirjaratkaisun KHO 2016:182 tapauksen olosuhteissa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei Valtiokonttori ollut menetellyt hankinnan laajuuden ilmoittamisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2019:84 katsonut, että Hansel Oy oli menetellyt polttonesteiden ja niiden säiliötoimitusten hankintaa koskevan puitejärjestelyn kilpailuttamisessa hankintasäännösten vastaisesti, koska tarjouspyynnössä ei ollut ilmoitettu tarjoushintaan vaikuttavien kuljetuskustannusten arvioimiseksi polttonesteiden toimituspaikkatietoja sellaisella tarkkuudella, että puitejärjestelyyn osallistumista harkinneet tarjoajat olisivat puitejärjestelyn osapuolina olevien hankintayksiköiden puutteellinen yksilöinti huomioon ottaen saaneet riittävät tiedot puitejärjestelyssä mukana olevien hankintayksiköiden sopimusaikana todennäköisesti tekemistä hankinnoista. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan riittävät tiedot olisivat olleet annettavissa historiatietojen perusteella, jotka olivat olleet aikaisemman toimittajan tiedossa.

Valtorin asiakkaita koskevien volyymitietojen ilmoittaminen

Valittaja on esittänyt, että hankinta-asiakirjoissa ei ole annettu riittäviä tietoja hankinnan kohteesta vertailukelpoisten tarjousten tekemiseksi. Valittajan mukaan hankintayksikön olisi tullut ilmoittaa hankinta-asiakirjoissa myös Valtorin asiakkaiden palvelukohtaiset volyymitiedot, jotta hinnoiteltaessa tarjousta, erityisesti käyttöönottokustannuksia, tarjoajalla olisi ollut tieto siitä, kuinka monta asiakaspalveluratkaisua tarvitaan ja minkä kokoisille asiakkaille käyttöönottovaihe toteutetaan. Nykyinen toimittaja on tiennyt, miten volyymit jakautuvat Valtorin asiakkaiden kesken ja on voinut ottaa tämän huomioon hinnoittelussaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 42 §:n 2 momentin mukaan puitejärjestelyn perustamisessa on noudatettava hankintalain mukaisia käytettävään hankintamenettelyyn liittyviä kilpailuttamisen menettelyvelvoitteita, kuten hankinnan kohteen määrittelyä koskevia säännöksiä. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on annettava muun ohella riittävät tiedot puitejärjestelyn osapuolina olevista hankintayksiköistä sekä hankittavien tuotteiden tai palvelujen määristä, jotta tarjoajat voivat harkita tarjouskilpailuun osallistumista ja annettavan tarjouksen sisältöä ja jotta tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu turvataan tarjouskilpailun perusteella tehtävässä tarjousten vertailussa. Lähtökohtaisesti puitejärjestelyissä tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettava puitejärjestelyä käyttävien hankintayksiköiden ostojen arvioitu enimmäismäärä kokonaisuutena. Puitejärjestelyjä käyttävien hankintayksiköiden tarpeet ja määrät tulee kuitenkin ilmoittaa sellaisella tarkkuudella, että alalla ammattimaisesti toimivat yritykset voivat antaa niiden perusteella tarjouksia ottaen huomioon myös toimittamisesta eri hankintayksiköille aiheutuvat kustannukset sellaisissa tuoteryhmissä, joissa näillä seikoilla on vaikutusta tarjoushintoihin.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia puitejärjestelynä toteutettavasta puheratkaisuihin liittyvien palveluiden, kuten matkapuhelinliittymien sekä vaihde-, välitys- ja asiakaspalveluratkaisujen hankinnasta. Hankinta on jaettu asiakkaittain kahteen osa-alueeseen, joista molempiin on valittu yksi toimittaja. Osa-alue 1 on koskenut puheratkaisuja Valtorille ja muulle valtionhallinnolle. Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste on ollut paras hinta-laatusuhde. Hinnan painoarvo on ollut 80 prosenttia ja laadun 20 prosenttia.

Hankintailmoituksen mukaan osa-alueella 1 puitejärjestelyyn arvioidaan käytettävän 89.000.000–110.000.000 euroa.

Tarjouspyynnön liitteen 6 ”Yleiskuvaus hankinnan kohteesta” kohdassa 1 ”Hankinnan kohteen palveluiden käyttötarkoitus” on todettu muun ohella, että hankinnan kohteena osa-alueella 1 on Hansel Oy:n asiakkaiden ilmoittamien arvioiden perusteella noin 135.000 liittymää. Kohdan mukaan hankinnan kohde on kuvattu tarkemmin tarjouspyynnössä ja sen liitteissä, erityisesti liitteissä ”Palveluiden vaatimukset”, ”Palvelutasoehdot”, ”Hinnat” ja ”Puitesopimusmalli”.

Tarjouspyynnön liitteen 6 kohdassa 3 ”Hankinnan osa-alueet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tämän osa-alueen 1 asiakkaita ovat Valtori, Maahanmuuttovirasto, Digi- ja väestötietovirasto, Puolustusvoimat, Rajavartiolaitos, Tasavallan presidentin kanslia, Valtion Tarkastusvirasto (VTV), Eduskunnan kanslia, Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia (mukaan lukien Ihmisoikeuskeskus) ja Ulkopoliittinen instituutti. Valtori toimii palvelukeskuksena, jonka asiakkaita ovat lukuisat valtion organisaatiot (yhteensä noin 75 kpl).

[- -]

Liittyneiden asiakkaiden tiedot löytyvät liitteistä B ”Asiakkaat_Volyymit_ja_käyttöönotto_[OAnro]”, B.1 ”Asiakkaat_Osoitetiedot_[OAnro]”.”

Tarjouspyynnön liitteen B ”Asiakkaat_Volyymit_ja_käyttöönotto_OA1” välilehdellä ”Liittymät, käyttö ym.” on ilmoitettu edellä mainitut puitejärjestelyyn liittyneet asiakkaat ja asiakkaiden ilmoittamat arviot niiden sopimuskauden aikaisista hankinnoista. Liitteestä on käynyt ilmi asiakkaiden liittymien määrät yhteensä sekä liittymätyypeittäin jaoteltuna, liittymien käyttömäärät puheluiden osalta keskiarvoisesti muodossa min/kk/liittymä sekä mobiilidatan osalta keskiarvoisesti muodossa Gt/kk/liittymä. Lisäksi liitteellä on ilmoitettu kunkin asiakkaan sopimuskauden arvioitu aloitusajankohta sekä nykyisen sopimuksen päättymisajankohta, asiakkaan toive käyttöönottoprojektin ajankohdasta sekä merkittävimpien palveluiden jakaantuminen asiakkaittain eri palveluryhmissä. Palveluryhmä 1 on sisältänyt asiakkaan puhe- ja puhedataliittymien kappalemäärät. Palveluryhmä 2 on sisältänyt asiakkaan vaihde-, välitys- ja informaatiojärjestelmiin liittyvien käyttäjätunnusten kappalemäärät. Palveluryhmä 3 on sisältänyt asiakaspalveluratkaisujen osalta agenttien (käyttäjätunnusten) kappalemäärät. Palveluryhmä 4 on sisältänyt ulkoistetun puhelinvälityspalvelun vuosittain välitettyjen puheluiden kappalemäärät.

Tarjouspyynnön liitteessä B.1 ”Asiakkaat_Osoitetiedot_OA1” on ilmoitettu puitejärjestelyyn liittyneiden asiakkaiden ilmoittamat toimipisteet, joissa kilpailutettavia palveluita käytetään päivittäisesti tai joissa organisaatiolla on jatkuvaa toimintaa. Liitteen välilehdellä ”Valtori” on ilmoitettu Valtorin asiakasorganisaatioiden nimi, y-tunnus ja toimipisteen käyntiosoite. Toimipisteiden käyntiosoitteiden tietoja on ilmoitettu yhteensä 2743.

Tarjouspyynnön liitteellä 7 ”Hinnat_OA1_korjattu” on pyydetty ilmoittamaan volyymipainotetut tarjoushinnat välilehdillä 1) Liittymät, 2) Vaihde- ym. ratkaisut, 3) Asiakaspalveluratkaisut, 4) Työvuorosuunnittelu), 5) Puhelunvälityspalvelut, 6), Numerointiratkaisut ja 7) Muut palvelut.

Hintalomakkeen ohjeessa on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tällä hintalomakkeella ilmoitettuihin tietoihin tulee kuulua kaikki tarjottuihin palveluihin liittyvät laskutus-, raportointi- (ks. puitesopimus kohta 26), aloitus-, lopetus-, toimitus-, käyttöönotto-, määritys-, määrittely-, matka-, projektointi- ja koulutuskustannukset, palveluiden muutoskustannukset sekä puitesopimuksen mukaan hintoihin sisältyvät kustannukset koko sopimuskauden ajan, ellei näitä ole erikseen pyydetty hintaliitteellä hinnoittelemaan tai muuten tarjouspyynnössä määritetty.

[– –]

Vertailun painoarvot perustuvat asiakkaiden arvioon sopimuksen hankintavolyymeistä. Tulevien hankintojen määrään sekä ajalliseen jakautumiseen vaikuttavat epävarmuustekijät, joita ovat mm. kilpailutuksella saavutettava hintataso, käyttöönottoprojektien kesto, asiakkaiden budjettimuutokset ja teknologian kehittyminen.”

Tarjouspyynnön liitteen ”Puitesopimusmalli_OA1” kohdassa 2 ”Määritelmät” on muun ohella seuraavat määritelmät:

”2.8 Palvelukeskus on Asiakas, joka palvelee useampaa ministeriötä tai virastoa ja joka välittää hankittuja palveluja osana omaa palvelutarjontaansa edelleen asiakkaillensa. Palvelukeskus tekee Toimittajan kanssa yhden hankintasopimuksen ja huolehtii erikseen palvelusopimusten tekemisestä palvelukeskuksen asiakkaiden kanssa. [– –] Valtori tekee asiakkaidensa kanssa palvelusopimuksen, jossa yksilöidään, mitä tämän puitesopimuksen mukaisia palveluja kukin palvelukeskuksen asiakas Valtorilta hankkii. Tarvittaessa Valtori voi edellyttää hankintasopimuksen liitteeksi tehtävän palvelukeskuksen asiakaskohtaisia liitteitä. Selvyyden vuoksi todetaan, että Valtorin asiakaspiiriin voi tulla lisäyksiä ja muita muutoksia sopimuskauden aikana.

2.9 Palvelukeskuksen asiakas tarkoittaa asiakasta, joka on Asiakkaan (eli palvelukeskuksen) asiakas ja lisäksi Hanselin asiakas. Selvyyden vuoksi todetaan, että palvelukeskuksen asiakas tarkoittaa virastoa, laitosta tms. kokonaisuudessaan, eikä viraston tai laitoksen yksittäistä toimipistettä (osoitetta). Palvelukeskuksen asiakkaalla voi olla suora sopimussuhde Toimittajan kanssa vain, jos palvelukeskuksen asiakas hankkii Toimittajalta sellaisia palveluita, joiden osalta sillä ei ole lainsäädäntöön perustuvaa velvollisuutta käyttää palvelukeskusta.”

Saman liitteen kohdassa 14 ”Asiakaskohtaiset käyttöönotot (siirtoprojekti uuteen sopimukseen)” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Kokonaissuunnitelma

14.1 Toimittaja laatii viipymättä puitesopimuksen allekirjoittamisen jälkeen kokonaissuunnitelman Asiakkaiden ja palvelukeskuksen asiakkaiden käyttöönotoista yhteistyössä palvelukeskuksen ja osa-alueen muiden Asiakkaiden kanssa. Toimittaja sitoutuu huomioimaan kokonaissuunnitelmaa laatiessaan tarjouspyynnön liitteessä B esitetyt asiakasorganisaatiokohtaiset palvelujen ehdottomat, esimerkiksi aiemman sopimuksen päättymiseen liittyvät käyttöönottoaikataulut ja pyrkii toteuttamaan myös Asiakkaiden ja palvelukeskuksen asiakkaidensa osalta esittämät käyttöönottoaikataulutoiveet. Toimittaja sitoutuu resursoimaan käyttöönotot ja käyttöönottoprojektit niin, että Asiakkaiden ja palvelukeskuksen asiakkaiden palvelut on mahdollista ottaa käyttöön kokonaissuunnitelman mukaisessa aikataulussa.

[– –]

Käyttöönotto/käyttöönottoprojekti

14.5 Asiakasorganisaatiokohtaiseen käyttöönottoon kuuluu puitesopimuksen vaatimusten mukainen käyttöönotto, eikä Toimittaja saa veloittaa siitä erikseen. Selvyyden vuoksi todetaan, että projektisuunnitelmien laadinta ja projektin toteutus sisältyy käyttöönottoon.”

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu selkeästi puitejärjestelyn käyttöön oikeutetut hankintayksiköt, niiden toimipisteiden sijaintiedot sekä niiden hankintojen yhteenlaskettu enimmäismäärä. Lisäksi on ilmoitettu kunkin asiakkaan sopimuskauden arvioitu aloitusajankohta, nykyisen sopimuksen päättymisajankohta sekä asiakkaan toive käyttöönottoprojektin ajankohdasta. Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt ilmi myös hankittavien liittymien lukumäärätiedot sekä lukumäärätiedot merkittävimpien palveluryhmien käyttäjämääristä asiakkaittain. Hintavertailun painoarvot ovat perustuneet asiakkaiden ilmoittamiin arvioihin niiden sopimuskauden aikaisista hankintavolyymeista. Kun otetaan huomioon edellä mainitut tiedot, tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella ei ole ollut epäselvyyttä siitä, kuinka laajaksi kysymyksessä oleva puitejärjestely voi hankinnan kokonaisvolyymin osalta muodostua ja mitkä ovat arvioidut puitejärjestelyyn liittyneiden asiakkaiden asiakaskohtaiset volyymit merkittävimmissä palveluryhmissä.

Puitejärjestelyn käyttöön oikeutetun palvelukeskus Valtorin asiakkaiden osalta tarjouspyyntöasiakirjoissa on annettu tiedot Valtorin asiakasorganisaatioista sekä niiden toimipisteiden sijaintitiedot, millä voidaan katsoa olleen merkitystä tarjouksen laadinnassa muun ohella kuuluvuutta koskevien vaatimusten kannalta. Sen sijaan tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ilmoitettu Valtorin ilmoittamien hankintavolyymien jakaantumista sen asiakasorganisaatioiden kesken. Esitetyn selvityksen mukaan kyseiset asiakasorganisaatiot eivät tee hankintasopimuksia valitun toimittajan kanssa, vaan Valtori tekee asiakkaidensa kanssa palvelusopimuksen, jossa yksilöidään, mitä palveluja kukin Valtorin asiakkaista hankkii, ja tarjoajan on tullut ottaa huomioon myös Valtorin asiakkaiden käyttöönottoprojektien vaatimat resurssit tarjousta tehdessään.

Asiassa on esitettyyn selvitykseen nähden arvioitava, onko hankintayksikkö jättänyt antamatta tarjoajille sellaisia tarjouksen tekemisen kannalta merkityksellisiä Valtorin asiakkaiden palveluiden käyttömääriä koskevia tietoja, jotka olisivat olleet tarpeen vertailukelpoisten tarjousten saamiseksi.

Markkinaoikeus toteaa ensinnäkin, että puitejärjestelyn luonteesta johtuen sen sisällä hankittavien palvelujen määrästä on tarjoajien kannalta aina tiettyä epävarmuutta. Hankintalain esitöiden mukaan puitejärjestely on tarkoitettu nimenomaan joustavaksi menettelyksi, joka mahdollistaa hankintayksiköiden tarpeiden vaihtelun sopimuskaudella. Hankintasäännöksissä ei ole lähtökohtaisesti vaadittu ilmoittamaan puitejärjestelyssä hankintayksikkökohtaisia taikka toimipistekohtaisia tietoja hankintayksiköiden tulevista hankinnoista, ellei tiedoilla ole ratkaisevaa merkitystä tarjousten tekemisen kannalta.

Edellä todetusti hankintayksikkö on hankintasäännösten edellyttämällä tavalla ilmoittanut puitejärjestelyn arvioidut hankintamäärät sekä koko puitejärjestelyn laajuuden osalta että puitejärjestelyyn liittyneiden asiakkaiden osalta eriteltynä. Hintalomakkeen mukaan tarjousten hinnoittelu on koostunut lukuisista yksittäisistä volyymipainotetuista hinnoista, joihin on sisältynyt muun ohella erilaisten asiakaspalveluratkaisujen määrät. Volyymit ovat perustuneet puitejärjestelyn asiakkaiden ilmoittamiin arvioihin hankintamääristä.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn perusteella ei ole tullut esille seikkoja, jotka selvästi osoittaisivat, että alan ammattimaiselta tarjoajalta olisi puuttunut tarjouksen tekemiseksi tarvittavia merkityksellisiä tietoja sen vuoksi, että hankintayksikkö ei ole ilmoittanut eriteltyjä volyymitietoja Valtorin asiakkaiden osalta. Asiassa esitetyn perusteella tällä jakautumisella ei ole ollut ratkaisevaa merkitystä tarjousten hinnoittelun kannalta, kun muun ohella otetaan vielä huomioon, että tarjouspyynnön hintaliitteessä todetulla tavalla tuleviin hankintavolyymeihin vaikuttavat myös muun ohella kilpailutuksella saavutettava hintataso, asiakkaiden budjettimuutokset ja teknologian kehittyminen, eli seikat, jotka eivät ole voineet olla hankintayksikön tiedossa sen aloittaessa kilpailutuksen. Markkinaoikeus katsoo asiaa kokonaisuutena arvioiden, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti puitejärjestelyyn liittyneiden asiakkaiden volyymitietoja ilmoittaessaan.

Siltä osin kuin valittaja on esittänyt, että nykyinen toimittaja on tiennyt, miten volyymit jakautuvat Valtorin asiakkaiden kesken ja on voinut ottaa tämän huomioon hinnoittelussaan, markkinaoikeus toteaa, että esillä olevan kaltaisissa hankinnoissa on luonteenomaista, että nykyisellä toimittajalla on palveluntuottajana aina käytettävissään kokemusperäisiä tietoja sopimuskumppanista ja mahdollisesta hankinnan kohteesta. Tästä huolimatta jokainen hankintamenettely on uusi ja harvoin identtinen aikaisemmin toteutettujen kanssa, minkä lisäksi on tyypillistä, että markkinaympäristössä, teknologisessa kehityksessä ja asiakkaiden tarpeissa ja palveluvalikoimassa sekä hankintabudjeteissa tapahtuu jatkuvia muutoksia. Ei voida katsoa, että yksinomaan se, että tarjouskilpailuun osallistuu nykyinen toimittaja, muodostaisi muiden tarjoajien kannalta tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteiden vastaisen tilanteen.

Muita palveluita käyttävien asiakkaiden volyymitietojen ilmoittaminen

Valittaja on esittänyt, että muita palveluja käyttävien asiakkaiden osuus on ilmoitettu tarjouspyyntöasiakirjoissa epäselvästi.

Tarjouspyynnön liitteessä B ”Asiakkaat_Volyymit_ja_käyttöönotto_OA1” on listattu puitejärjestelyyn liittyneet asiakkaat ja asiakkaiden arviot niiden sopimuskauden aikaisista hankinnoista. Liitteen välilehdellä ”Liittymät, käyttö ym.” on listattu yhteensä kymmenen asiakkaan nimet, mukaan lukien Valtori. Valtorin osalta on ilmoitettu, että sen ilmoitetuissa volyymeissa ovat mukana myös sen asiakkaat, jotka on ilmoitettu mainitun liitteellä B.1 ”Asiakkaat_Osoitetiedot_OA1”. Saman liitteen välilehdellä ”Muut palvelut” on lueteltu yhteensä 13 muuksi palveluksi luokiteltua palvelulajia ja ilmoitettu prosentteina niiden osa-alueen 1 asiakkaiden osuus, jotka ovat ilmoittaneet käyttävänsä kutakin palvelua sopimuskaudella.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitusta asiakirjasta on käynyt selvästi ilmi, että puitejärjestelyyn on liittynyt kymmenen asiakasta ja että liitteellä ilmoitetut volyymitiedot mukaan lukien muiden palveluiden käyttöaste ovat perustuneet kyseisten kymmenen asiakkaan ilmoittamiin tietoihin. Sillä seikalla, että Valtorin osalta ilmoitetuissa volyymeissa on otettu huomioon myös sen erillisellä liitteellä ilmoitettujen asiakkaiden volyymit, ei ole katsottava olleen merkitystä sen osalta, miten muiden palveluiden ilmoitettuja prosentuaalisia käyttöasteita on tullut arvioida. Markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjouspyyntöasiakirjat ole olleet tältä osin hankintasäännösten vastaiset.

Chatbotin käyttäjämäärät

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetut asiakasarvioihin perustuvat chatbot-palvelujen käyttömäärät ovat olleet epärealistisia. Nykyinen toimittaja on hyötynyt siitä, että se on tiennyt, keillä asiakkailla chatbot-palvelu on käytössä, ketkä ovat olleet siitä kiinnostuneet ja miten volyymit ovat kehittyneet.

Tarjouspyynnön liitteen 7 ”Hinnat_OA1_korjattu” välilehdellä ”3) Asiakaspalveluratkaisut” on pyydetty tarjoajaa antamaan volyymipainotetut hinnat chatbot-palvelun perustamiselle sekä kuukausimaksulliselle chatbot-palvelulle keskusteludialogien määrän mukaan. Liitteen välilehden ”OHJE” mukaan vertailun painoarvot ovat perustuneet asiakkaiden ilmoittamiin arvioihin sopimuksen hankintavolyymeistä.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn perusteella kyse on ollut uudesta palvelusta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyt arviot chatbot-palvelun käyttöönotoista ja keskusteludialogien määrästä ovat perustuneet asiakkaiden arvioon palvelun tulevista käyttömääristä ja ovat siten osoittaneet sen, ketkä asiakkaista ovat mahdollisesti kiinnostuneita kyseisestä palvelusta. Tämä tieto on ollut saatavilla yhtäläisesti kaikille tarjoajille. Koska kyse on uudesta palvelusta, historiatietoja siitä kenellä palvelu on ollut käytössä tai miten volyymit ovat kehittyneet, ei ole ollut kenenkään tarjoajan saatavilla. Ottaen huomioon, että hankintayksikkö on ilmoittanut volyymitietoina asiakkaiden ilmoittamiin arvioihin perustuvat määrät, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön chatbot-palvelun osalta ilmoittamia määrätietoja on pidettävä olosuhteet ja palvelun luonne huomioon ottaen riittävinä, eivätkä tarjouspyyntöasiakirjat ole tältä osin olleet hankintasäännösten vastaisia.

Käyttöönottoprojektisuunnitelmat ja käyttöönoton viivästymiseen liittyvät sanktiot Valtorin asiakkaiden osalta

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole ilmennyt tehdäänkö puitesopimuksen mukainen käyttöönottoprojektisuunnitelma jokaiselle Valtorin asiakkaalle vai asiakasryhmäkohtaisesti, minkä johdosta tarjoajalla ei ole ollut mahdollisuutta arvioida kuinka laajalle puitesopimuksen kohdan 7.5 mukaan määräytyvät käyttöönoton viivästymiseen liittyvät sanktiot voivat ulottua.

Tarjouspyynnön liitteessä ”Puitesopimusmalli_OA1” on todettu kohdassa 14 ”Asiakaskohtaiset käyttöönotot (siirtoprojekti uuteen sopimukseen)” muun ohella seuraavaa:

”Käyttöönotto/käyttöönottoprojekti

14.6 Toimittaja ja Asiakas laativat yhdessä käyttöönottoprojektille projektisuunnitelman, joka liitetään osaksi hankintasopimusta. Lisäksi Toimittaja ja palvelukeskus laativat kunkin palvelukeskuksen asiakkaan osalta erillisen projektisuunnitelman, joka liitetään hankintasopimuksen liitteeksi kunkin suunnitelman valmistumisen jälkeen vahvistamalla sähköpostitse kyseisen palvelukeskuksen asiakkaan projektisuunnitelman valmistuminen.
[– –]”

Puitesopimusmallin kohdan 7 ”Osapuolen yleiset vastuut ja velvoitteet” alakohdassa 7.5 on todettu muun ohella seuraavaa:

”Toimittajan tulee täyttää heti puitesopimuksen sopimuskauden alkaessa kaikki liitteen 5 vaatimukset (kaikki pakolliset vaatimukset ja ne pisteytettävät vaatimukset, joiden toteuttamiseen Toimittaja on sitoutunut). Poikkeuksena edellä mainitusta Toimittajalla on kuitenkin mahdollisuus toteuttaa yhteensä enintään viisi (5) kappaletta liitteen 5 yksittäistä vaatimusta enintään kuuden (6) kuukauden kuluessa puitesopimuskauden alkamisesta. Sopijapuolet ovat yksilöineet liitteessä 5 ennen puitesopimuksen allekirjoittamista kaikki ne vaatimukset, jotka Toimittaja toteuttaa vasta em. määräajassa. [– –] Mikäli Toimittaja ei ole saanut toteutettua kaikkia yksilöityjä vaatimuksia määräajassa, on jokaisella hankintasopimuksen tehneellä Asiakkaalla oikeus periä Toimittajalta sanktiota jokaisen täyttymättömän vaatimuksen osalta, 5 000 euroa/kk pisteytettävän vaatimuksen ja 10 000 euroa/kk pakollisen vaatimuksen osalta per määräajan ylittävä alkava kuukausi. Palvelukeskuksella on oikeus periä em. sanktio jokaisen sellaisen palvelukeskuksen asiakkaan osalta, jonka osalta Toimittaja ja palvelukeskus ovat laatineet käyttöönottoprojektisuunnitelman. Mikäli useita vaatimuksia on edelleen toteuttamatta kahdeksan (8) kuukauden kuluttua puitesopimuksenkauden alkamisesta, Hanselilla on oikeus irtisanoa puitesopimus päättymään ilmoittamanaan aikana.”

Markkinaoikeus toteaa, että edellä todetusti toimittaja on voinut ilmoittaa tarjouksessaan viisi yksittäistä vaatimusta, jotka toimittaja täyttää vasta enintään kuuden kuukauden kuluessa puitesopimuskauden alkamisesta. Mikäli toimittaja ei ole täyttänyt näitä vaatimuksia edellä mainitussa määräajassa, on jokaisella hankintasopimuksen tehneellä asiakkaalla oikeus periä toimittajalta kohdassa 7.5 mainittu sanktio. Palvelukeskuksella on oikeus periä kyseinen sanktio jokaisen sellaisen palvelukeskuksen asiakkaan osalta, jonka osalta toimittaja ja palvelukeskus ovat laatineet käyttöönottoprojektisuunnitelman.

Edellä tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt selvästi ilmi, että käyttöönottoprojektisuunnitelma on Valtorin asiakkaiden osalta edellytetty tehtäväksi kullekin erikseen. Tarjouspyyntöasiakirjoista on myös käynyt selvästi ilmi, että sanktiot voivat ulottua vain niihin Valtorin asiakkaisiin, joiden osalta toimittaja ja Valtori ovat laatineet kuuden kuukauden kuluessa puitesopimuskauden alkamisesta käyttöönottoprojektisuunnitelman, mikä tieto ei ole voinut olla hankintayksikön tiedossa ennalta. Markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjouspyyntöasiakirjat ole olleet tältä osin hankintasäännösten vastaiset.

Valtionhallinnon puhelinnumerot

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole annettu riittäviä tietoja siitä, mitä numeroblokkia kukin asiakasorganisaatio hyödyntää ja mitkä asiakasorganisaatiot ovat missäkin numeroblokissa. Nämä tiedot ovat olleet välttämättömiä tarjouksen tekemiseksi, sillä tiedot vaikuttavat käyttöönottojen haastavuuteen ja kustannuksiin, mikäli numeroblokkeja otetaan käyttöön erillisten käyttöönottojen yhteydessä. Nykyisellä toimittajalla on ollut numeroblokkeja koskevat tiedot käytettävissään tarjousta tehdessään. Nykyinen toimittaja on tarjousta tehdessään myös tiennyt, kuinka paljon puheluja näihin numeroihin tulee ja mistä päin näihin soitetaan. Näin ollen nykyinen toimittaja on voinut laskea esimerkiksi puhelujen terminointitulot omaan liiketoimintaratkaisuunsa mukaan.

Tarjouspyynnön liitteen D ”Sopimus valtionhallinnon yhteisestä puhelinnumeroinnista_OA1” kohdassa
2 ”Tausta” on todettu muun ohella seuraavaa:

”VM on ottanut vuonna 2011 Elisa Oyj:n välityksellä käyttöönsä kaksi miljoonan (1 000 000) numeron numeroavaruutta: 0294xxx xxx ja 0295xxx xxx valtionhallinnon yhteiseksi puhelinnumeroinniksi.

[– –]

Valtionhallinnon yhteisiä puhelinnumeroita ovat käyttäneet Hansel Oy:n aiempien Puheratkaisut-puitejärjestelyjen asiakkaat.”

Tarjouspyynnön liitteessä D.1 ”Osa-alueen 1 valtionhallinnon numerot” on todettu seuraavaa:

”Sopimukseen sisältyvät seuraavat valtionhallinnon numerot

Seuraavat mainitut 0294 alkuiset numeroavaruudet:

029xxxxxxx–029xxxxxxx
029xxxxxxx–029xxxxxxx
029xxxxxxx–029xxxxxxx
029xxxxxxx–029xxxxxxx

Sekä kaikki 0295- alkuiset puhelinnumerot, lukuun ottamatta kuitenkaan seuraavia numeroavaruuksia:

029xxxxxxx–029xxxxxxx
029xxxxxxx–029xxxxxxx

Selvyyden vuoksi todetaan, että kaikki tämän määrittelyn mukaiset numerot kuuluvat tämän liitteen piiriin riippumatta siitä, ovatko kyseiset numerot vapaita vai jollekin asiakasorganisaatiolle allokoituja.”

Tarjouspyynnön liitteessä B.2 ”Asiakkaat_Numeroavaruudet” on otsikon alla esitetty seuraavaa:

”Tässä liitteessä (sen molemmilla välilehdillä ’Osa-alue 1’ ja ’Osa-alue 2’) on ilmoitettu valtionhallinnon yhteisen puhelinnumeroinnin numerot sekä asiakkaiden ilmoittamat telealuekohtaiset ja matkapuhelinnumerot, jotka on varattu asiakkaalle numeroavaruuksina. Tässä liitteessä ei ole ilmoitettu matkapuhelinnumeroita, telealuekohtaisia numeroita, yksittäisiä valtakunnallisia tilaajanumeroita, maksullisia palvelunumeroita eikä ilmaisnumeroita jne.

Asiakas ja Toimittaja määrittelevät Asiakkaan käytössä olevat ja Asiakkaalle mahdollisesti varatut numerot tarkemmin hankintasopimuksessa tai sopimallaan tavalla projektisuunnitelmassa.”

Edellä mainitun liitteen välilehdellä ”Osa-alue 1” on ollut kunkin asiakkaan nimen kohdalla taulukossa sarake ”Asiakkaan ilmoittama numeroavaruus”, jossa on joko mainittu ilmoitettu numeroavaruus tai vaihtoehtoisesti kohdassa on ollut maininta ”ks. Valtorin numeroavaruutta koskevat tiedot”. Valtorin kohdalla taulukossa on todettu seuraavaa:

”0294, 0295, 0299, muilta osin numeroavaruustieto ei ole jaeltavissa.”

Tarjouspyynnön liitteessä ”Puitesopimusmalli_OA1” on todettu kohdassa 14 ”Asiakaskohtaiset käyttöönotot (siirtoprojekti uuteen sopimukseen)” muun ohella seuraavaa:

”Kokonaissuunnitelma

14.1 Toimittaja laatii viipymättä puitesopimuksen allekirjoittamisen jälkeen kokonaissuunnitelman Asiakkaiden ja palvelukeskuksen asiakkaiden käyttöönotoista yhteistyössä palvelukeskuksen ja osa-alueen muiden Asiakkaiden kanssa. Toimittaja sitoutuu huomioimaan kokonaissuunnitelmaa laatiessaan tarjouspyynnön liitteessä B esitetyt asiakasorganisaatiokohtaiset palvelujen ehdottomat, esimerkiksi aiemman sopimuksen päättymiseen liittyvät käyttöönottoaikataulut ja pyrkii toteuttamaan myös Asiakkaiden ja palvelukeskuksen asiakkaidensa osalta esittämät käyttöönottoaikataulutoiveet. Toimittaja sitoutuu resursoimaan käyttöönotot ja käyttöönottoprojektit niin, että Asiakkaiden ja palvelukeskuksen asiakkaiden palvelut on mahdollista ottaa käyttöön kokonaissuunnitelman mukaisessa aikataulussa.”

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on vedonnut numeroblokkeja koskevien yksityiskohtaisempien tietojen ilmoittamisen osalta erityisesti siihen, että Valtorin asiakkaiden käyttöönotot tapahtuvat useassa erillisessä käyttöönotossa, minkä vuoksi kyseisillä tiedoilla olisi ollut merkitystä tarjouksen tekemiseen ja erityisesti käyttöönottokustannusten arvioimiseen.

Asiassa esitetyn perusteella sillä, mitä nimenomaista numeroblokkia kukin asiakas tai Valtorin asiakas hyödyntää, ei ole ollut sellaisenaan olennaista merkitystä tarjousten hinnoitteluun. Kaikki valtionhallinnon numerot kuuluvat tiettyihin tarjouspyynnössä ilmoitettuihin numeroblokkeihin, eikä niiden välillä ole esitetty olleen tarjousten hinnoitteluun vaikuttavia eroavaisuuksia. Asiassa esitetyn perusteella numeronsiirroista syntyviin kustannuksiin voi sen sijaan vaikuttaa se, miltä osin käyttöönotot toteutetaan samanaikaisesti ja se, ovatko siirrettävät numerot peräkkäisistä numeroavaruuksista, jolloin samanaikaisesti toteutettava siirto voidaan toteuttaa yhtenä siirtona.

Markkinaoikeus toteaa, että ottaen huomioon, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole asetettu käyttöönottoprojekteille tarkkaa aikataulua, vaan toimittajan tulee laatia käyttöönotoista yhteistyössä palvelukeskuksen ja osa-alueen muiden asiakkaiden kanssa kokonaissuunnitelma, jonka perusteella myös numeronsiirrot tehdään, ei Valtorin asiakkaita koskevilla yksityiskohtaisemmilla numeroblokkeja koskevilla tiedoilla voida katsoa olleen ratkaisevaa merkitystä tarjouksen tekemisen kannalta. Toimittaja voi tullessaan valituksi pyrkiä kokonaissuunnitelmaa laadittaessa ohjaamaan käyttöönottoja siten, että samaa numeroblokkia hyödyntävien asiakkaiden käyttöönotot voitaisiin tehdä samanaikaisesti. Näin ollen myöskään sillä, että nykyisellä toimittajalla on ollut tiedossaan yksityiskohtaisemmat tiedot numeroblokeista ei ole katsottava olleen merkitystä vertailukelpoisten tarjousten tekemiseksi.

Siltä osin kuin valittaja on esittänyt, että nykyinen toimittaja on tarjousta tehdessään tiennyt, kuinka paljon puheluja valtionhallinnon numeroihin tulee ja mistä päin näihin soitetaan, ja on voinut tämän perusteella ottaa huomioon puhelujen terminointitulot hinnoittelussaan, markkinaoikeus toteaa seuraavaa.

Terminointimaksut perustuvat puhelun vastaanottavan teleyrityksen soittajan teleyritykseltä perimään hintaan puhelun ohjautumisesta vastaanottavan teleyrityksen verkkoon. Terminointimaksujen Euroopan unionin laajuiset enimmäishinnat määräytyvät komission delegoidun asetuksen (EU) 2021/654 mukaisesti. Matkaviestinverkon terminoinnin enimmäishinta on 0,2 senttiä minuutissa ja kiinteän verkon puhelujen terminoinnin enimmäishinta on 0,07 senttiä minuutissa.

Tarjouskilpailuun ovat osallistuneet isot, ammattimaiset teleoperaattoritoimijat, joilla on yleisellä tasolla tiedossaan niiden oman verkon puhelin- ja dataliikenteen suuntautuminen ja kustannusrakenne sekä käytössään kattavat tiedot markkinaosuuksista eri teleoperaattoreiden välillä. Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat, terminointihinnoille asetetut taloudellisesti varsin alhaiset enimmäishinnat sekä se, että puitejärjestelyissä palvelujen käyttömääriin ja volyymeihin liittyy aina jo edellä todetulla tavalla tiettyä epävarmuutta, jonka vaikutusta hankintayksikkö ei pysty ennakoimaan, markkinaoikeus katsoo, että tarjoajilla on ollut käytössään hankinnan kohteena olevan palvelun luonne huomioon ottaen riittävät tiedot puitesopimukseen liittyvien potentiaalisten terminointitulojen arvioimiseksi. Näin ollen tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole olleet hankintasääntöjen vastaiset valtionhallinnon numeroita ja puheluliikennettä koskevilta osin.

Palvelutasoehdot ja palvelutuotannossa tarvittavat henkilöstöresurssit

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetut tiedot Valtorin asiakasorganisaatioiden määrästä ovat olleet epäselvät. Tarjoaja ei ole niiden perusteella tiennyt, tuleeko palvelutasohallintaa toteuttaa yhdelle, 58:lle (asiakasorganisaatioiden y-tunnusten määrä) vai 74:lle (asiakasorganisaatioiden nimien määrä) asiakasorganisaatiolle. Ottaen huomioon edellä mainitun sekä sen, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ilmoitettu, mitä palveluita ja missä laajuudessa kukin Valtorin asiakas käyttää, ei tarjoaja ole voinut arvioida palvelutasohallintaan sisältyvien asiakaskohtaisten vaatimusten vaikutuksia ja määrittää hinnoittelua. Erityisen suuri merkitys Valtorin asiakkaiden palveluiden käyttöä ja palvelutasohallinnan laajuutta koskevilla tiedoilla olisi ollut palveluaikoja, saatavuutta, huoltotöitä ja raportointia koskevien ehtojen edellyttämän resurssoinnin kannalta.

Tarjouspyynnön liitteen B.1 ”Asiakkaat_Osoitetiedot_OA1” välilehdellä ”Osoitetiedot” on ilmoitettu puitejärjestelyyn liittyneet asiakkaat, joista yksi on ollut palvelukeskuksena toimiva Valtori. Kyseisellä välilehdellä on viitattu Valtorin asiakkaiden osalta saman liitteen välilehteen ”Valtori”, jossa on ollut listattuna Valtorin asiakasorganisaatiot. Listassa on ollut yhteensä 74 asiakasorganisaation nimeä ja 58 asiakasorganisaation y-tunnusta.

Tarjouspyynnön liitteen ”Hallinta- ja toimintamalli” kohdassa ”Hallinta- ja toimintamalli” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Asiakaskohtaiset hallinta- ja toimintamallit sovitaan asiakaskohtaisesti kunkin Asiakkaan omaan toimintaan sopivaksi, noudattaen kuitenkin tässä asiakirjassa esitettyjä vaatimuksia. Palvelukeskusten asiakkaiden osalta palvelukeskus koordinoi toimintaa.

[– –]

Toimittajan tulee toteuttaa kaikille Asiakkaille veloituksetta kaikki ’Palveluiden vaatimukset’ -liitteessä määritellyt asiat, ellei tietyn vaatimuksen yhteydessä ole erikseen todettu Toimittajan voivan laskuttaa Asiakkaalta kyseisen vaatimuksen toteuttamisesta.

Sen lisäksi Toimittajan tulee toteuttaa kaikille Asiakkaille veloituksetta tämän Hallinta- ja toimintamalli -liitteen seuraavissa kappaleissa kuvatut asiat (riippumatta siitä, täyttääkö Asiakas ’Palveluiden Vaatimukset’ -liitteen vaatimuksessa 0.9.1 määritellyt lisämaksuttomuuden edellytykset vai ei):

- 3.2.1 Häiriöilmoitukset ja palvelupyynnöt

- 3.2.2 Vaatimukset tapahtumien hallinnalle (Incident Management ja Request Management)

- 3.2.3 Vaatimukset ongelmanhallinnalle (Problem Management)

- 3.2.4 Eskalointiprosessi

- 3.2.6 Vaatimukset julkaisunhallinnalle (Release Management)

- 3.2.7 Vaatimukset palvelutason hallinnalle (Service Level Management).

Muilta osin tämän liitteen mukaisen hallinta- ja toimintamallin käyttöönotto ja sen mukainen toiminta on Asiakkaalle veloituksetonta silloin, kun Asiakkaan vuosilaskutus ylittää ’Palveluiden Vaatimukset’ -liitteen vaatimuksessa 0.9.1 tarkemmin kuvatulla tavalla 100.000 euroa. Poikkeuksena tästä pääsäännöstä ovat kuitenkin asiat, joiden on tässä liitteessä erikseen mainittu kuuluvan ainoastaan hallintamalli A:n Asiakkaille. Tällaiset palvelut kuuluvat veloituksetta ainoastaan hallintamalli A:n Asiakkaille.

Mikäli Asiakas, jonka vuosilaskutus alittaa 100.000 euron rajan (ks. tarkemmin vaatimus 0.9.1), haluaa ottaa tämän Hallinta- ja toimintamalli -liitteen käyttöönsä osittain tai kokonaan, Toimittaja on velvollinen tarjoamaan Asiakkaalle Asiakkaan määrittämät tämän liitteen mukaiset palvelut. Vastaavasti, jos muulle hallintamallitasolle kuin A kuuluva Asiakas haluaa hankkia vain hallintamalli A:n Asiakkaille määritellyn palvelun, Toimittajalle on velvollisuus tarjota kyseinen palvelu Asiakkaalle. Asiakas ja Toimittaja sopivat hankintasopimuksessa tai muutoin etukäteen kirjallisesti toteuttavista hallinta- ja toimintamallin mukaisista palveluista. Toimittajalla on näissä tilanteissa oikeus laskuttaa Asiakkaalta hallinta- ja toimintamallin käyttöönottoon ja sen mukaiseen toimintaan liittyen toteutuneesta työstä ’Hinnat’-liitteen mukaisella asiantuntijatyön hinnalla. Asiakkaan pyynnöstä Toimittaja antaa Asiakkaalle ennen hallinta- ja toimintamallin käyttöönottoa kustannusarvion Asiakkaan määrittämistä hallinta- ja toimintamallin mukaisista palveluista Asiakkaan toiveen mukaan kuukausi- tai vuositasolla. Toimittaja seuraa annetun kustannusarvion toteutumista ja raportoi Asiakkaalle välittömästi, mikäli kustannusarvion ylitys näyttää todennäköiseltä. Asiakas ja Toimittaja arvioivat tällöin tilanteen yhdessä ja sopivat etenemisestä.”

Saman liitteen kohdassa 1.3.1 ”Hallintamallin tasot” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Puitesopimuksen piirissä on erilaisia Asiakkaita, joiden tarpeet hallintamallin tasolle vaihtelevat suuresti. Siten hallintamalli on jaettu kolmeen tasoon eli hallintamalli A, hallintamalli B ja hallintamalli C.

Hallintamalli A kattaa kaikki hallintamallin toiminnot ja tasot. Seurantakokousten syklit ovat tiheitä, Toimittajan palveluhallintaan sitoutuvan henkilöstön määrän tulee olla riittävä (useita henkilöitä) ja raportointi on kattavaa sisältäen erityisiä asiakaskohtaisia raportteja (raportointi tapahtuu lähes reaaliaikaisesti palveluportaalin kautta). Hallintamalli A:n mukaista toimintaa toteutetaan mm. palvelukeskukselle, jolla on hallinnoitavanaan suuri joukko omia asiakkaitaan tai yksittäiselle Asiakkaalle, jolla on kattavasti palvelut käytössä, organisaatiossa on useita liiketoimintayksiköitä (tai vastaavia) omine hallintamalli- ja raportointitarpeineen ja jonka ympäristössä on paljon muutoksia ja kehitystä.

Samassa 1.3.1 ”Hallintamallin tasot” alakohdassa ”Operatiivisen tason yhteistyön hallinta” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Operatiivinen taso toimii tasolla A ja B päivittäin/viikoittain tai erikseen sovittavasti sekä tasolla C tarvittaessa. Lisäksi Toimittaja ja Asiakas pitävät operatiivisen tason yhteistyöpalaverin Asiakkaan niin edellyttäessä kerran kuukaudessa. Operatiivisen tason yhteistyön hallinnasta vastaavat Toimittajan palvelupäälliköt sekä Asiakkaan palvelupäälliköt tai palveluvastaavat.

Operatiivisen tason vastuisiin sisältyvät, mutta eivät rajoitu, seuraavat:

- Keskeisten palveluprosessien seuranta ja tarvittavien toimenpiteiden toteuttaminen, jatkuvan palautteen antaminen Toimittajalle

- Palvelutuotannon seuranta ja johtaminen siten, että palvelun tavoitteet toteutuvat

- ’Palvelutasoehdot’-liitteen mukaisen palvelupyyntöjen vasteaikojen sanktioinnin voimaantulon toteaminen

- Operatiivisen tason muutoksenhallinta.”

Tarjouspyynnön liitteessä 5.1 ”Palvelutasoehdot_OA1” on kohdassa 1 ”Yleistä” todettu muun ohella seuraavaa:

”Palvelutasonhallinta on jatkuva prosessi, jonka tavoitteena on varmistaa, että asiakasorganisaatiot saavat hankintasopimukseen kirjattujen tavoitteiden mukaista palvelua palveluaikana ja että palvelun laatua myös kehitetään jatkuvasti ja kokonaisvaltaisesti.

[– –]

Tämän dokumentin mukaiset palvelutasovaatimukset kuuluvat kaikkiin palveluihin ilman erillisveloitusta.”

Saman liitteen kohdassa 1.1 ”Palveluajat” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Palveluaika tarkoittaa aikaväliä, jolloin asiakasorganisaatiolle tai palvelun kohteelle tuotetaan palvelua.

Toimittajan tuottamat palvelut (liittymät, vaihde- ja välityspalvelut jne.) ovat käytettävissä 24 tuntia vuorokaudessa kaikkina viikonpäivinä. Palveluaika tarkoittaa sovittua aikaväliä, jolloin asiakasorganisaatiolle tuotetaan palvelukuvauksen mukaista palvelua ja jolloin palveluun liittyvä tuki (palvelupisteen henkilökunta) on saatavilla joko vastaamaan palvelupyyntöihin tai ratkaisemaan häiriötilanteita. [– –]

Tässä dokumentissa palveluaika jaotellaan kahteen kategoriaan (kaikki ajat Suomen aikaa):

P1: Normaali työaika, klo 08:00 – 17:00 arkisin

P2: Muu palveluaika, klo 17:00 – 08:00 arkisin ja klo 00:00 – 24:00 viikonloppuisin ja pyhäpäivinä sekä joulu- ja juhannusaattona.

Selvyyden vuoksi todetaan, että Asiakas ei voi hankkia pelkkää P2-palveluaikaa, ellei Asiakas hanki palvelua, johon palvelutasoa sovelletaan, nimenomaisesti P2 palveluajaksi Palvelun vaatimusten ja Hintaliitteen mukaisesti. P1 ja P2 yhdessä tarkoittavat ympärivuorokautista, seitsemänä päivänä viikossa, toteutettua palveluaikaa (24/7/365).”

Saman liitteen kohdassa 1.2 ”Saatavuus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Saatavuudella (availability) tarkoitetaan kohteena olevan palvelun päälläoloa ja kykyä tuottaa käyttäjälle sitä palvelua, jota kohteelta edellytetään sovitun toiminnon suorittamiseksi kuukauden aikana. Saatavuutta mitataan, raportoidaan ja sanktioidaan asiakasorganisaatiokohtaisesti.”

Saman liitteen kohdassa 1.3 ”Huoltoikkuna, huoltokatkot ja niistä tiedottaminen” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Huoltotöistä, jotka tehdään huoltoikkunoissa, tiedotetaan seuraavan menettelyn mukaisesti:

- Toimittaja ilmoittaa Asiakkaalle aikeistaan huoltotöihin mahdollisimman aikaisessa vaiheessa, mutta vähintään viisi (5) viikkoa etukäteen sähköpostitse tai muulla yhteisesti sovitulla sähköisellä menettelyllä. Ilmoituksessa tulee yksilöidä suunnitellut huoltotoimenpiteet, niiden vaikutukset asiakasorganisaatioiden palveluihin (ml. tieto siitä, miten toimenpiteet näkyvät tai voivat näkyä palveluiden saatavuudessa), huollon arvioitu kesto ja Asiakkaalta vaadittavat toimenpiteet (ml. suositukset mahdollisen varamenettelyn aktivoinnista).”

Saman liitteen kohdassa 4.5 ”Raportointi” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Jokaisesta häiriöilmoituksesta ja palvelupyynnöstä Toimittaja raportoi Asiakkaalle palveluittain eriteltynä.

[– –]

Mikäli Asiakas on palvelukeskus, Toimittaja toimittaa em. raportit sekä palvelukeskuksen tasolla että palvelukeskuksen asiakkaittain eriteltynä.”

Tarjouspyynnön liitteen ”Puitesopimusmalli_OA1” kohdassa 2 ”Määritelmät” on ollut muun ohella seuraava määritelmä:

”Asiakasorganisaatio tarkoittaa jokaista Asiakasta ja jokaista palvelukeskuksen asiakasta. Lisäksi asiakasorganisaatio tarkoittaa näiden molempien ryhmien (Asiakkaat ja palvelukeskuksen asiakkaat) sisäistä, itsenäistä organisaatiota, jos Asiakas erikseen määrittelee tällaisen tahon asiakasorganisaatioksi. Asiakkaiden ilmoittamat tarjouspyynnön julkaisuhetken asiakasorganisaatiot Asiakkaiden ilmoittamine toimipisteineen on määritelty liitteessä 15 (Tarjouspyynnön Liite B.1 Asiakkaat – Osoitetiedot)”

Markkinaoikeus toteaa ensin, että Valtorin asiakkaita koskevia y-tunnuksia on ollut vähemmän kuin asiakasorganisaatioiden nimiä, koska osalla valtionhallinnon toimijoista on yhteinen y-tunnus.

Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella palvelutasohallintaa on tullut tuottaa asiakasorganisaatioille, jonka on määritelty puitesopimusluonnoksessa tarkoittavan asiakasta ja jokaista palvelukeskuksen asiakasta. Tarjouspyynnön liitteen B.1 ”Asiakkaat_Osoitetiedot_OA1” välilehdellä ”Valtori” on listattu erillisissä sarakkeissaan Valtorin asiakasorganisaatioiden nimet ja y-tunnukset. Mainittujen osalta taulukosta laskettuna eri asiakasorganisaatioiden määrä on poikennut toisistaan. Markkinaoikeus toteaa, että koska tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole selvennetty, onko Valtorin ilmoittamat tarjouspyynnön julkaisuhetken asiakasorganisaatiot tullut laskea ottaen huomioon asiakasorganisaatioiden nimet vai y-tunnukset, tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet tältä osin jossain määrin epäselvät. Ottaen huomioon jäljempänä tässä jaksossa lausutun ja sen, että puitejärjestelyn luonteesta johtuen sen sisällä hankittavien palvelujen määrästä on tarjoajien kannalta aina tiettyä epävarmuutta, markkinaoikeus katsoo kuitenkin, ettei kyseisellä seikalla ole ollut olennaista merkitystä tarjousten vertailukelpoisuuden kannalta.

Siltä osin kuin valittaja on palvelutasohallintaa koskevien ehtojen osalta esittänyt, ettei tarjouspyyntö ole mahdollistanut vertailukelpoisten tarjousten tekemistä, koska tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ilmoitettu, mitä palveluita ja missä laajuudessa kukin Valtorin asiakas käyttää, markkinaoikeus toteaa, että edellä perusteluiden jaksossa ”Valtorin asiakkaita koskevien volyymitietojen ilmoittaminen” markkinaoikeus on katsonut, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti puitejärjestelyyn liittyneiden asiakkaiden volyymitietoja ilmoittaessaan. Valittajan viittaamat palvelutasoehtojen kohdat, joissa vaatimukset eräiden palveluiden tuottamisesta kohdistuvat myös osittain asiakasorganisaatioihin, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenee, että palveluajat on määritelty pääasiallisesti palveluittain, eli esimerkiksi liittymiin sekä vaihde- ja välityspalveluihin liittyvä palvelutuotanto palveluaikoineen on määritelty samoin kaikille asiakasorganisaatioille. Niidenkin palveluiden osalta, joissa asiakasorganisaatio on voinut valita palveluajan, on tarjous tullut hinnoitella hintalomakkeella ilmoitettujen painoarvojen mukaisesti, eikä yksittäisten asiakasorganisaatioiden palveluaikaa koskevilla valinnoilla ole ollut vertailukelpoisten tarjousten laatimiseksi olennaista merkitystä.

Huoltokatkojen osalta Valtori on asiakas, jonka kanssa pidetään yhteistyöpalaverit ja jolle muun ohella katkoista tulee ilmoittaa, ei sen asiakasorganisaatiot. Markkinaoikeus kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että asiassa esitetyn perusteella ei ole tullut ilmi, ettei raportointia toteutettaisi pitkälti automatisoidusti. Tämä on omiaan vaikuttamaan siihen, että raportoinnin kysymys Valtorin asiakkaittain erittelemisestä ei käytännössä aiheuta merkittäviä hintavaikutuksia.

Kokonaisuutena arvioiden markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole valittajan esittämin tavoin jäänyt puuttumaan olennaisia Valtorin asiakkaisiin liittyviä tietoja koskien palvelutasoehtojen toteuttamista. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoissa annettujen tietojen perusteella kustannuslaskenta ja resursointi on ollut alan ammattimaisen toimijan kannalta mahdollista. Tarjouspyyntöasiakirjat eivät siten ole tältä osin olleet hankintasäännösten vastaiset.

Hallintamallit

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella ei ole ollut mahdollista arvioida hallintamalleihin A ja B kuuluville asiakkaille tarvittavaa työmäärää ja kustannuksia, koska tarjoajille ei ole annettu Valtorin asiakkaiden volyymitietoja.

Tarjouspyynnön liitteessä ”Hallinta- ja toimintamalli” on todettu, että hankintayksikön, asiakkaan ja toimittajan yhteistoiminta jakaantuu palveluiden hallintamalliin ja palveluiden toimittamisen toimintamalliin.

Saman liitteen kohdassa 1.1 ”Hallintamallin tasot” on todettu, että hallintamallin tulee kattaa puitesopimustason hallintamalli, jossa hankintayksikkö toimii koko puitesopimuksen hallinnoijana sekä toimittajan ja yksittäisten asiakkaiden välinen hallintamalli. Asiakaskohtaiselle hallintamallille on kuvattu kolme eri tasoista hallintamallia (hallintamallit A, B ja C), joiden tasot on kuvattu tarkemmin kohdassa 1.3.1.

Saman liitteen kohdassa 1.3.1 ”Hallintamallin tasot” todettu muun ohella seuraavaa:

”Puitesopimuksen piirissä on erilaisia Asiakkaita, joiden tarpeet hallintamallin tasolle vaihtelevat suuresti. Siten hallintamalli on jaettu kolmeen tasoon eli hallintamalli A, hallintamalli B ja hallintamalli C.

Hallintamalli A kattaa kaikki hallintamallin toiminnot ja tasot. Seurantakokousten syklit ovat tiheitä, Toimittajan palveluhallintaan sitoutuvan henkilöstön määrän tulee olla riittävä (useita henkilöitä) ja raportointi on kattavaa sisältäen erityisiä asiakaskohtaisia raportteja (raportointi tapahtuu lähes reaaliaikaisesti palveluportaalista kautta). Hallintamalli A:n mukaista toimintaa toteutetaan mm. palvelukeskukselle, jolla on hallinnoitavaan suuri joukko omia asiakkaitaan tai yksittäiselle Asiakkaalle, jolla on kattavasti palvelut käytössä, organisaatiossa on useita liiketoimintayksiköitä (tai vastaavia) omine hallintamalli- ja raportointitarpeineen ja jonka ympäristössä on paljon muutoksia ja kehitystä.

Hallintamalli B mahdollistaa kaikkien hallintamallin toimintojen ja tasojen käytöt, mutta seurantakokousten määrä ei ole niin tiheää kuin hallintamallissa A. Toimittajan hallintamalliin sitoutuva henkilöstö voi koostua useammasta henkilöstä ja roolista. Yksi henkilö voi hoitaa eri rooleja tai yhtä roolia voi hoitaa useampi henkilö (huolehdittava hyvästä Asiakkaan tilanteen ymmärtämisestä). Raportointi on kattavaa ja tyypillisesti kaikki raportit ovat lähes reaaliaikaisesti palveluportaalista saatavilla. Hallintamallin B:n mukaista toimintaa toteutetaan tyypillisesti yksittäiselle Asiakkaalle, jolla on kattavasti palvelut käytössä, organisaatiossa yhtenäinen hallintamalli ja raportointitarve sekä ympäristö on suhteellisen stabiili.

Hallintamalli C tarjoaa supistetun hallintamallin toimintojen ja tasojen käytön. Hallintamallin C:n mukaista toimintaa toteutetaan pienemmille Asiakkaille, joilla on käytössä suppeampi valikoima palveluita ja palveluissa tapahtuvat muutokset ovat maltillisia.”

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohde” alakohdassa ”Puitejärjestelyn laajuus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Liitteen ’Hallinta- ja toimintamalli’ kohdan 1.3.1 mukaisia hallintamallien A, B ja C asiakkaita on arviolta seuraavasti:

Asiakkaiden ilmoittamien tietojen perusteella asiakkaiden, joiden vuosilaskutus ylittää 100.000 euroa, osuus on osa-alueella 1 arviolta noin 30 % [– –]. Hallintamalli A:han kuuluvien asiakkaiden osuus osa-alueella 1 on arviolta noin 20 % [– –]. Hallintamalli B:han kuuluvien asiakkaiden osuus osa-alueella 1 on arviolta noin 10 % [– –]. Hallintamalli C:han kuuluvien asiakkaiden osuus osa-alueella 1 on arviolta noin 70 % [– –].”

Tarjouspyynnön liitteen ”Palveluiden vaatimukset korjattu 2” välilehden ”Ohje” kohdan ”Hallintamallit” vaatimuskohdassa 0.91 on todettu muun ohella seuraavaa:

”Asiakaskohtaisten hallintamallien tulee täyttää liitteessä Hallinta- ja toimintamallit kuvatut vaatimukset. Liitteessä on tarkennettu eri kokoisille asiakkaille maksutta käytössä olevat hallinta- ja toimintamallit. [– –]

Asiakkaan ja Toimittajan välinen hallintamalli ja sen sisältämä muutoksenhallintamenettely on Asiakkaalle lisämaksuton siinä tapauksessa, että Asiakkaan vuositasoinen laskutus (sisältäen mahdollisen hallintamallin toteuttamisen) on, tai nähdään olevan (esimerkiksi hankintasopimuksen tekohetkellä), vähintään 100.000 euroa.”

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt selvästi ilmi, että asiakaskohtaisia hallintamalleja sovelletaan toimittajan ja yksittäisen asiakkaan välillä. Puitejärjestelyyn liittyneet asiakkaat on lueteltu tarjouspyynnön liitteessä B ”Asiakkaat_Volyymit_ja_käyttöönotto_OA1”. Tähän listaukseen on sisältynyt muun ohella palvelukeskus Valtori. Näin ollen toimittajalla ei tule olemaan erillisiä hallintamalleja Valtorin asiakkaiden kanssa, vaan ainoastaan yksi hallintamalli Valtorin kanssa. Lisäksi tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt selvästi ilmi, että palvelukeskukselle toteutetaan hallintamalli A:n mukaista toimintaa. Tarjoaja on siten voinut lähteä tarjouksessaan siitä, että Valtorille tuotettava hallintamalli on A. Kun otetaan huomioon, että tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt ilmi, kuinka suurella osalla asiakkaista osa-alueella 1 vuosilaskutus ylittää asiakkaiden ilmoittamien tietojen perusteella 100.000 euroa ja kuinka monta prosenttia asiakkaista kuuluu eri hallintamalleihin, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on antanut tarjouspyyntöasiakirjoissaan hallintamallien osalta alan ammattimaisen tarjoajan kannalta riittävät tiedot vertailukelpoisten tarjousten tekemiseksi. Markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjouspyyntöasiakirjat ole tältä osin olleet hankintasäännösten vastaiset.

Digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetussa laissa asetetut vaatimukset

Valittaja on esittänyt, että tarjoajilla ei ole ollut mahdollisuutta arvioida, kuinka montaa Valtorin asiakasta digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain säännökset muun ohella saavutettavuudesta koskettavat, koska tarjoajilla ei ole ollut tietoa siitä, kenelle Valtorin asiakkaalle asiakaspalveluratkaisuja, kuten chatbot-palvelu, toimitetaan.

Digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain 3 §:n 1 momentissa on todettu, että lakia sovelletaan muun ohella viranomaisen digitaalisiin palveluihin (1 kohta), julkisoikeudellisen laitoksen digitaalisiin palveluihin (2 kohta) ja yrityksen, säätiön, yhdistyksen ja muun yhteisön digitaalisiin palveluihin, joiden kehittämisen tai käytön rahoittamiseen osallistuu tässä laissa tarkoitettu viranomainen vähintään puolella kehittämiskustannuksista tai vuotuisista ylläpitokustannuksista (3 kohta).

Tarjouspyynnön liitteen ”Puitesopimusmalli_OA1” kohdassa 7.8 on todettu muun ohella seuraavaa:

”Toimittaja on tietoinen siitä, että Asiakas/palvelukeskuksen asiakas käyttää tämän puitesopimuksen mukaisia palveluja asiakasorganisaation omien palvelujen tarjoamiseen ulkopuolisille käyttäjille, kuten valtionhallinnon asiakkaille, ja että Asiakkaan/palvelukeskuksen asiakkaan tulee toteuttaa palvelunsa täyttämään digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain (306/2019) mukaisesti huomioiden sekä saavutettavuuden vaatimukset että muut laissa asetetut vaatimukset. Toimittaja vastaa siitä, että palvelut on toteutettu siten, että ne täyttävät digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetussa laissa kulloinkin asetetut vaatimukset ja että Toimittaja tekee viipymättä ilman erillistä kustannusta tarvittavat toimet, jotta Asiakas/palvelukeskuksen asiakas täyttää lain mukaiset vaatimukset käyttäessään palveluja omien palvelujensa tarjoamiseen ulkopuolisille käyttäjille, mikäli tässä havaitaan puutteita. Asiakas saa pyytäessään Toimittajalta tiedon, miten esteettömyys, saavutettavuus ja muut digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetussa laissa asetetut vaatimukset on toteutettu tämän puitesopimuksen mukaisissa palveluissa.”

Markkinaoikeus toteaa, että digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain soveltaminen koskee edellä esitetysti viranomaisen, julkisoikeudellisen laitoksen ja tiettyjen viranomaisten tukemien toimijoiden digitaalisia palveluita yleisesti, koskien siten suoraan sekä puitejärjestelyn asiakkaita että Valtorin asiakkaita muun ohella valittajan esittämän chatbot-palvelun osalta. Kun otetaan lisäksi huomioon muun ohella puitejärjestelyn joustava luonne ja ilmoitetut käyttäjien arvioihin perustuvat volyymitiedot, markkinaoikeus katsoo, ettei arvioitujen volyymitietojen antaminen Valtorin asiakkaiden chatbot-palvelun käytöstä asiakkaittain eriteltynä ole ollut välttämätöntä. Markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjouspyyntöasiakirjat ole olleet tältä osin hankintasäännösten vastaiset.

Tietosuojan vaikutusten ja henkilötietojen siirron arvioinnit

Valittaja on esittänyt, että puitesopimuksen mukaan asiakkaan tai palvelukeskuksen asiakkaan niin edellyttäessä toimittajan tulee osallistua tietosuojan vaikutusten arviointeihin (DPIA) ja henkilötietojen siirron arviointeihin (TIA) ilman lisäkustannusta, ellei hankintasopimuksessa toisin sovita. Valittajan mukaan koska tarjoajille ei ole annettu tietoja, mitä palveluita kullekin Valtorin asiakkaalle toimitetaan, on ollut epäselvää, kuinka paljon resursseja eri Valtorin asiakkaiden osalta tulisi varata.

Tarjouspyynnön liitteen ”Puitesopimusmalli_OA1” kohdassa 29 ”Tietosuoja” on todettu muun ohella seuraavaa:

”29.5 Toimittajalla on oikeus käsitellä Asiakkaan henkilörekisterissä olevia tietoja tietosuojalainsäädännössä tarkoitettuna käsittelijänä ainoastaan Euroopan talousalueella (sovittu palveluntuotantoalue). Henkilötietojen käsittely tarkoittaa myös pääsyn mahdollistamista henkilötietoihin esimerkiksi hallinta- ja valvontayhteyden välityksellä. Toimittaja on velvollinen ilmoittamaan kirjallisesti Asiakkaalle Asiakkaan erillisestä pyynnöstä kaikki ne valtiot, joista Toimittaja tuottaa puitesopimuksessa tarkoitettua palvelua ja/tai käsittelee henkilötietoja.

29.6 Asiakkaalla ja Toimittajalla on kuitenkin kohdan 29.5 estämättä oikeus sopia hankintasopimuksessa tai muutoin erikseen kirjallisesti, että Toimittaja saa yhden tai useamman palvelun tai sen lisäpalvelun/ominaisuuden osalta siirtää henkilötietoja Euroopan talousalueen ulkopuolelle tai mahdollistaa henkilötietojen käsittelyn hallinta- tai valvontayhteyden välityksellä Euroopan talousalueen ulkopuolelta tietyissä tilanteissa tai tiettyä tarkoitusta varten.

[– –]

29.8 Asiakkaan tai palvelukeskuksen asiakkaan niin edellyttäessä Toimittajan tulee osallistua tietosuojan vaikutusten arviointeihin (DPIA) ja henkilötietojen siirron arviointeihin (TIA) ilman lisäkustannusta, ellei hankintasopimuksessa toisin sovita.”

Tietosuojaa koskevasta vaikutusten arvioinnista säädetään luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin neuvoston asetuksessa (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus). Mainitun asetuksen 3 jakson mukaan tietosuojaa koskeva vaikutusten arviointi tulee asetuksessa mainittujen edellytysten täyttyessä tehdä ennen käsittelyn aloittamista ja sitä on arvioitava tarvittaessa uudelleen esimerkiksi, mikäli käsittelytoimien sisältämä riski muuttuu.

Markkinaoikeus toteaa, että puitesopimuksen mukaan henkilötietojen käsittelyn tulee tapahtua ainoastaan Euroopan talousalueella, ellei toimittaja sovi asiakkaan kanssa niiden siirrosta Euroopan talousalueen ulkopuolelle. Näin ollen henkilötietojen siirron arviointeihin liittyvien kustannusten toteutuminen on seurausta toimittajan tekemistä henkilötietojen käsittelyä koskevista ratkaisuista.

Kun otetaan huomioon tietosuojan vaikutusten arviointien määrään ja laajuuteen liittyvät osittain ulkoisestakin toimintaympäristöstä johtuvat seikat, hankintayksiköllä ei ole voinut olla tarjouspyyntöasiakirjoja laatiessaan tietoa siitä, missä määrin puitejärjestelyyn liittyneet asiakkaat tai palvelukeskuksen asiakkaat tulevat laatimaan tietosuojaa koskevia vaikutusarviointeja. Kyseisten arviointien määrän ei voida katsoa myöskään olevan suoraan riippuvainen asiakkaiden arvioista niiden käyttöönotettavista palveluista. Mainitulla avustamisvelvollisuudella kyseisissä arvioinneissa ei ole myöskään katsottava olleen olennaista merkitystä tarjousten hinnoittelun kannalta nyt kysymyksessä olevan puitejärjestelyn laatu ja laajuus huomioon ottaen.

Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat tältäkin osin mahdollistaneet vertailukelpoisten tarjousten tekemisen, eivätkä ne siten ole olleet hankintasäännösten vastaiset.

Täsmennyksen pyytäminen voittaneelta tarjoajalta

Asiassa on vielä kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt voittaneen tarjoajan tarjouksen täsmennyttämisen osalta hankintasäännösten mukaisesti.

Valittaja on esittänyt, että hankintapäätösten perustelumuistioista ei ole käynyt ilmi, mitä hankintayksikön voittaneelle tarjoajalle lähettämät selvityspyynnöt ovat koskeneet, eikä hankintayksikön menettelyn hankintasäännösten mukaisuutta ole siten voinut arvioida.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 74 §:n 2 momentin mukaan, jos tarjouksessa tai osallistumishakemuksessa olevat tiedot tai asiakirjat ovat puutteellisia tai virheellisiä taikka jotkut asiakirjat tai tiedot puuttuvat, hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Edellytyksenä on, että menettelyssä noudatetaan hankintalain 3 §:ssä säädettyjä periaatteita.

Hankintalain 74 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 173 ja 174) on todettu, että tarjousten täsmentäminen ja täydentäminen on sallittua, jos kysymys on epäolennaisesta puutteesta, ristiriidasta taikka virheestä. Sallittua on esimerkiksi pyytää tarjoajaa korjaamaan tarjouksessa oleva muotovirhe, kuten puuttuva allekirjoitus taikka täydentämään puuttuva tarjouksen voimassaoloa koskeva tieto. Sallittua on lisäksi pyytää tarjoajaa täsmentämään hinnoittelua koskeva virhe, kuten väärä valuutta taikka hinnoitteluyksikkö taikka ilmeinen hinnan suuruusluokkaa koskeva virhe kuten pilkkuvirhe, joka on esimerkiksi pääteltävissä muusta tarjouksesta. Tarjoajaa voitaisiin pyytää myös täsmentämään tarjoustaan sellaisten tarjouspyynnön vastaisuuksien vuoksi, jotka eivät ole olennaisia. Hankintayksikön ei tule kuitenkaan sallia osallistumishakemusten taikka tarjousten olennaista muuttamista. Sallittua ei ole pyytää täsmennyksiä, korjauksia ja täydennyksiä siten, että menettelyllä on olennainen vaikutus ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Siten hankintayksikön ei ole sallittua pyytää tarjoajaa täydentämään tarjousta tarjousajan päättymisen jälkeen esimerkiksi pyytämällä tarjoajaa vaihtamaan tarjotun tarjouspyynnön vastaisen tuotteen taikka toimittamaan tarjousten vertailussa käytettävän merkityksellisen hinta- tai puuttuvan laatutiedon.

Tarjouspyynnön liitteessä ”Palveluiden vaatimukset korjattu 2” on esitetty hankinnan kohteen pakolliset ja pisteytettävät vaatimukset. Pakolliset vaatimukset tarjotun palvelun tulee täyttää koko sopimuskauden ajan ja heti puitesopimuksen sopimuskauden alkaessa. Poikkeuksena edellä mainitusta toimittajalle on kuitenkin annettu mahdollisuus toteuttaa yhteensä enintään viisi mainitun liitteen yksittäistä (pakollista tai pisteytettävää) vaatimusta enintään kuuden kuukauden kuluessa puitesopimuskauden alkamisesta. Tarjoajan on tullut ilmoittaa nämä tarjouksessaan.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitussa on ollut kysymys sopimuskaudella toteutettavien ominaisuuksien aikataulutuksesta, johon tarjoaja on voinut omilla valinnoillaan vaikuttaa. Kyse ei ole ollut tarjousvertailuun liittyvistä seikoista.

Kuultava on tarjouslomakkeellaan ilmoittanut yhden vaatimuksen osalta ristiriitaisesti, minkä kohdan se on valinnut toteutettavaksi kuuden kuukauden kuluessa puitesopimuksen alkamisesta. Kuultavan ilmoittama ja kuvaileva tieto ovat eronneet toisistaan ja viitanneet eri kohtiin. Hankintayksikkö on pyytänyt kuultavaa täsmentämään, kumpaa kohtaa näistä kahdesta mahdollisesta tarjouksessa viitatusta kohdasta se on tarkoittanut, mihin kuultava on vastannut.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetetussa määräajassa. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen alun perin antanut tarjoaja ei saa tarjousajan päättymisen jälkeen parantaa tai täydentää tarjoustaan tarjouspyynnön mukaiseksi.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitussa täsmennyksessä on ollut kysymys voittaneen tarjoajan tarjouksessa esitetyistä sopimuskauden aikaista palvelun toteuttamisjärjestystä koskevista valinnoista, joiden ilmoittamisessa on ollut ilmeinen epäjohdonmukaisuus. Sen sijaan täsmennyksessä ei ole ollut kysymys puuttuneen asiakirjan toimittamisesta tai siitä, että tarjouksesta olisi puuttunut tietoja, jotka olisi tullut tarjouspyynnön mukaan olla tarjouksessa. Kysymys ei ole siten ollut kielletystä tarjouksen parantamisesta taikka tarjouksen tarjouspyynnön mukaiseksi saattamisesta. Näin ollen tarjouksen täsmennyttäminen ei ole ollut tässä tapauksessa tarjoajia syrjivää tai epätasapuolista, eikä hankintayksikkö ole menetellyt tältäkään osin hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Telia Finland Oyj:n korvaamaan Hansel Oy:n oikeudenkäyntikulut 11.431,94 eurolla ja Elisa Oyj:n oikeudenkäyntikulut 10.136,25 eurolla, molemmat summat viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari, Jenni Poropudas ja Suvi Karlén-Savolainen.

Huomaa

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 5.2.2025 taltionumero 234/2025..