Asian tausta

Suomen Kuntaliitto ry (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 8.4.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta Klash-haastekilpailun haja-asutusalueiden liikkumispalveluiden suunnittelukilpailusta.

Suomen Kuntaliitto ry on 23.1.2020 tekemällään päätöksellä valinnut KaikkiKyytiin-konsortion suunnitteluratkaisun.

Hankintayksikkö on päätöksen 23.1.2020 jälkeen neuvotellut hankinnan sisällöstä suunnittelukilpailun voittaneen konsortion kanssa.

Hankintayksikkö on 25.6.2020, 1.7.2020, 7.8.2020, 11.8.2020 ja 23.9.2020 ilmoittanut valittajalle sähköpostitse, että se ei tule hankkimaan sen tarjoamaa vertaiskuljetuspilottia koskevaa osaratkaisua.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 14.10.2020.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Coreorient Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 2.210.000 euroa. Valittaja on lisäksi vaatinut hyvitysmaksun määräämättä jättämisen varalta, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä hankkimalla valittajan tarjoaman vertaiskuljetuspilottia koskevan osaratkaisun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 47.250 eurolla.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten ja suunnittelukilpailun ehtojen vastaisesti, kun se ei ole hankkinut valittajalta sen tarjoamaa vertaiskuljetuspilottia koskevaa osaratkaisua (jäljempänä myös kimppakyytisovellus) haja-asutusalueiden liikkumispalveluun liittyvässä hankintamenettelyssä. Hankintailmoituksessa on nimenomaisesti todettu, että kilpailua seuraava palvelusopimus tehdään kilpailun voittajan tai yhden voittajista kanssa, ja että valintalautakunnan päätös sitoo hankintaviranomaista. Kilpailuohjelmassa on todettu, että sopimusten lähtökohtana on se, että jokaisen voittaneen kilpailutyön osalta toteutetaan ensimmäisessä vaiheessa proof-of-concept esitetystä ratkaisusta pilottikunnassa ja toisessa vaiheessa sopimuskokonaisuutta laajennetaan, mikäli proof-of-concept osoittautuu onnistuneeksi hankintayksikön määrittämien ehtojen mukaisesti. Hankintayksikkö ei ole tältä osin ottanut huomioon tarjoajien syrjimättömän ja tasapuolisen kohtelun vaatimusta, kun se on päättänyt hankkia ratkaisujen kehityksen ja pilotoinnin muiden Klash-haastekilpailun suunnittelukilpailuissa esitettyjen ratkaisujen osalta, mutta jättänyt hankkimatta valittajan tarjoaman ratkaisun.

Hankintayksikkö ei ole tehnyt hankintasäännösten mukaista perusteltua päätöstä olla hankkimatta valittajan tarjoamaa ratkaisua. Hankintayksikkö on neuvotteluiden aikana ilmoittanut asiasta ainoastaan sähköpostitse perustelematta lainkaan kysymyksessä olevaa päätöstään hankkimatta jättämisestä. Sähköpostitse toimitettuun ilmoitukseen ei ole myöskään liitetty valitusosoitusta eikä ohjeita muiden oikaisukeinojen käytöstä.

Hankintayksikkö on menetellyt kilpailulain vastaisesti ja syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön vaikuttamalla kuntien liikkumispalveluiden uudistamiseen ja tuotantoon.

Hyvitysmaksun määrän laskemisessa on otettu huomioon se, että hyvitysmaksun avulla valittaja pystyisi kehittämään, pilotoimaan ja tuomaan kuntien käyttöön sen tarjouksessaan esittämän ratkaisun.

Vastine

Vaatimukset

Suomen Kuntaliitto ry on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 12.686,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valitus on jätettävä tutkimatta valittajalta puuttuvan asiavaltuuden vuoksi. Valittaja on jättänyt tarjouksen konsortion jäsenenä, mutta konsortion muut jäsenet eivät ole mukana valituksessa. Yhteisen tarjouksen jättäneen yhteenliittymän yksittäisiltä jäseniltä puuttuu asiavaltuus tilanteessa, jossa kaikki yhteenliittymän jäsenet eivät ole yhtyneet valitukseen.

Valitus on jätettävä tutkimatta myös valittajan puuttuvan oikeussuojan tarpeen vuoksi. Valittaja on tullut valituksi nyt kyseessä olevan suunnittelukilpailun voittajaksi osana konsortiota. Suunnittelukilpailun voittajan kanssa tehtyyn sopimukseen perustuvat sopimusvelvoitteet ovat myös tulleet jo kaikilta osin täytetyiksi. Hankintayksikkö ei ole suunnittelukilpailua koskevan päätöksen 23.1.2020 jälkeen tehnyt mitään muita sellaisia valituskelpoisia päätöksiä tai ratkaisuja, joilla olisi ollut vaikutusta valittajan asemaan. Valituksen vireilletulohetkellä ei ole siten enää ollut voimassa eikä panematta täytäntöön mitään sellaista hankintamenettelyä, hankintapäätöstä, muuta ratkaisua tai sopimusta, joiden perusteella valittaja voisi vaatia markkinaoikeudelta toimenpiteitä tai joilla olisi vaikutusta valittajan asemaan.

Valittajan valitus 22.3.2021 on jätettävä tutkimatta myös myöhässä saapuneena. Hankintayksikkö on 23.1.2020 tekemällään päätöksellä valinnut suunnittelukilpailun voittajan ja päätös on annettu tiedoksi valitusosoituksineen tarjoajille samana päivänä, joten muutoksenhakuaika valituksen tekemiselle on päättynyt jo 6.2.2020. Valitus on saapunut myöhässä siinäkin tapauksessa, että valitusaika olisi alkanut kulua vasta 14.10.2020, jolloin hankintayksikkö on julkaissut ilmoituksen suunnittelukilpailun tuloksista.

Hankintayksikkö ei ole 23.9.2020 tehnyt minkäänlaista hankintapäätöstä, jolla olisi ollut vaikutusta valittajan oikeusasemaan. Hankintayksikkö on 23.9.2020 valittajalle lähettämässään sähköpostissa ainoastaan osana pidempiaikaista muuta viestinvaihtoa ilmoittanut, ettei se ole ollut hankkimassa valittajalta sen tarjoamaa osaratkaisua. Vastaavasti asiasta on keskusteltu valittajan ja hankintayksikön välillä jo huomattavasti aiemmin muun ohella 1.7.2020 ja 11.8.2020 päivätyissä sähköpostiviesteissä.

Hankintayksikkö on tehnyt suunnittelukilpailua koskevien hankintasäännösten mukaisesti suorahankinnan suunnittelukilpailun voittajalta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että valitusta ei tule jättää tutkimatta valittajan puuttuvan asiavaltuuden vuoksi. Valittaja ei ole tehnyt valitustaan konsortion nimissä. Valittajan tarjous on ollut olennainen osa suunnittelukilpailun voittanutta ratkaisua, mutta se on ollut valittajan erikseen tarjoama suunnittelukilpailun ehtojen mukainen oma osaratkaisunsa. Valittaja on neuvotellut osaratkaisun kehittämisestä ja pilotoinnista neuvotteluissa konsortion edustajan rinnalla suoraan hankintayksikön edustajan kanssa.

Valitusta ei tule jättää tutkimatta myöskään valittajan puuttuvan oikeussuojan tarpeen vuoksi. Hankintayksikkö on vastoin suunnittelukilpailussa asettamiaan ehtoja jättänyt hankkimatta valittajan tarjoaman vertaiskuljetuksia koskevan ratkaisun kehittämisen ja pilotoinnin, ja siten tehnyt ratkaisun, jolla on ollut vaikutusta valittajan oikeusasemaan.

Valittaja on tehnyt valituksen kuuden kuukauden muutoksenhakuajassa. Hankintayksikkö on 23.9.2020 tehnyt johtoryhmän kokouksessaan virallisen päätöksen koko konsortion tarjoaman selvityksen hankinnasta ja tästä on ilmoitettu konsortion edustajalle. Valittajalle ei ole kuitenkaan ilmoitettu, että sen hankintaneuvotteluiden aikana tarjoamasta, suunnittelukilpailun mukaisesta ja hankintayksikön hankintaneuvotteluiden alussa esittämät ehdot täyttävästä osaratkaisusta olisi tehty vastaavaa päätöstä, vaan valittaja on 23.9.2020 saanut hankintayksiköltä ainoastaan sähköpostitse ilmoituksen siitä, ettei hankintayksikkö ole hankkimassa valittajan tarjoamaa osaratkaisua. Valitus on lisäksi toimitettu kuuden kuukauden kuluessa hankintaneuvotteluiden päättymisestä.

Suunnittelukilpailun tuloksista julkaistussa ilmoituksessa ei ole käynyt ilmi valittajan tarjouksen hylkäämisen perusteita, joten päätös olla hankkimatta valittajan tarjoamaa osaratkaisua on ollut myös tältä osin olennaisesti puutteellinen.

Valittajalla on oikeus hyvitysmaksuun, koska sillä olisi ollut mahdollisuus päästä osaratkaisun kehittämis- ja pilotointihankkeen toimittajaksi ilman hankintayksikön virhettä.

Muut kirjelmät

Valittaja on antanut lausuman.

Hankintayksikkö on antanut lausuman ja esittänyt siinä muun ohella, että suunnittelukilpailu ei ole velvoittanut hankintayksikköä tekemään valittajalta suorahankintaa. Suunnittelukilpailulla valitaan ainoastaan parhaat ratkaisut, joiden pohjalta on mahdollista edetä hankintoihin erillisissä menettelyissään eikä itse suunnittelukilpailu siten johda vielä varsinaiseen hankintaan. Suunnittelukilpailun jälkeiseen vaiheeseen kuuluu se, että mahdollisesti tehtävän sopimuksen sisällöstä ja ehdoista voidaan neuvotella suunnittelukilpailun voittajan kanssa ja neuvottelujen tuloksena voi myös olla se, ettei hankintaa toteuteta lainkaan tai että se toteutetaan vain osittain kuten tässä asiassa on tapahtunut.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tarkastelun lähtökohdat

Valittajan asiassa esittämät vaatimukset perustuvat siihen, että hankintayksikkö on päättänyt olla hankkimatta valittajalta sen tarjoamaa vertaiskuljetuspilottia koskevaa osaratkaisua.

Hankintayksikkö on 8.4.2019 julkaissut hankintailmoituksen koskien Klash-haastekilpailun haja-asutusalueiden liikkumispalveluiden suunnittelukilpailua, jota koskevaan kilpailuun valittaja on osallistunut osana KaikkiKyytiin-konsortiota.

Hankintailmoituksessa kohdassa II.2.4 ”Kuvaus hankinnasta” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Suomen Kuntaliitto voi tehdä hankintasopimuksen suunnittelukilpailun voittajan tai voittajien kanssa ja pilotoida ratkaisuja osana Kuntaliiton T&K-toimintaa.”

Hankintailmoituksen kohdassa IV.3.3 ”Jatkosopimukset” on todettu, että ”kilpailua seuraava palvelusopimus tehdään kilpailun voittajan tai yhden voittajista kanssa: kyllä”.

Klash-kilpailuohjelmassa on (s. 19) todettu muun ohella seuraavaa:

”Suunnittelukilpailut päättyvät, kun voittajat on valittu. Suunnittelukilpailun voittajan tai voittajien kanssa voidaan tehdä palveluhankintasopimus hankintalain 40 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaisesti.

Suomen Kuntaliitto ry neuvottelee suunnittelukilpailujen voittajien kanssa ratkaisuiden kehittämiseen (T&K-vaihe) liittyvistä hankintasopimuksista.

[– –]

Suunnittelukilpailusta tehdään erilliset hankintapäätökset. Hankintasopimuksista julkaistaan jälki-ilmoitus.”

Hankintayksikkö on 23.1.2020 tekemällään päätöksellä valinnut KaikkiKyytiin-konsortion haja-asutusalueiden liikkumispalveluita koskevan suunnittelukilpailun voittajaksi. Hankintayksikkö on päätöksen jälkeen neuvotellut hankinnan sisällöstä suunnittelukilpailun voittaneen konsortion kanssa.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on 25.6.2020, 1.7.2020, 7.8.2020, 11.8.2020 ja 23.9.2020 lähettämissään sähköposteissa ilmoittanut valittajalle, että se ei tule hankkimaan sen tarjoamaa vertaiskuljetuspilottia koskevaa osaratkaisua. Sähköposteista on muun ohella käynyt ilmi, että hankintayksikkö on päättänyt neuvotella konsortion kanssa ainoastaan ratkaisukokonaisuuteen liittyvän selvityksen hankkimisesta.

Hankintayksikkö on valittajalle 23.9.2020 lähettämässään sähköpostissa todennut vielä muun ohella seuraavaa:

”Viitaten asiassa aiemmin käytyyn keskusteluun (esim. 11.8.2020 kirjeenvaihto) Kuntaliitto ei ole hankkimassa kimppakyytisovellusta.”

Hankintasopimus koskien selvitystyötä on allekirjoitettu 14.10.2020 ja hankintayksikkö on samana päivänä julkaissut ilmoituksen suunnittelukilpailun tuloksesta.

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on nimenomaisesti perustanut valituksensa hankintayksikön sille 23.9.2020 sähköpostitse lähettämään ilmoitukseen siitä, että se ei tule hankkimaan valittajalta sen tarjoamaa ratkaisua.

Asiassa on ratkaistava ensin, onko valittaja voinut saattaa markkinaoikeuden tutkittavaksi edellä kuvatun hankintayksikön menettelyn, jolla se on päättänyt olla hankkimatta valittajan kimppakyytisovellusta koskevaa ratkaisua.

Asian arviointi

Asiaan yleisenä oikeudenkäyntilakina sovellettavan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 2 momentin mukaan tuomioistuin jättää valituksen tutkimatta, jos valituksen tutkiminen ei kuulu sen toimivaltaan (1 kohta), päätös ei ole valituskelpoinen (2 kohta), muutoksenhaku valittamalla on laissa kielletty (3 kohta), valittajalla ei ole valitusoikeutta (4 kohta), valitusta ei ole tehty määräajassa (5 kohta), valitus on jäänyt puutteelliseksi, vaikka valittajalle on varattu tilaisuus sen täydentämiseen (6 kohta) tai tutkimatta jättämiseen on muu vastaava syy (7 kohta).

Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa kyseisessä laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi määrätä momentin 1–7 kohdissa todetun seuraamuksen.

Hankintalain 154 §:n 1 momentista seuraa, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sille tehdyn valituksen perusteella tutkia, onko valituksessa yksilöidyssä hankintasäännösten soveltamisalaan kuuluvassa julkisessa hankinnassa menetelty julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeuden määrättävissä olevat seuraamukset on lueteltu tyhjentävästi hankintalain 154 §:n 1 momentissa.

Markkinaoikeus toteaa, ettei sen toimivaltaan kuulu julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä tutkia, onko asiassa menetelty kilpailulain säännösten vastaisesti. Edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että valitus on ensinnäkin jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se on perustettu väitettyyn kilpailulain vastaiseen toimintaan.

Hankintalain 54 §:n 2 momentin mukaisesti suunnittelukilpailun voittajan tai voittajien kanssa voidaan tehdä palveluhankintasopimus mainitun lain 40 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaisesti. Suunnittelukilpailua koskevassa ilmoituksessa on oltava tieto tällaisen palveluhankintasopimuksen tekemisestä.

Hankintalain 40 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan, jos kyseessä on palveluhankinta, joka tehdään suunnittelukilpailun perusteella ja joka on suunnittelukilpailun sääntöjen mukaan tehtävä kilpailun voittajan kanssa, tai jos voittajia on useita, näistä jonkun kanssa; tällöin kaikki voittajat on kutsuttava osallistumaan neuvotteluihin.

Markkinaoikeus toteaa, että sekä hankintailmoituksessa että kilpailuohjelmassa on ilmoitettu, että suunnittelukilpailun voittajan tai voittajien kanssa voidaan tehdä palveluhankintasopimus hankintalain 40 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaisesti. Hankintayksikön harkinnassa on siten ollut se, tekeekö se hankintasopimusta lainkaan tai missä laajuudessa hankintasopimus tehdään. Suorahankintamahdollisuutta käyttäessään hankintayksikön on tullut kuitenkin noudattaa suunnittelukilpailun sääntöjä. Asiassa ei ole esitetty, että hankintasopimus, siltä osin kuin se on tehty, olisi ollut suunnittelukilpailun sääntöjen vastainen.

Muutoksenhaun kohteena olevassa sähköpostissa on ollut kysymys suunnittelukilpailun voittajan valinnan jälkeen käytyjen neuvotteluiden aikana tehdystä tulevan hankintasopimuksen sisältöön liittyvästä ratkaisusta. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön valittajalle lähettämät sähköpostiviestit, mukaan lukien muutoksenhaun kohteena oleva ilmoitus, ovat tosiasiallisesti tarkoittaneet sitä, että hankintayksikkö on päättänyt olla hankkimatta suunnittelukilpailun voittaneen konsortion ratkaisuun sisältynyttä valittajan vertaiskuljetuspilottia koskevaa osaratkaisua.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on ollut oikeus neuvotella hankinnan sisällöstä suunnittelukilpailun voittaneen konsortion kanssa, eikä sillä ole ollut velvollisuutta hankintasopimuksen tekemiseen suunnittelukilpailun jälkeen. Joka tapauksessa markkinaoikeuden määrättävissä oleviin seuraamuksiin ei kuulu hankintayksikön velvoittaminen tekemään hankintasopimusta valittajan kanssa. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei valittajalla ole oikeussuojan tarvetta siltä osin kuin muutoksenhaun kohteena olevalla sähköpostilla on ilmoitettu, ettei hankintayksikkö tule hankkimaan valittajalta sen tarjoamaa osaratkaisua. Valitus on näin ollen jätettävä pääasian osalta tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta pääasian osalta ja hylkää Coreorient Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa Coreorient Oy:n korvaamaan Suomen Kuntaliitto ry:n oikeudenkäyntikulut 12.686,25 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Jari Tiainen ja Jenni Poropudas.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.