MAO:748/2025

Asian tausta

Etelä-Savon sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän tietohallintojohtaja on allekirjoittanut vuonna 2018 CGI Suomi Oy:n kanssa Titania-ohjelmiston ylläpitosopimuksen numero 306827. Etelä-Savon hyvinvointialueen (jäljempänä myös hankintayksikkö) ilmoituksen mukaan sopimus on siirtynyt sille vuonna 2022.

Etelä-Savon hyvinvointialueen konsernipalvelujen toimialajohtaja on 4.2.2025 tekemällään hankintapäätöksellä § 2/2025 päättänyt muuttaa ylläpitosopimusta numero 306827 siten, että Titania-työvuorosuunnittelujärjestelmää laajennetaan optimointimoduulilla ja toimintalähtöisellä työvuorosuunnitteluominaisuudella. Lisäksi järjestelmään on päätetty hankkia käyttöliittymän versiopäivitys.

Hankintayksikkö on ilmoittanut 10.2.2025 julkaistulla ennakkoilmoituksella suorahankinnasta edellä kuvatusta hankintasopimuksen muutoksesta.

Sopimusmuutoksena toteutettavan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ennakkoilmoituksen mukaan ollut 240.000 euroa. Alkuperäisen, vuonna 2018 allekirjoitetun ylläpitosopimuksen ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 1.224.040 euroa. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan alkuperäinen sopimus on voimassa toistaiseksi.

Sopimusmuutoksena toteutettavaa hankintaa ei hankintayksikön mukaan ole pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Visma Aquila Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.000 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten ja niissä asetetun kilpailuttamisvelvoitteen vastaisesti, kun se on muuttanut vuonna 2018 tehtyä hankintasopimusta ja päättänyt tehdä suorahankinnan ilman hankintasäännöksissä säädettyä perustetta. Kysymyksessä on sopimusmuutoksen alaisen hankinnan ennakoitu arvokin huomioon ottaen laajamittainen uuden ohjelmiston käyttöönotto, josta olisi tullut järjestää tarjouskilpailu avoimesti kaikille markkinoilla oleville toimijoille.

Hankintayksikön käytössä ollut Titania-työvuorosuunnittelujärjestelmä Titania 1.0 ei ole sama järjestelmä kuin valituksenalaisen hankintapäätöksen kohteena ollut Titania 2.0 -työvuorosuunnittelujärjestelmä. Kysymyksessä ei ole käyttöliittymän versiopäivitys. Uusi järjestelmä on eri teknologialla toteutettu, uuden käyttöönoton vaativa pilviohjelmisto. Valituksenalaisessa hankintapäätöksessä ja ennakkoilmoituksessa suorahankinnasta kuvattu toimintalähtöinen työvuorosuunnittelu ei ole ominaisuus, vaan uusi toimintatapa tehdä työvuorosuunnittelua, mikä on perustana optimoinnille. Optimointi on sellainen lisämoduuli, joka voidaan ostaa niin vanhempaan kuin uudempaankin Titania-työvuorosuunnittelujärjestelmään.

Vastine

Vaatimukset

Etelä-Savon hyvinvointialueen on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.339,25 eurolla.

Perustelut

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti muuttaessaan voimassa ollutta hankintasopimusta ilman uutta kilpailutusta ja ilmoittaessaan muutoksesta ennakkoilmoituksella suorahankinnasta. Sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole ollut mahdollista taloudellisista ja teknisistä syistä ja se aiheuttaisi hankintayksikölle merkittävää haittaa tai kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä. Sopimusmuutoksen arvo on alle 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta, eikä kysymys ole hankintasäännösten kiertämisestä. Hankintayksikkö on suorahankintailmoituksen julkaisemalla pyrkinyt toimimaan sopimusmuutoksen tehdessään avoimesti.

Hankintayksiköllä on ollut käytössään Titania-työvuorosuunnittelujärjestelmä, josta se on allekirjoittanut hankintasopimuksen vuonna 2018. Sopimuskauden aikana on käynyt ilmi tarve hankkia järjestelmään lisäominaisuutena optimointimoduuli ja käyttöliittymän versiopäivitys. Hankintayksiköllä on lisäksi ollut tarve hankkia toimintalähtöinen työvuorosuunnitteluominaisuus.

Titania-järjestelmässä on ollut runsaasti toisiin järjestelmiin tehtyjä erilaisia integraatioita, kuten kotihoidon toiminnanohjaus, sähköinen arkistointi, tietoallaspoiminta ja kulunvalvonta. Näitä integraatioita ovat henkilötietojen siirtyminen PersonecF-järjestelmästä Titania-järjestelmään, toteutumatietojen siirtyminen Titania-järjestelmästä PersonecF-järjestelmään, työajanseuranta‑integraatio ja leimaustiedot, kotihoidon optimointi-integraatiot, X‑archive ‑integraatio, tietoallas-integraatio ja Titania-järjestelmän työvuorotietojen siirtyminen Delfoi Planner ‑resurssisuunnitteluun.

Hankintayksikön selvitysten perusteella mikään muu järjestelmätoimittaja ei teknisistä syistä pysty tekemään olemassa olevaan järjestelmään tehtäviä päivityksiä. Toimintalähtöinen työvuorosuunnittelu ja optimointimoduuli ovat sisäänrakennettuja Titania-järjestelmään, eikä niitä voida korvata kolmannella osapuolella ilman koko työvuorosuunnittelujärjestelmän vaihtoa, mistä aiheutuisi merkittävät kustannukset. Integraatioiden tekeminen ei ole mahdollista ilman, että toimittaja joutuu paljastamaan omiin immateriaalioikeuksiinsa ja yksityisoikeuden tai liikesalaisuuden piiriin liittyviä asioita. Sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole mahdollista myöskään potilasturvallisuuteen liittyvistä syistä. Hankintapäätöksen mukainen hankinnan arvo ei käsitä laajamittaista uuden ohjelmiston käyttöönottoa, joka vaatisi aluevaltuuston hyväksymän investointisuunnitelman päivittämistä, eikä miljoonaluokan hankinnalle ole varattu tuleville vuosille määrärahoja.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön käytössä oleva työvuorosuunnittelujärjestelmä on on-premises -mallin mukaisesti toimitettu järjestelmä. Järjestelmä on siten ollut asennettuna hankintayksikön omassa käyttöympäristössä ja sen omille palvelimille. Hankintayksikön mainitsema käyttöliittymän versiopäivitys on software as a service (SaaS)-palvelumallin mukaan tuotettava pilvipalvelu, joka on aikaisempaan järjestelmään verrattuna täysin erilainen järjestelmä. On-premises -mallin mukaisena ja SaaS‑palvelumallina tuotettavien palveluiden toimitustavat poikkeavat toisistaan teknisiltä toteutuksiltaan merkittävästi. Siirtyminen on‑premises ‑mallin mukaisista sovelluksista toimittajan palvelimilta toteutettavaan pilvipalveluun on myös esimerkiksi olennainen vastuiden jakautumiseen toimittajan ja asiakkaan välillä liittyvä muutos. Tällaista järjestelmämuutosta ei voida kutsua käyttöliittymän versiopäivitykseksi, vaan kyseinen sovelluksen käyttöympäristön muutos tarjottavaan palveluun on uutta hankintamenettelyä edellyttävä, palveluhankinnan tyyppiä ja luonnetta olennaisesti muuttava perustavanlaatuinen muutos.

Hankintayksikkö ei ole tuonut esille sitä, mahdollistavatko alkuperäisen hankintasopimuksen ehdot versiokehityksen. Asiassa on lisäksi annettava painoarvoa Kilpailu- ja kuluttajaviraston näkemykselle, jonka mukaan uuteen käyttöympäristöön siirtymistä ei voida pitää versiopäivityksenä tai hankintasäännösten sallimana sopimusmuutoksena.

Asiassa ei ole ollut kysymys kilpailun puutteesta johtuvasta teknisestä syystä, sillä markkinoilla on valitun sopimustoimittajan lisäksi muitakin toimittajia, jotka pystyvät toimittamaan vastaavanlaisia työvuorosuunnittelujärjestelmiä. Hankintayksikkö ei ole osoittanut, että kukaan muu kuin valittu sopimustoimittaja ei pystyisi teknisesti samaan lopputulokseen. Vaihtoehtoisten ja korvaavien SaaS-palvelumallin mukaisten työvuorosuunnittelujärjestelmien olemassaoloa on arvioitava ottaen huomioon hankintayksikön käyttämän palvelumallin ja käyttöliittymän versiopäivityksenä esitetyt käyttöympäristön muutokset. Hankintayksikkö on menettelyllään varannut kuultavalle yksinoikeuden palvelun tuottamiseksi, eikä kysymyksessä ole ollut sellainen objektiivinen yksinoikeus, jota hankintayksikkö ei olisi saanut aikaan itse. Kysymys on ollut sovelluksen käyttöönotosta uudessa ympäristössä ja siten kokonaan uudesta hankinnasta. Hankintayksikkö ei ole osoittanut riittävällä tavalla, että hankinnalle olisi ollut suorahankintaperuste.

Hankintayksikkö ei ole vastineessaan näyttänyt toteen myöskään sitä, että sopimusmuutoksen arvo ei olisi ollut enemmän kuin 50 prosenttia alkuperäisen hankintasopimuksen arvosta.

Kuultavan lausunto

CGI Suomi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 11.367,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti. Toimintalähtöinen työvuorosuunnittelu ja optimointimoduuli on sisäänrakennettu Titania-järjestelmään, eikä niitä ole mahdollista korvata kolmannen osapuolen ratkaisulla ilman koko työvuorosuunnittelujärjestelmän vaihtamista. Koko järjestelmän vaihtaminen tarkoittaisi merkittäviä lisäkustannuksia hankintayksikölle ilman, että siihen on hankintasäännöksissä säädettyä velvollisuutta.

Sopimusmuutos on perustunut kilpailutetun hankinnan hankinta-asiakirjoissa olleeseen sopimusehtoon ja se on joka tapauksessa ollut sallittu lisäpalvelu. Sopimusehtojen mukaisesti toteutettavassa SaaS-palvelussa on ollut kysymys ohjelman siirtämisestä uudelle palvelimelle eli laitteelle. Muutos on ollut sopimusehtojen mukainen, ja SaaS-palvelu kuuluu kilpailutetussa hankintasopimuksessa todettuun erikseen tilattavaan jatkokehitys‑lisäpalveluun. Kysymys on ollut tavanomaisesta tarkistuslausekkeesta, jolla hankintayksikkö on varautunut siihen, että palvelut ovat teknisesti sopivia ja hyvinvointialueen käytettävissä. Ehto on sisältynyt aiemmin kilpailutetun hankinnan hankinta-asiakirjoihin ja ollut tarjoajien tiedossa, eikä hankintasopimuksen yleinen luonne ole muuttunut. Muutoksesta ei ole tullut julkaista erikseen muutosilmoitusta.

Kyseisestä sallitusta lisäpalvelusta on hankintasäännösten mukaisesti julkaistu muutosilmoitus. Se, että optimointi on ollut vanhaan tai uuteen Titaniaan ostettavissa ollut lisämoduuli, ei ole tarkoittanut sitä, etteikö se voisi olla lisäpalvelu. Integraatioiden tekeminen ei ole mahdollista ilman, että toimittaja joutuu paljastamaan immateriaalioikeuksiinsa ja liikesalaisuutensa piiriin kuuluvia asioita. Kysymys on ollut tilanteesta, jossa hankintaan tehdään käytön aikana tarpeellisiksi havaittuja mukautuksia. Hankinnan luonne ei ole muuttunut, vaan kysymys on ollut hankintayksikön tarpeelliseksi katsoman lisäpalvelun hankinnasta. Asiassa ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikön ilmoittama sopimusmuutoksen arvo olisi virheellinen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että alkuperäinen hankintasopimus on mahdollistanut muun ohella ohjelman siirtäminen uudelle laitteelle, uudelle käyttöjärjestelmälle tai uuteen tietokantaan ja sellaisten ohjelmamuutosten tekemisen, jotka johtuvat varusohjelmistojen uusista versioista. Uudella versiolla on tarkoitettu sellaista uutta varusohjelmiston versiota, joka sisältää toiminnallisia muutoksia tai lisäyksiä. Alkuperäisen sopimuksen ehtojen mukaan järjestelmän kehittäminen on sopimusehtojen mukaista.

Hankintayksikölle on käynyt ilmi sopimuskauden aikana tarve kehittää järjestelmän ominaisuuksia. Hankintayksikkö on sen vuoksi selvittänyt asiaa ja tehnyt tuotantotapa-analyysin työvuorosuunnittelujärjestelmän kilpailuttamisesta verrattuna järjestelmän laajentamiseen hankintasäännösten puitteissa. Hankintayksikkö on arvioinut, että hankintasopimuksen muutoksen vuoksi saavutettava järjestelmän kehitystyö ja laajentaminen tuovat merkittäviä kustannussäästöjä.

Tehtävien muutosten tarkoittamat toiminnallisuudet vastaavat loppukäyttäjän kannalta pitkälti niitä samoja ominaisuuksia, joita järjestelmässä on ollut aiemminkin.

Titania Optimointi on työvuorolistan automaattiseen suunnitteluun tarkoitettu tuoteratkaisu, jossa on otettu huomioon työvuorosuunnittelussa jo käytössä olevat ominaisuudet. Työvuorolistan karkean suunnittelun osuus on noin kaksi kolmasosaa suunnitteluun käytetystä ajasta yksikön koosta riippumatta. Optimoinnilla voidaan käytännössä korvata tämä suunnittelun vaihe kokonaan, mikä tarkoittaa merkittävää ajansäästöä. Optimointi on nykyisen työvuorosuunnittelun apuväline. Toiminnallisuuksia ei muuteta järjestelmämuutoksen myötä merkittävästi, vaan käyttöön otetaan optimointi, jolla voidaan korvata yksi suunnittelun vaihe niin, että aikaa voidaan säästää merkittävästi.

Valittaja on lausumissaan esittänyt, että vaikka hankintayksikön käytössä olisi ollut aiemmin samoja sovellusominaisuuksia, poikkeavat uusien toiminnallisuuksien toteutustapa, niiden hallinta sekä osapuolten roolit ja vastuut merkittävästi hankintayksikön aiemmin käytössä olleen järjestelmän toimintatavasta. Sopimusehtojen tulkintaa ei voida laajentaa kattamaan sellaisia muutoksia, joita sopimusehdoissa ei ole yksiselitteisesti tuotu esiin.

Valittajan mukaan tässä asiassa muun ohella sopimuksen irtisanomisehdot muuttuvat. Hankintayksiköllä on kilpailuttamisvelvollisuus, kun tavara tai palvelu korvataan jollakin muulla, eli tässä tapauksessa pilvipalvelulla tai kun hankintatyyppiä muutetaan perusteellisesti, koska tämä vaikuttaa järjestämättömän tarjouskilpailun tulokseen.

Hankintayksikön ja tarjoajan kannalta on-premises -palvelut ja pilvipalveluhankinnat ovat kaksi täysin eri tuoteryhmää. Kyse on siitä, asennetaanko ohjelmisto hankintayksikön omalle palvelimelle ja myydäänkö hankintayksikölle siihen ikuinen lisenssi vai toimiiko ohjelmisto internetin ylitse kuukausimaksullisena palveluna. Näissä palveluissa tarjoajien ja hankintayksiköiden kuluriskit ja sopimusten kestot poikkeavat toisistaan niihin sovellettavan lainsäädännön vuoksi.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston esittämän näkemyksen mukaan siirtyminen on‑premises-sovelluksesta yrityksen palvelimilta tuotettavaan sovellukseen on olennainen vastuiden jakautumiseen liittyvä muutos yrityksen tarjoamassa palvelussa. Uuteen käyttöympäristöön siirtyminen muuttaa perustavanlaatuisesti palveluhankinnan tyyppiä ja luonnetta.

Alkuperäinen hankintasopimus on vuodelta 2018, jolloin ei vielä yleisesti tehty pilvipalveluhankintoja yksityis- tai julkissektorilla. Pilvipalvelut yleistyivät Suomessa 2020-luvun alussa. Ei ole uskottavaa, että sopimuksessa olisi lähes kymmenen vuotta sitten otettu huomioon siirtyminen pilvipalveluun. Hankintasopimuksen siirtämisehdoissa on ollut kysymys ohjelmiston siirrosta palvelimelta toiselle tavalliselle palvelimelle. Alkuperäisen sopimuksen ilmaisu ”uusi laite” on tarkoittanut uutta tietokonetta tai vastaavaa fyysistä laitetta, ”uusi käyttöjärjestelmä” on tarkoittanut Windows-käyttöjärjestelmän uutta versionumeroa ja ”uusi tietokanta” on tarkoittanut tietokantapalvelinta, tietokannan versionumeroa tai eri tietokantaohjelmistoa. Mikään näistä ei ole pilvipalveluun siirtymiseen verrattavissa oleva muutos tai sitä suoraan tarkoittava ehto. Hankintasopimuksen ehtoja ei ole tältä osin pidettävä selkeinä, täsmällisinä ja yksiselitteisinä, eikä niillä voida perustella siirtymistä on-premises -toimituksesta pilvipalveluun.

Tässä hankinnassa on lisäksi sovittu EU-kynnysarvon ylittävästä lisähinnoittelusta. Sopimukseen on lisätty hinnoittelua, jota ei ole ollut hankintasopimuksessa entuudestaan. Tämä on tehnyt hankintasopimuksesta hankintayksikön sopimuskumppanille alkuperäistä sopimusta edullisemman, mikä on olennainen sopimusmuutos. Vaikka sopimuksen kokonaisarvo muuttuisi vain marginaalisesti, on kiellettyä muuttaa sopimuksen yleistä luonnetta siten, että kyseinen muutos todennäköisesti johtaa muutoksiin sopimuksen kohteessa tai tyypissä.

Alkuperäinen hankintasopimus ei ole käsittänyt täysin uusien tuotteiden ostamista, eikä siirtymistä on-premises-palvelusta pilvipalveluun. Tällaiset muutokset eivät ole tavanomaisia, vaan kyse on sellaisista muutoksista ja lisäominaisuuksista, jotka rinnastuvat uuden järjestelmän hankintaan, eivätkä vähäisiin lisätöihin.

Myös muut kuin alkuperäinen sopimuskumppani olisivat pystyneet tarjoamaan muutettuja palveluja, mikäli hankintayksikkö olisi hankintasopimukseen tehtyjen olennaisten muutosten sijasta järjestänyt tarjouskilpailun pilvipalvelupohjaisesta työvuorosuunnitteluohjelmasta, johon sisältyy toimintalähtöinen työvuorosuunnitteluominaisuus sekä optimointimoduuli. Lisäksi kyseessä olevien muutosten arvo on ylittänyt EU-kynnysarvon, mikä tukee sitä, etteivät kilpailuttamiskustannukset tai kilpailuttamisesta aiheutuva haitta ole muutosten kokonaisarvoon nähden suhteettoman suuria.

Pilvipalveluhankinnat ovat oikeuskäytännön perusteella tavarahankintoja. Jo tällä perusteella hankinta tulisi kilpailuttaa uudelleen. Lisäksi suorahankintailmoitus on tehty väärällä CPV-koodilla. Suorahankintailmoituksessa on esitetty palvelujen CPV-koodi, vaikka kyse on ollut valmisohjelmiston tavarahankinnasta.

Hankintayksikkö on esittänyt muun ohella, että kysymyksessä on muutos on-premises -ohjelmistosta pilvipalveluohjelmistoksi. Sopimuksen ala ei muutu, eikä hankinnan kohteena ole täysin uusia tuotteita. Tavaraa tai palvelua ei korvata jollain muulla, eikä hankintatyyppiä muuteta perusteellisesti. Sopimusmuutos ei ole luonteeltaan olennainen, vaan kysymys on alalla vallitsevasta ja hankintayksiköstä riippumattomasta teknologian kehityksestä ja palvelun jatkuvuuden varmistamisesta.

Toteutettavassa järjestelmäpäivityksessä on kysymys jo sovittujen asennusten päivittämisestä ja osittaisesta muuttamisesta. Pilvipalveluun siirtymistä on pidettävä alalla vallitsevana teknisenä mukauttamisena, joka ei muuta sopimuksen ydinkohdetta, vaan mahdollistaa palvelun ajantasaisuuden ja tietoturvan. Alkuperäistä sopimusta laajennetaan lisäämällä siihen Titania Optimointi -moduuli. Alkuperäisen sopimuksen perusrakenne ja sopimustyyppi pysyvät samoina. Muutoksia ei tule alkuperäisen sopimuksen liitteenä olleeseen palvelukuvaukseen ja siinä olleeseen vastuunjakotaulukkoon. Se, missä järjestelmä käytännössä toimii, ei vaikuta järjestelmän toiminnallisuuksiin, käyttöön tai myöskään asiakkaan vastuisiin, oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Muutossopimus ei siten tule muodostamaan uutta itsenäistä sopimusta, vaan siinä täydennetään ja muutetaan alkuperäistä sopimusta ja sen ehtoja vain niiltä osin kuin on erikseen sovittu tarjouksessa ja tehtävässä sopimusmuutoksessa. Alkuperäisen sopimuksen irtisanomisehto, kuluriski ja sopimuksen kesto säilyvät tarjouksen mukaisesti alkuperäisen hankintasopimuksen ehtojen mukaisina.

Sopimusmuutos ei merkitse muutosta voimassa olevan sopimuksen hinnoittelumalliin tai maksurytmiin. Käyttäjämäärään perustuva ylläpidon laskutus tapahtuu myös jatkossa kuukausittain. Sopimusmuutoksen hinnoittelumalliin ei ole lisätty alkuperäiseen sopimukseen kuulumatonta hinnoittelua. Toteutettava hinnoittelumalli perustuu kokonaisuudessaan samaan käyttäjämääräkohtaiseen kuukausittain maksettavaan ylläpitomaksuun kuin voimassa olevan alkuperäisen hankintasopimuksen mukainen ohjelmiston hinnoittelu. Hankintapäätöksen mukaisella hankinnan arvon kustannusten sisäisellä jakautumisella eri kustannuspaikoille ei ole mitään tekemistä hankinnan kohteen hinnoittelumallin kanssa.

Alkuperäisen sopimuksen arvo on ollut aiemmin ilmoitetusta poiketen 1.408.897 euroa, ja sopimusmuutoksen arvon arvonlisäveroton vaikutus on 236.489 euroa. Hankintasopimuksen arvo nousee muutoksen myötä vain vajaan viidenneksen alkuperäisen hankintasopimuksen arvosta.

Kun kysymys ei ole täysin erillisen järjestelmän hankkimisesta, tarkoittaisi hankinnan kilpailuttaminen niin, että se olisi yhteensopiva muiden jo käytössä olevien ohjelmien kanssa käytännössä sitä, että hankintayksikön olisi kilpailutettava koko toiminnanohjausjärjestelmä. Lisäksi edellytettäisiin uuden järjestelmän käyttöönottamista ja tiettyjen jo toiminnassa olevien integraatioiden uudelleen rakentamista, mikä aiheuttaisi hankintayksikölle kohtuuttomia lisäkustannuksia. Hankintayksiköllä ei ole tarvetta kokonaan uuden ohjelmiston tai sovelluksen hankkimiselle.

Merkittävää haittaa ja lisäkustannuksia syntyisi muun ohella uuden järjestelmän kilpailuttamisesta, käyttöönotosta ja henkilöstön laajasta koulutustarpeesta. Uuden järjestelmän hankkimisesta aiheutuvat kokonaiskustannukset olisivat yli kymmenkertaiset verrattuna tehtävän järjestelmäpäivityksen kokonaisarvoon, mihin hankintayksiköllä ei ole määrärahoja tai lisälainanottovaltuutta.

Hankintayksikkö ei ole vedonnut valittajan tarkoittamaan suorahankintaperusteeseen.

Kuultava on esittänyt, että kysymys ei ole ollut sellaisista muutoksista ja lisäominaisuuksista, jotka rinnastuvat uuden järjestelmän ostoon. Järjestelmän käyttötarkoitus, toiminnallisuudet ja palvelun lopputulos pysyvät samoina, järjestelmälle asetetut toiminnalliset vaatimukset eivät muutu ja järjestelmän hankintayksikölle tuottama lopputulos säilyy. Hankintaan tehdään mukautuksia, jotka ovat osoittautuneet käytön aikana tarpeellisiksi, mutta hankinnan luonne ei muutu. Suorahankintailmoituksen julkaiseminen ei ole pakollista, eikä hankintaa tule kilpailuttaa uudelleen pelkästään virheelliseksi väitetyn CPV-koodin vuoksi.

Valittaja on antanut lausumat.

Kuultava on antanut lausuman.

Valittaja on antanut lausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on toteuttanut hankinnan ilman uutta hankintamenettelyä muuttamalla sen ja kuultavan välillä vuonna 2018 tehtyä hankintasopimusta siten, että sopimukseen on sisällytetty Titania-työvuorosuunnittelujärjestelmän laajennukset optimointimoduulista, toimintalähtöisestä työvuorosuunnittelusta sekä käyttöliittymän versiopäivityksestä.

Arvioitavana on se, onko sopimusmuutos ollut olennainen ja mikäli se katsotaan olennaiseksi, onko sen tekemiseen ilman uutta kilpailutusta ollut hankintasäännösten mukainen peruste. Lisäksi asiassa on tarvittaessa arvioitava, onko kilpailuttamatta jääneelle hankinnalle ollut olemassa hankintasäännösten mukainen suorahankintaperuste. Tämän jälkeen asiassa on tarvittaessa arvioitava muita valitusperusteita.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 2 §:n 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 136 §:n 1 momentin mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa tai kansalliset kynnysarvot ylittävissä liitteen E mukaisissa palveluhankinnoissa taikka käyttöoikeussopimuksissa olennaisesti muuttaa sopimuskauden aikana ilman hankintalain mukaista uutta hankintamenettelyä. Olennaisena pidetään ainakin muutosta, jos muutoksella otetaan käyttöön ehtoja, jotka, jos ne olisivat alun perin kuuluneet hankintamenettelyyn, olisivat mahdollistaneet muiden kuin alun perin valittujen ehdokkaiden osallistumisen menettelyyn tai muun kuin alun perin hyväksytyn tarjouksen hyväksymisen tai jotka olisivat tuoneet hankintamenettelyyn lisää osallistujia (kohta 1), sopimuksesta tai puitejärjestelystä tulee muutoksen jälkeen taloudellisesti edullisempi sopimuskumppanille sellaisella tavalla, jota alkuperäisessä hankintasopimuksessa tai puitejärjestelyssä ei ollut määritetty (kohta 2), muutos laajentaa sopimuksen tai puitejärjestelyn soveltamisalaa huomattavasti (kohta 3) tai sopimuskumppani, jonka kanssa hankintayksikkö on alun perin tehnyt sopimuksen, korvataan uudella sopimuskumppanilla (kohta 4).

Hankintalain 136 §:n 2 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, hankintasopimukseen ja puitejärjestelyyn voidaan tehdä muutos ilman uutta hankintamenettelyä, jos se perustuu hankintamenettelyn aikana tiedossa olleisiin ja hankinta-asiakirjoissa mainittuihin sopimusehtoihin tai niiden muuttamista koskeviin ehtoihin, niiden rahallisesta arvosta riippumatta, ja nämä ehdot ovat selkeät, täsmälliset ja yksiselitteiset, eivätkä ne muuta hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleistä luonnetta (kohta 1), alkuperäisen sopimuskumppanin on tarpeen suorittaa lisätöitä tai -palveluja taikka ylimääräisiä tavarantoimituksia, jotka eivät sisältyneet alkuperäiseen sopimukseen, ja jos sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole mahdollista taloudellisista tai teknisistä syistä ja aiheuttaisi merkittävää haittaa tai kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä hankintayksikölle (kohta 2) tai jos muutoksen tarve johtuu olosuhteista, joita huolellinen hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida eikä muutos vaikuta hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen (kohta 3).

Hankintalain 136 §:n 3 momentin mukaan pykälän 2 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitetun muutoksen arvo ei saa olla enemmän kuin 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta. Jos 2 momentin 2 tai 3 kohdassa tarkoitettuja muutoksia tehdään peräkkäin useampia, arvioidaan jokaista muutosta itsenäisenä. Tällaisten muutosten tavoitteena ei saa olla hankintalain säännösten kiertäminen.

Hankintalain 40 §:n § 1 momentin mukaan suorahankinnassa hankintayksikkö neuvottelee valitsemiensa toimittajien kanssa hankintasopimuksen ehdoista julkaisematta etukäteen hankintailmoitusta. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan, jos teknisestä tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan. Lisäedellytyksenä on, että järkeviä vaihtoehtoisia tai korvaavia ratkaisuja ei ole eikä kilpailun puuttuminen johdu hankinnan ehtojen keinotekoisesta kaventamisesta.

Keskeiset tosiseikat

Etelä-Savon sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän ja kuultavan välillä vuonna 2018 tehdyn JIT2015 Titania ohjelmiston ylläpitosopimus n:o 306827 ‑sopimuksen kohdan 2 ”Sopimuksen kohde” mukaan sopijapuolet sopivat kyseisen sopimuksen liitteiden 2.1–2.3 mukaisen ohjelmiston ylläpidosta. Ylläpitopalvelun sisältö on kuvattu liitteessä 3.

Sopimuksen kohdan 6 ”Muuttaminen ja siirtäminen” mukaan ylläpitosopimusta koskeva lisäys tai muutos on sitova vain, jos siitä on sovittu kirjallisesti.

Sopimuksen liitteenä 1 olleiden Titania valmisohjelmiston lisenssiehtojen kohdasta 2 ”Toimitus, asennus ja hyväksyntä” käy ilmi, että toimitus on käsittänyt ohjelmiston konekielisen version ja se, että ohjelma asennetaan lisenssinsaajan eli hankintayksikön käyttöympäristöön eli laitteistolle.

Sopimuksen liitteen 3.1 ”Palvelukuvaus, ohjelmiston ylläpitopalvelu” kohdan 1 ”Palvelun sisältö” mukaan ohjelmiston ylläpitopalvelu on sisältänyt muun ohella ohjelmiston lähdekoodien, ohjelmointiympäristön ja dokumentaation säilytyksen toimittajan laitteistolla, ohjelmavirheiden korjaukset sekä toimittajan versiotiedotteessa ilmoittamat verosäädöksiin ja viranomaisten päätöksiin liittyvät päivitykset. Liitteen kohdan 3 ”Palvelun rajaukset” mukaan ylläpitopalveluun eivät ole sisältyneet muun ohella ohjelman siirtäminen uudelle laitteelle, uudelle käyttöjärjestelmälle tai uudelle tietokannalle ja sellaisten ohjelmamuutosten toteuttaminen, jotka johtuvat varusohjelmistojen uusista versioista. Uusilla versioilla on tarkoitettu sellaista uutta varusohjelmiston versiota, joka sisältää toiminnallisia muutoksia tai lisäyksiä. Samassa kohdassa on lisäksi todettu, että ylläpitopalvelu on voimassa vain mainitussa asiakkaan käyttöympäristössä ja että ohjelmiston ylläpito kohdistuu uusimpaan julkaistuun pääversioon. Liitteen kohdasta 3.1.2 ”Ohjelmistopäivitykset” käy ilmi, että kohdassa mainitut päivitykset toteutetaan ylläpidon lisäpalveluina ja että laajat versiopäivitykset toteutetaan erillisinä toimitusprojekteina.

Sopimusosapuolet ovat sopineet muun ohella JIT Erityisehtojen palveluista 2015 soveltamisesta hankintasopimukseen, jonka kohdan 4.1 ”Palvelun muutokset” mukaan sopijapuoli voi halutessaan esittää muutosta palvelun sisältöön tai palvelutasoon. Kohdassa tarkoitettuna muutoksena ei pidetä sopimuksessa ennalta hinnoiteltua lisäpalvelua tai palvelun volyymin muutosta. Kohdan 4.3 mukaan muutokset käsitellään sopijapuolten välillä sovitussa menettelyssä ja kaikista muutoksista sovitaan kirjallisesti.

Hankintayksikkö on julkaissut 10.2.2025 ennakkoilmoituksen suorahankinnasta. Ilmoituksen otsikkona on ollut ”Hankintasopimuksen muuttaminen: Titania-työvuorosuunnittelujärjestelmän laajennusten hankinta koskien optimointimoduulin ja toimintalähtöisen työvuorosuunnittelun sekä käyttöliittymän versiopäivityksen hankintaa”. Ilmoituksen kohdassa 2.1. ”Menettely” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Etelä-Savon hyvinvointialueella on käytössä Titania ‑työvuorosuunnittelujärjestelmä. Hankintasopimus numero 306827 on allekirjoitettu CGI Suomi Oy:n kanssa. Toistaiseksi voimassa olevan hankintasopimuksen kokonaisarvo ylittää EU-kynnysarvon. Sopimuskauden aikana on ilmennyt tarve hankkia järjestelmään lisäominaisuuksina optimointimoduuli, toimintalähtöinen työvuorosuunnittelu ‑ominaisuus sekä käyttöliittymän versiopäivitys. Tarjous lisäominaisuuksista on pyydetty sähköpostitse CGI Suomi Oy:ltä. Hankintasopimuksen muuttamiselle on olemassa hankintalain (1397/2016) 136 §:n 2 momentin mukaiset perusteet.”

Kohdassa on myös viitattu hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdan sisältöön todeten lisäksi, että toimintalähtöinen ja osallistava työvuorosuunnittelu sekä optimointi tuo merkittäviä kustannussäästöjä. Lisäksi on ilmoitettu, että ainoastaan järjestelmätoimittaja pystyy tekemään laajennuksia ja päivityksiä toimittamaansa käytössä olevaan järjestelmään.

Myös valituksenalaisen hankintapäätöksessä on todettu, että kysymys on ollut hankintasopimuksen muuttamisesta. Hankintapäätöksen perustelut ovat samankaltaiset kuin ennakkoilmoituksessa on esitetty.

Asian arviointi

Hankintayksikkö on päättänyt muuttaa valituksenalaisella hankintapäätöksellä tekemäänsä hankintasopimusta siten, että Titania‑työvuorosuunnittelujärjestelmää laajennetaan optimointimoduulilla ja toimintalähtöisellä työvuorosuunnitteluominaisuudella. Lisäksi järjestelmään on päätetty hankkia käyttöliittymän versiopäivitys. Tästä sopimusmuutoksesta on julkaistu ennakkoilmoitus suorahankinnasta, mutta hankintayksikkö ei ole käynnistänyt sopimusmuutoksesta uutta hankintamenettelyä tai kilpailutusta.

Markkinaoikeus arvioi asianosaisten esittämän perusteella ensin, onko hankintayksikön ja kuultavan väliseen hankintasopimukseen tehty muutos ollut hankintalain 136 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla olennainen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön ja kuultavan välillä vuonna 2018 allekirjoitettuun sopimukseen ei esitetyn selvityksen perusteella ole kuulunut optimointimoduulia, toimintalähtöistä työvuorosuunnitteluominaisuutta tai käyttöliittymän versiopäivitystä. Sopimusmuutoksen mukainen hankinta ylittää arvoltaan EU-kynnysarvon ja sisältää kolme erilaista hankittavaa osaa. Muutos mahdollistaisi esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikölle kevennyksiä sen käytännön toiminnassa sekä kustannussäästöjä. Vaikka hankintayksiköllä olisi ollut käytössään tai kokeiltavanaan joitakin samankaltaisia ominaisuuksia jo aiemmin, hankintayksikkö ottaa esitetyn selvityksen perusteella sopimusmuutoksen myötä käyttöön aiempaan nähden uudenlaista teknologiaa ja teknisiä ominaisuuksia, jotka käyvät ilmi muun ohella hankintayksikön markkinaoikeudessa ilmoittamasta tarpeesta uusille integraatioille.

Esitetyn selvityksen perusteella kyseinen taloudellisesti merkittävä sopimusmuutos koskee sellaisia uusia tietojärjestelmän ominaisuuksia ja toiminnallisuuksia, joita hankintayksiköllä ei ole ennen muutosta ollut käytössään. Erimielisyyttä ei ole siitä, että muutos on tehty on‑premises ‑ohjelmistosta eli hankintayksikön laitteistolle asennetusta ohjelmistosta pilvipalveluohjelmistoksi. Lisäksi kuultava on esittänyt, että sopimusmuutokset sisältävät palvelun toteuttamisen SaaS-palveluna. Markkinaoikeus toteaa SaaS-palvelun tarkoittavan palveluntarjoajan palvelimilta internetin välityksellä asiakkaalle tarjottavaa palvelua.

Esitetyn selvityksen perusteella lisenssinsaajan laitteistolle asennettavissa on‑premises software -ohjelmistoissa ja SaaS-palveluna toteutetuissa ohjelmistoissa esimerkiksi sopimusosapuolten vastuut, kuluriskit ja sopimusten kestoon liittyvät taustatekijät poikkeavat toisistaan.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että sopimusmuutos laajentaa alkuperäisen hankintasopimuksen soveltamisalaa huomattavasti siten kuin hankintalain 136 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetään. Myös hankinnan kohde muuttuu siten, että käyttöön otetaan ehtoja, jotka alun perin hankintamenettelyyn kuuluvina olisivat olleet omiaan mahdollistamaan muidenkin kuin valitun tarjoajan osallistumisen menettelyyn tai muun tarjouksen hyväksymisen. Näin ollen hankintayksikön ja kuultavan väliseen sopimukseen tehtyä muutosta on pidettävä hankintalain 136 §:n 1 momentin 1 ja 3 kohdassa tarkoitettuna olennaisena sopimusmuutoksena.

Asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko olennainen sopimusmuutos joka tapauksessa ollut mahdollista tehdä ilman uutta hankintamenettelyä hankintalain 136 §:n 2 momentin perusteella.

Hankintalain 136 §:n 2 momentin 1 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisen edellytyksenä on, että muutos perustuu hankintamenettelyn aikana tiedossa olleisiin ja hankinta-asiakirjoissa mainittuihin sopimusehtoihin tai ehtoihin niiden muuttamisesta rahallisesta arvosta riippumatta. Ehtojen on oltava selkeitä, täsmällisiä ja yksiselitteisiä. Ehdot eivät saa muuttaa hankintasopimuksen yleistä luonnetta. Säännöksen 2 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisen edellytyksenä on puolestaan se, että alkuperäisen sopimuskumppanin on tarpeen tehdä lisätöitä tai ‑palveluja taikka ylimääräisiä tavarantoimituksia, jotka eivät ole sisältyneet alkuperäiseen hankintasopimukseen ja sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole mahdollista taloudellisista tai teknisistä syistä ja aiheuttaisi merkittävää haittaa tai kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä hankintayksikölle. Säännöksen 3 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisen edellytyksenä on se, että muutoksen tarve johtuu olosuhteista, joita huolellinen hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida eikä muutos vaikuta hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen. Näyttövelvollisuus säännöksessä mainittujen edellytysten täyttymisestä on hankintayksiköllä. (Ks. HE 108/2016 vp s. 228.)

Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU johdanto-osan 109 perustelukappaleen mukaan hankintaviranomaiset saattavat kohdata ulkoisia olosuhteita, joita ne eivät ole voineet ennakoida hankintasopimusta tehdessään, erityisesti kun hankintasopimus toteutetaan pitkällä ajanjaksolla. Tällöin tarvitaan tietynasteista joustavuutta, jotta hankintasopimus voidaan mukauttaa kyseisiin olosuhteisiin ilman uutta hankintamenettelyä. Ennalta arvaamattomien olosuhteiden käsite viittaa olosuhteisiin, joita hankintaviranomainen ei olisi voinut ennakoida alkuperäisen hankintasopimuksen tekemisen asiaankuuluvan huolellisesta valmistelusta huolimatta, ottaen huomioon hankintaviranomaisen käytettävissä olevat keinot, hankkeen luonne ja ominaisuudet, alan hyvät toimintatavat sekä tarve varmistaa, että voimavarat, joita käytetään valmisteltaessa hankintasopimuksen tekoa, ovat asianmukaisessa suhteessa hankintasopimuksen ennakoitavissa olevaan arvoon. Tätä ei voida kuitenkaan soveltaa tapauksissa, joissa muutos muuttaa koko hankinnan luonteen esimerkiksi siten, että hankittavat rakennusurakat, tavarat tai palvelut korvataan jollakin muulla tai hankintatyyppiä muutetaan perusteellisesti, koska tällaisessa tilanteessa muutoksen voidaan olettaa vaikuttavan tulokseen.

Euroopan unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään (tuomio 16.10.2025, Polismyndigheten, C-282/24, EU:C:2025:790, 41 kohta) katsonut, että puitejärjestelyn yleiseen luonteeseen vaikuttavan muutoksen käsite, josta on säädetty muun ohella hankintadirektiivin 72 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja sen perusteella myös hankintalain 136 §:n 2 momentin 3 kohdassa, on erillinen puitejärjestelyn merkittävän muutoksen käsitteestä. Ensin mainittu käsite koskee ainoastaan tärkeimpiä merkittäviä muutoksia, jotka merkitsevät puitejärjestelyn kohteen tai kyseessä olevan puitejärjestelyn tyypin perustavanlaatuista muutosta tai sen tasapainon perustavanlaatuista muuttumista ja jotka ovat siten niin merkittäviä, että hankintasopimus tai puitejärjestely muuttuu kokonaisuudessaan. Vaikka nyt kyseessä ei ole puitejärjestely, markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 136 §:n 2 momentin 3 kohdan säännöstä sovelletaan sekä puitejärjestelyihin että hankintasopimuksiin.

Markkinaoikeus toteaa, että vuonna 2018 tehdyn hankintasopimuksen palvelukuvauksen perusteella alkuperäisessä sopimuskokonaisuudessa on sinänsä varauduttu siihen, että hankintayksiköllä saattaisi myöhemmin olla tarve erikseen tarjottavalle ja tilattavalle lisäpalvelulle jatkokehityksestä. Kyseiseen lisäpalveluun on todettu sopimuksessa sisältyvän muun ohella ohjelman siirtäminen uudelle laitteelle, uudelle käyttöjärjestelmälle tai uuteen tietokantaan ja sellaisten ohjelmamuutosten tekeminen, jotka johtuvat varusohjelmistojen uusista versioista. Uudella versiolla on tarkoitettu sellaista uutta varusohjelmiston versiota, joka sisältää toiminnallisia muutoksia tai lisäyksiä. Sopimusehdoissa kuvatut muutokset eivät kuitenkaan ole sisältäneet selvästi ja yksiselitteisesti kokonaan uusia sopimuksessa mainitsemattomia moduuleja, ominaisuuksia taikka sopimuksessa tarkoitetun ohjelmiston luonteen muuttamista on-premises -ohjelmistosta SaaS-palveluna toimitettavaksi ohjelmistoksi. Viimeksi mainittujen ohjelmiston jakelumallien välillä on edellä todetusti suuria eroja esimerkiksi sopimusosapuolten vastuissa, kuluriskissä ja sopimusten pituuteen liittyvissä tekijöissä.

Alkuperäisen sopimuksen sisällöstä huolimatta käyttöliittymän versiopäivityksen ja varsinkaan optimointimoduulin sekä toimintalähtöisen työvuorosuunnitteluominaisuuden hankkimista ei ole määritelty sopimuksessa selkeästi, täsmällisesti tai yksiselitteisesti. Näin ollen kyseisten muutosten ei voida todeta asiassa esitetyn selvityksen perusteella olleen sellaisia, jotka olisi voitu tehdä ilman uutta hankintamenettelyä yksinomaan sen vuoksi, että ne perustuisivat hankintalain 136 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla hankintamenettelyn aikana tiedossa olleisiin ja hankinta-asiakirjoissa mainittuihin sopimusehtoihin tai niiden muuttamisehtoihin.

Esitetyn selvityksen perusteella sopimusmuutokset vaativat useita sellaisia integraatioita muihin hankintayksikön järjestelmiin ja sellaisia lisätöitä, joiden hankkimisessa toiselta toimittajalta kuin kuultavalta ei voida poissulkea sitä, että kuultavan liikesalaisuuksien piiriin kuuluvia tietoja olisi tarpeen luovuttaa sen kilpailijoille. Ei myöskään voida poissulkea sitä, että samaan tarpeeseen vastaavan hankinnan tekeminen toiselta toimittajalta tulisi johtamaan tähän sopimusmuutokseen kuulumattomien lisähankintojen tarpeeseen tai jopa tarpeeseen korvata nykyinen järjestelmä ainakin joltain osin. Kysymys ei kuitenkaan ole ollut siitä, että sopimusmuutosten sisältämät lisäsuoritukset tehtäisiin toteutettujen palvelujen, tavaroiden tai asennusten osittaisena korvaamisena tai lisäyksenä. Kyseessä on päinvastoin ollut osapuolten vastuiden ja riskien kannalta olennainen muutos koko hankinnan luonteeseen. Kyseisiä sopimusmuutoksia ei siten voida pitää alkuperäiseen hankintaan kohdistuneina lisätöinä tai ‑palveluina taikka ylimääräisiä tavarantoimituksina hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdassa säädetyllä tavalla.

Markkinaoikeus toteaa, että ennalta arvaamattomien olosuhteiden käsitteen voidaan katsoa viittaavan sellaisiin olosuhteisiin, joita hankintayksikkö ei olisi voinut ennakoida alkuperäisen hankintasopimuksen tekemisessä huolellisesta valmistelusta huolimatta. Arvioinnissa on otettava huomioon hankintayksikön käytettävissä olevat keinot, hankkeen luonne ja ominaisuudet, alan hyvät toimintatavat sekä tarve varmistaa hankintasopimuksen tekemistä valmisteltaessa käytettävien voimavarojen oleminen asianmukaisessa suhteessa hankintasopimuksen ennakoitavissa olevaan arvoon.

Esitetyn selvityksen perusteella ei ole pääteltävissä, että hankintayksikön tarkoituksena on alun perin ollut jättää sopimusmuutoksen mukaiset kohteet hankintasopimuksen ulkopuolelle tai että hankintayksikön tarve olisi tuolloin sisältänyt optimointimoduulin, toimintalähtöisen työvuorosuunnitteluominaisuuden tai käyttöliittymän versiopäivityksen. Näiden tarve on tullut tosiasiallisesti esiin vasta noin seitsemän vuotta hankintasopimuksen alkamisen jälkeen. Markkinaoikeus katsoo kuitenkin, että hankinnan kohde ja koko hankintatyyppi on tässä tapauksessa muuttunut merkittävästi, joten muutos vaikuttanut unionin tuomioistuimen asiassa C‑282/24 antamassa tuomiossa tarkoitetulla tavalla hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen, eikä hankintalain 136 §:n 2 momentin 3 kohtaa voida soveltaa asiassa. Muutoksessa ei ole ollut kysymys myöskään muiden hankintalain 136 §:n 2 momentissa tarkoitettujen poikkeusten mukaisesta tilanteesta.

Näin ollen hankintayksiköllä ei ole ollut olennaisen sopimusmuutoksen kilpailuttamatta jättämiselle hankintalain 136 §:n 2 momentissa säädettyä perustetta. Asiassa on siten arvioitava vielä, onko kilpailuttamatta jääneelle hankinnalle ollut olemassa hankintalain 40 §:n mukainen suorahankintaperuste.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on näyttövelvollisuus suorahankinnan edellytysten toteutumisesta. Suorahankinta on poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvollisuuteen ja sen käyttöedellytyksiä on tulkittava suppeasti.

Selvitystä ei ole esitetty siitä, että tarkoitetun hankintatarpeen toteuttaminen olisi mahdollista teknisestä tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä ainoastaan kuultavalta. Asiaa ei ole arvioitava toisin sen vuoksi, että hankintayksiköllä on mahdollisesti sen oman käsityksen mukaan ollut päätöksen tekemishetkellä riittävän kattava näkemys tarjonnasta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että kuultavan valinnassa hankinnan toteuttajaksi ei ole täyttynyt hankintalain 40 §:n 2 momentin 2 kohdan mukainen suorahankintaperuste. Selvitystä ei ole esitetty siitäkään, että hankintaan olisi soveltunut jokin muu hankintalain 40 §:n tai 41 §:n mukainen suorahankintaperuste. Sopimusmuutoksen kilpailuttamatta jättämiselle ei siten ole ollut hankintalain 40 tai 41 §:n mukaisia perusteita.

Edellä todettu huomioon ottaen hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hankintapäätöksellään ja suorahankinnan ennakkoilmoituksesta ilmi käyvällä tavalla päättänyt muuttaa vuonna 2018 kuultavan kanssa tehtyä Titania-ohjelmiston ylläpitosopimusta ilman uutta hankintamenettelyä siten, että järjestelmää laajennetaan optimointimoduulilla ja toimintalähtöisellä työvuorosuunnitteluominaisuudella sekä hankitaan käyttöliittymän versiopäivitys.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamuksista lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyysväitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Valituksenalaisen hankintapäätöksen mukaista sopimusmuutosta ei hankintayksikön mukaan ole pantu täytäntöön. Valituksenalainen hankintapäätös voidaan siten hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa. Uhkasakkolain 8 §:n mukaan uhkasakon suuruutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun maksukyky ja muut asiaan vaikuttavat seikat. Edellä mainitut seikat tässä tapauksessa huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo olevan perusteltua asettaa hankintayksikölle päätöslauselmasta ilmi käyvän suuruinen uhkasakko.

Mikäli Etelä-Savon hyvinvointialue aikoo edelleen toteuttaa valituksenalaisen hankintapäätöksen mukaisen sopimusmuutoksen julkisena hankintana, sen on järjestettävä tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Etelä-Savon hyvinvointialueen konsernipalvelujen toimialajohtajan 4.2.2025 tekemän hankintapäätöksen § 2/2025. Markkinaoikeus kieltää Etelä-Savon hyvinvointialuetta panemasta valituksenalaista hankintapäätöstä täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Etelä-Savon hyvinvointialueen korvaamaan Visma Aquila Oy:n oikeudenkäyntikulut 12.440 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Etelä-Savon hyvinvointialueen ja CGI Suomi Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Ukkola ja Jari Tiainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.