Asian tausta

Metsähallitus Metsätalous Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 19.10.2021 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta istutus-, taimikonhoito- ja raivauspalvelujen hankinnasta 1.1.2022 alkavalle sopimuskaudelle. Hankinta on jaettu 60 hankintaerään (osaan) työalueiden perusteella, ja sopimusten kesto ja sisältö ovat vaihdelleet hankintaerittäin.

Metsähallitus Metsätalous Oy on 1.12.2021 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut toimittajat eri hankintaeriin ja ilmoittanut hylänneensä East Side Capital Oy:n tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena hankintaerien 12, 13, 14, 15, 16, 17, 32 ja 34 osalta. Metsähallitus Metsätalous Oy on lisäksi samana päivänä tehnyt erillisen päätöksen East Side Capital Oy:n tarjouksen hylkäämisestä mainittujen hankintaerien osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo valituksenalaisten hankintaerien osalta on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.362.595 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus ja sen täydennys

Vaatimukset

East Side Capital Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen valittajan tarjouksen hylkäämisestä ja hankintapäätöksen hankintaerien 12, 13, 14, 15, 16, 17, 32 ja 34 osalta, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 35.590 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.188,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti hylätessään valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella. Hankintayksikkö ei ole valittajalle toimittamassaan tarjoushintoja koskevassa selvityspyynnössään yksilöinyt millaisen laskelman valittajan olisi tullut toimittaa työvoimakustannuksista eikä selvityspyynnössä ole myöskään tuotu esiin, että oikeanlaisen selvityksen toimittamatta jättäminen olisi voinut johtaa tarjouksen hylkäämiseen. Valittaja ei ole toimittanut hylkäysperusteena mainittua hintalaskelmaa, koska sellaista ei valittajalta pyydetty. Valittajan antama vastaus, jonka mukaan palkat maksetaan Metsäalan työehtosopimuksen mukaisesti, on ollut riittävä. Ottaen huomioon selvityspyynnölle varattu yhden päivän määräaika, ei valittajalle ole myöskään annettu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla mahdollisuutta laajan ja täydellisen selvityksen toimittamiseen.

Ottaen huomioon valittajan tarjoushintojen pieni ero suhteessa valittuihin ja muihin annettuihin tarjouksiin, ei hankintayksiköllä ole ollut perusteltua syytä edellyttää valittajaa toimittamaan lisäselvitystä poikkeuksellisen alhaisilta vaikuttavien tarjoushintojen perusteella. Hankintayksikkö ei ole kohdellut tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Voittaneiden tarjoajien ja valittajan tarjoamien tarjoushintojen välinen pieni ero huomioon ottaen ei ole ollut perusteltua katsoa, etteikö valittaja olisi voinut toteuttaa hankintaa työlainsäädännön, yleissitovan työehtosopimuksen ja työstä edellytetyn laatutason asettamissa puitteissa.

Vastine

Vaatimukset

Metsähallitus Metsätalous Oy:n on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää sen. Lisäksi Metsähallitus Metsätalous Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.100 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on virheellisesti hylännyt valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena hankintaerän 32 osalta, vaikka hylkäyspäätös olisi tullut tehdä hankintaerän 33 osalta.

Valitus tulee jättää tutkimatta myöhässä saapuneena, koska se ei ole täyttänyt valitukselle asetettuja sisältövaatimuksia. Valituksessa ei ole yksilöity, miltä kohdin hankintapäätökseen on haettu muutosta, mitä muutoksia hankintapäätökseen on vaadittu tehtäväksi eikä siinä ole esitetty vaatimusten perusteluja.

Vaikka valituksen katsottaisiin saapuneen määräajassa, hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti.

Valittajan vastaus hankintayksikön selvityspyyntöön koskien poikkeuksellisen alhaisilta vaikuttavia tarjoushintoja ei ole ollut riittävä eikä hankintayksikkö ole saanut selvitystä tarjouksen hinnoista tai kustannuksista tilanteessa, jossa tarjous on vaikuttanut poikkeuksellisen alhaiselta. Valittaja on viitannut antamassaan selvityksessä ainoastaan tarjouspyynnön vähimmäisvaatimuksena olleeseen metsäalan työehtosopimuksen noudattamiseen.

Hankintayksikkö on varannut valittajalle riittävän määräajan selvityksen toimittamiselle. Valittajalla olisi tullut olla tarjousta jättäessään ja sitä hinnoitellessaan tiedot hankinnan toteuttamiseen vaikuttavista kustannuksista ilman, että tietoja olisi tarvinnut selvittää erikseen selvityspyyntöön vastattaessa. Valittaja on vedonnut vastausajan väitettyyn riittämättömyyteen vasta tarjouksen hylkäämistä koskevan päätöksen jälkeen, eikä valittaja ole esittänyt pyyntöä määräajan pidentämiseksi.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti arvioidessaan valittajan antamat tarjoushinnat poikkeuksellisen alhaisiksi. Hankintayksiköllä on ollut oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa tilanteessa, jossa sillä on ollut syytä arvioida, että tarjoaja ei pysty toteuttamaan hankintaa tarjoamallaan hinnalla. Hankintayksiköllä on ollut tutkimukseen ja kokemukseen perustuvaa tietoa, jonka avulla se on hankinnan valmistelussa määrittänyt tarjousten toteuttamiskelpoisuuden arvioimiseksi alimmat rajahinnat, joilla työt on voitu suorittaa työehtosopimusten ja lakisääteisten kustannusten noudattamiseksi. Hankintayksikkö on perustanut täsmennyspyyntöjen esittämisen kyseiseen hintatasoon, eikä pelkästään muihin tarjoushintoihin. Hankintayksikkö on pyytänyt selvitystä annetuista tarjoushinnoista kaikilta niitä tarjoajilta, joiden hintataso on jäänyt alle hankintayksikön laskelmissa määriteltyjen alimmaishintojen. Valittajan tarjoamat hinnat ovat jääneet merkittävästi alle hankintayksikön määrittelemän mainitun hintatason. Valittaja ei ole ottanut huomioon työn vaikeutta miltään osin eri hankintaerien hinnoittelussaan.

Kuultavien lausunnot

ES Metsä Oy on antanut lausunnon.

Finskog Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

A on esittänyt, että valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa miltään osin.

Kondoja Metsäpalvelu Oy:n on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 600 eurolla viivästyskorkoineen. Kyseinen kuultava on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti ja että valittajan esittämille seuraamuksille ei ole perusteita.

MR Metsähoito Oy on esittänyt, että sen tarjoamia tarjoushintoja alhaisemmilla tarjoushinnoilla ei olisi ollut mahdollista maksaa työntekijöille työehtosopimuksen mukaista palkkaa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että valitus on saapunut määräajassa. Valituksen puutteet ovat korjaantuneet sillä, että valittaja on toimittanut markkinaoikeudelle valituksen täydennyksen markkinaoikeuden asettamassa määräajassa.

Asiassa ei voida antaa merkitystä hankintayksikön tekemille laskelmille alimmista mahdollisista hinnoista, joilla tarjotut työt olisi voitu suorittaa kannattavasti työehtosopimuksia ja lakisääteisiä velvoitteita noudattaen, koska valittajalla ei ole ollut käytettävissään hankintayksikön laskelmien perusteena olevia asiakirjoja.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksesta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen

Asiassa on ensin arvioitava, onko valitusajan kuluessa saapunut sähköpostiviesti ollut sisällöltään riittävä valituksen vireille saattamiseksi ja onko valittaja voinut täydentää valitustaan muun ohella vaatimusten ja niiden perustelujen osalta valitusajan jälkeen.

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta myöhässä saapuneena, koska valittajan valitusaikana toimittama asiakirja ei ole täyttänyt valitukselle asetettuja sisältövaatimuksia. Hankintayksikön mukaan asiakirjassa ei ole yksilöity, miltä kohdin hankintapäätökseen on haettu muutosta, mitä muutoksia hankintapäätökseen on vaadittu tehtäväksi eikä siinä ole esitetty vaatimusten perusteluja.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa kyseisessä laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Hankintalain 147 §:n 1 momentin mukaan valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen, jollei jäljempänä toisin säädetä.

Asiassa yleisenä oikeudenkäyntilakina sovellettavan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 15 §:n 1 momentin mukaan valituksessa on ilmoitettava muun ohella päätös, johon haetaan muutosta (1 kohta), miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi (2 kohta) sekä vaatimusten perustelut (3 kohta). Mainitun lain 40 §:n mukaan, jos valitus tai muu hallintotuomioistuimelle toimitettu kirjelmä on puutteellinen, hallintotuomioistuimen on varattava kirjelmän laatijalle tilaisuus kohtuullisessa määräajassa täydentää sitä, jollei täydentäminen ole asian käsittelyn kannalta tarpeetonta. Täydennyspyynnössä on samalla ilmoitettava, millä tavoin kirjelmä on puutteellinen ja mitä täydentämisen laiminlyönnistä voi seurata.

Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 29/2018 vp s. 105 ja 106) mukaan lähtökohtana on, että tuomioistuimen tulee varata valittajalle tilaisuus valituksessa olevien puutteiden korjaamiseen silloin, kun valitus liitteineen ei täytä sille mainitun lain 15 ja 16 §:ssä säädettyjä vaatimuksia. Täydennyttämiseen tulee turvautua, kun se on asian jatkokäsittelyn kannalta välttämätöntä. Näin on esimerkiksi silloin, kun muutoksenhakijan vaatimuksia tai niiden perusteluja ei ole valituksessa esitetty niin selkeästi, että viranomainen voisi antaa yksilöidyn ja perustellun vastauksen. Vaatimusten ja perusteluiden puuttuminen tai niiden huomattava epäselvyys on yleensä aina riittävä aihe täydennyspyyntöön. Jos valittaja ei täydennysmenettelystä huolimatta täydennä valitustaan pyydetyllä tavalla hänelle asetetussa määräajassa, valitus voidaan ratkaista tai puutteellisuudesta riippuen jättää tutkimatta siten kuin mainitun lain 8 luvussa säädetään. Tämä edellyttää sitä, että valittajalle on ilmoitettu tutkimattajättämisuhasta täydennyspyynnössä. Määräajan jälkeen toimitettu täydennys otetaan kuitenkin huomioon, jos täydennys saapuu tuomioistuimelle ennen asian ratkaisemista, ja tarvittaessa valittajalle voidaan varata uudelleen tilaisuus valituksessa olevien puutteiden korjaamiseen.

Valituksenalaiset päätökset on annettu tiedoksi valittajalle niiden tekemispäivänä 1.12.2021. Valitusaika markkinaoikeudelle on valittajan osalta myös valitusosoitus huomioon ottaen päättynyt 15.12.2021 kello 16.15. Markkinaoikeudelle on saapunut sähköpostitse 15.12.2021 kello 15.14 ”Oikaisupyyntö tarjouksen hylkäämisestä Metsähallitus Metsätalous Oy:n tarjouskilpailusta” -otsikoitu asiakirja. Valittaja on kyseisessä asiakirjassaan muun ohella yksilöinyt hankintayksikön tarjouspyynnön diaarinumeron ja ne hankintaerät, joiden osalta sen tarjous oli hankintayksikön toimesta hylätty, esittänyt, ettei se ole voinut hyväksyä sitä, että sen tarjoushinnat olisivat olleet poikkeuksellisen alhaisia, sekä esittänyt vastanneensa kaikkiin annettuihin kysymyksiin ja toimittaneensa pyydetyt selvitykset.

Kun otetaan huomioon, että valittajan tarjous on hankintayksikön päätöksellä aikaisemmassa käsittelyvaiheessa nyt kyseessä olevien hankintaerien osalta hylätty, markkinaoikeus katsoo, että valittajan hankintalain 147 §:n 1 momentin mukaisessa valitusajassa markkinaoikeudelle toimittamaa asiakirjaa on sen tietyistä puutteista huolimatta pidettävä asiakirjana, jolla valitusasia on saatettu markkinaoikeudessa vireille.

Markkinaoikeus on varannut valittajalle tilaisuuden täydentää valitustaan 22.12.2021 päivätyllä täydennyspyynnöllä sen vuoksi, että siihen ei ole sisältänyt markkinaoikeudelle osoitettuja hankintalain mukaisia vaatimuksia.

Valittaja on sittemmin annetun määräajan puitteissa täydentänyt valitustaan yksilöimällä markkinaoikeudelle osoitetut vaatimuksensa markkinaoikeuden täydennyspyynnön huomioon ottaen. Täydennyksessä valittajan vaatimukset on esitetty riittävän selkeinä, jotta hankintayksikkö ja muut oikeudenkäynnin osapuolet voisivat antaa niihin yksilöidyn ja perustellun vastauksen.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole perusteita jättää valitusta myöhässä saapuneena tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on edellä esitetty huomioon ottaen arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti, kun se on selvityksen pyydettyään hylännyt valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena hankintaerien 12, 13, 14, 15, 16, 17, 32 ja 34 osalta.

Siltä osin kuin hankintayksikkö on markkinaoikeudessa ilmoittanut hylänneensä valittajan tarjouksen virheellisesti hankintaerän 32 osalta hankintaerän 33 sijaan, markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö ei ole kuitenkaan tehnyt päätöstä valittajan tarjouksen hylkäämisestä hankintaerän 33 osalta. Ottaen huomioon, että viimeksi mainittu hankintaerä ei ole ollut valitusaikana saapuneen valittajan kirjelmän kohteena ja että hankintapäätös on siten siltä osin lainvoimainen, markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön menettely ei ole hankintaerän 33 osalta markkinaoikeuden arvioitavana.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 81 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on rikkonut Suomen tai Euroopan unionin lainsäädännön, työehtosopimusten taikka hankintalain liitteessä C lueteltujen kansainvälisten sopimusten ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisia velvoitteita, ja hankintayksikkö voi näyttää rikkomuksen toteen.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea.

Hankintalain 96 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan mainittu pykälä perustuu julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (hankintadirektiivi) 69 artiklaan ja vastaa pääosin aikaisemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 63 §:ssä säädettyä. Esitöiden mukaan hankintalain 96 §:n 1 momentti poikkeaa aiemmin voimassa olleesta laista siten, että se velvoittaa hankintayksiköitä pyytämään selvitystä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisista tarjouksista. Aikaisemmin voimassa olleen lain mukaan hankintayksiköllä oli selvitysvelvollisuus vain ennen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintamenettelystä merkityksellisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia istutuksesta, heinäntorjunnasta, taimikonhoidosta ja raivauksesta alueittain jaettuna 60 eri osaan.

Tarjouspyynnön kohdan ”Muut tiedot” alakohdassa ”Sopimusmenettely” on määritelty muun ohella seuraavat vaatimukset ja toimitettavat selvitykset:

”Yrittäjä sitoutuu Metsähallituksen toimintatapaohjeeseen toimittajille (Liite 4).

[– –]

1.3 Muut tilaajavastuulain, hankintalain ja metsäsertifioinnin vaatimusten mukaiset selvitykset

[– –]

Selvitys työntekijöiden työehdoista (noudatettava työehtosopimus) ja selvitys siitä, että työntekijöiden työsopimukset tehdään kirjallisesti (ei työntekijöiden työsopimuksia). Jos EI ole työntekijöitä, tulee siitä lähettää kirjallisesti maininta.

[– –]

1.4 Sopimukseen liittyvissä töissä on noudatettava vähintään niitä työsuhteen vähimmäisehtoja, joita Suomen lain ja työehtosopimusmääräysten mukaan on noudatettava saman laatuisessa työssä. Tällä alalla yleissitova työehtosopimus on Metsäalan työehtosopimus (liite 6) ja tätä tukemaan on laadittu koulutusaineisto (liite 7).”

Tarjouspyynnön liitteenä 4 on ollut ”Metsähallituksen toimintatapaohje toimittajille (Supplier Code of Conduct)” -otsikoitu asiakirja, jonka kohdassa 5. ”Työntekijät” on todettu seuraavaa:

”Toimittaja vastaa työoikeuksien, työterveys- ja työturvallisuusnäkökohtien huomioimisesta liiketoiminnassaan samoin kuin näihin liittyvien mahdollisten poikkeamien ja riskien aktiivisesta havainnoinnista ja ehkäisemisestä sekä näiden riskien hallinnasta. Toimittaja vastaa siitä, että sen työntekijöillä on tehtäviensä edellyttämä koulutus, ja että heidät on riittävästi perehdytetty työhön. Toimittaja maksaa työntekijöilleen lakien ja työehtosopimusten mukaiset korvaukset, sekä noudattaa muutoinkin työntekijöihinsä liittyviä velvoitteita ja säännöksiä.”

Tarjouspyynnön kohdan ”Muut tiedot” alakohdassa ”Päätöksenteon perusteet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Toimittaja valitaan soveltuvuusvaatimukset täyttäneiden yrittäjien joukosta valintaperusteena kokonaistaloudellinen edullisuus. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on halvin hinta.”

Hankintayksikkö on 22.11.2021 päivätyssä valittajalle lähettämässään selvityspyynnössä todennut muun ohella seuraavaa:

”Tarjoamanne hinnat vaikuttavat alhaisilta. Lain mukaisesti hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta.

2. Pyydämme selvitystä sopimuksessa käytettävästä työvoimasta

a. Kansalaisuus
b. työkokemus vastaavista töistä (vuotta)

3. Lisäksi pyydämme laskelmaa työvoimakustannuksista

[– –]

Selvitykset tulee toimittaa 23.11.2021 klo 12:00 mennessä.”

Valittaja on 23.11.2021 päivätyssä selvityspyyntöön antamassaan vastauksessa todennut muun ohella seuraavaa:

”2. a) Pääasiallisesti virolaiset ja latvialaiset työntekijät

2. b) Työkokemus vastaavista töistä vähintään 2 v.

3. Palkka maksetaan metsäalan TES:n mukaan.”

Hankintayksikkö on 1.12.2021 tekemällään päätöksellä hylännyt valittajan tarjouksen hankintaerien 12, 13, 14, 15, 16, 17, 32 ja 34 osalta perustellen päätöstään sillä, että 23.11.2021 antamassaan vastauksessa valittaja ei ollut antanut pyydettyä hintalaskelmaa. Päätöksen perusteluista on edelleen käynyt ilmi, että hankintayksikkö on hankintalain 96 §:ään perustuen, aiempien tarjouskilpailujen hintatason, hankintailmoituksessa annettujen tietojen sekä valittajan antaman vastauksen perusteella hylännyt valittajan tarjouksen hankintaeristä 12, 13, 14, 15, 16, 17, 32 ja 34 hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, koska sen antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei ollut tyydyttävästi selittänyt tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti. Hankintayksiköllä ei ole oikeutta hylätä tarjousta, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen. Hankintayksiköllä on velvollisuus hylätä tarjous hankintalain 96 §:n 2 momentin mukaan, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat hankintalain 81 §:n momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio 27.11.2001, Impresa Lombardini, C-285/99 ja C-286/99, EU:C:2001:640) on direktiivin 71/301/ETY poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia koskevan 30 artiklan 4 kohdan osalta katsottu, että on olennaisen tärkeää, että kullakin tarjoajalla, jonka epäillään tehneen poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, on mahdollisuus esittää asianmukaisesti kantansa tältä osin ja toimittaa kaikki selvitykset tarjouksensa eri osista sellaisena ajankohtana, joka ajoittuu välttämättä kaikkien kirjekuorten avaamisen jälkeiseen aikaan ja jolloin tarjoaja tietää paitsi kyseisessä urakassa sovellettavan poikkeuksellista tarjousta koskevan kynnyksen ja sen, että sen tarjous on osoittautunut poikkeuksellisen alhaiseksi, myös sen, mistä erityisistä kohdista hankintaviranomainen haluaa selvityksiä (53 kohta). Hankintaviranomainen voi hylätä poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen vasta sen jälkeen, kun tarjoajalla on ollut mahdollisuus esittää tarkoituksenmukaisella tavalla ja kontradiktorisessa menettelyssä kantansa kustakin ehdottamansa hinnan eri osatekijästä (81 kohta). Ottaen huomioon, että tehokkaan kilpailun kehityksen turvaamiseksi julkisten hankintojen alalla on olennaista, että edellä mainittu mahdollisuus on mahdollisimman laaja ja täydellinen, tarjoajan on voitava esittää tarjouksensa tueksi kaikki selvitykset, joita se pitää tarpeellisina kyseisen hankinnan luonteen ja ominaispiirteet huomioon ottaen, eikä tätä mahdollisuutta voida millään tavalla rajoittaa. Hankintaviranomaisen on puolestaan otettava huomioon kaikki selvitykset, jotka yrittäjä on esittänyt, ennen kuin se tekee päätöksen kyseisen tarjouksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä (82 kohta).

Hankintayksikkö on edellä todetulla tavalla 22.11.2021 päivätyllä selvityspyynnöllään pyytänyt valittajalta 23.11.2021 kello 12 mennessä hankintalain 96 §:n mukaista selvitystä annetun tarjouksen hinnoista ja kustannuksista. Hankintayksikkö on selvityspyynnöllään muun ohella pyytänyt valittajaa toimittamaan laskelman työvoimakustannuksista. Valittaja on selvityspyyntöön 23.11.2021 antamassaan vastauksessa tuonut mainitun kysymyksen vastauksena esiin maksavansa palkat metsäalan työehtosopimuksen mukaan.

Hankintayksikkö on valittajan selvityksen toimittamisen jälkeen 1.12.2021 tekemällään päätöksellä edellä todetusti hylännyt valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena hankintaerien 12, 13, 14, 15, 16, 17, 32 ja 34 osalta. Päätöksen perusteluiden mukaan valittajan tarjouksen hylkääminen mainittujen hankintaerien osalta on perustunut siihen, ettei valittaja ollut toimittanut pyydettyä työvoimakustannuslaskelmaa. Hankintayksikkö on tämän lisäksi perustellut valittajan tarjouksen hylkäämistä tarjouskilpailun ja aiempien tarjouskilpailujen hintatasolla, hankintailmoituksessa annetuilla tiedoilla sekä sillä, että valittajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei ole tyydyttävästi selittänyt tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa.

Markkinaoikeus toteaa, että saadun selvityksen mukaan voittaneiden tarjoajien ja valittajan tarjousten tarjoushinnat ovat nyt kyseessä olevien hankintaerien osalta olleet melko lähellä toisiaan, eikä valittajan tarjousta ole muut tarjoushinnat huomioon ottaen pidettävä erityisen alhaisena. Hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän perusteella sen tekemien tarjoushintojen poikkeuksellisesta alhaisuutta koskevien arvioiden on kuitenkin katsottava perustuneen ensisijaisesti hankintayksikön määrittelemiin niin sanottuihin rajahintoihin, jotka hankintayksikön mukaan ovat pohjautuneet sen käytössä oleviin tutkimuksiin ja kokemusperäisiin tietoihin.

Kun otetaan huomioon hankintayksikön edellä mainittu hankintayksikön harkintavalta poikkeuksellisen alhaisia tarjoushintoja koskevien selvitysten pyytämisessä, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on sinänsä harkintavaltansa puitteissa voinut pyytää valittajalta hankintalain 96 §:n mukaista selvitystä sen tarjouksen hinnoittelun taustoista.

Markkinaoikeus katsoo kuitenkin hankintayksikön menetelleen edellä ilmi tulleen kontradiktorisen menettelyn vastaisesti, kun se ei selvityspyynnön yhteydessä ole ilmoittanut valittajalle rajahintoja, joita se edellä todetusti on soveltanut poikkeuksellisen alhaisten tarjousten määrittelemiseksi, tai kyseisten rajahintojen perusteita (ks. edellä mainittu tuomio Impresa Lombardini, C-285/99 ja C-286/99, EU:C:2001:640).

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että hankintayksikkö on selvityspyynnössään pyytänyt valittajalta erittäin lyhyellä määräajalla laskelmaa työvoimakustannuksista kertomatta, mihin valittajan tarjoamista hankintaeristä selvitystarve liittyy vai liittyykö se niihin kaikkiin. Selvityspyynnössä ei myöskään ole määritelty, miten tarkkaan työvoimakustannuksia tulisi kustannuslaskelmassa esittää, tai ylipäätään, mitä tietoja pyydetyn laskelman tulisi sisältää. Markkinaoikeus katsoo, ettei valittajalla ole voitu edellyttää olevan valmiina hallussaan tarkkoja laskelmia työvoimakustannusten jakautumisesta jo ennen tarjousten valintaa. Näin ollen hankintayksikön menettely on ollut myös avoimuus- ja suhteellisuusperiaatteen vastaista.

Edellä todettu huomioon ottaen hankintayksikkö on menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti 22.11.2021 päivätyn selvityspyynnön laadinnassa sekä hylätessään valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankintasopimusta ei ole pantu täytäntöön. Näin ollen hankintapäätös voidaan valituksen kohteena olevien hankintaerien 12, 13, 14, 15, 16, 17, 32 ja 34 osalta hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan hankintaerien 12, 13, 14, 15, 16, 17, 32 ja 34 osalta julkisena hankintana, sen on järjestäessään hankinnan otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastainen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja korvausvaatimuksen esittänyt kuultava Kondoja Metsäpalvelu Oy saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Metsähallitus Metsätalous Oy:n 1.12.2021 tekemän hankintapäätöksen hankintaerien 12, 13, 14, 15, 16, 17, 32 ja 34 osalta ja samana päivänä tekemän päätöksen East Side Capital Oy:n tarjouksen hylkäämisestä. Markkinaoikeus kieltää Metsähallitus Metsätalous Oy:tä tältä osin tekemästä hankintasopimusta kyseisen hankintapäätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Metsähallitus Metsätalous Oy:n korvaamaan East Side Capital Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.188,25 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain
4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Metsähallitus Metsätalous Oy:n ja Kondoja Metsäpalvelu Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Jaakko Ritvala ja Tobias von Schantz.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.