Asian tausta

Kajave Oy ja Loiste Lämpö Oy ovat ilmoittaneet 30.11.2021 julkaistulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta asiakaspalvelun palveluhankinnasta 36 kuukauden sopimuskaudelle ja mahdolliselle enintään kolmen vuoden optiokaudelle. Hankintailmoituksen mukaan Loiste Lämpö Oy on valtuuttanut Kajave Oy:n kilpailuttamaan palvelun, tekemään hankintaa koskevan päätöksen ja sopimuksen.

Kajave Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on yhden neuvottelukierroksen ja hankintamenettelyyn valituilta tarjoajilta saatujen kirjallisten kommenttien jälkeen 10.3.2022 toimittanut tarjoajille tarjouspyynnön.

Kajave Oy:n toimitusjohtaja on 22.3.2022 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Call Waves Solutions Finland Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 1.000.000–2.000.000 euroa kolmen vuoden sopimuskaudella.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole tehty.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Dynava Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.440 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Valittaja on vielä vaatinut, että sille annetaan tieto hankinnan laatuvertailussa käytetyistä voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoista.

Perustelut

Hankintayksikkö ei ole toiminut tarjousvertailussa tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Se on vertailuperusteiden painotuksissa suosinut palvelun aloittavaa toimijaa eli voittanutta tarjoajaa. Hankintayksikkö on lisäksi tarjouksia arvioidessaan pisteyttänyt seikkoja, jotka eivät ole liittyneet tarjouspyynnössä ilmoitettuihin vertailuperusteisiin.

Hankintayksikön olisi tarjouspyynnön käyttöönottoprojektin projekti- ja riskienhallintasuunnitelman vertailussa tullut ottaa huomioon, että valittaja on palvelua hankintayksikölle tuottanut toimija. Valittajan projekti- ja riskienhallintasuunnitelmat eivät ole voineet olla laajuudeltaan tai kattavuudeltaan samankaltaisia kuin kokonaan alusta aloittavalla toimijalla, koska valittajalla on esimerkiksi huomattavasti vähemmän toiminnan kriittisiä vaiheita ja siten myös vähemmän toimintariskejä. Hankintayksikkö on toiminut epätasapuolisesti, kun se on arvioinut samoin kriteerein sellaisia toimijoita, joilla on erilaiset lähtökohdat ja jotka ovat erilaisessa tilanteessa.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty viestintäasioiden selostamista osana projektisuunnitelmaa. Viestintäasioiden selostuksen puuttumista valittajan tarjouksesta ei siten olisi tullut huomioida tarjousvertailussa. Käyttöönottoprojektin painoarvo tarjousvertailussa on joka tapauksessa ollut suhteettoman suuri.

Valittajan resursointisuunnitelma on vastannut kaikkiin oleellisiin kohtiin mukaan lukien volyymipiikkien hoitamiseen. Hankintayksikön ei olisi pitänyt antaa muille tarjoajille lisäpisteitä sellaisista suunnitelmista, jotka ovat olleet pyydettyä laajempia. Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu henkilöiden nimeämistä, eikä henkilöiden nimeämisestä siten olisi pitänyt saada erikseen pisteitä.

Valittajan toiminnan kehittämissuunnitelmassa on ollut maininta siitä, että valittaja on ottamassa käyttöön uuden kontaktihallintajärjestelmän. Kaikki valittajan kuvailemat kehitystoimenpiteet ovat siten koskeneet sopimuskauden alkuosaa, minkä hankintayksikön olisi tullut ymmärtää. Valittaja ei ole voinut kuvata kehittämistoimenpiteiden kustannussäästöjä, koska investointien määrät eivät ole olleet vielä kenenkään tiedossa eikä tilaajan kanssa ole edes sovittu yksityiskohtaisista kehittämistoimenpiteistä.

Vastine

Vaatimukset

Kajave Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.751,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjousten laatuvertailu on suoritettu hankintasäännösten ja tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Käyttöönottoprojektin painoarvoksi tarjousvertailussa on asetettu 13 prosenttia, mikä on ollut hankintasäännösten mukaista. Käyttöönottoprojekti on liittynyt hankinnan kohteeseen, eivätkä sen arvioimisessa käytetyt vertailuperusteet ole olleet epätasapuolisia, syrjiviä tai muutoinkaan hankintasäännösten vastaisia.

Käyttöönottoprojektien projekti- ja riskienhallintasuunnitelmat on tullut arvioida tarjousvertailussa kaikkien tarjoajien osalta samoin perustein, eikä hankintayksikkö ole voinut hankintasäännösten vastaisesti ottaa huomioon tarjoajien väitettyjä erilaisia lähtökohtia ja -tilanteita. Valittajan tarjousta on arvioitu samoilla tarjouspyynnössä asetetuilla kriteereillä kuin muidenkin tarjoajien tarjouksia siitä huolimatta, että valittaja on aiemmin tuottanut hankintayksikölle hankinnan kohteen mukaisia palveluita.

Hankintapäätöksen vertailutaulukosta ilmenee, että valittaja on käyttöönottoprojektin projektisuunnitelmassaan kuvannut käyttöönottoprojektin kriittiset vaiheet, tehtävät ja roolit täsmentymättömästi ja vähemmän kattavasti kuin voittanut tarjoaja. Lisäksi valittajan projektisuunnitelma on ollut vähemmän selkeä ja siinä on ollut huomattavia puutteita. Siitä on puuttunut hallintamalli, eikä siinä ole otettu huomioon toista hankittavaa palvelua. Valittajan projektisuunnitelmasta ei ole myöskään käynyt ilmi tilaajalta edellytetyn työn määrää. Voittaneen tarjoajan viestintäsuunnitelma on täydentänyt sen erinomaista projektisuunnitelmaa ja tehnyt siitä kattavamman. Alan ammattimaisen toimijan on tullut ymmärtää, että viestintäasioilla on merkitystä arvioitaessa käyttöönottoprojektin kriittisten vaiheiden, tehtävien ja roolien huomioimista.

Valittajan riskienhallintasuunnitelmasta on vertailutaulukossa todettu, että se kattaa laajasti käyttöönottoon liittyvät riskit ja niiden riskikertoimet. Sen sijaan voittaneen tarjoajan suunnitelmaan verrattuna valittajan riskienhallintasuunnitelmassa on jäänyt epäselväksi tehokkaat ja konkreettiset toimenpiteet riskien ehkäisyyn ja ratkaisemiseen. Toimenpiteiksi on esitetty sellaisia toimenpiteitä, jotka eivät tosiasiassa sisällä mitään toimenpidettä riskiin nähden tai tietoa siitä, miten riskin ollessa käsillä toimittaisiin. Valittajan suunnitelma on lisäksi ollut osittain ristiriitainen projektisuunnitelman kanssa.

Valittajan resursointisuunnitelmassa ei ole esitetty yhtä konkreettisia ja kattavia toimenpiteitä henkilöstöresurssien turvaamiseksi palvelutuotannossa kuin voittaneella tarjoajalla. Vastoin valittajan esittämää tarjousvertailussa ei ole erikseen pisteytetty resursointisuunnitelmassa nimettyjä henkilöitä, eikä nimettyjen henkilöiden puuttumisesta ole vähennetty pisteitä valittajalta. Valittajan olisi kuitenkin tullut ymmärtää, että henkilöiden nimeämisellä voidaan varmistaa resursointisuunnitelman toimivuutta käytännön tasolla ja henkilöiden nimeäminen voidaan siten huomioida osana resursointisuunnitelman kokonaisarviota. Valittajan resursointisuunnitelmassa on lisäksi volyymipiikkien hoitamisen osalta keskitetty vain suurhäiriötilanteisiin. Voittaneen tarjoajan malli on ollut monipuolisempi, koska siinä on kuvattu myös muiden häiriö- tai poikkeamatilanteiden hallintaa.

Valittajan toiminnan kehittämissuunnitelma on ollut melko kattava, mutta kustannussäästöt suhteessa vaadittuihin investointeihin ovat jääneet epäselväksi. Kehittämissuunnitelman perusteella on lisäksi jäänyt epäselväksi, mitä keinoja voitaisiin toteuttaa jo sopimuskauden alkupuolella. Voittaneen tarjoajan kehittämissuunnitelmassa keinot on kuvattu erittäin kattavasti, mutta myös siinä kustannussäästöt suhteessa vaadittuihin investointeihin ovat jääneet epäselväksi. Voittaneen tarjoajan suunnitelmassa on useimpien esitettyjen keinojen kohdalla mainittu, että ne ovat käyttöönotettavissa heti. Voittaneen tarjoajan kehittämissuunnitelma on ollut parempi kuin valittajan kehittämissuunnitelma.

Kuultavan lausunto

Call Waves Solutions Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen, jättää luovuttamatta salassa pidettävät asiakirjat ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.040 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti tarjouspyynnön laadinnassa tai tarjousvertailussa. Tarjouspyynnöstä on käynyt selkeästi ilmi kaikki laatuvertailussa arvostettavat asiat. Kunkin vertailuperusteen kohdalla on esitetty vertailutieto, painoarvo ja pisteytys. Kaikkia asetettuja vertailuperusteita on sovellettu tarjousvertailussa, ja hankintapäätöksessä on kattavasti perusteltu tarjousten väliset piste-erot. Kuultavan tiedossa ei ole, että valittaja olisi myöskään neuvottelumenettelyn aikana tuonut esille, että tarjouspyynnön laatuvertailutekijät olisivat olleet valittajaa syrjiviä tai voittanutta tarjoajaa suosivia.

Vastaselitys

Valittaja on muun ohella esittänyt, että se on pitkäaikaisena palveluntarjoajana jo kokemuksensa puolesta erilaisessa tilanteessa kuin muut tarjoajat. Hankintayksikkö on kuitenkin syrjimättömän kohtelun vastaisella tavalla jättänyt huomioimatta tämän seikan. Valittaja on tarjouksensa liitteenä olevassa käyttöönottoprojektin projektisuunnitelmassa todennut tilaajalta edellytettävän työajan määrästä, ettei tilaajalle aiheudu juurikaan työtä. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan todennut työmäärästä lähes samalla tavalla, koska se on ilmoittanut tilaajalta edellytetyn työajan määrän olevan vähäinen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjoajien vuosimääräinen kokemus palvelun tuottamisesta ei ole ollut tarjousvertailussa arvioitavana seikkana. Hankintayksikön on tullut hankintasäännösten mukaan vertailla tarjousasiakirjoja sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle. Käsiteltävän kilpailutuksen sopimuskaudella tulee järjestettäväksi erillinen käyttöönottoprojekti siitä huolimatta, että valittaja on aiemmin tuottanut palveluita hankintayksikölle. Hankittavien palvelujen sisältö eroaa valittajan hankintayksikölle tuottamista palveluista. Toisin kuin voittaneella tarjoajalla valittajan projektisuunnitelmassa ei ole ollut tilaajalta edellytettävän työmäärän osalta tarkkaa kirjausta tunneista. Hankintayksikkö on lisäksi paljoksunut valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimusta siltä osin kuin se ylittää 5.751,25 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus antaa sille tiedon Call Waves Solutions Finland Oy:n tarjouksen liitteenä olevista käyttöönottoprojektin projekti- ja riskienhallintasuunnitelmista, resursointisuunnitelmasta sekä toiminnan kehittämissuunnitelmasta siltä osin kuin siinä on esitetty tarjotut keinot turhien kontaktien vähentämiseen ja tarjotut keinot ensiratkaisuasteen parantamiseen. Lisäksi valittaja on vaatinut tiedon antamista käyttöönottoprojektin projektipäällikön sekä resursointimallin palvelupäällikön kokemuksesta.

Valittaja on esittänyt, että se ei ole saanut tarjousasiakirjojen eikä hankintapäätöksen perusteella tietoonsa sellaisia voittaneessa tarjouksessa olleita tietoja, joiden perusteella se olisi voinut arvioida objektiivisesti hankintapäätöksen oikeellisuutta. Valittajan mukaan tiedon antamatta jättäminen vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen valittajan osalta. Valittajan mukaan asiakirjojen salaaminen kokonaisuudessaan ei ole välttämätöntä voittaneen tarjoajan liikesalaisuuksien turvaamiseksi, koska käyttöönottoprojektin projektisuunnitelma on projektikohtainen eikä oletettavasti sisällä voittaneen tarjoajan muihin projekteihin tai ydinliiketoimintaan liittyviä liikesalaisuuksia. Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankinnan kohteena on ollut monivuotinen asiakaspalvelu, josta varsinainen käyttöönottoprojekti ei muodosta hankitusta palvelusta ajallisesti tai työmäärällisesti merkittävää osaa. Valittaja on edelleen esittänyt riskienhallintasuunnitelman luovuttamisen osalta, että sillä on joka tapauksessa hyvä käsitys hankintayksikön toiminnan todellisista riskeistä, koska se on hoitanut kilpailutuksen kohteena olevia tehtäviä yli kymmenen vuoden ajan. Näin ollen kyse ei ole valittajan näkökulmasta edes varsinaisesta salaisesta tiedosta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjousasiakirjat sisältävät yksityiskohtaista tietoa voittaneen tarjoajan liikesalaisuuksista. Luovutettavaksi vaadituista asiakirjoista ilmenee muun ohella, miten voittanut tarjoaja harjoittaa liiketoimintaansa ja miten se tekee tarjouksensa tarjouskilpailuissa. Asiakirjojen luovuttaminen aiheuttaisi olennaista vahinkoa voittaneelle tarjoajalle ja vaarantaisi sen mahdollisuuksia menestyä vastaavissa tulevissa tarjouskilpailuissa. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että tarjousten arvioiminen on kuvattu yksityiskohtaisesti hankintapäätöksessä ja sen liitteenä olevassa vertailutaulukossa. Hankintapäätösasiakirjojen perusteella valittaja on pystynyt laatimaan valituksensa ja arvioimaan valituksen menestymismahdollisuuksia riittävän hyvin. Asiakirjojen luovuttamatta jättäminen ei ole näin ollen voinut vaarantaa valittajan oikeusturvaa tai oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Kuultava on esittänyt, että tarjousasiakirjojen luovuttamatta jättäminen ei vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista, koska hankintayksikkö on toteuttanut virheettömästi tarjousten vertailun ja pisteytyksen hankintasäännöksiä noudattaen sekä tarjouspyynnön mukaisesti. Tarjousasiakirjat sisältävät kuultavan ydinliiketoimintaan liittyviä liikesalaisuuksia. Tarjousvertailussa on painottunut nimenomaisesti salassa pidettävien tarjousasiakirjojen sisältö, koska valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoushinnoissa ei ole ollut merkittävää eroa. Kuultava on lisäksi esittänyt, että valittaja on joka tapauksessa saanut hankintapäätöksestä riittävät tiedot tarjousten laatuvertailusta.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan vaatimat asiakirjat on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Asiassa on siten valittajan esittämän vaatimuksen osalta kysymys oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Julkisuuslain 11 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liikesalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei mainitun pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Edellä mainittua oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ää koskevassa hallituksen esityksessä (HE 12/2006 vp s. 28) on todettu, että harkittaessa tiedon antamatta jättämistä 3 momentin perusteella on otettava huomioon tiedon ilmaisemisesta aiheutuva haitta tai vahinko niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty julkisuuslaissa. Näitä etuja ovat yksityisyyden, terveyden ja lapsen edun turvaaminen, liike- ja ammattisalaisuuksien ja niihin rinnastettavien yritystoimintaa koskevien tietojen suojaaminen, yleinen järjestys ja turvallisuus sekä muu erittäin tärkeä yksityinen tai julkinen etu. Tieto voidaan jättää antamatta asianosaiselle vain, kun tämä on välttämätöntä salassa pidettäväksi säädettyjen etujen suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajalla on oikeudellinen intressi sellaisiin tietoihin, joilla voi olla merkitystä arvioitaessa sitä, onko hankintamenettely ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaista. Harkittaessa vaaditun asiakirjan antamista valittajalle on otettava huomioon asiakirjan antamisesta tarjoajalle aiheutuva haitta tai vahinko sekä toisaalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamisen edellytykset.

Markkinaoikeus toteaa, että käyttöönottoprojektin projekti- ja riskienhallintasuunnitelma, resursointimallin resursointisuunnitelma ja toiminnan kehittämisen suunnitelma sisältävät yksityiskohtaista tietoa muun ohella Call Waves Solutions Finland Oy:n toimintamalleista, suunnitelmista ja ratkaisuista kilpailutuksen kohteena olevan asiakaspalvelu- ja asiakaspalvelualustojen vikapalvelutoiminnan toteuttamiseen. Projekti- ja resursointisuunnitelma sekä projekti- ja palvelupäällikön kokemusta koskevat asiakirjat sisältävät yksityiskohtaista tietoa muun ohella voittaneen tarjoajan henkilöstövoimavaroista ja niiden kohdentamisesta organisaatiossa.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan vaatimuksen kohteena oleva Call Waves Solutions Finland Oy:n tarjous liitteineen sisältävät sellaisia tietoja, joiden kohdalla on kysymys julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetuista liikesalaisuuksista, eikä mainittuja asiakirjoja voida vaaditussa laajuudessa antaa edes tarjouskilpailuun osallistuneelle asianosaisena pidettävälle valittajalle. Tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun eli liikesalaisuuksien suojaamiseksi. Kun otetaan huomioon edellä mainittu ja jäljempänä pääasiaratkaisun osalta todettu, markkinaoikeus katsoo, ettei valittajan vaatimien tietojen antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Edellä todetuin perustein valittajan vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta arvioitavana, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti vertailuperusteiden asettamisessa ja tarjousten laatuvertailun toimittamisessa. Kysymys on erityisesti siitä, ovatko käyttöönottoprojektin projekti- ja riskienhallintasuunnitelmat sekä toiminnan kehittämissuunnitelma vertailuperusteina suosineet palvelun aloittavaa toimijaa ja onko tarjousvertailussa pisteytetty seikkoja, joista ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Eritysalojen hankintalain 91 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa hinta-laatusuhteen vertailuperusteita, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin. Laatuun liittyviä perusteita voivat olla tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyys, kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävä suunnittelu, käyttökustannukset, kustannustehokkuus, myynnin jälkeinen palvelu ja tekninen tuki, huolto ja toimituspäivä tai toimitus- tai toteutusaika sekä muut toimitusehdot. Hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa.

Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Hankintayksikön on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä.

Pykälän 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 92 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta, ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten.

Erityisalojen hankintalain 91 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 273) mukaan pykälä vastaa julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 93 §:ää. Hankintalain 93 §:n 5 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 203) on todettu, että vertailuperusteiden tulee olla syrjimättömiä, eikä sallittua ole esimerkiksi käyttää vertailuperusteita, jotka suosivat tiettyjä tarjoajia, edellyttävät aiempaa sopimussuhdetta hankintayksikön kanssa tai suosivat paikallista toimittajaa.

Erityisalojen hankintalain 92 §:n mukaan hinta-laatusuhteen vertailuperuste liittyy hankinnan kohteeseen, jos se liittyy kyseisen sopimuksen perusteella toimitettaviin rakennusurakoihin, tavarahankintoihin tai palveluihin liittyvään sopimukseen miltä tahansa osin ja missä tahansa niiden elinkaaren vaiheessa. Tätä sovelletaan myös tilanteisiin, joissa vertailuperusteina mainitut tekijät eivät kuulu hankinnan kohteeseen sen fyysisenä osana.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätös

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajia osallistumaan sähkö- ja kaukolämpöverkon asiakaspalvelutehtäviä koskevaan tarjouskilpailuun.

Neuvottelumenettelyn lopullisen tarjouspyynnön kohdan ”Muut tiedot” alakohdasta ”Päätöksenteon perusteet” on käynyt ilmi, että kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on ollut paras hinta-laatusuhde siten, että hinnan painoarvo on ollut 75 prosenttia ja laadun painoarvo 25 prosenttia. Samassa kohdassa on todettu, että hankintayksikkö vertailee ja pisteyttää laadun tarjouspyynnön liitteen 2.3 perusteella.

Tarjouspyynnön liitteessä 2.3 ”Laatuarviointi, painoarvo 25 %” on todettu, että hankintayksikkö vertailee ja pisteyttää tarjoukset jokaisen tarjoajan osalta vertailukriteerien 1–3 ja niiden alapainoarvojen mukaisesti. Vertailukriteerit 1–3 ovat olleet ”1. Käyttöönottoprojekti” 13 prosentin painoarvolla, ”2. Resursointimalli” 7 prosentin painoarvolla ja ”3. Toiminnan kehittäminen” 5 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut toimittaa hankintayksikölle muun ohella projektisuunnitelma, riskienhallintasuunnitelma, resursointisuunnitelma ja kuvaus toiminnan kehittämisestä sekä projekti- ja palvelupäällikön kokemusta osoittavat dokumentit edellä mainittujen laadullisten vertailuperusteiden arvioimiseksi.

Tarjouspyynnön liitteessä 2.3 on todettu, että käyttöönottoprojektin projektisuunnitelma ja riskienhallintasuunnitelma ovat vertailuperusteen ”1. Käyttöönottoprojekti” pisteytettäviä tekijöitä. Ensin mainitun alapainoarvoksi on todettu 8 prosenttia ja viimeksi mainitun alapainoarvoksi 2 prosenttia. Lisäksi kyseisen vertailuperusteen pisteytettäväksi tekijäksi on ilmoitettu käyttöönottoprojektin projektipäällikön kokemus alapainoarvolla 3 prosenttia.

Saman liitteen kohdasta 1.1 ilmenee, että parhaalle projektisuunnitelmalle annetaan 8 pistettä ja muut saavat sen verran vähemmän pisteitä kuin ne arvioidaan vähemmän ansioituneeksi kuin parhaaksi arvioitu suunnitelma. Liitteen kohdasta 1.2 ilmenee vastaavasti, että parhaalle riskienhallintasuunnitelmalle annetaan 2 pistettä ja muut saavat sen verran vähemmän pisteitä kuin ne arvioidaan vähemmän ansioituneeksi kuin parhaaksi arvioitu suunnitelma.

Liitteen kohdassa 1.1 on todettu käyttöönottoprojektin projektisuunnitelman arvioimisesta seuraavaa:

”Tilaaja arvostaa vertailussa seuraavia asioita:

Projektisuunnitelma huomioi kattavasti käyttöönottoprojektin kriittiset vaiheet, tehtävät ja roolit

Projektisuunnitelma on selkeä

Tilaajalta edellytettäviin tehtäviin käytettävän ajan määrä on vähäinen.”

Liitteen kohdassa 1.2 on puolestaan todettu riskienhallintasuunnitelman arvioimisesta seuraavaa:

”Tilaaja arvostaa vertailussa seuraavia asioita:

tunnistettujen riskien kattavuus, sekä

tehokkaat toimenpiteet niiden ennaltaehkäisyyn ja ratkaisemiseen”.

Tarjouspyynnön liitteessä 2.3 on todettu, että resursointisuunnitelma on yksi vertailuperusteen ”2. Resursointimalli” pisteytettävä tekijä ja että sen alapainoarvo on 4 prosenttia. Toiseksi pisteytettäväksi tekijäksi kyseiselle vertailuperusteelle on ilmoitettu palvelupäällikön kokemus alapainoarvolla 3 prosenttia.

Liitteen kohdasta 2.1 ilmenee, että parhaalle resursointisuunnitelmalle annetaan 4 pistettä ja muut saavat sen verran vähemmän pisteitä kuin ne arvioidaan vähemmän ansioituneeksi kuin parhaaksi arvioitu suunnitelma.

Liitteen kohdassa 2.1 on todettu resursointisuunnitelman arvioimisesta seuraavaa:

”Tilaaja arvostaa vertailussa seuraavia asioita:

Konkreettista mallia, jolla palveluntuottaja varmistaa, että palveluntuottamisessa on aina käytössä riittävän ammattitaitoista henkilöstöä

Malli volyymipiikkien (ml. suurhäiriötilanteet) tehokkaaseen hoitamiseen”.

Tarjouspyynnön liitteessä 2.3 on todettu, että vertailuperusteen ”3. Toiminnan kehittäminen” pisteytettäviä tekijöitä ovat ”3.1 Toiminnan kehittämissuunnitelmassa tarjotut keinot turhien kontaktien vähentämiseen” ja ”3.2 Toiminnan kehittämissuunnitelmassa tarjotut keinot ensiratkaisuasteen parantamiseen”. Kummankin alapainoarvoksi on todettu 2,5 prosenttia.

Liitteen kohdasta 3.1 ilmenee, että paras kehittämissuunnitelma saa mainitusta kohdasta 2,5 pistettä ja muut saavat sen verran vähemmän pisteitä kuin ne arvioidaan vähemmän ansioituneeksi kuin parhaaksi arvioitu suunnitelma. Liitteessä on todettu vastaavasti kohdan 3.2 osalta.

Sekä liitteen kohdassa 3.1 että liitteen kohdassa 3.2 on todettu kehittämissuunnitelman arvioimisesta seuraavaa:

”Tilaaja arvostaa vertailussa seuraavia asioita:

Kuvatut keinot mahdollistavat kustannussäästöt suhteessa vaadittuihin investointeihin

Kuvattujen keinojen toteuttamismahdollisuutta sopimuskauden alkupuolella

Vertailussa ei huomioida sellaisia keinoja, jotka ovat jo Tilaajan käytössä, ja se ilmenee tarjouspyyntömateriaalista.”

Hankintayksikön tekemän hankintapäätöksen liitteenä on ollut tarjousten vertailutaulukko. Siinä on esitetty, miten paljon kukin tarjoaja on saanut pisteitä edellä mainituista laadun vertailuperusteista 1–3 ja niihin liittyneistä pisteytettävistä tekijöistä. Vertailutaulukossa on myös mainittu perustelut tarjoajien saamille pisteille. Vertailutaulukon mukaan valittaja on saanut käyttöönottoprojektin projekti- ja riskienhallintasuunnitelmista yhteensä 5,8 pistettä, resursointimallin resursointisuunnitelmasta 3,2 pistettä ja toiminnan kehittämissuunnitelmasta yhteensä 3,5 pistettä. Voittanut tarjoaja on puolestaan saanut kustakin edellä mainitusta kohdasta täydet pisteet prosentuaalisten osuuksien mukaisesti laskettuna.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä asetetut käyttöönottoprojektin projekti- ja riskienhallintasuunnitelmaa koskevat laadun vertailuperusteet ovat olleet syrjiviä. Käyttöönottoprojektin projektisuunnitelman painotus on ollut suhteettoman suuri, ja suunnitelmien arviointikohdat on muutenkin laadittu niin, että niillä suositaan asiakaspalvelutoiminnan aloittavaa tahoa. Valittajan mukaan eri tilanteessa olevien tarjoajien tarjouksia on tarjousvertailussa vertailtu samoin kriteerein, mikä on ollut tarjoajien tasapuolisen kohtelun vastaista. Valittaja on edelleen esittänyt, että tarjousvertailussa on resursointimallin resursointisuunnitelmaa koskevassa vertailuperusteessa pisteytetty sellaisia seikkoja, jotka eivät ole liittyneet tarjouspyynnössä ennalta ilmoitettuun vertailuperusteeseen. Valittajan toiminnan kehittämissuunnitelma on myös kattanut kaikki tarjousvertailussa huomioon otettavat seikat ja pisteytys on tehty tältäkin osin virheellisesti.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjousvertailu on toteutettu tasapuolisesti ja hankintasäännösten mukaisesti siten, että asetetut vertailuperusteet koskevat samalla tavoin kaikkia tarjoajia riippumatta niiden taustasta tai suhteesta tilaajaorganisaatioon. Tarjousten pisteytys on hankintapäätöksen liitteenä olevan vertailutaulukon mukaisesti perustunut ainoastaan tarjouspyynnössä ilmoitettuihin vertailuperusteisiin. Hankintayksikön mukaan valittajan on ammattimaisena tarjoajana tullut ymmärtää, että viestinnän toteuttamista voidaan arvioida yhtenä käyttöönottoprojektin projektisuunnitelman osatekijänä. Hankintayksikkö on edelleen esittänyt, että henkilöiden nimeäminen organisaatiotehtäviin lisää resursointisuunnitelman konkretiaa ja luotettavuutta, mikä voidaan ottaa huomioon kyseisen vertailuperusteen kokonaisarviossa. Tarjouksia on arvioitu sellaisina kuin ne on toimitettu, ja valittajan tarjouksesta on puuttunut tieto kehittämistoimenpiteiden ajallisesta kohdentamisesta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettamisessa. Vertailuperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus.

Tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, että jokaisella tarjoajalla on samat mahdollisuudet tarjouksensa laatimisessa ja että tarjouspyynnön vertailuperusteet on asetettu samoiksi kaikille tarjoajille. Kaikkien tarjoajien on myös esitettävä tarjouksissaan tarjouspyynnössä edellytetyt tiedot.

Hankinnan kohteena on asiakaspalvelutoiminta, joka hankinta-asiakirjojen mukaan on contact center -muotoista ja käsittää tason 1 ja tason 2 palvelun. Hankinta-asiakirjoista ilmenee, että hankinnalla toteutettava palvelumalli on tarkoitus ottaa käyttöön käyttöönottoprojektin myötä, minkä jälkeen seuraa palvelun stabilointivaihe ja jatkuvan kehityksen vaihe.

Tarjouspyynnöstä on ilmennyt, että tarjouksia tullaan vertailemaan laatuvertailussa hankkeen käyttöönottoprojektin, resursoinnin ja toiminnan kehittämisen osalta. Tarjouksille on asetettu samat ehdot kaikkien tarjouskilpailuun osallistuvien osalta ja tätä on edellyttänyt myös tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaate.

Hankittava palvelu on tarkoitus ottaa käyttöön käyttöönottoprojektin myötä, joten hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut asettaa käyttöönottoprojektin suhteelliseksi painoarvoksi 13 prosenttia. Käyttöönottoprojektin painoarvoa ei ole pidettävä suhteettoman suurena verrattuna kahden muun laadun vertailuperusteen prosentuaalisiin osuuksiin, joiden yhteispainoarvo on ollut 12 prosenttia.

Tarjouspyynnöstä ilmenee, että pisteiden saaminen ei ole edellyttänyt aiempaa sopimussuhdetta hankintayksikön kanssa, eikä arvioitavana seikkana ole ollut esimerkiksi vuosimääräinen kokemus palvelun tuottamisessa. Yksistään se seikka, että valittajalla on kokemusta palvelun tuottamisesta hankintayksikölle ja siten muita kilpailijoita tarkempi tieto hankintayksikön palvelutuotantoon liittyvistä tuotantovaiheista ja mahdollisista tuotantoriskeistä, ei tarkoita, että tarjousten vertailu olisi tullut suorittaa poikkeavasti valittajan osalta minkään vertailuperusteen kohdalla. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että hankintayksikkö ei ole toiminut syrjivästi tai tarjoajien tasapuolisen kohtelun vastaisesti, kun se on arvioinut valittajan tarjousta samoilla perusteilla kuin muidenkin tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjouksia.

Tarjousten vertailutaulukosta ilmenee, että osana käyttöönottoprojektin projektisuunnitelmaa on arvioitu myös viestintäasioita. Markkinaoikeus toteaa, että vaikka tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole suoraan esitetty viestintäasioiden olevan käyttöönottoprojektin pisteytettävä osatekijä, alan ammattimaisen tarjoajan on tullut ymmärtää, että viestintää voidaan arvioida osana asiakaspalvelun käyttöönottoprojektin kriittisiä vaiheita, tehtäviä ja rooleja. Vastaavasti henkilöstöresurssien kohdentamisen eli vastuuhenkilöiden nimeämisen jo suunnitteluvaiheessa tiettyihin organisaatiotehtäviin, on voitu katsoa lisäävän resursointisuunnitelman konkretiaa. Tarjouspyynnöstä ilmenevällä tavalla hankintayksikkö on nimenomaisesti ilmoittanut arvioivansa resursointisuunnitelmaa konkreettisena mallina. Sekä viestintäasiat että henkilöiden nimeäminen ovat siis liittyneet tarjouspyynnössä ilmoitettuihin vertailuperusteiden arviointikohteisiin.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu määräajan puitteessa hankintayksikölle. Hankintayksikkö on toiminnan kehittämistä koskevassa vertailuperusteessa arvioinut, onko tarjotut kehittämistoimenpiteet kohdistettu sopimuskauden alkupuolelle. Vertailutaulukon perusteluista ilmenee, että valittajan toiminnan kehittämissuunnitelmassa on ollut ainoastaan maininta kehittämiskeinojen toteuttamisesta sopimuskauden aikana. Hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen kohtelun mukaisesti voinut ottaa huomioon ainoastaan ne seikat, jotka ovat selkeästi ilmenneet valittajan tarjouksesta. Vaikka valittajan tarjouksesta on sinänsä ilmennyt tieto uuden järjestelmän käyttöön ottamisesta, hankintayksikkö ei kuitenkaan ole voinut valittajan tarjouksen perusteella tietää, ovatko valittajan esittämät keinot olleet toteutettavissa jo sopimuskauden alkupuolella, mitä on tarjouspyynnön mukaan pidetty yhtenä arvostettavana asiana. Vertailutaulukosta ilmenee edelleen, että sekä voittaneella tarjoajalla että valittajalla on ollut puutteita kustannussäästöjen esittämisessä ja niiden kohdistamisessa kuhunkin investointiin. Koska voittanut tarjoaja on kuitenkin kuvannut kehittämiskeinonsa kattavammin kuin valittaja ja selkeästi ilmoittanut keinojen toteuttamisesta heti sopimuskauden alussa, hankintayksikkö on voinut arvioida valittajan kehittämissuunnitelman olleen voittaneen tarjoajan suunnitelmaa heikompi.

Markkinaoikeus katsoo, että vertailuperusteet ja niiden painoarvo on kuvattu tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia sekä lähtökohtaisesti turvaamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö on myös vertaillut tarjoukset hankintasäännösten mukaisesti. Vertailuperusteiden arviointi ja niiden pisteytys sekä pisteytyksen perustelut ovat käyneet asiamukaisesti ilmi valittajalle toimitetusta vertailutaulukosta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Erityisalojen hankintalain 128 §:n nojalla asiaan sovellettavan hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Dynava Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Dynava Oy:n korvaamaan Kajave Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.751,25 eurolla ja Call Waves Solutions Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.040 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pasi Yli-Ikkelä ja Pertti Lenkkeri.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.