MAO:298/07

PÄÄTÖS, JOHON ON HAETTU MUUTOSTA

Energiamarkkinavirasto (jäljempänä myös virasto) on 29.12.2004
antamillaan päätöksillä vahvistanut verkonhaltijoiden kuten Fortum
Sähkönsiirto Oy:n (jäljempänä myös Fortum) noudatettavaksi
menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien
maksujen määrittämiseksi 1.1.2005 alkaneella ja 31.12.2007 päättyvällä
valvontajaksolla. Vaikka jokainen jakelu- ja alueverkonhaltija on saanut
erillisen itseään koskevan päätöksen, vahvistetut menetelmät ovat olleet
näissä päätöksissä samat. Jokaisella verkonhaltijalla on ollut
mahdollisuus hakea vahvistuspäätökseen muutosta valittamalla
markkinaoikeuteen, ja kaikkiaan 76 sähköverkonhaltijaa on käyttänyt
tämän tilaisuuden. Markkinaoikeus on antanut 21.12.2006 valitusten
johdosta päätöksensä (nrot 268–344/2006), joissa se on tietyin osin
muuttanut viraston vahvistamia menetelmiä. Päätösten sisällöt ja
menetelmiin tehdyt muutokset ovat olleet riippuvaisia valittajien
esittämistä vaatimuksista ja poikenneet siten jossain määrin toisistaan.
Markkinaoikeuden päätökset ovat lainvoimaisia.

Fortum Sähkönsiirto Oy on 14.2.2007 vaatinut virastoa käyttämään
valvontajakson 2005–2007 kohtuullisen tuoton laskelmissa sen osalta 0,2
prosenttiyksikön suuruista likvidittömyyspreemiota. Tällainen preemio
oli tietyissä markkinaoikeuden päätöksissä sisällytetty kohtuullisen
tuoton laskentamenetelmiin. Fortumin osalta tällaista muutosta ei ollut
markkinaoikeudessa tehty, koska Fortum ei ollut sitä vaatinutkaan.

Energiamarkkinavirasto voi sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaan muuttaa
lain 38 a §:n 1 momentissa tarkoitettua vahvistuspäätöstä antamallaan
uudella päätöksellä, jonka käsittely on tullut vireille verkonhaltijan
hakemuksesta tai sähkömarkkinaviranomaisen omasta aloitteesta.
Päätöstä voidaan muuttaa viraston aloitteesta muun ohella silloin, kun
muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen tai
muutoksenhakutuomioistuimen antamaan ratkaisuun.

Energiamarkkinavirastolla on mainitun säännöksen mukaan oikeus
muttei ehdotonta velvollisuutta muuttaa antamiaan vahvistuspäätöksiä
lainkohdassa mainituissa tilanteissa. Virasto voi siten käyttää asiassa
harkintaansa. Arvioitaessa sitä, onko perusteltua muuttaa viraston
lainvoimaiseksi tullutta päätöstä markkinaoikeuden muiden
verkonhaltijoiden valitusten johdosta antamien ratkaisujen perusteella, on
otettava huomioon, että kyse on nyt määräajaksi kolmen vuoden
valvontajaksolle vahvistetuista menetelmistä eikä toistaiseksi voimassa
olevista ehdoista tai menetelmistä maksujen määrittämiseksi. Virasto on
tällaisessa tilanteessa pitänyt riittävänä, että markkinaoikeuden ratkaisut
otetaan huomioon seuraavalle 1.1.2008 alkavalle valvontajaksolle
vahvistettavien menetelmien valmistelussa.

Se, että kuluvalle valvontajaksolle annettua lainvoimaista
vahvistuspäätöstä ei muuteta Fortumin esittämällä tavalla, ei ole
ristiriidassa hallinnon yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa. Menetelmät on
vahvistettu 29.12.2004 kaikille jakeluverkonhaltijoille sisällöltään
samankaltaisina. Kaikilla verkonhaltijoilla on ollut yhtäläinen
mahdollisuus muutoksenhakuun. Fortum on valittanut saamastaan
päätöksestä, mutta se ei ole vaatinut erillistä likvidittömyyspreemiota.
Tasapuolisuusvaatimus ei edellytä, että muutoksenhakuvaiheessa
päätökseen tietyiltä osin tyytyneen osapuolen tulee saada päätökseensä
samat muutokset kuin toiset markkinaoikeuteen valittaneet
verkonhaltijat. Likvidittömyyspreemion myöntäminen Fortum
Sähkönsiirto Oy:lle pörssinoteeratun yhtiön tytäryhtiönä ei lisäksi ole
ylipäänsä perusteltua.

Energiamarkkinavirasto on mainituilla perusteilla hylännyt Fortum
Sähkönsiirto Oy:n vaatimuksen.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

VALITUS

Vaatimukset
Fortum Sähkönsiirto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa
valituksenalaisen päätöksen ja velvoittaa Energiamarkkinaviraston
korjaamaan sen osalta soveltamiaan verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton
määrittämistä koskevia menetelmiä siten, että oman pääoman
kustannusta määritettäessä sijoituksen likvidittömyys otetaan huomioon
lisäämällä CAP-mallin (Capital Asset Pricing Model) kaavaan erillinen
0,2 prosenttiyksikön suuruinen likvidittömyyspreemio.

Fortum Sähkönsiirto Oy on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus
velvoittaa Energiamarkkinaviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat
oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 3.837,50 eurolla korkoineen.

Perusteet
Useat jakeluverkonhaltijat kuten myös Fortum Sähkönsiirto Oy olivat valittaneet Energiamarkkinaviraston 29.12.2004 antamista vahvistuspäätöksistä. Markkinaoikeus oli 21.12.2006 antamillaan päätöksillä muuttanut vahvistuspäätöksiä eräiltä osin. Muiden valittajien kuin Fortum Sähkönsiirto Oy:n osalta markkinaoikeus oli muuttanut vahvistuspäätöksiä myös siltä osin, että oman pääoman kustannusta määritettäessä huomioon tuli ottaa myös sähköverkkoliiketoimintaan tehtyjen sijoitusten likvidittömyys erillisen likvidittömyyspreemion avulla. Fortum ei ollut tätä alkuperäisessä valituksessaan nimenomaisesti vaatinut, mutta tuossa valituksessa esitettyjen vaatimusten mukaan meneteltäessä sijoitusten likvidittömyys olisi tullut otetuksi huomioon pääoman keskikustannukselle vaaditun vähimmäisarvon kautta. Kuten
markkinaoikeus on 21.12.2006 antamissaan päätöksissä todennut, virasto oli aikaisemmissa verkkotoiminnan tuoton jälkikäteistä kohtuullisuusvalvontaa koskevissa päätöksissään korottanut beeta-kerrointa likvidittömyyden perusteella. Näin virasto oli menetellyt myös Fortum Sähkönsiirto Oy:n kohdalla.

Fortumilla on ollut perusteltu syy odottaa, että virasto käyttäisi
sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaista toimivaltaansa ja oikaisisi
likvidittömyyden osalta todetun vahvistuspäätösten virheen myös sen
kohdalla. Erilaisten menetelmien soveltaminen samassa asemassa oleviin
verkonhaltijoihin ja erityisesti markkinaoikeudessa virheelliseksi todetun
menetelmän soveltaminen Fortumin kohdalla on räikeässä ristiriidassa
hallintolain 6 §:ssä ja perustuslain 6 §:ssä säädetyn
yhdenvertaisuusperiaatteen ja Energiamarkkinaviraston velvollisuuksien
kanssa. Virasto ei voi käyttää lain sille mahdollisesti antamaa
harkintavaltaa mielivaltaisesti eikä yhdenvertaisuutta loukaten. Virastolla
on siten paitsi toimivalta, myös velvollisuus korjata Fortum Sähkönsiirto
Oy:öön soveltamaansa vahvistuspäätöstä ottaen huomioon myös muut
hyvän hallinnon periaatteet, hallinnon tehokkuusvaatimuksen sekä
luottamuksensuojaperiaatteeseenkin sisältyvän yleisen hallinto-
oikeudellisen pyrkimyksen ratkaisutoiminnan oikeellisuuteen.
Vahvistuspäätöksen muuttamiselle ei ole säädetty mitään erityisrajoitteita
verkonhaltijan ollessa asian vireillepanijana.

Erilaisten ja virheellisiksi todettujen menetelmien soveltaminen eri
verkonhaltijoiden kohdalla on ristiriidassa sähkön
sisämarkkinadirektiivin (2003/54/EY) 20 artiklassa jäsenvaltioille
asetettujen velvollisuuksien ja 23 artiklassa jäsenvaltioiden
sääntelyviranomaisten toiminnalle asetettujen vaatimusten kuten
syrjimättömyyden varmistamista koskevan vaatimuksen kanssa.

Erilaisten ja virheellisiksi todettujen menetelmien soveltaminen on myös
sähkömarkkinalain 1 §:ssä todettujen tavoitteiden ja lain 38 a §:n
vastaista. Lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti
toimiville sähkömarkkinoille. Ensisijaisina keinoina on mainittu muun
ohella kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpito
sähköverkkojen toiminnassa. Lain esitöissä (HE 127/2004) on puolestaan
todettu, että luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisiä
tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja tehokkuus. Myös valvottavien
yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista. Viraston menettely
on Fortum Sähkönsiirto Oy:tä syrjivää ja asettaa yhtiön muita
verkonhaltijoita epäedullisempaan kilpailuasemaan vääristäen näin
tosiasiallista kilpailua ja estäen markkinoiden tehokasta toimintaa.

Eri menetelmien soveltaminen eri verkonhaltijoihin ei ole myöskään
tehokasta hallintoa vaan hankaloittaa entisestään jo muutoinkin
monimutkaista sallitun kohtuullisen tuoton arviointia.

Sähkömarkkinalain muutostarpeita selvittäneen Energiamarkkinoiden
kohtuullisuusvalvontaa uudistaneen työryhmän raportissa 4.11.2003
(Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja
13/2003) on kannettu huolta siitä, että markkinaoikeus ruuhkautuisi
voimakkaasti kaikkien 105 sähköverkonhaltijan mahdollisesti valittaessa
vahvistuspäätöksistään. Raportissa on katsottu tarpeelliseksi luoda
järjestelmä sellaiseksi, että päätöksistä tehtävien valitusten määrä ei
kasvaisi liian suureksi. Viraston edustajat ovat lakia valmisteltaessa
tuoneet esille, että kaikkien verkonhaltijoiden ei käytännössä olisi tarpeen
valittaa päätöksistään vaan että virasto ottaisi markkinaoikeuden ja
mahdollisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätökset huomioon
tasapuolisesti kaikkien verkonhaltijoiden osalta. Virasto on käytännössä
jo korjannutkin sallitun kohtuullisen tuoton arvioinnissa käyttämiään
menetelmiä myös muilta kuin markkinaoikeuden päätöksissä
edellytetyiltä osin. Se on tehnyt korjauksen esimerkiksi sähköverkon
laskennallisten tasapoistojen laskukaavaan kaikkien verkonhaltijoiden
osalta yhden verkonhaltijan esityksestä.

Markkinaoikeuden päätöksissä sähköverkkoliiketoimintaan sijoitetun
pääoman likvidittömyydestä lausuttu soveltuu kaikilta osin myös Fortum
Sähkönsiirto Oy:öön. Ainoa ero sen ja lähes kaikkien muiden valittajina
olleiden jakeluverkonhaltijoiden välillä on se seikka, että Fortum
Sähkönsiirto Oy:n koko osakekanta on pörssinoteeratun yhtiön
omistuksessa. On kuitenkin huomattava, että Fortum Sähkönsiirto Oy:n
omat osakkeet eivät ole pörssinoteerattuja eivätkä muullakaan tavalla
likvidejä. Yhtiön omistajan asemalla ei ole siten mitään merkitystä
likvidittömyyspreemion soveltamisen kannalta. Fortum Sähkönsiirto
Oy:n suuri koko ja kilpailunrajoituksista annetussa laissa säädetyt
rajoitukset sähköverkkoliiketoiminnan kaupoille tekevät Fortum
Sähkönsiirto Oy:n osakkeista ja verkkoliiketoiminnasta jopa
epälikvidimpejä kuin pienempien verkonhaltijoiden kohdalla.

Vaaditulla likvidittömyyspreemiolla on Fortum Sähkönsiirto Oy:lle
huomattava taloudellinen merkitys. Yhtiölle sallitun kohtuullisen tuoton
arvioidaan jäävän ensimmäisellä valvontajaksolla preemion puuttuessa
useita miljoonia euroja liian alhaiseksi. Se, että kohtuullisen tuoton
laskentamenetelmiä oikaistaisiin markkinaoikeuden päätösten mukaisiksi
vasta 1.1.2008 alkavalle valvontajaksolle, ei korjaa Fortum Sähkönsiirto
Oy:n epätasapuolista kohtelua nyt kuluvalla ensimmäisellä
valvontajaksolla.

LAUSUNTO

Vaatimus
Energiamarkkinavirasto on vaatinut, että valitus hylätään
perusteettomana.

Perusteet
Virasto on tehnyt valituksenalaisen päätöksensä sähkömarkkinalain ja
muiden säännösten mukaisesti ja noudattanut päätöstä tehdessään yleisiä
hallinto-oikeudellisia periaatteita. Se ei ole käyttänyt harkintavaltaansa
väärin, eikä päätös ole ristiriidassa myöskään sähkön
sisämarkkinadirektiivin kanssa.

Asiassa on kysymys yksinomaan siitä, voiko virasto olla muuttamatta
Fortum Sähkönsiirto Oy:n osalta lainvoimaiseksi tullutta
vahvistuspäätöstä 29.12.2004 jälkikäteen ja soveltaa yhtiöön muista
verkonhaltijoista osittain poikkeavaa menetelmää verkkotoiminnan
kohtuullisen tuoton määrittämiseksi.

Energiamarkkinavirastolla ei ole sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaan
velvollisuutta muuttaa antamiaan vahvistuspäätöksiä, vaikka se voikin
tehdä niin tarvittaessa. Virastolle on annettu tässä suhteessa
harkintavaltaa, eikä verkonhaltijan hakemuksessa vaaditun muutoksen
tekemättä jättäminen merkitse lainvastaista päätöstä.

Hallituksen esityksestä HE 127/2004 ilmenee se Suomen
oikeusjärjestyksen perusajatus, että lainvoimaisten päätösten
muuttaminen jälkikäteen on hyvin poikkeuksellista. Siitä käy myös ilmi,
että sähkön sisämarkkinadirektiivin vaatimusten johdosta on tarpeellista
voida poiketa päätösten pysyvyyden ja sitovuuden periaatteesta
sähkömarkkinaviranomaisen aloitteesta. Sähkömarkkinalain 38 b §:n
säätämisen tarkoituksena on siten ollut varmistaa se, että viranomaisella
on mahdollisuus puuttua verkonhaltijan soveltamiin
verkkopalveluehtoihin, jos ne osoittautuvat esimerkiksi lainvastaisiksi.
Taustalla on ollut nimenomaan viranomaisten valvontatehtävistä
lähtevien muutostarpeiden huomioon ottaminen eikä niinkään se, että
muille tahoille olisi ollut välttämätöntä säätää oikeus vaatia muutoksia
lainvoimaisiin päätöksiin.

Verkonhaltijan aloitteesta tapahtuvaa vahvistuspäätösten muuttamista on
puolestaan lain mainituissa esitöissä perusteltu nimenomaan sillä, että
muut kuin valvontajaksoon perustuvat vahvistuspäätökset ovat
pääsääntöisesti voimassa toistaiseksi, minkä vuoksi niitä on aika ajoin
tarvetta muuttaa. Tällaiset päätökset koskevat muun muassa
sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentissa mainittuja verkonhaltijan
siirto- ja liittämispalvelun ehtoja. Lain 38 b §:n tarkoituksena on siten
ollut verkonhaltija-aloitteisen muuttamisen osalta mahdollistaa ennen
kaikkea muiden kuin rajoitetun ajan voimassa olevien päätösten
muuttaminen ajan kulumisen aiheuttamisen seikkojen kuten
verkonhaltijan soveltamien ehtojen vanhentumisen vuoksi. Tällaiset
seikat eivät ole merkityksellisiä valvontajaksoon perustuvissa
päätöksissä, jotka ovat ensimmäiselle jaksolla voimassa kolme vuotta.
Se, että muutosperusteita ei ole ollut tarvetta rajoittaa verkonhaltijoiden
vireille panemissa asioissa, perustuu siihen, että viranomaisen on joka
tapauksessa valvottava uusien päätöstenkin lainmukaisuus. Nyt
sovellettava säännös ja sen esityöt eivät siten viittaa siihen, että
verkonhaltija-aloitteisessa hallintoprosessissa lainvoimaisten päätösten
muuttaminen olisi mahdollista säännöllistä kevyemmillä kriteereillä.

Virasto on edellä mainituilla perusteilla omaksunut sähkömarkkinalain
38 b §:stä lainsäätäjän tarkoitusta vastaavan tulkinnan.

Markkinaoikeus on sinänsä muuttanut viraston 29.12.2004 antamia
vahvistuspäätöksiä tietyiltä osin. Markkinaoikeus ei ole kuitenkaan
todennut vahvistuspäätöksiä lainvastaisiksi eikä virheellisiksi, vaan se on
käyttänyt päätöstensä perusteluissa ilmaisuja, joiden mukaan sen
valitsemat ratkaisut ovat olleet esimerkiksi kohtuullisempia, sopivampia
tai perustellumpia kuin alkuperäisissä päätöksissä tehdyt ratkaisut.
Markkinaoikeuden päätökset ovat siten perustuneet ainakin pääosin
tarkoituksenmukaisuuden arviointiin ennemmin kuin laillisuusharkintaan.
Arvioinnin kohteena on ollut se, mikä erilaisista lainmukaisista
vaihtoehdoista on ollut onnistunein tai muuten tilanteessa paras
mahdollinen. Tähän nähden on perusteetonta väittää, että lainvoimaisten
vahvistuspäätösten mukaiset menetelmät eivät johtaisi
sähkömarkkinalain tai sen tavoitteiden mukaiseen lopputulokseen. Kun
alkuperäisiä vahvistuspäätöksiä 29.12.2004 ei ole todettu lainvastaisiksi,
estettä niiden soveltamiselle ei siitäkään syystä ole olemassa päätöksiin
tai niiden yksittäisiin ratkaisuihin tyytyneiden kohdalla.

Energiamarkkinavirasto on noudattanut toiminnassaan
yhdenvertaisuusperiaatetta. Se on 29.12.2004 vahvistanut tuoton
määrittämiseksi menetelmät, jotka ovat olleet kaikille alue- ja
jakeluverkonhaltijoille samat. Kaikilla päätöksen saaneilla on ollut
mahdollisuus muutoksenhakuun. Verkonhaltijoista 29 ei ole käyttänyt
tätä mahdollisuutta, joten ne ovat osoittaneet olevansa päätökseen
tyytyväisiä. Yhdenvertaisuusperiaate ei edellytä, että vahvistuspäätöstä
tulisi siihen osittain tyytyneen Fortum Sähkönsiirto Oy:n kohdalla
muuttaa myöhemmin vain sillä perusteella, että toiset verkonhaltijat ovat
omissa valituksissaan esittäneet markkinaoikeudessa puheena olevilta
osin menestyneen vaatimuksen.

Syrjivää kohtelua ei ole se, että kaikkiin verkonhaltijoihin sovelletaan
kuhunkin nähden lainvoimaista päätöstä. Yhdenvertaisuusperiaatteen
kanssa sopusoinnussa on siten myös se, että menetelmät voivat
verkonhaltijoiden kesken poiketa toisistaan. Myöskään sähkön
sisämarkkinadirektiivistä tai sähkömarkkinalaista vedotut säännökset
eivät edellytä, että kaikkiin verkonhaltijoihin sovellettaisiin täysin
samanlaisia tuoton määrittämisen menetelmiä. Kun jakeluverkonhaltijat
toimivat Suomessa sähköverkkolupiensa määrittelemillä vastuualueilla
niin sanottuina luonnollisina monopoleina ja kun kilpailu
jakeluverkkotoiminnassa ei ole siten mahdollista, on perusteetonta
väittää, että erilaiset tuoton arviointimallit asettaisivat Fortum
Sähkönsiirto Oy:n muita verkonhaltijoita epäedullisempaan
kilpailuasemaan markkinoilla.

Energiamarkkinoiden kohtuullisuusvalvontaa uudistaneen työryhmän
raportista siteeratulla ja sinänsä aiheellisella toteamuksella ei ole
merkitystä nyt käsiteltävän kysymyksen kannalta, eikä siitäkään voi
tehdä sellaista johtopäätöstä, että vahvistuspäätösten tulisi olla kaikille
samanlaiset tai että viraston olisi tullut hyväksyä valittajan
muutosvaatimus.

Virasto ei ole ilmoittanut korjaavansa kohtuullisen tuoton
arviointimenetelmiä markkinaoikeuden päätösten mukaisiksi 1.1.2008
alkavalle valvontajaksolle, vaan se on todennut ottavansa päätökset
huomioon uusien vahvistuspäätösten valmistelussa. Uusien
vahvistuspäätösten sisältö on vielä avoin muidenkin verkonhaltijoiden
kuin Fortum Sähkönsiirto Oy:n osalta. Väite, jonka mukaan virasto olisi
jo lainmuutosta valmisteltaessa ilmoittanut etukäteen ottavansa
markkinaoikeuden päätökset huomioon kaikkien verkonhaltijoiden
osalta, on puolestaan yksilöimätön ja perätön. Valituksessa vedotulla
esimerkkitapauksella, jossa virasto oli korjannut vahvistuspäätöksen
mukaisia menetelmiä verkonhaltijan aloitteesta, ei ole merkitystä tässä
asiassa. Esimerkin tapauksessa kysymys oli kirjoitus- tai laskuvirheen
korjaamiseen rinnastuvasta tilanteesta.

Monopolitoiminnan valvonnan objektiivisen tarkastelun kannalta olisi
toivottavaa, että verkonhaltijat esittäisivät jo varsinaisessa
muutoksenhakuvaiheessa mahdollisen tyytymättömyytensä ja
valitusperusteensa kattavasti. Sillä tavoin valvonnassa olisi mahdollista
välttyä lainvoimaisten päätösten mahdolliselta jälkikäteiseltä
arvioimiselta ja siitä seuraavilta ongelmilta, joita voi aiheutua esimerkiksi
erisisältöisten valitusten ja tuomioistuinratkaisujen käsillä ollessa. On
mahdollista, että verkonhaltijat pyrkivät poimimaan
tuomioistuinratkaisuista vaatimuksiinsa jälkikäteen itselleen edulliset
kohdat jättäen muut seikat huomioon ottamatta.

Tehokasta hallintoa koskevan väitteen osalta virasto on todennut
syöttäneensä pääasiallisen laskentamenetelmän sähköiseen
valvontatietojärjestelmään, johon pienet tähän saakka tehdyt muutokset
malliin ja yksittäisiin parametreihin ovat olleet helposti toteutettavissa.

Kuten virasto on katsonut jo valituksenalaisessa päätöksessään,
likvidittömyyspreemion myöntäminen Fortum Sähkönsiirto Oy:lle
pörssinoteeratun yhtiön tytäryhtiönä ei ole perusteltua. Pääasialliset
perusteet valituksen hylkäämiselle ovat kuitenkin edellä lausutut seikat.

Asianosaiselle ei ole säädetty hallintolainkäyttölaissa ehdotonta oikeutta
oikeudenkäyntikulujensa korvaukseen asian voittaessaankaan.
Korvausvelvollisuutta ja sen määrää joudutaan harkitsemaan erikseen
asiaan liittyvien erityispiirteiden pohjalta. Kysymys on asian
lopputuloksen ja muiden esillä olevien seikkojen perusteella tehtävästä
kokonaisarviosta. Viranomaisen korvausvelvollisuutta arvioitaessa
keskeisen kriteerin muodostaa se, onko oikeudenkäynti aiheutunut
viranomaisen virheestä. Jotta korvausvelvollisuus voisi syntyä, on oltava
objektiivisesti arvioiden selvää ja riidatonta, että valituksenalainen
ratkaisu on ollut virheellinen. Korkeimman hallinto-oikeuden
ratkaisukäytännössä on katsottu, ettei korvausta ole tullut määrätä
tilanteessa, jossa kysymys viranomaistointen tarkoituksenmukaisuudesta
on ollut tulkinnanvarainen. Asian riitaisuus ja tulkinnanvaraisuus
vaikuttavat korvausvelvollisuuden ohella myös korvauksen määrään.
Fortum Sähkönsiirto Oy:n pitää näistä syistä vastata kohtuuden mukaan
omista kuluistaan asian lopputuloksesta riippumatta. Korvausvaatimus on
joka tapauksessa määrältään liiallinen.

VASTASELITYS

Fortum Sähkönsiirto Oy on lausunut vastaselityksenään muun ohella
seuraavaa.

Hallintoviranomaisen on pyrittävä hallintotoiminnassaan aineellisesti
oikeisiin ratkaisuihin. Tätä edellyttävät myös yleiset hallinto-
oikeudelliset periaatteet. Energiamarkkinavirasto ei voi sen vuoksi
vedota menestyksellisesti yksinomaan esille tuomiinsa muotoseikkoihin
ja pysyä aineellisesti virheelliseksi todetussa ja Fortumia syrjivässä
vahvistuspäätöksessään, kun sillä on nimenomaisen lainsäännöksen
nojalla toimivalta korjata päätös sen lainvoimaiseksi tulemisesta
huolimatta.

Energiamarkkinaviraston pitkälle menevät tulkinnat lainsäätäjän
tarkoituksesta ovat ristiriidassa sähkömarkkinalain 38 b §:n sanamuodon
kanssa. Fortum Sähkönsiirto Oy on katsonut lain sanamuodon ja
esitöiden perusteella päinvastoin, että säännöksen ensisijaisena
tarkoituksena on antaa mahdollisuus muuttaa vahvistuspäätöstä
verkonhaltijan aloitteesta. Mainitut lähteet eivät anna perustetta
myöskään johtopäätökselle, jonka mukaan verkonhaltijan aloitteesta olisi
tarkoitettu olevan mahdollista muuttaa lähinnä vain muita kuin määräajan
voimassa olevia päätöksiä.

Markkinaoikeus on tuomioistuin, joka ei käytä toimeenpanovaltaa vaan
tuomiovaltaa. Se tutkii siten toimivaltansa mukaisesti valituksenalaisten
päätösten lainmukaisuutta eikä tarkoituksenmukaisuutta. Markkinaoikeus
ei ole näin ollen muuttanut Energiamarkkinaviraston vahvistuspäätöksiä
muusta syystä kuin siksi, että ne ovat olleet virheellisiä ja lainvastaisia.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n hallituksen esityksessä HE 127/2004
esitettyjen perustelujen mukaan verkonhaltijoita koskevat
vahvistuspäätökset ja sähköverkkotoiminnan sallitut tuottoprosentit
voivat vaihdella ja erota toisistaan lähtökohtaisesti vain yritystyypeittäin
johtuen riskitason eroista eri yritystyyppien välillä. Tällä hetkellä
Energiamarkkinavirasto soveltaa kuitenkin saman yritystyypin ja
riskitason sisällä jopa kolmea eri tuottotasoa. On kummallista viraston
tavoin väittää tilanteen olevan kilpailuneutraali. Vaikka
jakeluverkkoyhtiöt eivät kilpailekaan sähkönsiirron loppuasiakkaista
samoilla alueilla, ne ovat kilpailutilanteessa muun muassa hankkiessaan
toiminnalleen rahoitusta. On selvää, että sijoittaja asettaa etusijalle
yhtiön, jossa sijoituksen tuotto-odotus on korkeampi.

Sähkömarkkinoiden toiminnan ja valvonnan kannalta olisi tehokasta ja
yksinkertaista, jos virasto joko oma-aloitteisesti tai verkonhaltijoiden
aloitteesta korjaisi kaikki vahvistuspäätöksissä todetut aineelliset virheet
sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaisessa menettelyssä myös niiden
verkonhaltijoiden osalta, jotka eivät syystä tai toisesta ole olleet mukana
muutoksenhaussa. Kun virasto on velvollinen huolehtimaan uusien
päätösten lainmukaisuudesta, lausunnossa kuvattu verkonhaltijoiden
”rusinat pullasta” -menettely ei ole mikään todellinen uhkakuva.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tausta

Asiassa on yleisesti ottaen kysymys menetelmistä ja laskentamalleista,
jotka Energiamarkkinavirasto on vahvistanut sähköverkkotoiminnan
tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi
valvontajaksolle 1.1.2005–31.12.2007.

Energiamarkkinaviraston tulee sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin
mukaan päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen
määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi erilaisia palvelujen ehtoja
ja palvelujen hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen niiden
käyttöönottamista. Sen on säännöksen 1 kohdan mukaan vahvistettava
menetelmät verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta
perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.

Energiamarkkinavirasto on 29.12.2004 antamillaan päätöksillä, joista
Fortum Sähkönsiirto Oy:lle osoitettu päätös on annettu asianumerolla
781/425/2004, vahvistanut verkonhaltijoiden noudatettaviksi päätösten
jakeluverkonhaltijoiden osalta identtisessä liitteessä 1 ilmoitetut
menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien
maksujen määrittämiseksi 1.1.2005 alkaneella ja 31.12.2007 päättyvällä
valvontajaksolla. Päätöksiin on saanut hakea muutosta valittamalla
markkinaoikeuteen.

Fortum Sähkönsiirto Oy on valittanut edellä mainitusta päätöksestä ja
vaatinut siihen markkinaoikeudessa eräitä muutoksia. Markkinaoikeus on
ratkaissut asian 21.12.2006 antamallaan päätöksellä nro 270/2006 ja
hyväksynyt yhtiön valituksen määrätyiltä osin. Markkinaoikeuden päätös
on lainvoimainen. Toisin kuin useat muut jakeluverkonhaltijat, Fortum
Sähkönsiirto Oy ei ollut valituksessaan vaatinut, että verkkotoimintaan
kohdistuvan sijoituksen mahdollinen ja väitetty likvidittömyys olisi
otettava huomioon verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuuslaskennassa
yhtenä oman pääoman kustannuksen eränä.

Markkinaoikeus on käsitellyt sijoituksen likvidittömyyden merkitystä
kantaverkonhaltija Fingrid Oyj:n valituksen kuten myös Alajärven Sähkö
Oy:n ja sen myötäpuolina esiintyneiden jakeluverkonhaltijoiden yhteisen
valituksen johdosta antamissaan päätöksissä nrot 268/2006 ja 271–
344/2006. Markkinaoikeus on katsonut mainituissa, lainvoimaisiksi jo
tulleissa päätöksissä lausutuilla perusteilla, että oman pääoman
kustannusta on CAP-mallia (Capital Asset Pricing Model) sovellettaessa
perusteltua kompensoida ja korottaa sijoituksen epälikvidiyttä vastaavasti
ja että korotus toteutuu objektiivisimmin ja läpinäkyvimmin lisäämällä
oman pääoman kustannusta laskettaessa käytettävään CAP-malliin
sijoituksen mahdollista epälikvidiyttä vastaava erillinen
likvidittömyyspreemio. Markkinaoikeus on mainituissa tapauksissa
päätynyt vahvistamaan kyseisen preemion arvoksi 0,2 prosenttiyksikköä.

Fortum Sähkönsiirto Oy on esittänyt Energiamarkkinavirastolle
14.2.2007 vaatimuksen, jonka mukaan viraston tulisi vielä kerran
muuttaa 29.12.2004 annettua vahvistuspäätöstä ja soveltaa myös sen
harjoittaman verkkotoiminnan kohtuullista tuottoa laskettaessa juuri
mainittua 0,2 prosenttiyksikön suuruista likvidittömyyspreemiota.

Asiassa on Fortumin valituksen johdosta kysymys siitä, onko
Energiamarkkinavirasto voinut perustellusti hylätä kyseisen vaatimuksen.

Vahvistuspäätöksen muuttaminen

Lainvoimaisen päätöksen muuttaminen ei ole hallintoasioissa
pääsääntöisesti mahdollista muutoin kuin ylimääräisen muutoksenhaun
keinoin.

Energiamarkkinavirasto voi kuitenkin sähkömarkkinalain 38 b §:n
mukaan muuttaa lain 38 a §:n 1 momentissa tarkoitettua
vahvistuspäätöstä antamallaan uudella päätöksellä, jonka käsittely on
tullut vireille verkonhaltijan tai järjestelmävastuuseen määrätyn
kantaverkonhaltijan hakemuksesta tai viraston omasta aloitteesta.
Päätöstä voidaan muuttaa viraston aloitteesta:
1) jos päätöksen kohde on antanut virheellisiä tai puutteellisia tietoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksen sisältöön;
2) jos muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen tai muutoksenhakutuomioistuimen antamaan ratkaisuun;
3) jos muutokseen on painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen taikka vanhentuneiden ehtojen tai hinnoittelujärjestelyjen uudistamisen johdosta; tai
4) jos muutos on tarpeen Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi.

Hallituksen esityksen HE 127/2004 yksityiskohtaisissa perusteluissa on
todettu se mainitun säännöksen sanamuodostakin ilmenevä seikka, että
perusteita, joilla päätöstä voidaan muuttaa, ei ole rajoitettu tilanteessa,
jossa päätöksen muuttaminen tulee vireille päätöksen kohteena olevan
toiminnanharjoittajan aloitteesta. Virasto on toki tällaisessakin
tapauksessa velvollinen huolehtimaan siitä, että myös uusi
vahvistuspäätös täyttää laissa asetetut vaatimukset.

Se, että Energiamarkkinavirasto voi säännöksen mukaan muuttaa
antamaansa vahvistuspäätöstä, merkitsee sitä, että virasto voi käyttää
päätöstä tehdessään määrättyä harkintavaltaa. Energiamarkkinaviraston
on kuitenkin päätöksiä valmistellessaan ja tehdessään noudatettava muun
ohella myös hallintolakia, jonka 6 §:ssä säädetään hallinnon
oikeusperiaatteista. Viranomaisen on sen mukaan kohdeltava hallinnossa
asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain
mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava
puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.
Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja
odotuksia.

Hallintolain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä HE 72/2002
on todettu, että tasapuolisen kohtelun vaatimus saa merkityssisältönsä
lähinnä Suomen perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta.
Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen
soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Säännös ei
kuitenkaan estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista
positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita
parantavia toimia. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella
perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla.
Ratkaisutoiminnan tulee olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan
kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa
samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen olisi
perustuttava tapauksen erityislaatuun. Säännös ei kuitenkaan estä
viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään
sikäli, kuin siihen on olemassa perusteltu syy.

Sähkömarkkinalain muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen HE
127/2004 yleisperusteluissa on todettu, että luonnollisen monopolin
erityisvalvonnan keskeisiä tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja
tehokkuus. Tasapuolisuudella tarkoitetaan ensinnäkin yhteiskunnan
sisäistä tulonjakoa valvottavien yritysten omistajien ja asiakkaiden välillä
kuten myös asiakasryhmien välisiä suhteita, mutta vastaavasti myös
valvottavien yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista.

Markkinaoikeus toteaa, että Fortum Sähkönsiirto Oy on tässä tapauksessa
vedonnut 29.12.2004 annetun vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan
vaatimuksensa perusteina yhtäältä markkinaoikeuden 21.12.2006
antamiin päätöksiin ja toisaalta tasavertaisuusperiaatteeseen.
Markkinaoikeuden vahvistuspäätöksistä tehtyihin valituksiin antamat
ratkaisut ja niissä vahvistuspäätöksiin tehdyt muutokset ovat merkinneet
seikkoja, joiden perusteella Energiamarkkinavirasto olisi lähtökohtaisesti
voinut tehdä alkuperäisiin vahvistuspäätöksiin niihin tyytyneiden
verkonhaltijoiden kohdalla sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla
markkinaoikeuden päätöksistä ilmeneviä muutoksia omasta
aloitteestaankin. Viraston vastineessa ei ole toisaalta tullut esille
seikkoja, joiden perusteella Fortum Sähkönsiirto Oy:öön tehtyä tai
tehtävää sijoitusta ei voitaisi pitää lainkaan epälikvidinä. Näin ollen ja
ottaen huomioon hallinto-oikeudellisen ja sähkömarkkinalain esitöissäkin
viitatun yhdenvertaisuusperiaatteen markkinaoikeus katsoo, että esillä
olevan Fortum Sähkönsiirto Oy:n vaatimuksen hyväksyminen olisi ollut
Energiamarkkinavirastossa perusteltua. Näin siitäkin huolimatta, että
Fortum ei ollut esittänyt vastaavaa vaatimusta hakiessaan 29.12.2004
annettuun vahvistuspäätökseen alun perin muutosta markkinaoikeudelta.
Markkinaoikeus harkitsee näistä syistä oikeaksi hyväksyä Fortum
Sähkönsiirto Oy:n valituksen ja kumota Energiamarkkinaviraston
3.4.2007 antaman päätöksen. Asia on palautettava valituksessa vaadituin
tavoin Energiamarkkinavirastoon käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi
uudelleen. Viraston on otettava vaatimuksen ratkaistessaan huomioon
tässä päätöksessä lausutut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asianosainen on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan
velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut
kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon
ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa
vahinkonaan. Asianosaisesta säädettyä sovelletaan säännöksen mukaan
myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen
asianosaisen korvausvelvollisuutta on mainitun säännöksen 2 momentin
mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut
viranomaisen virheestä.

Hallintolainkäyttölain esitöissä (HE 217/1995) on todettu, että lain 74 §:n
1 momenttia sovellettaessa huomioon voitaisiin ratkaisun lopputuloksen
lisäksi ottaa myös muita seikkoja, joita voisivat olla muun muassa asian
riitaisuus ja merkittävyys asianosaiselle. Korvausvelvollisuutta
määrättäessä ei siten tarvitsisi eikä tulisikaan kaavamaisesti seurata sitä,
miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Yleisenä perusteena olisi
sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan
oikeudenkäyntikulunsa, ja kysymys olisi siten asian lopputuloksen ja
eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta.

Viranomaisen päätöksen muuttuminen valitusasteessa voi perustua
viranomaisen virheellisen menettelyn asemesta myös siihen, että
asianosainen ei ole esittänyt riittävää selvitystä ensimmäisessä asteessa.
Tällöin päätös on sinänsä virheellinen, mutta viranomaisen menettelyä ei
voida kuvata virheelliseksi, jollei riittävän selvityksen hankkimatta
jättämistä voida lukea viranomaisen selvitysvelvollisuuden
laiminlyönniksi. Myös asian tulkinnanvaraisuus voisi
hallintolainkäyttölain mainittujen esitöiden mukaan olla peruste vähentää
julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta. Hallintolainkäytössä ei ole
siten tältäkään osin haluttu luopua täysin siitä, että asian riitaisuus ja
tulkinnanvaraisuus voivat vaikuttaa korvausten sovittamiseen, vaikka
toinen asianosainen lopputuloksen puolesta voittaakin asian.

Markkinaoikeus toteaa, että esillä oleva valitus koskee 27.12.2004
voimaan tulleen sähkömarkkinalain 38 b §:n ensimmäisiä
soveltamistilanteita. Kuten edellä on todettu, Energiamarkkinavirasto voi
säännöksen mukaan muuttaa aikaisempaa päätöstään säädetyin
edellytyksin ja virastolla on mahdollisuus käyttää päätöksenteossaan
määrättyä harkintavaltaa. Markkinaoikeus katsoo tähän ja sovellettavan
säännöksen tulkinnanvaraisuuteen nähden, että Fortum Sähkönsiirto Oy
saa ratkaisun lopputuloksesta huolimatta pitää kohtuuden mukaan
oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston 3.4.2007 asiassa Dnro
781/425/2004 antaman päätöksen ja palauttaa Fortum Sähkönsiirto Oy:n
vaatimuksen Energiamarkkinaviraston uudelleen käsiteltäväksi.
Energiamarkkinaviraston on vaatimuksen ratkaistessaan otettava
huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Markkinaoikeus hylkää Fortum Sähkönsiirto Oy:n oikeudenkäyntikuluja
koskevan korvausvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-
oikeuteen.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo
Mikkola, Olli Mäkinen ja Tommi Vuorialho sekä asiantuntijajäsen Jarmo
Partanen.