Asian tausta

Monetra Oulu Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut Kempeleen kunnan, Kiertokaari Oy:n, Limingan kunnan, Oulun kaupungin, Kuusamon kaupungin, Lumijoen kunnan, Oulun kaupunginteatteri Oy:n, Muhoksen kunnan, Oulun Tuotantokeittiö Oy:n, Taivalkosken kunnan ja Kiinteistöyhtiö Oy Kempeleenkartanon puolesta 22.5.2024 julkaistulla ja 11.6.2024 korjatulla hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta liitteen E kohdan 12 mukaisesta vartiointi- ja arvokuljetuspalveluhankinnasta ajalle 1.8.2024–31.7.2026 ja kahdelle vuoden pituiselle optiokaudelle. Hankinta on jaettu kahteen osa-alueeseen (1. Oulu ja Oulun lähiseutu ja 2. Koillismaan seutu).

Monetra Oulu Oy:n toimitusjohtaja on 26.6.2024 tekemällään hankintapäätöksellä numero 69/2024 muun ohella valinnut Securitas Oy:n palveluntuottajaksi hankinnan osa-alueeseen 1.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 5.000.000 euroa, josta osa-alueen 1 osuus on ollut 4.700.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Poko Oy - Pohjolan Koiravartiointi on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen hankinnan osa-alueessa 1, kieltää hankintayksikköä jatkamasta tältä osin virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön ja kuultavan yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.355 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö on ollut kilpailua rajoittava ja syrjivä, ja sen vaatimukset on asetettu niin, että vain yksi markkinoilla toimiva tarjoaja on voinut jättää tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen. Hankintayksikkö ei ole hyödyntänyt olemassa olevia kilpailuolosuhteita, eikä toteuttanut hankintaa tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina, jotta pienemmätkin toimijat voisivat osallistua tarjouskilpailuun. Lisäksi tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset eivät ole noudattaneet alan yleistä käytäntöä, eivätkä ne ole olleet hankinnan kohteen kannalta objektiivisesti perusteltavissa. Hankintayksikölle esitetyistä kysymyksistä ja kommenteista huolimatta hankintayksikkö ei ole muuttanut tarjouspyynnön vaatimuksia.

Hankinnan kohteena olevista palveluista ainoastaan vartiointipalveluita tarvitaan Oulun ulkopuolella, mutta hankinnan osa-alue 1 on ulotettu koskemaan myös Oulun lähikuntia. Hankinnan laaja maantieteellinen alue on estänyt pienempiä paikallisia toimijoita jättämästä tarjousta ja suosinut suurempia toimijoita. Maantieteellinen alue ei ole ollut tarkoituksenmukainen eikä se ole ollut perusteltavissa taloudellisilla syillä.

Hankintayksikkö on suosinut suurempia yrityksiä myös sisällyttämällä hankintaan vartioinnin lisäksi järjestyksenvalvontatehtävät. Järjestyksenvalvojille ja vartijoille on lainsäädännössä asetettu keskenään erilaisia vaatimuksia. Vartijoilla ei yleensä ole järjestyksenvalvojakorttia eivätkä useat järjestyksenvalvojat vastaavasti ole suorittaneet vartijan koulutusta. Järjestyksenvalvonta- ja naulakkopalvelut, arvokuljetukset ja vartiointipalvelut olisi pitänyt kilpailuttaa omina osa-alueinaan, jotta pienemmätkin toimijat olisivat voineet osallistua tarjouskilpailuun.

Tarjouspyynnössä on vaadittu, että jokaiseen vartiointipalveluun on tullut sisältyä palveluportaali. Oulun osalta palveluportaalille on asetettu erityisiä vaatimuksia, ja koska hankintaa ei ole jaettu osiin, tarjoajien on tullut täyttää kyseiset vaatimukset. Asetetut edellytykset perustuvat todennäköisesti nykyisen palveluntarjoajan palveluportaaliin. Palveluportaalin rakentaminen vaatimusten mukaisesti edellyttää huomattavaa taloudellista panostusta. Palveluportaalille asetetut vaatimukset ovat palveluiden vaativuuteen nähden kohtuuttomat ja syrjivät pienempiä tarjoajia.

Vartijoilta on Oulun kaupungin toimeksiannoissa edellytetty vähintään viiden vuoden työkokemusta, josta vähintään kolme vuotta on tullut kertyä turvallisuusalalta. Kokemusvaatimus on palveluiden vaativuuteen ja alan työllisyystilanteeseen nähden kohtuuton ja syrjivä. Oulun seudulla on vaikeaa rekrytoida vaatimuksen täyttäviä vartijoita.

Järjestyksenvalvojille on asetettu tiukat vaatimukset sekä työkokemuksen että kielitaidon suhteen. Tarjoajien on myös vaadittu pystyvän tarjoamaan viiden päivän varoitusajalla tarjouspyynnön vaatimukset täyttäviä järjestyksenvalvojia, mihin hyvin harvalla toimijalla on mahdollisuus. Tarjouspyyntö on tältäkin osin syrjinyt potentiaalisia pienempiä tarjoajia.

Tarjouspyynnön yksikköhintapyynnöt ovat olleet osin epäselvät. Paikallisvartioinnin hinta on tullut ilmoittaa yhden vartijan mukaisesti, mutta ajanjaksot eivät vastaa palvelua toteuttavien vartijoiden työskentelyaikoja. Vaatimus on myös suosinut nykyistä toimijaa.

Hälytysvalvonnalle ei ole pyydetty erillishintaa, jolloin kyseisen palvelun hinta on pitänyt sisällyttää muihin palveluihin, joiden tilausmääristä ei ole mitään takeita. Menettely ei vastaa alan yleistä käytäntöä ja johtaa huomattaviin poikkeamiin tarjotun palvelun hinnoittelussa. Turvahälytyskäynneille olisi pitänyt myös pyytää oma hälytysvalvontahinta. Tarjouspyynnön mukaan vartijoiden tulee käydä koulutus turvahälytyskäyntejä varten, mutta hinta on voitu antaa tarjouksessa vain varsinaisille turvahälytyskäynneille, joita on vuosittain arviolta vain 0–2. Tarjouspyynnön muotoilu on eriarvoistanut kilpailutusta ja aiheuttanut erilaisia tulkintoja.

Vastine

Vaatimukset

Monetra Oulu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.895 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti. Hankinta on ollut tehokkainta järjestää yhtenä kokonaisuutena kaikille palvelun tarpeessa oleville hankintayksikön asiakkaille, joten hankintayksikkö on jakanut hankinnan maantieteellisesti kahteen osa-alueeseen tarjouspyynnöstä ilmenevin tavoin. Jakaminen on ollut hankintayksikön harkintavallassa. Valittaja on kyennyt jättämään tarjouksen hankinnan osa-alueeseen 1.

Hankintayksikön harkintavallassa on määrittää hankinnan kohde parhaaksi katsomallaan tavalla tarpeidensa mukaisesti. Vartiointi-, naulakko-, järjestyksenvalvonta- ja arvokuljetuspalvelut ovat hankintayksikön asiakkaiden tarpeita palveleva tarkoituksenmukainen kokonaisuus. Markkinoilla on toimijoita, jotka tarjoavat kaikkia mainittuja palveluita. Hankintayksikön ei tarvitse sovittaa hankinnan kohteelle asetettavia vaatimuksia kaikkien toimijoiden palvelutarjontaa vastaaviksi.

Palveluportaalin vaatimukset perustuvat mukana olevien hankintayksiköiden eikä toimittajien tarpeisiin. Palveluportaalin vaatimuksia on markkinakartoituksen jälkeen kevennetty ottaen huomioon potentiaalisilta tarjoajilta saadut kommentit. Myöskään vartijoilta vaadittu työkokemus, johon on laskettu mukaan opintojenkin aikainen työkokemus ja josta on tarjouspyynnön mukaan tietyissä tilanteissa ollut mahdollista neuvotella, ei ole ollut syrjivä tai kohtuuton vaatimus. Järjestyksenvalvojille asetetut kokemus- ja kielitaitovaatimukset ovat olleet kohtuullisia ja perusteltuja hankinnan luonteeseen nähden.

Lisätietokysymyksiin annetuissa vastauksissa on selvennetty sitä, että hälytysvalvonnan hinta on pyydetty huomioimaan hälytysvartioinnin hinnoittelussa. Tarjouspyyntö on ollut selvä, etenkin kysymyksiin annettujen vastausten myötä.

Kuultavan lausunto

Securitas Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä sen kannalta toiminnallisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukaisin hankintakokonaisuus. Sen ei myöskään tarvitse mukauttaa hankintaansa siten, että mahdollisimman moni toimittaja voisi osallistua hankintamenettelyyn. Hankinta on jaettu osiin tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla.

Hankinnassa asetetut tekniset ja ammatillista pätevyyttä koskevat vaatimukset ovat olleet täysin tavanomaiset ja vastanneet sitä, mitä yleensä vastaavissa hankinnoissa asetetaan. Vaatimusten sisältö on kuulunut hankintayksikön harkintavallan piiriin, ja hankintayksikkö on asettanut ne tarpeidensa mukaisesti. Lisäksi on huomattava, että tarjouksen on voinut antaa myös ryhmittymänä ja alihankinnan käyttö on niin ikään ollut mahdollista.

Tarjouspyyntö on myös ollut selvä, ja asiaa on vielä selvennetty hankintayksikön sille esitettyihin kysymyksiin antamilla vastauksilla, minkä jälkeen mitään epäselvyyksiä ei ole voinut jäädä. Tarjouspyynnössä esitetty hinnoittelumalli on alalla yleisesti käytössä ja sitä kautta kaikille alalla toimiville palveluntuottajille täysin selkeä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikölle kuuluvasta harkintavallasta huolimatta käsillä olevaa hankintaa ei ole toteutettu asianmukaisesti, sillä se ei ole täyttänyt hankintasäännöksissä asetettuja tavoitteita julkisten varojen tehokkaasta käytöstä, erikokoisten toimijoiden yhtäläisistä mahdollisuuksista osallistua tarjouskilpailuihin ja kilpailuolosuhteiden hyödyntämisestä. Pelkkä muodollinen menettelytapasäännösten noudattaminen ei osoita, että hankintamenettely olisi toteutettu hankintasäännösten tarkoituksen ja tavoitteiden mukaisesti. Hankintaan ei ole osallistunut valittajan lisäksi muita pienempiä toimijoita. Myöskään suurempia toimijoita ei ole osallistunut tarjouskilpailuun voittaneen tarjoajan lisäksi.

Hankintayksikön esittämän mukaan vartijoille asetetuista vaatimuksista voidaan tietyissä tilanteissa neuvotella, mikä ei ole hyväksyttävä menettely. Se mahdollistaa vaatimusten käyttämisen potentiaalisten tarjoajien rajaamiseen pois tarjouskilpailusta, mutta käytännössä vaatimukset eivät ole voittanutta tarjoajaa velvoittavia.

Voittaneen tarjoajan väite vaatimusten tavanomaisuudesta alalla ei pidä paikkansa. Käsillä olevassa hankinnassa on asetettu poikkeuksellisen korkeat tekniset ja ammatillista pätevyyttä koskevat vaatimukset alalla yleisesti edellytettyihin vaatimuksiin nähden. Hankintayksikön väite tarjouspyynnön selvyydestä ei pidä paikkansa, sillä hankintayksikkö ei ole antamillaan vastauksilla vastannut sille esitettyihin kysymyksiin.

Valittaja on kiistänyt hankintayksikön ja kuultavan oikeudenkäyntikuluvaatimukset asian lopputuloksesta riippumatta. Valittajalla on ollut perusteltu syy saattaa asia markkinaoikeuden ratkaistavaksi, koska hankintayksikön asettamat kilpailutusehdot ovat olleet tulkinnallisia eikä se ole pyynnöistä huolimatta niitä selkeyttänyt.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että vartijoille asetetuista vaatimuksista neuvotteleminen on koskenut tilausvartiointia, joka on tunti kerrallaan tilattavaa, tilaajan normaalista poikkeaviin erityistarpeisiin liittyvää vartiointia. Kyseinen ehto mahdollistaa sen, että kiireellisissä, mahdollisesti suurta henkilöstömäärää vaativissa tilanteissa voidaan tarvittaessa tilapäisesti neuvotella tarjouspyynnössä mainituista vähimmäisvaatimuksista, jotta tilaajan tarve pystytään täyttämään. Tilaajan säännöllisesti tilaama vartiointi ei ole hankinnassa tilausvartiointia, eikä ehto siten mahdollista koulutus- ja kokemusvaatimusten kiertämistä valittajan esittämällä tavalla.

Lisäksi niihin kysymyksiin, joihin on löytynyt vastaus tarjouspyynnöstä, on vastattu viittaamalla kyseiseen kohtaan tarjouspyynnössä.

Kuultava on ilmoittanut, ettei sillä ole asiassa lausuttavaa.

Valittaja on antanut lausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankinnan kohteen määrittämisessä ja tarjouspyynnön laatimisessa.

Kyse on hankintalain liitteen E 12 kohdan mukaisesta vartiointi- ja turvallisuuspalveluiden hankinnasta, jonka ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ylittänyt julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 25 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun kansallisen kynnysarvon. Näin ollen hankintalain 107 §:ssä säädetyn mukaisesti sovellettavaksi tulee, mitä hankintalain I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osissa säädetään hankintasopimuksista sekä hankintalain 12 luku (107–115 §).

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen. Pykälän 3 momentin mukaan hankinnat on toteutettava tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina. Hankinnat on pyrittävä järjestämään siten, että pienet ja keskisuuret yritykset ja muut yhteisöt pääsevät tasapuolisesti muiden tarjoajien kanssa osallistumaan tarjouskilpailuihin.

Hankintalain 2 §:n 3 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 73) mukaan hankintojen toteuttamisessa lähtökohtana on hankintayksikön näkemys toiminnallisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukaisimmasta hankintakokonaisuudesta. Pykälässä asetetaan suosituksenluonteinen säännös hankintamenettelyn järjestämisestä siten, että pienet ja keskisuuret toimittajat pääsisivät tasapuolisesti muiden toimittajien kanssa osallistumaan tarjouskilpailuihin. Säännöksen kautta hankintayksiköitä kannustetaan kiinnittämään erityistä huomiota hankintamenettelyssä asetettujen vaatimusten vaikutuksiin pieniin yrityksiin. Säännöksellä ei kuitenkaan tarkoiteta sitä, että hankintayksikön tulisi hankinnan kohteesta, kontekstista ja laadusta riippumatta määritellä, valmistella ja toteuttaa hankinta yksinomaan siinä tarkoituksessa, että mahdollisimman moni toimittaja pääsisi osallistumaan hankintamenettelyyn.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 114 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Pykälän 2 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamiseen voidaan soveltaa, mitä 82–86 §:ssä säädetään.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa muun muassa tarjoajien teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on muun muassa tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla.

Hankinta-asiakirjat keskeisiltä osin

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan taustaa” mukaan tarjoajan on tullut tarjota kaikkia tarjouspyynnössä esitettyjä palveluja, joita ovat olleet muun ohella vartiointi-, turvahälytyskäynti-, naulakko-, järjestyksenvalvonta- ja arvokuljetuspalvelut sekä palveluportaali.

Hankinta on jaettu kahteen osa-alueeseen, joista valituksenalainen osa-alue 1 on koskenut edellä mainittujen palveluiden hankkimista Oulun kaupungin sekä Kempeleen, Limingan, Lumijoen ja Muhoksen kuntien alueelle. Kunkin kohteen osalta palvelutarvetta on kuvattu tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan taustaa” alakohdassa ”Arviot tilaajakohtaisesta palvelutarpeesta”.

Tarjouspyynnön kohdan ”Palvelua toteuttavan henkilöstön koulutus- ja työkokemus” alakohdassa ”Vartijat” on vaadittu seuraavaa:

”Oulun kaupungin toimeksiannoissa paikallisvartijoilla, tilausvartioinnin vartijoilla sekä piirivartijoilla (aluevartiointi) tulee olla suoritettuna vartijan tai turvallisuusalan ammattitutkinto sekä vähintään viisi (5) vuotta työkokemusta, josta vähintään kolme (3) vuotta turvallisuusalalta. Työkokemukseksi lasketaan myös opintoihin kuuluva kokoaikainen työkokemus.

Limingan kunnan toimeksiannoissa käytettävillä vartijoilla tulee olla suoritettuna vartijan tai turvallisuusalan ammattitutkinto, työkokemusta ei vaadita.

Muiden tilaajien toimeksiannoissa paikallisvartijoilla, tilausvartioinnin vartijoilla sekä piirivartijoilla (aluevartiointi) tulee lähtökohtaisesti olla suoritettuna vartijan tai turvallisuusalan ammattitutkinto sekä vähintään kolme (3) vuotta työkokemusta, josta vähintään kaksi (2) vuotta turvallisuusalalta. Työkokemukseksi lasketaan myös opintoihin kuuluva kokoaikainen työkokemus.

Muissa kuin edellä mainituissa toimeksiannoissa käytettävillä vartijoilla tulee olla suoritettuna vartijan tai turvallisuusalan ammattitutkinto. Muille vartijoille ei ole asetettu työkokemusvaatimusta.

Kiireellisissä tilausvartioinnin toimeksiannoissa voidaan edellä mainituista vähimmäisvaatimuksista tilapäisesti neuvotella pyrkien kuitenkin tilaajan vartiointitarpeen näkökulmasta parhaaseen mahdolliseen lopputulokseen.”

Tarjouspyynnön saman kohdan alakohdassa ”Järjestyksenvalvojat” on vaadittu seuraavaa:

”Oulun musiikkikeskuksen toimeksiannoissa työskentelevillä järjestyksenvalvojilla tulee olla voimassa oleva järjestyksenvalvojakortti. Ryhmän vetäjällä sekä vähintään 50 %:lla työvuorossa olevasta henkilöstöstä on oltava työkokemusta vähintään kolme (3) vuotta kansainvälisessä kulttuuriympäristössä ja edustustilaisuuksissa toimimisesta.

Muissa kuin edellä mainituissa toimeksiannoissa järjestyksenvalvojilla tulee olla voimassa oleva järjestyksenvalvojakortti.”

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan taustaa” alakohdassa ”Naulakko- ja järjestyksenvalvojapalvelut” on kuvattu palvelun tarvetta ilmoittaen sen koskevan pääsääntöisesti Oulun kaupungin musiikkikeskusta, selostettu henkilöstötarpeita tapahtumien yleisömääriin suhteutettuna ja näiden lisäksi todettu muun ohella, että tilaaja vahvistaa viisi kalenteripäivää ennen tapahtumaa tilaisuuden henkilöstötarpeet.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Henkilöstön kielitaito” on vaadittu, että henkilökunta pystyy toimimaan asiakaspalvelutilanteissa sujuvasti suomeksi, minkä lisäksi vartijoilla, järjestyksenvalvojilla sekä naulakko- ja lipunmyyntipalveluhenkilöstöllä tulee olla vähintään tyydyttävä englannin kielen taito. Ennen palvelun alkamista palveluntuottajan on annettava selvitys, josta ilmenee henkilöstön suomen ja englannin kielen taitotasot, heidän äidinkielensä sekä myös ruotsin kielen taitotaso.

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan taustaa” alakohdassa ”Palveluportaali” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Dokumentoidun palveluportaalin/raportointijärjestelmän tulee sisältyä jokaiseen vartiointipalveluun osana palvelua. Sen tulee olla reaaliaikainen ja ip-pohjainen vartiointipalvelun hallinnointipalvelu. Sen tulee olla suomenkielinen selainkäyttöinen palveluportaali palvelumaksuihin kuuluvana. Palveluportaali toimii reaaliaikaisena tiedonvälityskanavana asiakkaan (palvelun tilaajan) ja palveluntuottajan (vartiointipalveluntuottajan) välillä. Palveluportaalin kautta on nähtävä vartiointipalvelun kokonaistilanne helposti.

Palveluportaalin toiminnot sisältävät ainakin palveluiden tilaamisen ja muutospyynnöt tilannetietoineen, valvonta- ja raportointipalvelun, palveluntuottajan reaaliaikaisen toiminnan, palveluiden dokumentoinnin, lisäpalvelutilaukset ja toimittajan kohdekohtaiset tarjoukset, tilausvahvistukset aikatauluineen, reklamaatiot, yleiset asiakkaan kysymykset ja kehitysehdotukset sekä muut vaaditut ominaisuudet.”

Samassa alakohdassa on lisäksi selostettu erikseen ominaisuuksia, jotka palveluportaalin tulee sisältää Oulun kaupungille toteutettavan palvelun osalta.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” paikallisvartioinnille on tullut ilmoittaa kuukausihinta yhden vartijan mukaisesti ”(e/hlö/kk)” jaoteltuna eri ajankohtiin. Ajankohdat ovat olleet maanantai–perjantai kello 6–18, maanantai–perjantai kello 18–22, maanantai–perjantai kello 22–6, lauantai kello 6–18, lauantai kello 18–22, lauantai kello 22–6, sunnuntai kello 6–18, sunnuntai kello 18–22 ja sunnuntai kello 22–6.

Samassa tarjouspyynnön kohdassa on tullut ilmoittaa muun ohella myös hälytysvartioinnille ja turvahälytyskäynneille yhteinen kertahinta ensiksi arkipäiville ja toiseksi viikonlopuille ja pyhäpäiville. Hankintayksikölle esitetyissä kysymyksissä ja niihin annetuissa vastauksissa on todettu muun ohella seuraavaa:

”16. KYSYMYS:

Hälytysvalvonnalle pyydettävä oma hinta, koska se on turvallisuuspalveluiden perusmuotoinen palvelu. Näistä muodostuu aina oma kulurakenteensa eikä palveluita voi tarjota ”ilmaiseksi tai tappiolla”. Huomiona, että muissakin julkisen sektorin kilpailutuksissa tämä on huomioitu.

VASTAUS:

Hälytysvalvonta pyydetään huomioimaan hälytysvartioinnin hinnoittelussa tarjouspyynnön mukaisesti. Merkittävimmät hälytyskäyntien kohde- ja määräarviot on esitetty tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnössä mainitaan seuraavaa: Palveluntuottaja ei voi periä hälytysten vastaanottamisesta erillistä maksua eikä mitään muitakaan maksuja, kuten esimerkiksi varallaolomaksuja. Palveluntuottajan tulee huomioida nämä tarjoushinnoissaan. Tarjouspyynnössä mainitulla hälytyskeskuksella ei tarkoiteta tilaajien kiinteistöihin perustettavaa konkreettista hälytyskeskusta.

17. KYSYMYS:

Turvahälytyskäynneille on pyydettävä hälytysvalvontahinta. Palveluun kuuluu myös perehdytys käytännössä jopa kymmenille vartijoille sopimusaikana, joten tuota koulutuskulua ei voida liittää pelkästään hälytyskäyntihintaan, jota ei välttämättä koskaan edes tule. Samat perustelut kuin hälytysvalvontahinnalle.

VASTAUS:

Hälytysvalvonta ja siihen liittyvät koulutuskustannukset pyydetään huomioimaan hälytysvartioinnin hinnoittelussa tarjouspyynnön mukaisesti. Merkittävimmät hälytyskäyntien kohde- ja määräarviot sekä koulutusten kesto ja määrät on esitetty tarjouspyynnössä.”

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintamenettelyssä on syrjitty potentiaalisia pienempiä tarjoajia, sillä valituksenalaiselle hankinnalle määritelty maantieteellinen alue on ollut liian laaja. Hankintaan kuuluneet eri palvelut olisi myös pitänyt kilpailuttaa yhden kokonaisuuden sijasta erillisinä osa-alueina. Lisäksi palveluportaalille, vartijoille ja järjestyksenvalvojille asetetut vaatimukset ovat olleet hankinnan kohteeseen nähden kohtuuttomia ja syrjiviä, sillä vaatimusten takia potentiaalisten pienempien tarjoajien on ollut haastavaa antaa tarjouspyynnön mukaista tarjousta. Tarjouspyyntö on valittajan mukaan räätälöity voittaneelle tarjoajalle. Valittajan mukaan tarjouspyyntö on lisäksi ollut hintojen ilmoittamisen osalta epäselvä, voittanutta tarjoajaa suosiva, alan käytäntöjä vastaamaton ja rajoittanut kilpailua.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankinta on ollut tehokkainta järjestää yhtenä kokonaisuutena kaikille palvelun tarpeessa oleville hankintayksikön asiakkaille, joten hankintayksikkö on jakanut hankinnan maantieteellisesti kahteen osa-alueeseen tarjouspyynnöstä ilmenevin tavoin. Valittaja on tästä huolimatta kyennyt jättämään tarjouksen. Hankintayksikön mukaan vartiointi-, naulakko-, järjestyksenvalvonta- ja arvokuljetuspalvelut ovat sen asiakkaiden tarpeita palveleva tarkoituksenmukainen kokonaisuus. Tarjouspyynnön vaatimukset olleet kohtuullisia ja perusteltuja hankinnan luonteeseen nähden. Hankintayksikön mukaan tarjouspyyntö on ollut selvä, etenkin kysymyksiin annettujen vastausten myötä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä hankinnan kohde ja hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Lisäksi hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee kuitenkin olla puolueettomia sekä perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta, eivätkä ne saa perusteettomasti estää osallistumista tarjouskilpailuun tai rajoittaa kilpailua.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että hankintamenettelyä ei voida pitää virheellisenä sen vuoksi, että alalla toimivan yrityksen tarjonta ei sisällä hankintayksikön tarvetta vastaavaa ratkaisua. Tarjoajalla on mahdollisuus kehittää omaa tarjontaansa tai ostaa puuttuvia ratkaisuja ja osaamista muilta toimittajilta. Hankintayksikön ei julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden perusteella tarvitse sopeuttaa tarjouspyynnön ehtoja olemassa olevaan tarjontaan, jos hankinnassa perustellusti pyritään hankintayksikön tarpeita palvelevaan lopputulokseen. Näin ollen lähtökohtaisesti se, että alalla olisi vain yksi tai muutama tarjoaja, joka voisi täyttää tarjouspyynnössä asetetut vähimmäisvaatimukset, ei tee tarjouspyynnöstä syrjivää.

Hankintalain 2 §:n 3 momentin esitöistä ilmenevällä tavalla mainitussa lainkohdassa kyse on suosituksenluonteisesta säännöksestä, jonka tarkoituksena ei ole, että hankintayksikön tulisi järjestää hankintansa yksinomaan siinä tarkoituksessa, että mahdollisimman moni toimittaja voisi osallistua hankintamenettelyyn.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintaa koskevat vaatimukset ja hankintamenettelyn ehdot tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Hankintayksikön oman arvion mukaan valituksenalainen hankinta on ollut tehokkainta järjestää kaikille palvelujen tarpeessa oleville hankintayksikön asiakkaille yhtenä kokonaisuutena. Markkinaoikeus katsoo, että hankintaan kuuluvat eri palvelut muodostavat sellaisen luontevan kokonaisuuden, jonka kilpailuttaminen yhtenä kokonaisuutena on kuulunut hankintayksikön harkintavaltaan. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt epätasapuolisesti tai syrjivästi päättäessään toteuttaa valituksenalaisen hankinnan osa-alueen 1 yhtenä kokonaisuutena niin maantieteellisen alueen kuin hankintaan kuuluvien palveluiden osalta.

Tarjouspyynnön mukaan dokumentoidun palveluportaalin on tullut sisältyä jokaiseen vartiointipalveluun osana palvelua. Palveluportaalin on tullut toimia reaaliaikaisena tiedonvälityskanavana. Markkinaoikeus katsoo, että kyse on ollut hankinnan kohteen kannalta perustellusta osasta, josta mahdollisesti syntyvät kulut tarjoaja on voinut huomioida tarjouksensa hinnoittelussa. Ottaen lisäksi huomioon palveluportaalille tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten, jotka ovat liittyneet hankittavan palvelun tarjoamiseen hankintayksikölle, sisältö, asiassa ei ole esitetyn perusteella katsottavissa, että palveluportaalille asetetut vaatimukset olisivat olleet syrjiviä tai estäneet potentiaalisia tarjoajia osallistumasta tarjouskilpailuun.

Vartijoille ja järjestyksenvalvojille tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten määrittely on lähtökohtaisesti kuulunut hankintayksikön harkintavaltaan. Kun otetaan huomioon hankinnan kohteesta esitetty, markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset ovat olleet hankinnan kannalta perusteltuja. Asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella palvelua toteuttavan henkilöstön kokemusvaatimuksia olisi pidettävä syrjivinä tai muutoin hankintasäännösten vastaisina. Tätä tukee myös se, että valittaja on jättänyt tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen, joka on edennyt tarjousvertailuun. Valittajan esittämän mukainen mahdollisesti heikko työmarkkinatilanne koskee kaikkia alueella toimivia yrityksiä. Potentiaaliset tarjoajat ovat lisäksi voineet jättää tarjouksen tarvittaessa esimerkiksi yhteistyöjärjestelyihin turvautumalla. Yksinomaan sitä, että yhteistyöjärjestelyt saattavat tehdä hankintaan tarjoamisesta hankalampaa, ei ole pidettävä osoituksena siitä, että tarjouspyyntö olisi ollut syrjivä ja voittanutta tarjoajaa suosiva. Asiassa ei ole myöskään todettavissa, että palvelua tuottavalta henkilöstöltä vaadittu kielitaito tai edellä kuvattu vaatimus järjestyksenvalvojien tarjoamisesta viiden päivän varoitusajalla eivät olisi olleet omiaan turvaamaan syrjimätöntä kohtelua tai että niiden käyttäminen olisi muutoin ollut hankintasäännösten vastaista hankinnan kohde huomioiden.

Tilausvartioinnin vartijoille asetetuista vaatimuksista poikkeamisen osalta tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että poikkeamisesta neuvottelu on mahdollista vain kiireellisissä toimeksiannoissa ja kyse on ollut tilapäisestä ratkaisusta. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei ole siten mahdollistanut vähimmäisvaatimuksien kiertämistä tai valittajan esittämin tavoin sitä, ettei palveluntuottajan tarvitsisi täyttää henkilöstölle asetettuja vaatimuksia.

Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan paikallisvartioinnin hinta eri viikonpäivinä ja vuorokaudenaikoina. Hinta on pyydetty ilmoittamaan yhden vartijan mukaisesti. Markkinaoikeus katsoo, että alalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan on tullut ymmärtää, että tarjouspyynnössä eritellyt viikonpäivät ja vuorokaudenajat eivät ole tarkoittaneet yksittäisten vartijoiden työaikaa tai työvuorojen pituutta, vaan vartioinnin hinnoittelua eri vuorokaudenaikoina ja sitä, miten hankintayksikkö on halunnut hinnan ilmoitettavan. Tarjouspyyntö ei siten ole ollut valittajan esittämin tavoin epäselvä eikä myöskään voittanutta tarjoajaa suosiva.

Hälytysvartioinnin ja turvahälytyskäyntien hinnoittelun osalta hankintayksikkö on kysymyksiin annetuissa vastauksissa selventänyt, että hälytysvalvonta ja siihen liittyvät koulutuskustannukset pyydetään sisällyttämään hälytysvartioinnin hinnoitteluun tarjouspyynnön mukaisesti. Markkinaoikeus katsoo, että hankinta-asiakirjoissa ja kysymyksiin annetuissa vastauksissa tarjoajille on annettu tarpeelliset tiedot tarjoustensa hinnoittelemiseksi, eikä asiassa ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella tapa, joilla tarjousten hinnat on pyydetty ilmoittamaan, olisi ollut syrjivä. Sillä, onko alan muissa hankinnoissa mahdollisesti menetelty eri tavoin hintojen ilmoittamisen osalta, ei ole asiassa merkitystä.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole ylittänyt harkintavaltaansa tai menetellyt muutenkaan hankintasäännösten vastaisesti tarjouspyynnön vaatimuksia asettaessaan. Tarjouspyyntö ei ole myöskään ollut epäselvä, syrjivä tai kilpailua rajoittava hintojen ilmoittamisen osalta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määriltään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Poko Oy - Pohjolan Koiravartioinnin korvaamaan Monetra Oulu Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.895 eurolla viivästyskorkoineen ja Securitas Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari, Mika Kuuppo ja Teemu Matikainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.