MAO:271-344/06

PÄÄTÖKSET, JOIHIN ON HAETTU MUUTOSTA

Energiamarkkinavirasto (jäljempänä myös virasto tai EMV) on 29.12.2004 antamillaan päätöksillä vahvistanut verkonhaltijoiden noudatettavaksi päätösten liitteessä 1 (markkinaoikeuden päätöksen liitteenä 2) ilmoitetut menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi 1.1.2005 alkaneella ja 31.12.2007 päättyvällä valvontajaksolla.

Energiamarkkinavirasto on perustellut päätöksiään yhdenmukaisesti seuraavasti.

Asianosainen harjoittaa sähkömarkkinalain mukaista luvanvaraista sähköverkkotoimintaa ja on siten sähkömarkkinalain 3 §:n 8 kohdassa määritelty verkonhaltija.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Energiamarkkinaviraston tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan noudatettavaksi menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi ennen menetelmien käyttöönottamista. Päätöksissä vahvistettavien menetelmien perusteella Energiamarkkinavirasto laskee verkonhaltijan verkkotoiminnan toteutuneen ja kohtuullisen tuoton valvontajakson aikana. Verkonhaltijan on otettava vahvistettavat menetelmät huomioon siirtopalvelusta perittävien maksujen suuruutta määrittäessään. Vahvistettavat menetelmät kattavat verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavan, verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavan sekä sen edellyttämän tuloslaskelman ja taseen oikaisun sekä verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavan tavoitteen ja sen määrittämistavan sekä menetelmän, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan vahvistuspäätöksen on perustuttava sähkömarkkinalain 3, 4 ja 6 a luvussa sekä verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1228/2003 säädettyihin perusteisiin. Sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien osalta sovelletaan sähkömarkkinalain 3 luvun 10 ja 14 §:ssä säädettyjä hinnoitteluperiaatteita.

Sähkömarkkinalain 10 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä sähkön siirtopalveluja niitä tarvitseville verkkonsa siirtokyvyn rajoissa (siirtovelvollisuus). Sähkömarkkinalain 14 §:n 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kohtuullista.

Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalaiksi (HE 138/1994) ja sen 14 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että monopoliasemassa olevalta verkkotoiminnalta tulee edellyttää hinnoittelun kohtuullisuutta. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulisi vastata toiminnan kustannuksia. Toisaalta perusteluissa on todettu, että hinnoittelun tulisi turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saisivat kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sek antaa sitoutuneelle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton.

Eduskunnan talousvaliokunta on sähkömarkkinalakiesitystä koskevassa mietinnössään (TaVM 56/1994) katsonut, että verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee vastata verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä sähköverkon kehittämiseen. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen tulonmuodostuksen tulee antaa verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle. Valiokunta on lähtenyt siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioinnissa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut ja laitteiston pitkä käyttöikä.

Energiamarkkinavirastolle on sähkömarkkinalaissa jätetty laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan arviointimenetelmän valinnassa. Nyt vahvistettavat menetelmät perustuvat olennaisin osin viraston sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa aikaisemmin soveltamaan menetelmään, jonka korkein hallinto-oikeus on hyväksynyt.

Energiamarkkinavirasto on todennut päätöksissään voimassaolon osalta, että se soveltaa päätöksillä vahvistettuja menetelmiä 1.1.2005–31.12.2007 tapahtuvan hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan ja että se voi muuttaa päätöksiä uusilla päätöksillä joko verkonhaltijan hakemuksesta tai omasta aloitteestaan siten kuin sähkömarkkinalain 38 b §:ssä säädetään.

Päätöksiä on ollut noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

VALITUKSET

Vaatimukset Alajärven Sähkö Oy ja sen kanssa yhteisen valituksen tehneet yhtiöt ovat vaatineet ensisijaisesti, että markkinaoikeus muuttaa Energiamarkkinaviraston kunkin valittajan osalta tekemää päätöstä
1. tuottopohjan osalta niin, että

• tasetta oikaistaessa taseesta on jätettävä eliminoimatta liikevaihdon kymmenesosaa vastaava määrä rahoitusomaisuudesta ja että
• tuottolaskennan perusteena olevaan sitoutuneeseen pääomaan on luettava myös 31.12.2004 mennessä taseeseen kirjatut palautettavissa olevat liittymismaksut,

• riskittömänä korkona oman pääoman kustannusta määritettäessä on käytettävä Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa viiden vuoden obligaation koron sijasta,
• velattomana beeta-kertoimena on käytettävä vähintään lukua 0,55
• sijoituksen likvidittömyys on otettava laskentamallissa huomioon erityisenä yhden prosentin likvidittömyyspreemiona tai korottamalla beeta-kerrointa luvulla 0,2
• riskittömänä vieraan pääoman korkona on käytettävä Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa viiden vuoden obligaation koron sijasta,
• vieraan pääoman riskipreemiona on käytettävä lukua 1,2 %
• pääoman keskikustannusta laskettaessa on käytettävä yrityskohtaista pääomarakennetta kiinteän pääomarakenteen sijasta

Valittajat ovat vaatineet toissijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitut päätökset ja palauttaa asian Energiamarkkinavirastoon päätösten muuttamiseksi ensisijaisesti vaadituin tavoin.

Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa Energiamarkkinaviraston korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 208.615,73 eurolla korkoineen.

Perusteet Sähköverkko muodostaa alueellaan niin sanotun luonnollisen monopolin. Verkkotoiminta on tämän vuoksi eriytetty vapaan kilpailun piirissä olevista sähköliiketoiminnoista. Sähkön siirto on luvanvaraista liiketoimintaa. Sähköverkkolupa edellyttää sähkömarkkinalain 5 §:n 2 momentin mukaan muun ohella, että hakijalla on taloudelliset edellytykset kannattavaan sähköverkkotoimintaan.

Sähkön sisämarkkinoiden yhteisiä sääntöjä koskevan Euroopan parlamentin ja neuvoston 26.6.2003 antaman direktiivin 2003/54/EY sekä sitä toimeenpanevan sähkömarkkinalain lähtökohtana on kohtuullisen tuoton takaamisen verkonhaltijoille, vaikka säännökset eivät sinänsä määrääkään sallitun tuoton laskentatapaa. Direktiivin 23 artikla edellyttää kuitenkin nimenomaisesti, että verkkotoiminnan tariffit mahdollistavat verkkojen toimivuuden kannalta tarpeellisten investointien tekemisen. Sallittua tuottoa määritettäessä onkin otettava muun ohella huomioon toimiluvan vastapainoksi verkonhaltijoille asetetut velvollisuudet, joista keskeisimmät ovat verkon kehittämisvelvollisuus, verkkoon liittämisvelvollisuus ja sähkön siirtovelvollisuus sekä velvollisuus huolehtia siitä, että sähkönsiirto tapahtuu sähköturvallisuusmääräysten mukaisesti.

Verkkotoiminnan tuoton määrittämistä koskevia säännöksiä on tulkittava sähkömarkkinalain yleisen tarkoituksen mukaisesti. Sähköverkkojen on määrä muodostaa markkinapaikka, joka palvelee sähkökaupan osapuolia tasapuolisin ja kohtuullisin ehdoin. Sähkömarkkinalain esityöt edellyttävät, että sähkönkäyttäjille turvataan oikeus kohtuuhintaisen sähkön saantiin samalla, kun verkonhaltijoille turvataan kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle ottaen huomioon toiminnan kustannustaso ja omaisuuden suojan turvaama mahdollisuus verkon normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttöön sekä mahdollisuus varautua liiketoimintaan liittyviin haasteisiin. Siirto- ja verkkopalvelujen hinnoittelun on yhtäältä vastattava toiminnan kustannuksia sekä toisaalta turvattava riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saavat kattaa verkon rakentamisen, ylläpidon ja käytön kohtuulliset kustannukset sekä antaa sitoutuneelle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton.

Viraston päätöksissään määrittämä verkkotoiminnan sallittu tuotto on liian alhainen suhteessa toiminnan luonteeseen ja riskitasoon. Päätökset tekevät sähkön siirrosta kannattamatonta liiketoimintaa, loukkaavat verkonhaltijoiden perustuslailla taattua omaisuuden suojaa sekä johtavat verkkotoiminnan näivettymiseen ja sähköverkkojen toimintavarmuuden heikentymiseen. Viraston soveltama sitoutuneen pääoman keskikustannusten määrittämiseen perustuva laskentamalli (WACC) sekä siinä käytetyt laskentaparametrit ja arvot on valittu tavalla, joka johtaa kestämättömän alhaiseen 4,76 prosentin tuottoon sitoutuneelle pääomalle. Päätösten mukainen tuottotaso ei ota asianmukaisesti huomioon edes käyttövarmuutta ylläpitäviä investointeja, joten lopputulos muodostuu sähkömarkkinalain vastaiseksi.

Energiamarkkinavirasto on ylittänyt päätöksiä tehdessään harkintavaltansa, jonka rajat on määritelty edellä kerrotuin tavoin sähkömarkkinalaissa ja sen esitöissä. Se on lisäksi soveltanut päätöksensä perusteiksi nimeämiään asiantuntijalausuntoja tarkoitushakuisesti sekä laiminlyönyt perustella kestävästi eräiden keskeisten laskentaparametrien osalta käyttämiään arvoja.

Päätösten mukaiseen laskentamalliin sisältyy huomattavia riskejä ja epävarmuustekijöitä, joiden vuoksi mallin soveltamisessa on erityisesti pidettävä huolta laskentaparametrien valinnan johdonmukaisuudesta ja verkonhaltijoille asetetut vaatimukset huomioon ottavien arvojen valitsemisesta.

Sitoutuneen pääoman sallittu tuotto muodostuu viraston päätöksen mukaista tuottoa huomattavasti suuremmaksi muttei kuitenkaan eurooppalaista keskitasoa korkeammaksi, kun valituksenalaisissa päätöksissä vahvistettuun laskentamalliin tehdään valituksessa vaaditut ja seuraavassa tarkemmin perustellut muutokset.

Tuottopohja

Rahoitusomaisuus

Rahoitusomaisuuden kategorinen eliminoiminen taseesta sitä oikaistaessa ei ole viraston esittämistä ja sinänsä loogisista syistä huolimatta perusteltua enempää rahoitusteoreettisesti kuin käytännönkään kannalta. Viraston kanta edellyttää, että rationaalisesti toimivalla verkonhaltijalla ei olisi rahoitusomaisuutta. Käytännön liiketoimintaa ei voida kuitenkaan harjoittaa ilman kohtuullista rahoitusomaisuutta, johon sisältyvä sijoitusriski on toisaalta lähes olematon. Liiketoiminnan harjoittamisen kannalta välttämätön osa rahoitusomaisuudesta on näin ollen jätettävä eliminoimatta taseesta sitoutunutta pääomaa määritettäessä.

Se, että virasto on vastaavasti ilmoittanut jättävänsä rahoitustuotot hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa verkkotoiminnan oikaistun tuloksen ulkopuolelle, on sinänsä looginen valinta, mutta vaatimuksen kohteena olevalle likviidille rahoitusomaisuudelle ei ole mahdollista hakea tuottoa.

Liittymismaksut

Verkonhaltijat ovat keränneet liittymismaksuja rahoittaakseen uuden sähköverkon rakentamista. Sähkömarkkinalain muutoksella on haluttu lisätä asiakkaiden mahdollisuuksia siirtyä käyttämään toisen verkonhaltijan verkkoa. Vaikka toteutuneiden liittymismaksujen palautusten määrä on toistaiseksi ollut vähäinen, liittymismaksujen palautusehdot ovat todellisia ja sitovia. Palautettavissa olevia liittymismaksuja on kirjanpitolautakunnan päätöksen 1650/2001 mukaan käsiteltävä ja kirjattava taseeseen vieraana pääomana.

Vuoden 2004 loppuun mennessä kirjattuja liittymismaksuja, jotka voivat olla liittymissopimusten ehtojen perusteella palautettavissa ja siirrettävissä olevia tai yksinomaan siirrettävissä muttei palautettavissa olevia, tulee käsitellä yhdenmukaisesti. Verkonhaltijat, jotka ovat antaneet asiakkailleen oikeuden liittymismaksun takaisinsaamiseen, eivät ole hyötyneet sanotun lisävelvoitteen kantamisesta verrattuna niihin verkonhaltijoihin, jotka ovat perineet liittymismaksut lopullisina. Viraston pätös kohtelee verkonhaltijoita eriarvoisesti, sillä palautettavissa olevat liittymismaksut jäävät päätöksen mukaan tuottopohjan ulkopuolelle kun taas muutoin kirjatut liittymismaksut ovat lisänneet tuottopohjaan kuuluvaa omaa pääomaa.

Tuottotaso

Riskitön korkokanta oman pääoman kustannusta määritettäessä

Riskitön korkokanta on yksi perusmuuttujista ja keskeisessä asemassa oman pääoman kustannusta laskettaessa (ns. CAP-malli). Riskittömäksi tuotoksi valitaan yleensä kysymyksessä olevan valtion tai valuutta-alueen viitekorko. Viitekoron maturiteetin eli laina-ajan valinta vaikuttaa merkittävästi koko oman pääoman kustannukseen, sillä pitkäkestoiset korkonoteeraukset ovat yleensä lyhyitä korkeampia.

Rahoitusteorian tutkimuksissa ja kirjallisuudessa on esitetty erisuuntaisia kannanottoja siitä, kuinka pitkää korkoa CAP-mallin riskittömänä tuottona tulisi käyttää. Useimmat käytännön sovellukset sekä kansainvälinen vertailu tukevat riskittömän tuoton määrittämistä verkkotoiminnassa kymmenen vuoden korkokannan perusteella. Huomioon on otettava verkkotoiminnan poikkeuksellinen luonne erityisen pitkävaikutteisia investointeja edellyttävänä ja hyvin pääomavaltaisena toimialana. Pitkän viitekoron soveltamista puoltavat tämän lisäksi osakesijoitushorisontin lähtökohtainen pituus ja verkkotoimintaa harjoittavien yhtiöiden vakiintuneisuus, jolloin kassavirtoja voidaan ennustaa luotettavasti kauas tulevaisuuteen. Mahdollisimman pitkien obligaatiolainojen korkosidonnaisuusaika vastaa parhaiten verkkotoiminnan kassavirtojen korkosidonnaisuusaikaa.

Beeta-kerroin

CAP-mallissa sijoituksen systemaattista riskiä kuvataan beeta-kertoimella. Viraston soveltama beeta-kerroin on liian alhainen, eli virasto on arvioinut toimialan liikeriskin perusteettoman alhaiseksi. Tämä jättää liikeriskin tavanomaisesta liiketoiminnasta poiketen verkonhaltijoiden kannettavaksi, sillä verkonhaltijat eivät pysty siirtämään liikeriskiä osaksikaan asiakkaiden kannettavaksi korkeampien hintojen kautta. Asiantuntijalausunnot puoltavat beeta-kertoimeksi vähintään lukua 0,55. Virasto näyttää tässä suhteessa jättäneen huomiotta A:n jälkimmäisen lausunnon, jossa velattomaksi beeta-kertoimeksi on määritetty 0,5474.

Likvidittömyyden huomioiminen

Virasto ei ole päätöksissään huomioinut likvidittömyyden vaikutusta beeta-kerrointa määritettäessä, vaikka se on määrittänyt laskennassa käytettävän beeta-arvon julkisesti noteerattujen ja siten likvidien osakkeiden beeta-arvojen perusteella ja vaikka se on aikaisemmissa päätöksissään ottanut likvidittömyyden huomioon korottamalla teoreettisesti saatua beeta-kerrointa 0,1:llä. Perustelut tälle ratkaisulle ovat virheellisiä, koska verkon nykykäyttöarvoa ei voida pitää verkkotoiminnan markkina-arvon estimaattina eikä omaisuuden markkina-arvoon arvostaminen ylipäänsä korjaisi omaisuuden epälikvidiydestä johtuvaa tuottovaatimuksen korotusta. CAP-mallin perustana olevan teorian keskeisimpiin oletuksiin kuuluu osakkeiden täydellinen likvidiys. Silloin, kun mallia sovelletaan julkisesti noteeraamattoman tai muusta syystä epälikvidin osakkeen tuottovaatimuksen arviointiin, siihen on tehtävä epälikvidiydestä johtuva korjaus.

Verkkotoimintaa harjoittava yhtiö on tyypillisesti enemmistöomistuksessa oleva yhtiö tai liikelaitos, eivätkä verkonhaltijoiden osakkeet ole pörssissä listattuja. Tällaisten yritysten osakkeet eivät ole yhtä likvidejä kuin pörssiosakkeet. Epälikvidiys ilmenee omistajan kannalta omistuksen myyntiin liittyvinä kertaluonteisina järjestelykuluina sekä riskinä, että osaketta ei osteta tai että myynti muodostuu pitkäksi prosessiksi. Omistaja edellyttää näistä syistä lisätuottoa vastaavaan likvidiin osakkeeseen verrattuna, minkä vuoksi osakkeen epälikvidiys korottaa yhtiön oman pääoman kustannusta.

Oman pääoman kustannuksen korotukseen on eri lähteissä käytetty eri menetelmiä. Tutkimusten yhteinen johtopäätös on se, että likvidittömyys on osakkeiden arvoa alentava tekijä. Koko toimialaa koskevassa tarkastelussa on erään lausunnon mukaan päädytty keskimääräiseen 7,5 prosentin likvidittömyysalennukseen, mikä tarkoittaa pääoman keskikustannuksen parametrien mukaan noin 0,9 prosentin lisäkustannusta omalle pääomalle. Tämä voidaan huomioida laskennallisesti CAP-mallia sovellettaessa korottamalla oman pääoman beeta-kerrointa, oikaisemalla riskipreemiota tai lisäämällä oman pääoman kustannukseen absoluuttinen lisäpreemio. Viimeksi mainitun lisäpreemiota voidaan pitää vähiten herkkänä muiden parametrien muutoksille sekä läpinäkyvimpänä, joten se on paras tapa ottaa huomioon likvidittömyys. Toissijainen beeta-kertoimen korottaminen 0,2:lla vastaa yhden lisäpreemion lisäämistä tuottovaatimukseen.

Vieraan pääoman riskitön korkokanta

Korollisen vieraan pääoman kustannus on se kustannus, jonka yritys maksaa korollisista lainoistaan. Vieraan pääoman absoluuttiseen kustannukseen vaikuttavat muun muassa valitun viitekoron maturiteetti sekä yrityskohtaisesta riskistä riippuva viitekoron päälle lisättävä korkomarginaali.

Vieraan pääoman riskittömänä korkokantana on käytettävä vastaavasti, kuin edellä on lausuttu riskittömästä korkokannasta oman pääoman kustannusten määrittämisen yhteydessä, Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa. Verkkotoimintaan sitoutuvan vieraan pääoman vertailukelpoinen kustannus vastaa yhtiön investointien ajallista jaksottumista ja toisaalta vieraan pääoman sijoittajan tuottovaatimusta investointijakson maturiteettia vastaavalle lainalle.

Vieraan pääoman riskipreemio

Viraston päätöksistä ilmenevä vieraan pääoman riskipreemio 0,6 prosenttia on liian alhainen ja todellista tilannetta vastaamaton. Todellinen riskipreemio on suurempi, sillä suurin osa verkonhaltijoista on melko pieniä tai keskisuuria yrityksiä, jotka eivät pysty hankkimaan vierasta pääomaa yhtä edullisesti kuin suuret yritykset. Viimeksi mainituilla saattaa olla lisäksi mahdollisuuksia konsernitakuisiin tai muihin vieraan pääoman kustannusta laskeviin keinoihin. Vieraan pääoman vakuuskulut on myös otettava huomioon riskipreemiota korottavana tekijänä. Viraston käyttämän riskipreemion kaksinkertaistaminen johtaa verkonhaltijoiden tasapuolisempaan kohteluun ja todellisen liiketoimintaympäristön huomioon ottamiseen.

Yrityskohtainen pääomarakenne

Oikaistun taseen ja kiinteän pääomarakenteen 30/70 soveltaminen laskelmassa johtaa merkittäviin poikkeamiin verkonhaltijoiden todellisista taseista. Verkonhaltijoiden pääomarakenteet ovat siinä määrin toisistaan poikkeavia, että verkonhaltijoiden kohteleminen samaa pääomarakennetta soveltaen ei ole oikeudenmukaista. Menetelmää on muutettava niin, että laskelmassa sovelletaan kunkin yrityksen kohdalla sen todellista pääomarakennetta sekä velkaista beetaa että pääoman painotettua keskikustannusta laskettaessa. Tämä on käytännössä helposti määritettävissä tilinpäätösaineistojen perusteella. Sallitun tuoton laskennassa päästäisiin siten kunkin verkonhaltijan todellista tilannetta vastaavaan tulokseen.

Yrityskohtainen pääomarakenne on määritettävä kunkin verkonhaltijan kohdalla kulloinkin tarkasteltavana olevan vuoden tosiasiallisen tilanteen mukaan eli kyseisen vuoden tilinpäätöksen ja vuoden viimeiselle päivälle laaditun taseen perusteella. Tämä on mahdollista, koska virastolla on vuonna 2008 ensimmäisen valvontajakson sallittua ja toteutunutta tulosta laskiessaan käytössään jakson viimeisimmänkin vuoden 2007 tilinpäätöstiedot.

Tuloslaskelman oikaiseminen

Virasto on perustellut virheellisesti taseeseen 1.1.2005 lukien kirjattavien palautettavien liittymismaksujen nettomuutoksen lisäämistä verkkotoiminnan oikaistuksi tuloksi, sillä lisäys ei ole tällaisten liittymismaksujen velkaluonteen vuoksi eli vieraaseen pääomaan sisältyvänä tulosvaikutteinen erä. Viraston menettely ohjaa verkonhaltijoita yhdenmukaistamaan liittymismaksujensa käsittelyä, vaikka siihen ei olisi kirjanpitolautakunnan päätöksen 1650/2001 mukaan tarvetta. Kun palautettavissa olevien liittymismaksujen käyttämisessä ei olisi enää mitään järkeä, sellaisista luopuminen ja siirtyminen käyttämään arvonlisäverotuksen piiriin kuuluvia palautuskelvottomia liittymismaksuja johtaisivat tosiasiassa liittymishintojen nousuun veroa vastaavalla määrällä.

Vaatimusta ei ole pidettävä epäloogisena siihen nähden, että palautuskelpoisten liittymismaksujen nettomuutosta vastaava verkonarvon muutos kirjautuu hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmassa 1.1.2005 lukien tuottopohjaan kuuluvaksi omaksi pääomaksi oikaistun taseen kautta, koska erilaisilla liittymismaksuilla ei ole verotuksellista eroa. Sekään, että uudet palautuskelpoiset maksut luetaan 1.1.2005 lukien tuottopohjaan ja että yhdenvertaisuus niiden osalta nyt toteutuu, ei oikeuta käsittelemään maksuja vastoin luonnettaan tulosvaikutteisesti. Virasto on omaksunut oikaistun taseen käsittelyssä tältä osin oikean lähtökohdan, mutta on nurinkurista, että 31.12.2004 mennessä kertyneiden palautuskelpoisten liittymismaksujen kohtelu poikkeaa sanotusta ratkaisusta.

Yleinen tehostamistavoite

Tehostamistavoitteen soveltaminen merkitsee verkkotoiminnan toteutuneen tuloslaskelman oikaisemista määrittelemällä ne kulut, jotka hyväksytään tuloslaskelmassa vähennyskelpoisiksi kuluiksi. Sähkömarkkinalain esitöissä on todettu, että jokaiselle verkonhaltijalle voidaan määrittää yrityskohtainen tehostamistavoite, johon voisi sisältyä myös toimialan yleinen tehostamistavoite. Tavoitetta määritettäessä on mitatun tehostamispotentiaalin ohella otettava huomioon myös se, mikä on verkonhaltijan tosiasiallinen tehostamismahdollisuus valvontajakson aikana. Tavoite ei saa ohjata verkonhaltijan toimintaa tavalla, joka vaarantaa sähkön toimitusvarmuuden tai riittävän hyvälaatuisen sähkön toimituksen varmistamisen.

Virasto on edellä sanotusta huolimatta päättänyt hallinnollisiin syihin vedoten, ettei ensimmäisellä valvontajaksolla oteta käyttöön yrityskohtaista tehostamistavoitetta vaan ainoastaan toimialan yleinen tavoite. Kaikkien verkonhaltijoiden on näin ollen leikattava kustannuksiaan päätöksissä määritellyiltä osin 1,3 prosenttia vuosittain. Viraston asettama tavoite perustuu Helsingin kauppakorkeakoulun tekemään tutkimukseen ilman, että virasto olisi tuonut esille tutkimuksen selkeitä puutteita ja epäkohtia.

Verkonhaltijoilla on yrityksinä hyvin erilainen tausta, ja niiden lähtötaso on hyvin erilainen riippuen toiminnan tehostamisen asteesta sekä kulujen ja investointien kirjaamiskäytäntöjen eroista. Verkonhaltijoiden kyky vastata yleiseen tehostamistavoitteeseen vaihtelee vastaavasti. Tavoite kohdistuu lisäksi operatiivisiin kustannuksiin, jotka koostuvat suurelta osin palkkakustannuksista. Kun otetaan huomioon vuosien 2004 ja 2005 palkankorotukset, tavoite on tosiasiassa huomattavasti suurempi kuin 1,3 prosenttia. On epäloogista olettaa, että kaikkein tehokkaimmatkin verkonhaltijat pystyvät jatkossakin parantamaan tuottavuuttaan nyt määritetyn tavoitteen mukaisesti.

Yleinen tehostamistavoite loukkaa mainituista syistä yhdenvertaisuutta ja on lainvastainen. Valittajat voivat sinänsä hyväksyä tehostamistavoitteen, jos se perustuu yrityskohtaiseen lähtötason tehokkuuden huomioivaan arviointiin. Koska tähän ei ensimmäisellä valvontajaksolla ole valittajista riippumattomista syistä hallinnollisia mahdollisuuksia, tavoitteen asettamista on luovuttava.

Oy Herrfors Ab (jäljempänä myös Herrfors) on yhtynyt edellä selostettuun valitukseen mutta jättänyt markkinaoikeudelle myös erillisen itsenäisen valituksensa (Dnro 37/05/EMS). Sanotussa asiassa on kysymys yksinomaan Herrforsin kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten määrittämisestä. Herrfors on pyytänyt, että kyseisessä asiassa vedotut maantieteelliset erityispiirteet ja kielelliset näkökohdat otetaan sen osalta huomioon erityisperusteluina yleisen tehostamistavoitteen soveltamatta jättämiselle.

Verkonhaltijoita on kohdeltava tasapuolisesti, ja niille on taattava samat edellytykset harjoittaa verkkotoimintaansa. Sallittujen operatiivisten kustannusten määrää ei voida arvioida ottamatta ainakin jossakin määrin huomioon kunkin verkonhaltijan toimintaedellytyksiä. Toiminnan tehokkuutta ei voida liioin arvioida ottamatta huomioon toiminnan laatua. Verkonhaltijan maantieteelliset ja kielelliset erityispiirteet on siten otettava huomioon tasapuolisten palveluperiaatteiden turvaamiseksi sähköverkkojen toiminnassa.

Herrfors toimii neljällä toisistaan maantieteellisesti erillään olevalla alueella, mikä korottaa väistämättä toiminnan operatiivisia kustannuksia verrattuna verkonhaltijoihin, joiden toimialue on maantieteellisesti yhtenäinen. Herrfors on ilmeisesti eräitä suurimpia verkkoyhtiöitä lukuun ottamatta ainoa näin monella alueelle toimiva verkonhaltija. Herrfors on tämän seikan vuoksi tehokkuusvaatimuksen kannalta huonommassa asemassa kuin monet muut verkonhaltijat, eikä se voi tehostaa toimintaansa samalla tavoin kuin muut. Herrfors on arvioinut verkkotoiminnan harjoittamisen operatiivisten kustannusten ylittävän tämän seikan vuoksi yhdellä alueella toimivan verkonhaltijan vastaavat kustannukset noin kymmenellä prosentilla.

Herrfors toimii myös kahdella maantieteellisesti erillisellä kielialueella, joista toinen on täysin ruotsinkielinen (90 %) ja toinen täysin suomenkielinen (99 %). Siitäkin, että yhtiö ylläpitää vastuualueillaan täydellistä kaksikielistä palvelua ja tarjoaa asiakkailleen korkeatasoista paikallista palvelua, aiheutuu riidattomasti ylimääräisiä kustannuksia, koska yhtiöllä on oltava enemmän henkilökuntaa toisiin verkonhaltijoihin verrattuna.

Sen varalta, että valitusta ei tehostamistavoitteen osalta muutoin hyväksyttäisi, Herrfors on vaatinut, että yleisen tehostamistavoitteen käyttöönotosta luovutaan sen osalta edellä mainituista syistä, koska yhtiöllä on toisia verkonhaltijoita suuremmat henkilöstö- ja vuokrakustannukset.

LAUSUNTO

Vaatimukset Energiamarkkinavirasto on vaatinut, että valitukset hylätään perusteettomina ja että valittajat velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan sille asian suullisesta käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 9.092,54 eurolla korkoineen.

Perusteet Virasto on tehnyt päätöksensä energiamarkkinavirastosta annetusta laista ja sähkömarkkinalaista ilmenevän toimivaltansa puitteissa. Se on ottanut huomioon sähkömarkkinalain säännöksiä koskevista lainvalmisteluasiakirjoista ilmenevät perustelut ja taustalla olevan Euroopan yhteisöjen sähkön sisämarkkinadirektiivin 2003/54/EY säännökset ja tavoitteet sekä suhteuttanut harkintavallan käyttönsä yleisiin hallinto-oikeudellisiin periaatteisiin. Päätökset ovat perustuneet myös selkeään ja vakiintuneeseen hinnoittelun kohtuullisuusvaatimuksen soveltamista koskevaan oikeuskäytäntöön. Päätökset eivät ole ristiriidassa sähkön sisämarkkinadirektiivin kanssa eivätkä loukkaa Suomen perustuslaissa määriteltyä omaisuudensuojaa. Päätökset eivät ole ristiriidassa myöskään hallintolain säännösten taikka hallinto-oikeudellisten periaatteiden kanssa. Päätökset merkitsevät sähkömarkkinalain tarkoituksen selventämistä ja täydentämistä sekä omaisuuden käytön valvonnan vahvistamista sähkömarkkinalaissa määritellyin ehdoin yleisen edun nimissä.

Päätöksistä ilmenevä laskentamalli ja siinä käytetyt parametrit muodostavat yhdessä tarkkaan harkitun kokonaisuuden, jota on myös muutoksenhaussa tarkasteltava yhtenä kokonaisuutena. Kun jotkut parametrit johtavat valittajien kannalta edulliseen ja toiset epäedulliseen suuntaan, yksittäisten parametrien muuttaminen saattaisi vaikuttaa laskentamallin eri intressit yhteen sovittavaan rakenteeseen sitä olennaisesti heikentävällä tavalla. Valituksia ratkaistaessa on siten kiinnitettävä huomiota kokonaisuuteen, joka voi hämärtyä valitusten kohdistuessa vain valittajille epäedullisiin parametreihin. Valvontamallin lopputulosta ja sen realistisuutta on arvioitava myös sähkön kuluttajien kannalta. Kohtuullisuuden tällaisessa kokonaisharkinnassa ei ole mitään sellaista, joka merkitsisi objektiivisuuden puutetta yksittäisten parametrien kohdalla.

Ratkaisu ensimmäistä valvontajaksoa koskeviin vahvistuspäätöksiin tulisi saada mahdollisimman pian. Sen varalta, että valittajien vaatimukset joltakin osin hyväksyttäisiin, virasto on sen vuoksi ilmoittanut pitävänsä joka tapauksessa parempana sitä, että markkinaoikeus itse ratkaisee asian lopullisesti, kuin sitä, että asia palautetaan viraston uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viraston virheestä, eikä valittajien oikeudenkäyntikulujen jääminen valittajien vahingoksi ole asian lopputuloksesta riippumatta kohtuutonta. Virasto on lisäksi paljoksunut valittajien korvausvaatimuksen määrää pitäen vaatimusta kohtuuttomana erityisesti asianajopalkkion sekä muista kuin asiantuntijoiden ja todistajien palkkioista koostuvien kulujen osalta.

Yleistä

Verkkopalveluiden hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan perustana on sähkömarkkinalain 14 §:n 2 momentti, jota ei ole muutettu etukäteiseen valvontaan siirryttäessä. Kohtuullisuusarvioinnissa huomioon otettavia tekijöitä on selostettu muun muassa hallituksen esityksessä HE 138/1994. Korkein hallinto-oikeus on antanut useita säännöksen soveltamista ja viraston toimivaltaa koskevia ratkaisuja, jotka osoittavat voimassa olevaa oikeuskäytäntöä. Sen perusteella on selvää, että hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa voidaan käyttää erilaisia perusteita ja että virasto voi toimivaltansa puitteissa valita parhaiten soveltuvan menetelmän. Sähkömarkkinalaista ja sen esitöistä ilmenevät vain puitteet siirtohinnoittelulle ja sen valvonnassa noudatettaville materiaalisille ratkaisuperiaatteille sekä tavoitteet, jotka ovat osaksi erisuuntaisia edellyttäen erilaisten intressien yhteensovittamista. Kysymyksessä on siten tyypillinen joustavan oikeusnormin tulkintatilanne. Koska säännökset mahdollistavat erilaisia tulkintamahdollisuuksia, viraston toimivaltaan kuuluu määrätä se, mitä säännösten ja niiden taustalla olevien tavoitteiden mahdollistamia perusteita ratkaisussa käytetään.

Viraston nyt vahvistama menetelmä on olennaisilta osiltaan sama, kuin mitä virasto on käyttänyt aikaisemminkin. Muutokset koskevat lähinnä kiinteää pääomarakennetta, vieraan pääoman korkoa ja yleistä tehostamistavoitetta.

Vahvistuspäätösten mukaan määräytyvä tuottotaso on riittävä verkkotoiminnan ylläpitämiseen ja kannattavaan liiketoimintaan. Korkeampi sallittu tuotto ei johtaisi automaattisesti sähköverkkojen parempaan toimintavarmuuteen, sillä sähköverkkojen kunto ja tuoton suuruus eivät välittömästi korreloi keskenään. Valvontamalli nimenomaan kannustaa investointeihin. Verkko-omaisuuteen tehdyt investoinnit otetaan siinä huomioon vuosittain verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä. Päätöksissä ei rajoiteta verkkoon tehtäviä investointeja esimerkiksi hyväksymällä pääomaan ainoastaan tarpeellisiksi ja järkeviksi arvioituja investointeja. Päätökset takaavat myös kohtuullisen tuoton verkonhaltijoille.

Virasto on analysoinut päätöstensä mukaisten menetelmien vaikutuksia sähköverkkopalveluiden hintatasoon käytössään olleiden vuoden 2003 tilinpäätös- ym. tietojen pohjalta. Analyysin tulokset antavat riittävän hyvän arvion vaikutuksista toimialan liikevaihtoon ja toimintaedellytyksiin. Jos nyt vahvistetut menetelmät olisivat olleet käytössä vuonna 2003, noin kolmannes verkonhaltijoista olisi kerännyt tuottoa yli kohtuulliseksi katsottavan tason. Muilla verkonhaltijoilla tuotto olisi sitä vastoin jäänyt samaksi tai pienemmäksi kuin kohtuullinen tuotto, ja näiden yritysten olisi ollut mahdollista korottaa hintojaan suurimmillaan jopa lähes 80 prosenttia tavoittaakseen sallitun tuoton. Keskimäärin verkonhaltijoiden liikevaihto olisi saanut olla vuonna 2003 yhdestä kahteen prosenttia toteutunutta suurempi. Sen sijaan, mikäli kaikki verkonhaltijat korottaisivat hintojaan niin, että verkkotoiminnan tuotto vastaisi valituksessa vedottua kohtuullista tuottotasoa, verkkotoiminnan yhteenlaskettu liikevaihto nousisi vuoden 2003 tasosta noin 15–17 prosenttia, mitä on pidettävä perusteettomana. Analyysi osoittaa, että päätökset eivät aseta verkkotoiminnan sallittua tuottotasoa toiminnan harjoittamisen edellytysten kannalta liian alhaiselle tasolle. Päätökset mahdollistavat päinvastoin aikaisempien toimintaedellytysten säilymisen ennallaan.

Sähköverkkoluvan myöntämisen edellytyksillä ei ole suoraa yhteyttä hinnoitteluun ja sitä kautta saatavaan tuottoon. Lupaprosessissa virasto varmistaa lähinnä sen, että hakijalla on määrätyt vähimmäisedellytykset verkkotoiminnan harjoittamiseen.

Tuottopohja

Rahoitusomaisuus

Tasetta oikaistaan sijoitetun pääoman laskentaa varten eliminoimalla taseen vastaavista rahoitusarvopaperit sekä rahat ja pankkisaamiset. Toimenpide on asiantuntijalausunnon mukainen. Viraston aikaisemmissa päätöksissä rahoitusomaisuus on sinänsä luettu tuottopohjaan, ja rahoitustuototkin on tuolloin otettu mukaan oikaistuun tuloslaskelmaan. Rahoitusomaisuuden hallinta ei kuitenkaan ole varsinaista verkkotoimintaa, eikä siihen sisältyvää riskiäkään ole syytä siirtää asiakkaille. Koska onnistunut rahoitusomaisuuden hallinta ei saa toisaalta johtaa yhtiön kannalta kielteiseen lopputulokseen, virasto on ilmoittanut jättävänsä rahoitustuotot hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa huomiotta ja kannustavansa siten yhtiöitä sijoittamaan rahoitusomaisuutensa mahdollisimman kannattavasti. Virasto toisin sanoen sallii rahoitusomaisuuksille niin suuren tuoton, kuin yhtiöt vain pystyvät hankkimaan. Menetelmän on tästä syystä katsottava olevan rahoitusomaisuuden käsittelyn osalta tasapainossa. Valituksissa ei ole toisaalta perusteltu rahoitusomaisuuden eliminoimatta jättämiselle vaadittua tasoa.

Sen varalta, että valitusta ei hylättäisi rahoitusomaisuutta koskevan vaatimuksen osalta kokonaisuudessaan perusteettomana, virasto on katsonut, että rahoitusomaisuudelle laskettava tuotto on rajoitettava toissijaisesti seuraavasti.

Virasto on myöntänyt vaatimuksen toissijaisesti määrältään katsoen, että alue- ja jakeluverkkotoiminnan harjoittamiseen tarvittavana pienenä kassana voidaan pitää enintään vaadittua kymmentä prosenttia verkonhaltijan liikevaihdosta vastaavaa osuutta verkonhaltijan taseeseen kirjatuista rahoitusarvopapereista, rahoista ja pankkisaamisista sekä niihin rinnastettavissa oleviin eriin kirjatusta rahoitusomaisuudesta.

Rahoitusomaisuutta ei tule kuitenkaan tältäkään osin sisällyttää tuottopohjaan siten, että sille voisi saada WACC-kaavan mukaista tuottoa. Verkonhaltijan kassa on pääosin vierasta pääomaa. Tarpeellisen rahoitusomaisuuden kustannuksen huomioon ottamiseksi riittää, että oikaistuun tuloslaskelmaan hyväksytään alue- ja jakeluverkkotoiminnan hoitamiseen tarvittavaa kassaa vastaavan rahoitusomaisuuden ylläpidosta aiheutuvat kustannukset päätöksissä vahvistetun mallin mukaisella vieraan pääoman kustannuksella (riskitön vieraan pääoman korko + 0,6 %). Verkonhaltija saisi siten vähentää oikaistusta toteutuneesta tuloksestaan määrältään edellä mainituin tavoin hyväksyttävän rahoitusomaisuuden juuri sanotun kustannuksen, ennen kuin tulosta verrataan WACC-mallin mukaiseen sallittuun tuottoon. Rahoitusomaisuudesta tuottopohjan osana huomioon otettava osuus ja sille kustannusten kattamiseksi laskettava tuotto tulisivat näin ollen tarkastelluiksi erillään varsinaisesta verkkotoimintaan sitoutuneesta pääomasta ja sille WACC-mallin mukaan laskettavasta tuotosta. Kassan ylläpitämisestä aiheutuvia kustannuksia käsiteltäisiin siten valvontamallin kannalta eräänlaisena läpilaskutuseränä.

Kun valituksissa tarkoitettua rahoitusomaisuuden osuutta on pidettävä mainituin tavoin pienenä ja kun tämänsuuruiselle kassalle saatavat tuotot voidaan olettaa likimain olemattomiksi, virasto on vielä ilmoittanut hyväksyvänsä edellä selostettuun toissijaiseen kantaansa liittyen sen, että rahoitusomaisuuden tuotot jätettäisiin rahoitusomaisuuden kohtuullisen kustannuksen laskennan yksinkertaistamiseksi edelleen kaikilta osin huomioon ottamatta.

Virasto on perustellut toissijaista kantaansa sillä, että kassan hoitamisen kohtuullinen kustannus voidaan määrittää kassan vaihtoehtoisen rahoittamisen perusteella. Koska kassa voidaan rahoittaa ottamalla lyhytaikaista lainaa, kassan aiheuttaman kustannuksen huomioon ottaminen WACC-kaavan mukaisen tuoton suuruisena mahdollistaisi verkonhaltijalle ylituottoa todellisiin kustannuksiin nähden. Kassan hoitamisen kohtuullinen kustannus olisi näin ollen kassaa vastaavan lyhytaikaisen lainan hoitokustannukset vähennettynä kassasta saaduilla rahoitustuotoilla. Virasto on tämän vuoksi pitänyt toissijaista kantaansa verkonhaltijoille edullisena paitsi rahoitustuottojen huomioon ottamatta jättämisen, myös tarpeellisen kassan kustannukseksi laskennan yksinkertaistamisen vuoksi hyväksytyn vieraan pääoman WACC-kaavan mukaisen kustannustason vuoksi.

Liittymismaksut

Palautuskelpoiset liittymismaksut on aikanaan kehitetty sähköverkkojen rakentamiseksi ja rahoittamiseksi verkkoon liittyjien suorituksilla heti rakentamisvaiheessa. Palautuskelpoisten liittymismaksujen käytön olennaiseksi vaikuttimeksi on sittemmin tullut taseeseen kirjattavien liittymismaksujen vapautus arvonlisäverosta tuloslaskelmaan kirjattaviin liittymismaksuihin verrattuna.

Kirjanpitolautakunnan lausunnon 1650/2001 mukaan liittymismaksut, jotka ovat siirtokelpoisia mutta eivät palautettavia, on kirjattava tuloina tilinpäätöksessä tuloslaskelman tuotoiksi. Tällaiset liittymismaksut on katsottava lopulliseksi korvaukseksi suorittajan liittymisestä jakeluverkkoon, ja niitä voidaan pitää yhtiön tavanomaiseen toimintaan ja palvelun tarjoamiseen liittyvinä tuottoina.

Verkonhaltijat ovat aikanaan valinneet sopimusehtonsa ja liittymismaksujen kirjaustapansa parhaaksi katsomallaan tavalla. Palautuskelpoisen liittymismaksun valinneet ovat kantaneet palauttamista koskevan muodollisen velvoitteen ja hyötyneet liittymismaksujen kirjaamisesta taseeseen välttämällä arvonlisäveron ja saamalla edullista rahoitusta, jonka takaisinmaksun todennäköisyys on hyvin pieni. Tällaiset liittymismaksut merkitsevät yhtiöille riskitöntä ja korottomuudessaan edullista rahoitusmuotoa, jolle ei ole mitään syytä sallia kerättävän tuottoa.

Siirtokelpoisen ja palautuskelvottoman liittymismaksun valinneet verkonhaltijat ovat puolestaan maksaneet saamistaan maksuista arvonlisäveron mutta hyötyneet maksujen kirjaamisesta tuloslaskelmaan saatuaan suuremman tuloksen käytettäväksi oman pääoman eränä. Palautuskelvottomat liittymismaksut eivät sinänsä ole olleet verkonhaltijoiden verotettavaa tuloa.

Verkonhaltijoiden ei voida edellä kerrotuista syistä katsoa asettuvan eriarvoiseen asemaan vuoden 2004 loppuun mennessä saatujen liittymismaksujen kirjaustavan perusteella, koska ne ovat jo aikanaan saaneet valitsemansa hyödyn tekemistään kirjausratkaisuista. Palautuskelpoisten liittymismaksujen käsittely korottomana vieraana pääomana ja eliminointi tuottopohjasta ei ole toisaalta uutta, sillä virasto on menetellyt tällä tavoin jo aikaisemmissa päätöksissään. Virasto ei ole osannut lausua siitä, mikä osa verkonhaltijoiden liittymismaksuista voisi olla palautuskelvottomia ja mikä palautuskelpoisia.

Tuottotaso

Sähkömarkkinalaki antaa virastolle toimivallan määrätä ennen valvontajakson alkamista menetelmästä, jolla määritetään hyväksyttävä tuotto verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle. Kohtuullista tuottoprosenttia määritettäessä määritetään myös riskitaso, jota arvioitaessa voidaan tarvittaessa ottaa huomioon eri yritystyyppien mahdollisesti erilaiset olosuhteet. Eduskunnan talousvaliokunta on lähtenyt mietinnössään TaVM 56/1994 siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioinnissa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut ja laitteiston pitkä käyttöikä. Virasto on valinnut verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton arviointiin useiden asiantuntijalausuntojen perusteella pääoman painotetun keskikustannusmallin (WACC), jota se on soveltanut sanotun kohtuullisuuden arvioinnissa jo vuodesta 1999 lähtien ja jota käytetään useiden muidenkin maiden valvontajärjestelmien osana.

Riskitön korkokanta oman pääoman kustannusta määritettäessä

Riskittömän koron määritykseen liittyvää problematiikkaa kuvastaa hyvin valittajien viittaaman asiantuntijalausunnon toteamus, jonka mukaan riskitöntä tuottoa on pidettävä puhtaasti teoreettisena käsitteenä, koska käytännössä on mahdotonta löytää mitään sellaista korkoa tai indeksiä, joka täyttäisi kaikki riskittömyyden ehdot. Viraston ratkaisu riskittömän korkokannan suhteen on perustunut asiantuntijalausuntoihin päätösten liitteessä selostetuin tavoin. Riskitön korko voi olla asiantuntijoiden mukaan joko viiden tai kymmenen vuoden mittainen, mutta tulevien valvontajaksojen pituuskin on otettava huomioon riskittömän koron maturiteetin valinnassa. Viraston tilaamissa selvityksissä on päädytty eri tavoin perustellen suosittelemaan viitekoroksi Suomen valtion viiden vuoden obligaation korkoa. Viraston tilaamia lausuntoja voidaan pitää objektiivisempina kuin energia-alan tilaamia lausuntoja, sillä virastolla ei ole ollut tilaajana parametrien valintaan liittyvää ja lausunnon sisältöön mahdollisesti vaikuttavaa omaa intressiä. Valitun koron osalta on vielä huomattava, että virasto ei ole oikaissut koron arvoa inflaatiolla, vaan se on päättänyt soveltaa koron nimellisarvoa, koska tästä kertyvä ylimääräinen hyöty verkkotoiminnalle ei ole matalan inflaation aikana liian suuri. Mainittu seikka kuitenkin tasoittaa eroa valitun koron arvon ja valtion kymmenen vuoden obligaation inflaatiosta puhdistetun reaaliarvon välillä.

Korkein hallinto-oikeus on hyväksynyt viraston riskittömän koron valintaa koskevan ratkaisun Tampereen sähkölaitoksen valitusta koskevassa päätöksessään (KHO 28.12.2004 taltio 3443).

Beeta-kerroin

Virasto on valinnut kohtuullisuuslaskennassa sovellettavan beeta-kertoimen arvon asiantuntijalausuntojen perusteella käyttäen objektiivista harkintaa. Beeta-kerroin kuvaa tarkasteltavan yrityksen riskipitoisuutta suhteessa kaikkien sijoitusten keskimääräiseen riskipitoisuuteen. Kertoimen määrittämisessä voidaan käyttää tilinpäätösperusteista lähestymistapaa, jolloin analyysissä käytetään tietoa sijoituskohteen riskin taustalla olevista yrityksen ominaisuuksista. Tilinpäätösperusteisessa arvioinnissa voidaan mitata yrityksen rahoitusrakenteesta (velkaisuudesta) ja liiketoiminnan luonteesta aiheutuvaa riskiä erilaisilla tunnusluvuilla. Toinen tapa mitata yrityksen beeta-kerrointa on käyttää hyväksi yritysten osakkeiden aikaisempaa markkinakäyttäytymistä. Teoreettisesti voidaan osoittaa, että beeta-kerroin on riippuvainen yrityksen kustannusrakenteesta, velkaisuusasteesta ja kasvusta. Samalla alalla toimivien yritysten kertoimet ovat siten lähellä toisiaan.

Lausunnon antaneista asiantuntijoista A on käyttänyt tässä yhteydessä tilinpäätösperusteista laskentamallia. Hän on toisessa lausunnossaan kehittänyt laskentansa empiiristä toteutusta ja päätynyt suosittamaan beeta-kertoimen arvoksi lukua 0,5474. FIM Corporate Finance Oy (FIM) ja PricewaterhouseCoopers Oy (PwC) ovat puolestaan määrittäneet lausunnoissaan beeta-kerrointa käyttäen hyväkseen eurooppalaisten ja yhdysvaltalaisten noteerattujen yritysten osakkeiden aikaisempaa markkinakäyttäytymistä. FIM on havainnut sähkön jakelu- ja siirtoverkkotoiminnan yritysten velattomien beetojen olleen välillä 0,17–0,35 ja päätynyt suosittelemaan velattoman beetan arvoa 0,3 kaikille nyt kysymyksessä oleville verkonhaltijoille. Myös PwC on katsonut julkisesti noteeraamattomien yritysten beeta-arvoja voitavan määritellä noteerattujen vertailuyritysten beetojen avulla, sillä tämä lähestymistapa on puutteistaan huolimatta teoreettisesti pitävin menetelmä toimialan yleisen riskitason määrittelemiseksi. PwC:n arvio sähköverkkotoiminnan oman pääoman velattomasta beetasta on 0,3. PwC on kritisoinut A:n käyttämää menetelmää, koska tilinpäätösperusteisessa arviointimallissa yksittäiset yritykset pystyvät manipuloimaan lopputulosta ja koska esimerkiksi kaupunkien osana toimivien verkkoyhtiöiden taseet eivät anna todellista kuvaa yhtiöiden rahoitusriskistä.

Virasto ei ole edellä kerrottuun nähden toiminut tarkoitushakuisesti päätyessään käytettävissä olleiden asiantuntijalausuntojen perusteella käyttämään beeta-kerrointa 0,3, joka lisäksi vastaa suuruusluokaltaan myös aikaisemmissa selvityksissä saatuja tuloksia toimialan velattoman beetan arvosta. On vielä huomattava, että asiantuntijoiden käyttämissä vertailuaineistoissa ei ole ollut yhtään pelkästään sähkön jakeluverkkotoimintaa harjoittavaa yritystä vaan että useimmat vertailuyrityksistä ovat harjoittaneet myös muita liiketoimintoja kuten sähköntuotantoa toimien siten kilpailluilla markkinoilla. On oletettavaa, että monopolina oleva sähköverkkotoiminta on riskittömämpää kuin kilpailun piirissä oleva liiketoiminta. Valittua beeta-kerrointa on tästäkin syystä pidettävä verkkotoiminnan kannalta kohtuullisena.

Likvidittömyyden huomioiminen

Virasto on riidattomasti korottanut aikaisemmissa päätöksissään likvidittömyyden perusteella beeta-kerrointa, joka tosin olisi muutoin ollut vastaavan 0,1 matalampi. Virasto ei ole enää lisännyt sitoutuneen pääoman kohtuullisen kustannuksen laskentaan verkonhaltijoiden osakkeiden mahdollisesti epälikvidiydestä johtuvaa tekijää, ja ratkaisua on perusteltu päätöksessä. Verkonhaltijoiden asema ei ole tältä osin muuttunut, kun velaton beeta on edelleen sama kuin aikaisemminkin.

FIM Corporate Finance Oy on verkkotoiminnan markkinaehtoista tuottovaatimusta tarkastellessaan olettanut, että nykykäyttöarvoon perustuva verkkotoiminnan verkko-omaisuuden arvotus johtaa oikeantasoiseen estimaattiin verkkotoiminnan markkina-arvosta. Virastokin katsoo edelleen, että verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa verkko-omaisuuden arvostaminen nykykäyttöarvoonsa oikaisee verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman markkina-arvoonsa. Verkonhaltijan tasetta on viraston aikaisemmissa päätöksissäkin pyritty oikaisemaan nykyarvoonsa, mutta esillä oleva malli merkitsee tässä suhteessa olennaista muutosta, kun malli vahvistetaan usealle vuodelle ja kun investoinnit huomioidaan siinä aikaisempaa kattavammin ja indeksikorjauksin. Tase arvostetaan siten nyt huomattavasti korkeampaan arvoon kuin viraston aikaisemmassa käytännössä. Nykykäyttöarvot voivat muodostua jopa kaksinkertaisiksi aikaisempiin nykykäyttöarvoihin nähden.

Tässä yhteydessä on huomattava, että virasto korjaa vuosittain verkonarvoa kustannusindeksillä, jolloin verkko-omaisuus arvostetaan vähintäänkin markkina-arvoonsa. Sitoutuneelle pääomalle laskettava tuotto on näin ollen riittävä ja täysin vertailukelpoinen esimerkiksi pörssiyhtiön markkina-arvolle laskettuun tuottoon nähden ilman erillisen osakkeiden mahdollisesta epälikviydestä johtuvan lisäpreemion käyttöä. Virasto ei ole kuitenkaan väittänyt, että vahvistuspäätösten mukaisten nykykäyttöarvolaskelmien osoittama verkko-omaisuuden arvo ylittäisi sanotun omaisuuden markkina-arvoa.

Vieraan pääoman riskitön korkokanta

Virasto on tältä osin lausunut kuten edellä oman pääoman riskittömästä korkokannasta.

Vieraan pääoman riskipreemio

Virasto on määritellyt asiantuntijalausuntojen perusteella myös kohtuullisen vieraan pääoman riskipreemion 0,6 prosenttia. Arvoa on pidettävä perusteltuna ja lainmukaisena soveltuessaan sitoutuneen pääoman kohtuullisen kustannuksen laskentaan. Preemio on määritelty varovaisesti ottaen huomioon myös yritysten koko- ja tunnettuustekijät sekä muut velan hinnoitteluun vaikuttavat tekijät. Preemion ilmentämä marginaali on asetettu tasolle, johon yrityksillä on tosiasiallinen mahdollisuus. Perusteita arvon korottamiselle ei ole.

Yrityskohtainen pääomarakenne

Virasto on päätöksissään määrännyt, että kohtuullisen tuoton laskennassa velallinen beeta-kerroin ja pääoman painotettu keskikustannus määritetään käyttämällä kaikilla verkonhaltijoilla samaa kiinteää oman ja korollisen vieraan pääoman suhdetta (70/30). Pääoman kustannuksia ei voida CAP- ja WACC-mallien tarkastelussa määrittää pääomalajikohtaisesti ilman tietyn pääomarakenteen valitsemista.

Velkaisuusasteen kasvattamisen voidaan asiantuntijalausunnon mukaan osoittaa tiettyyn rajaan asti laskevan pääoman painotettua keskikustannusta. Kansantalouden kannalta optimaalinen pääomarakenne sähköverkkotoiminnassa edellyttää sen vuoksi, ettei verkkotoiminta ole rahoitettu yksinomaan rahoitusteoreettisesti tarkasteltuna kalleimmalla pääomalajilla eli omalla pääomalla. Todettavissa on, että verkonhaltijat ovat varsin omavaraisia ja että niillä on merkittävää tehostamispotentiaalia toiminnan rahoituksen järjestämisessä ja sitä kautta pääomakustannuksissa. Rahoituksen tehokkaan järjestämisen merkitys korostuu toiminnan ollessa pääomavaltaista. Kohtuullinen velkaantuminen mahdollistaisi laajojenkin investointien toteuttamisen verkoston vanhentuessa lähivuosina voimakkaasti.

Viraston valitsema kiinteää pääomarakennetta soveltava malli sisältää verkonhaltijoille pääomakustannusten tehostamiseen kannustavan tavoitteen ja vastaa siltäkin osin sähkömarkkinalain tavoitteita. Malli mahdollistaa myös niin sanotun velkavivun käytön eli sen, että lisäämällä korollista velkaa nyt vahvistettua kiinteää osuutta suuremmaksi verkonhaltija voi kasvattaa todellista oman pääomansa tuottoprosenttia.

Virasto on määritellyt kiinteän pääomarakenteen verkonhaltijoiden nykyisen pääomarakenteen pohjalta ja arvioituaan, että korollisen vieraan pääoman osuus on ollut verkonhaltijoiden oikaistuissa taseissa keskimäärin noin 20–30 prosenttia oman ja korollisen vieraan pääoman summasta. Vahvistuspäätöksissä asetettu pääomarakenne vastaa lähestulkoon nykyistä keskimääräistä rakennetta ja sisältää kohtuullisen tehostamistavoitteen.

Kiinteä pääomarakenne on käytössä myös useimpien muiden maiden valvontajärjestelmissä, ja niissä korollisen vieraan pääoman suhde omaan pääomaan on vielä selvästi nyt valittua suurempi. Näin ollen voidaan katsoa, että viraston valitsema pääomarakenne on varsin varovainen ja sallii verkonhaltijoille optimaalista korkeammat pääomakustannukset.

Oikaistuja taseita vastaavat yrityskohtaiset pääomarakenteet olisivat periaatteessa laskettavissa, mutta laskentaan sisältyisi myös tulosta vääristäviä seikkoja, joiden vuoksi yrityksen taseesta laskettu pääomarakenne ei vastaisi yrityksen todellista verkkoliiketoiminnan rahoitusrakennetta. Oikaistun taseen mukaisen yrityskohtaisen pääomarakenteen käyttäminen kohtelisi verkonhaltijoita näennäisesti tasapuolisesti mutta asettaisi ne tosiasiassa eriarvoiseen asemaan. Viraston valitsema kiinteä pääomarakenne on neutraali sille, miten verkon todellinen omistus ja rahoitus on järjestetty. Verkonhaltijat voivat valitun ratkaisun estämättä rakentaa todellisen rahoitusrakenteensa haluamakseen.

Sen varalta, että valitukset tältä osin hyväksyttäisiin, virasto on ilmoittanut, ettei se vastusta esitettyä mallia yrityskohtaisen pääomarakenteen soveltamiseksi, vaikka malli merkitseekin sitä, että verkkotoiminnan sallitun tuoton taso voidaan tältä osin määrittää vasta jälkikäteen.

Tuloslaskelman oikaiseminen

Hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa pyritään huomioimaan liittymismaksujen oikea liiketoiminnallinen merkitys. Maksujen luonne on muuttunut sähköverkon rakentamisen mahdollistavasta tekijästä tavanomaiseksi liiketoiminnan tuotoksi. Liittymismaksujen palautuskelpoisuudestaan johtuvaa velkaluonnettakin voidaan pitää lähtökohtaisesti perusteettomana, sillä liittymään tehdyt investoinnit eivät käytännössä vapaudu liittymää purettaessa muihin tarkoituksiin. Liittymismaksujen merkitys liiketoiminnalle on näin ollen kirjaustavasta riippumatta sama.

Päätösten mukainen malli on neutraali liittymismaksujen kirjaamisen suhteen. Verkonhaltija ei voi saada kirjaamistavan valinnalla erityistä hyötyä hinnoittelun kohtuullisuusvalvonnassa. Väite mallin ohjausvaikutuksesta on perusteeton. Palautuskelpoisten liittymismaksujen nettomuutoksen huomiotta jättäminen tuloslaskelman oikaisussa suosisi sitä vastoin liittymismaksujen taseeseen kirjaajia, koska näidenkin liittymismaksujen nettolisäykset kirjautuvat 1.1.2005 lukien taseen oikaisussa tuottopohjaan kuuluvaksi omaksi pääomaksi.

Yleinen tehostamistavoite

Sähkömarkkinalain esitöissä ei mainita yrityskohtaista tehostamistavoitetta. Niissä käsitellään sen sijaan jokaiselle verkonhaltijalle vahvistettavaa tehostamistavoitetta, johon voisi sisältyä myös tuottavuuden kasvun huomioon ottava toimialan yleinen tehostamistavoite. Päätöksiä annettaessa käytössä olleet tehokkuuden mittausmenetelmät oli kehitetty jälkikäteistä valvontaa varten, eivätkä ne soveltuneet sellaisinaan uuteen osittain etukäteiseen valvontajärjestelmään. Uuden valvontajärjestelmän lyhyen valmisteluajan vuoksi uutta tehokkuuden mittausmenetelmää ei puolestaan ehditty kehittää ennen lain voimaantuloa. Päätöksissä on tämän vuoksi asetettu ainoastaan kaikille verkonhaltijoille yhteinen toimialan yleinen tehostamistavoite. Verkonhaltijatkaan eivät ole esittäneet valituksessaan, kuinka yrityskohtaiset tehostamistavoitteet olisi määriteltävä. Valituksen hyväksyminen merkitsisi tehostamistavoitteista luopumista. Lopputulos olisi sähkömarkkinalain vastainen, sillä tehokkuuden lisääminen toimialalla on yksi lain keskeisimmistä tavoitteista.

Helsingin kauppakorkeakoulun (HKKK) tutkimuksessa ei ole viraston käsityksen mukaan väitettyjä puutteita tai epäkohtia. Asetettu tavoite 1,3 prosenttia vastaa määrällisesti toimialan kaikkein tehokkaimpien yhtiöiden tehokkuuden paranemista vuosina 1999–2002 vähennettynä vuosien 1995–2002 keskimääräisellä inflaatiolla. Toimialan keskimääräinen tehostuminen vastaa myös kansantalouden keskimääräistä tuottavuuden kasvua vuosina 1995–2002 (2,26 %). Verkonhaltijoiden edellytetään siten tehostavan toimintaansa jatkossakin vain sen verran, mitä niiden yleistä tuottavuuden kasvua vastaava toiminnan luonnollinen tehostuminen muutenkin olisi. Tämän edellyttäminen ei ole valituksessa väitetyin tavoin epäloogista.

Kun tavoite on asetettu tasolle, jonka kaikkien verkonhaltijoiden voidaan olettaa kohtuudella saavuttavan, tehdyn ratkaisun ei voida katsoa loukkaavan yhdenvertaisuuden periaatetta. Yleisen tehostamistavoitteen perusajatuksena on se tunnettu tosiseikka, että tuottavuus kasvaa niin kansantaloudessa kuin yrityksissäkin jatkuvasti, jolloin verkkoyritystenkin tuottavuuden voidaan olettaa paranevan ainakin saman verran. Johtopäätös koskee niin tehokkaita kuin aikaisemmin mahdollisesti tehottomia yrityksiä. Tätä tukee myös HKKK:n lausunto, jonka mukaan tuottavuuden kasvuksi on tehokkaimmissa yhtiöissä todettu 2,2 prosenttia. On vielä huomattava, että tehostamistavoitteessa otetaan huomioon verkonhaltijan toiminnan laajuudessa tapahtuvat muutokset. Jos yrityksen sähköverkko kasvaa tai yritys saa lisää asiakkaita, tavoitetta pienennetään samassa suhteessa.

Päätökset eivät ole mainituista syistä tehostamistavoitteenkaan osalta lainvastaisia, minkä vuoksi valitus on tältäkin osin hylättävä. Virasto kehittää ensimmäisen valvontajakson aikana yrityskohtaiset tehostamispotentiaalit huomioon ottavan tehokkuuden mittausmallin, mikä mahdollistaa yrityskohtaisten tehostamistavoitteiden käyttöönoton toisen valvontajakson alusta lukien.

Virasto soveltaa yleisen tehostamistavoitteen lähtötasona kunkin verkonhaltijan kohdalla kyseisen toimijan vuosina 2000–2003 toteutuneiden kustannusten keskiarvoa. Lähtötasossa ja tehostamistavoitteen asettamisessa on siten otettu huomioon kunkin verkonhaltijan todellinen kustannuskehitys kuten myös Herrforsin vetoamistaan syistä muita suuremmat kustannukset. Herrforsinkin on näin ollen tehostettava toimintaansa yksinomaan omaan kustannustasoonsa nähden. Yhtiön toiminnassa ei ole tapahtunut sellaisia muutoksia, jotka olisivat vaikuttaneet maantieteellisistä tai kielellisistä tekijöistä aiheutuvien kustannusten määräytymiseen ja joita ei juuri lausutuin tavoin olisi otettu huomioon lähtötasoa määritettäessä.

VASTASELITYS Alajärven Sähkö Oy ym. ovat lausuneet vastaselityksenään muun ohella seuraavaa.

Energiamarkkinavirasto ei ole esittänyt lausunnossaan valituksen kiistämisensä tueksi sellaisia oikeudellisia seikkoja, joiden perusteella valitus tulisi hylätä.

Viraston kiistäminen perustuu olennaisilta osiltaan siihen, että se katsoo tehneensä päätöksensä toimivaltansa puitteissa. Markkinaoikeus ei voi kuitenkaan tyytyä toteamaan viraston harkintavallan olemassaoloa eikä hyväksyä harkintavallan käyttöä ja päätöksentekomenettelyä sellaisenaan päätöksen asiallista sisältöä ja sisällön oikeellisuutta tutkimatta.

Virasto ei ole väitteistään huolimatta ottanut päätöksissään huomioon hallintolain 6 §:ään kirjattuja hallinnon oikeusperiaatteita, jotka edellyttävät viranomaisilta muun ohella hallinnossa asioivien tasapuolista kohtelua, toiminnan objektiivisuutta sekä yleistä velvollisuutta suojata oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Myös perustuslailla turvatut omaisuuden suoja ja elinkeinonvapaus ovat keskeisiä oikeuslähteitä vahvistuspäätösten mukaisen laskentamallin sisällöllistä oikeellisuutta arvioitaessa. Viraston harkintavaltaa lain nojalla valittajien hyväksi rajoittavat tekijät saavat konkreettisen ilmauksensa nimenomaan siitä, kuinka viraston oikeutta määrätä kohtuullisen tuoton laskentamallista on rajoitettu.

Viraston monessa kohdin viittaamalla korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) ratkaisukäytännöllä ei ole väitettyä merkitystä, koska KHO on aikaisemmin keskittynyt tutkimaan ennen kaikkea viraston päätöksiin liittyviä hallintomenettelyllisiä kysymyksiä. Koko teollisuuden alan vakaa käsitys on se, että KHO ei ole ottanut sisällöllisesti kantaa laskentamallin mukaisiin parametreihin.

Viraston käsitys päätösten ”tarkkaan harkitusta kokonaisuudesta” ja vaatimus, jonka mukaan laskentamallia parametreineen tulisi myös muutoksenhaussa tarkastella yhtenä kokonaisuutena, ovat käytännön kannalta mahdottomia ja kuvaavat osuvasti päätösten taustalla olevaa vahvaa tarkoitushakuisuutta. Viraston esitys on tältä osin ristiriidassa niiden väitteiden kanssa, joiden mukaan virasto olisi valinnut laskentamallin kunkin parametrin objektiivisin ja avoimesti ilmaistuin perustein. Asiassa on kuitenkin selvää, että laskentakaavan kaikkien parametrien on oltava objektiivisesti perusteltuja ja muutoinkin lainmukaisia ja että niitä on kaikkia voitava tarkastella yksitellen ja erikseen. Tämä tarkastelu onkin keskeisintä päätösten oikeellisuutta arvioitaessa.

Tuottotason riittävyys ja kohtuullisuus ovat eri asioita. Sallitun tuoton kannalta riittävää ei missään tapauksessa ole ainoastaan verkonhaltijoiden kyky ylläpitää olemassa olevaa verkkoinfrastruktuuria, vaan tuotoilla on pystyttävä sekä käyttämään ja edelleen kehittämään sähköverkkoa että kattamaan kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle.

Viraston lausunnossaan esittämä analyysi päätösten vaikutuksista alan toimintaedellytyksiin ei ole oikea. Johtopäätökset ovat vääriä pääasiassa siksi, että virasto on verrannut uuden laskentamallin sallimaa tuottoa siihen, mitä verkonhaltijoiden tilinpäätöstiedot osoittivat vuonna 2003, kun laskentamallin vaikutusten totuudenmukainen selvittäminen olisi edellyttänyt vertailua siihen, mitä vuoden 2003 sääntely olisi verkonhaltijoille mahdollistanut. Painottamattoman laskelman käyttäminen tilanteessa, jossa neljä suurinta verkonhaltijaa kattaa noin 40 prosenttia alan koko volyymistä, ei voi toisaalta antaa luotettavaa kuvaa päätösten vaikutuksista koko alalle. Selvää on sekin, että liikevaihdon muutos ei ole suoraan eikä välttämättä lainkaan verrannollinen liiketoiminnan tuoton muutokseen.

Päätökset tekevät sähkön siirrosta houkuttelematonta liiketoimintaa ja verkonhaltijoista houkuttelemattomia sijoituskohteita, vaarantavat pitkällä aikavälillä sähköverkkotoiminnan korkeatasoisen toimintavarmuuden sekä ovat omiaan johtamaan verkonhaltijoiden toimintaedellytysten ja verkkotoiminnan tason yleiseen heikkenemiseen. Päätöksillä mahdollisesti saavutettavat lyhyen aikavälin hintasäästöhyödyt kuluttajille tulevat pitkällä aikavälillä aiheuttamaan moninkertaisia haittoja ja kustannuksia eli yleisenkin edun kannalta merkittävää vahinkoa.

Rahoitusomaisuus

Virasto on maininnut tältä osin esittämistään kuudesta kiistämisperusteesta päätöksissään vain kaksi, mikä jo osoittaa päätösten perustelujen puutteellisuutta ja tarkoitushakuisuutta.

Rahoitusomaisuuden kategorinen eliminointi taseesta ohjaa ja asiallisesti velvoittaa verkonhaltijoita olemaan pitämättä rahoitusomaisuutta. Verkonhaltijoiden kannustamista tuottavaan sijoitustoimintaan on pidettävä sähkömarkkinalakia sovellettaessa toissijaisena tavoitteena, joka ei saa vaarantaa sähköverkon toimintavarmuuden turvaamista. Viraston sinänsä arvokkailta vaikuttavat päämäärät oikeuttavat rahoitusomaisuuden osittaiseen mutta eivät kaikkinaiseen eliminointiin tuottopohjasta. Kohtuullinen määrä rahoitusomaisuutta turvaa verkon toimintavarmuuden myös erilaisissa muutos- ja poikkeustilanteissa.

Viraston toissijainen kanta merkitsee askelta oikeaan suuntaan. Toiminnan kannalta tarpeellisen rahoitusomaisuuden erilliselle tarkastelulle ja yksinomaan vieraan pääoman kustannuksen soveltamiselle ei kuitenkaan ole perusteita. Viraston toissijaiseksi esittämä malli on näiltä osin epälooginen, koska enempää oman kuin vieraankaan pääoman sijoittajan näkökulmasta merkitystä ei ole sillä, mihin toiminnan kannalta välttämättömään käyttöön verkonhaltija saamansa varat ohjaa.

Liittymismaksut

Viraston näkemykset ovat virheellisiä ja ristiriidassa hallinnon yhdenvertaisuus- ja luottamuksensuojaperiaatteiden kanssa. Liittymismaksujen kirjaustavan valinta on tehty verkkoyhtiöissä pääsääntöisesti jo useita vuosia ja jopa vuosikymmeniä sitten, eikä yhtiöillä ole ollut mahdollisuutta ennakoida sitä, että toinen kirjaustapa asetettaisiin aikanaan viraston suorittamassa valvonnassa toista parempaan asemaan. Virasto on päätöksillään puuttunut takautuvasti palautuskelpoisina aikoinaan kirjattujen liittymismaksujen merkitykseen sallitun tuoton laskennassa. Varsinkin, kun liittymismaksut ovat perustuneet kirjaustavasta riippumatta samaan oikeusperusteeseen, yrityksillä on ollut oikeus luottaa siihen, ettei kirjauskäytäntö vaikuta sallitun tuoton arviointiin. Valtaosa verkonhaltijoista on valittajien käsityksen mukaan käyttänyt nimenomaan palautuskelpoisia liittymismaksuja.

Pitää sinänsä paikkansa, että palautuskelpoiset liittymismaksut on eliminoitu tuottopohjasta viraston päätöksissä jo ennen nyt esillä olevaa vahvistuspäätöstä ja että tässä suhteessa ratkaisukäytäntö ei ole nyt muuttunut. Valittajilla ei ole tiedossaan Fortum Sähkönsiirto Oy:n lisäksi muita verkonhaltijoita, jotka olisivat muuttaneet liittymismaksujensa kirjauskäytäntöä viraston päätösten johdosta, mutta niillä ei ole toisaalta ollut tilaisuutta tehdä tästä kysymyksestä kattavaa selvitystä. Valittajien tiedossa on sitä vastoin useita verkonhaltijoita, jotka odottavat liittymismaksujensa kirjaamisen kannalta nimenomaan valituksiin annettavaa ratkaisua.

Viraston ensimmäiset valvontapäätökset ovat joka tapauksessa vasta 1990-luvun loppupuolelta ja kirjanpitolautakunnan päätöskin vuodelta 2001, ja liittymismaksuja on kerätty hyvin pitkän ajan kuluessa jo ennen näitä ratkaisuja. Toimiala on yrittänyt saada muutosta viraston valitsemaan kantaan viimeiseen saakka joskin menestyksettä, ja virasto on tehnyt valituksenalaiset päätöksensä kovin myöhään eli juuri ennen valvontajakson alkua. Vahvistuspäätöksistä ilmenevä liittymismaksujen epätasapuolisen kohtelun jatkaminen on yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista. Nykyinen kaikkia verkonhaltijoita koskeva etukäteinen valvontamalli on joka tapauksessa täysin uusi tilanne riippumatta siitä, mitä virasto on lausunut päätöksissään vuosina 1999–2004.

Viraston esittämillä näkökohdilla eri kirjaustapojen haitoista ja hyödyistä ei ole juuri lausutussa suhteessa oikeudellista merkitystä. Mahdollisten erojen ”tasoittaminen” ei ylipäänsä kuuluisi viraston tehtäviin, sillä hallinnon tarkoitussidonnaisuuden periaate edellyttää viraston käyttävän toimivaltaansa vain sille määriteltyyn tarkoitukseen. Maksujen kirjaaminen palautuskelpoisina ei ole ollut verkonhaltijoille vaihtoehtoista kirjaamista edullisempaa.

Oman ja vieraan pääoman riskitön korkokanta

Viraston perustelut riskittömän koron valinnalle ovat virheellisiä sekä selvästi ristiriidassa hallinnon objektiviteettiperiaatteen kanssa. Viitekoron valintaa ei voida perustella valvontamallin jaksollisuudella, koska sillä ei ole vaikutusta investointien pitoaikaan. Viranomainen ei voi liioin perustaa päätöstään pelkästään omalle intuitiolleen keskenään erimielisten lausuntojen luotettavuudesta. Ratkaiseva merkitys on sitä vastoin annettava asiantuntijalausuntojen perusteluille ja niiden objektiiviselle arvioimiselle. Virasto ei ole ylipäänsä sillä tavoin markkinaosapuolineutraali ja puolueeton taho, kuin se antaa ymmärtää. Se toimii valvovana viranomaisena vastavoimana markkinoilla toimiville yrityksille loppuasiakkaiden ja erityisesti kuluttajien puolesta.

Viraston inflaatio-oikaisuun liittyvillä väitteillä ei ole asiassa merkitystä. KHO ei ole tältäkään osin ottanut sisällöllistä kantaa pääoman kustannusten määrittämisparametreihin.

Beeta-kerroin

Beeta-kertoimen määrittäminen suoraan eurooppalaisten ja yhdysvaltalaisten julkisesti noteerattujen yritysten vertailutietojen perusteella johtaa asiassa virheelliseen lopputulokseen. Näin on pääasiassa siksi, että päätöksiin vahvasti vaikuttaneessa FIM Corporate Finance Oy:n lausunnossa on jätetty huomiotta vertailuaineistoon ja -ajankohtaan liittyviä erityispiirteitä. Näitä ovat niin sanotun IT-kuplan vaikutus vuosina 1998–2001, jolloin IT-osakkeiden voimakas arvonnousu nosti niiden painoarvoa vertailuindekseissä ja jolloin muiden toimialojen beeta on tullut aliarvioiduksi, sekä matalabeetaisten sijoitusten tuoton aliarviointi CAP-mallissa.

Viraston olisi vähintäänkin tullut arvioida objektiivisesti lausunnoissa esitettyjen määrittelytapojen luotettavuutta ja sopivuutta Suomen oloihin sekä vertailla niitä keskenään. Virasto on siten määrittänyt beeta-kertoimen liian pieneksi sekä tarkoitushakuisesti ja virheellisesti että hallinnon objektiviteettiperiaatteen kanssa ristiriitaisessa järjestyksessä.

Likvidittömyyden huomioiminen

Likvidittömyyspreemionkin kohdalla virasto on hyödyntänyt saamiaan lausuntoja valikoivasti ja tarkoitushakuisesti. Se on markkinaoikeudessakin viitannut preemioon pidättyvimmin suhtautuvaan lausuntoon ja sivuuttanut kaksi muuta lausuntoa. Vedottu lausuntokaan ei toisaalta osoita viraston omaksumaa kantaa oikeaksi.

PricewaterhouseCoopers Oy on sitä vastoin käsitellyt likvidittömyyskysymystä lausunnossaan erittäin kattavasti. Se on kiinnittänyt huomiota CAP-mallin oletuksena olevaan osakkeiden likviditeettiin ja suositellut epälikvidiydestä johtuvaa korjausta, jos mallia sovelletaan epälikvidin osakkeen tuottovaatimuksen arviointiin. PwC:n lausunto olisi tullut asettaa tämän kysymyksen osalta kiistatta yksilöidyimpänä objektiivisesti oikean ja perustellun päätöksen perustaksi.

Virasto ei ole vielä lausunnossakaan voinut esittää mitään objektiivisesti hyväksyttävää perustetta sille, miksi se on päätöksissään luopunut aikaisemmasta likvidittömyyden beeta-kertoimen korotuksena huomioon ottaneesta käytännöstään. Se, että tuottolaskennan perusteena on sinänsä aikaisemmin saatettu käyttää liian alhaisia tasearvoja, ei anna aihetta jättää uudessa mallissa likvidittömyyttä huomioon ottamatta. Verkko-omaisuuden nykykäyttöarvo muodostuu mitä ilmeisimmin esillä olevassa mallissa aikaisempaa korkeammaksi, mutta valittajat eivät ole voineet lausua muutoksen suuruusluokasta.

Vieraan pääoman riskipreemio

Virasto on keskittynyt tarkastelemaan ja perustelemaan yksinomaan sähköverkkotoimintojen toimialalle sopivaa riskipreemiota. Toimialakohtaisen riskipreemion määrittäminen yksittäisiin verkonhaltijoihin sovellettavaan laskentakaavaan on kuitenkin ristiriidassa hallinnon yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa. Valituksen keskeinen sisältö on tässäkin kohdassa ollut vaatimus verkonhaltijoiden tasapuolisemmasta kohtelusta. Yritysten koko, omistusrakenne, tunnettuus ja muut rahoitusmahdollisuuksiin vaikuttavat tekijät vaihtelevat yrityskohtaisesti. Toimialalle määritellyn keskimääräisen riskipreemion käyttö ei ole siten mahdollista yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta loukkaamatta, sillä sellainen preemio on aina alempi kuin se, mihin alan poikkeuksellisen monimuotoiseen yritysjoukkoon kuuluvilla ”heikoimmilla” yrityksillä on mahdollisuus. Tason määritteleminen heikoimpien mukaan ei sinänsä poista kiinteän arvon käyttöön liittyviä yhdenvertaisuusongelmia, mutta joidenkin yritysten suosinta ei ole kokonaisuuden kannalta niin haitallista kuin arvon valitseminen joidenkin yritysten saavuttamattomissa olevalle tasolle.

Yrityskohtainen pääomarakenne

Virasto on päätynyt käyttämään kaikkien verkonhaltijoiden osalta samaa kiinteää pääomarakennetta, vaikka niiden tosiasialliset pääomarakenteet ovat keskenään oleellisesti erilaiset. Menettely on ristiriidassa hallinnon yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa. Virasto ei vielä lausunnossaankaan esittänyt sellaista objektiivista syytä kiinteän pääomarakenteen käyttämisen välttämättömyydelle, joka olisi oikeuttanut poikkeamaan juuri mainitusta periaatteesta. Verkonhaltijoiden pääomarakenteesta määrääminen ei ylipäänsä kuulu viraston tehtäviin eikä toimivaltaan.

Sillä, mitä virasto on lausunut verkonhaltijoiden yrityskohtaisten pääomarakenteiden ja verkkojen tosiasiallisten rahoitusrakenteiden toisiaan vastaamattomuudesta, ei ole merkitystä kiinteän pääomarakenteen laillisuutta arvioitaessa.

Tuloslaskelman oikaiseminen

Viraston vahvistama menetelmä on tältä osin virheellinen jo lähtökohdiltaan, koska siinä annetaan tosiasiassa vieraan pääoman luontoiselle erälle erityinen tulosvaikutus. Näillä maksuilla on ollut vieraan pääoman luonne myös verotuksessa ja kirjanpitolautakunnan käytännössä. Verkonhaltijat eivät voi missään olosuhteissa tulouttaa palautuskelpoisia liittymismaksuja. Päätökset tekevät palautuskelpoisten liittymismaksujen käyttämisestä verkonhaltijoille liiketaloudellisesti epärationaalista ja kannattamatonta. Kirjanpitoneutraali laskentamalli ei ole sellainen tavoite tai oikeushyvä, joka oikeuttaisi viraston vaikuttamaan harkintavaltansa käytöllä näin olennaisesti kuluttajien ja verkonhaltijoiden oikeusasemaan tai muihin hallinnonaloihin. Päätös on virheellinen ja ristiriidassa hallinnon suhteellisuusperiaatteen kanssa.

Mikäli valitus hyväksytään tuloslaskelman oikaisuun kohdistuvilta osin, valittajat ovat ilmoittaneet hyväksyvänsä sen, että taseeseen 1.1.2005 lähtien kirjattujen palautuskelpoisten liittymismaksujen lisäykset käsitellään luonteensa mukaisesti korottomana vieraana pääomana ja että lisäykset eivät näin ollen kirjautuisi taseen oikaisussa omaksi pääomaksi ja tuottopohjan osaksi. On sinänsä mahdollista, että hyväksyminen tai suostumus ei sellaisenaan riitä valituksenalaisten päätösten muuttamiseksi, mutta kun kysymys on tältä osin muutoksesta valittajien vahingoksi, valittajat eivät ole katsoneet voivansa sisällyttää suostumusta omiin vaatimuksiinsa vaan ne ovat jättäneet vaatimuksen esittämisen viraston harkintaan.

Yleinen tehostamistavoite

Asiassa on ratkaistava ensisijaisesti yleisen tehostamistavoitteen laillisuus sinänsä ja vasta toissijaisesti yleisen tavoitteen sisällölliset kysymykset.

Hallituksen esityksestä HE 127/2004 ilmenee selvästi, ettei sähkömarkkinalailla ole tarkoitettu tehdä mahdolliseksi pelkän yleisen tehostamistavoitteen asettamista, vaan yleinen tavoite on esitöistä päätellen aina jossain määrin alisteinen yrityskohtaisille tehostamistavoitteille. Päätökset, joissa on asetettu yleinen tehostamistavoite verkonhaltijoiden tehostamispotentiaalia koskevia mittauksia suorittamatta tai sanottua potentiaalia arvioimatta, ovat siten lainvastaisia. Lainmuutoksen lyhyt valmisteluaikakaan ei ole hyväksyttävä peruste päättää lain tai hallinnon yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesta valvontamallista, eikä verkonhaltijoiden asiana ole neuvoa viranomaista etukäteen ja tähän muutoksenhakuun kuulumattomasti siitä, kuinka yrityskohtaiset tavoitteet on aikanaan määritettävä.

Virasto on määritellyt virheellisesti myös asettamansa tavoitteen tason. Sen viittaamassa toiminnan ”luonnollisessa tehostumisessa” ei ole otettu huomioon sitä, että mitatussa tehostumisessa ei ole välttämättä ollut kysymys yksinomaan luonnollisesta tehostumisesta vaan että tehokkuuden lisääntymisen taustalla on voinut olla esimerkiksi kirjauskäytännöstä johtuva muutos kulurakenteessa. Toiminnan tehostuminen riippuu lisäksi keskeisesti siitä, missä vaiheessa arvioitavana olevan yrityksen tehostamistoimet ovat ja millainen on kysymyksessä olevan yrityksen koko ja rakenne. Tehokkaimpien yritysten tehokkuuden kasvuun perustuva menetelmä on itse asiassa ankarampi näille tehokkaille yrityksille kuin niille, jotka eivät vielä olisi käynnistäneet tehostamistoimenpiteitään. Yleinen, toimialan ja kansantalouden kehittymislukujen keskiarvoihin perustuva tavoite ei huomioi tällaisia yrityskohtaisia olosuhteita, joille on lain esitöissä annettu keskeistä merkitystä tehostamistavoitteita määritettäessä.

Helsingin kauppakorkeakoulun tutkimuksen tekijät ovat itse esittäneet lausunnostaan ilmeneviä epäilyjä tulosten luotettavuuden suhteen. On erikoista, että virasto on tästä huolimatta pitänyt lausuntoa perusteiltaan ja tuloksiltaan riittävänä yleisen tavoitteen asettamiseksi. Virasto on laiminlyönyt arvioida soveltamaansa lausuntoa objektiivisesti.

Kun virasto lisäksi on ilmoittanut soveltavansa lähtötasona vuosien 2000–2003 toteutuneiden operatiivisten kustannuserien keskiarvoa, lähtötason määrittelyssä olisi tullut huomioida esimerkiksi palkkakustannusten vuoden 2004 alusta toteutunut nousu korjaamalla lähtötasoa kustannusten kehitystä kuvaavan indeksin muutoksella. Kun näin ei ole tehty, asetettu tavoite muodostuu tosiasiassa merkittävästi suuremmaksi kuin 1,3 prosenttia. Tästäkään virasto ei ole lausunut mitään markkinaoikeudelle antamassaan lausunnossa.

Viraston näkemys ratkaisunsa ja yhdenvertaisuuden toteutumisen suhteesta on kestämätön. Vaikka tavoite olisikin asetettu tasolle, jonka kaikkien voidaan olettaa saavuttavan, menetelmä ei silti takaa verkonhaltijoiden yhdenvertaista kohtelua. Kohtelu on epätasapuolista nimenomaan siksi, että tehokkaiksi luokiteltujen yhtiöiden on olennaisesti vaikeampaa saavuttaa tai ylittää tavoitetta kuin ”tehottomien” yhtiöiden, kun tehokkaan yhtiön tehostamispotentiaali ei ole yhtä suuri kuin tehottoman. Yhdenvertaisuusperiaatteen noudattamista ei olekaan arvioitava asetetun prosentuaalisen tavoitetason kohtuullisuuden mukaan vaan sen perusteella, että erilaisille toimijoille on ylipäänsä asetettu sama tavoite. Periaatteen keskeisenä sisältönä on kieltää paitsi negatiivinen syrjintä, myös oikeudettomasti suosiva erityiskohtelu.

Vaaditusta yleisestä tehostamistavoitteesta luopumista ei voida pitää sähkömarkkinalain vastaisena lopputuloksena, sillä laki ei edellytä tavoitteen määräämistä. Lainvalmistelulla on päinvastoin ymmärrettävä halutun estää nyt toteutuneen kaltaisten hätiköityjen ja ”väkisin” annettujen tehostamistavoitteiden asettaminen.

Virasto on sivuuttanut lausunnossaan ydinkysymyksen eli sen, että Herrfors ei voi vetoamistaan maantieteellisistä ja kielellisistä syistä tehostaa toimintaansa niin, että se voisi tavoittaa yleisen 1,3 prosenttiyksikön suuruisen vuotuisen tehostamistavoitteen. Virasto ei ole kohdellut Herrforsia tasapuolisesti, kun se ei ole ottanut yhtiön yksilöllisiä toimintaedellytyksiä huomioon tavoitetta asettaessaan. Yhdellä yksikielisellä alueella toimivien verkonhaltijoiden on Herrforsia helpompaa vähentää kustannuksiaan ja ennen kaikkea suurimman yksittäisen erän muodostavia henkilöstökustannuksiaan. Herrfors on jo sopeuttanut operatiiviset kustannuksensa toimintaansa, minkä vuoksi sillä ei ole todellisia mahdollisuuksia tehostaa toimintaa enemmälti ainakaan verkkopalvelunsa laadusta tinkimättä.

Oikeudenkäyntikuluista

Valituksenalaisten päätösten virheellisyys on valittajien esittämin perustein ilmeistä. Asiaa ei voida liioin pitää oikeudellisesti tulkinnanvaraisena, koska virheet ovat liittyneet pääasiassa varsin selkeinä pidettäviin hallinnon oikeusperiaatteisiin. Koska oikeudenkäynti on aiheutunut viraston virheestä, virasto on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut vaadituin tavoin.

Valittajat ovat kiistäneet viraston oikeudenkäyntikuluja koskevan korvausvaatimuksen lakiin perustumattomana paljoksumatta sinänsä vaatimuksen määrää.

LISÄLAUSUNTO Energiamarkkinavirasto on esittänyt lisälausuntonaan beeta-kertoimen osalta seuraavan.

Virasto ei ole aikaisemmin selvittänyt vastaselityksessä vedottuja metodologisia ongelmia, koska niitä ei ole liioin eritellyt yksikään viraston kuulemista asiantuntijoista.

IT-yhtiöiden aiheuttamalla pörssikuplalla ei ole beeta-kertoimen määrittämisen kannalta väitettyä merkitystä. FIM on tarkastellut lausunnossaan beetoja sekä viiden että kahden vuoden ajanjaksolta. Eri aikaperiodeilta lasketuissa beeta-arvoissa ei ole havaittu ristiriitoja, eikä virasto toisaalta ole painottanut viiden vuoden jaksoa. Kaksivuotisen tarkastelujakson 2002–2004 aineistolla on saatu käytännössä samanlaisia tuloksia kuin tarkastelujakson 1999–2004 aineistolla.

CAP-mallissa käytetään huomattavasti yleisemmin niin sanottua raakaa eli korjaamatonta beetaa kuin korjattua beetaa. Asiasta ei ole tieteellistä yksimielisyyttä, ja korjausmenetelmiä on joka tapauksessa useita muitakin kuin Mandatum & Co Oy:n lausunnossa 31.1.2005 sovellettu Bloombergin-mukautus. Mainittua menetelmää voidaan kritisoida ja oudoksua eritoten siksi, että se antaa korjauskertoimensa vuoksi kaikille tarkasteltaville kohteille beetaksi vähintään lukuarvon 0,33.

VÄLITOIMET

Täytäntöönpanosta määrääminen

Markkinaoikeus on 23.6.2005 antamallaan päätöksellä hylännyt valittajien vaatimuksen valituksenalaisten päätösten täytäntöönpanon kieltämisestä.

Suullinen käsittely
Asiassa on toimitettu 16.8.2006, 17.8.2006, 11.9.2006 ja 12.9.2006 suullinen käsittely, josta on laadittu erillinen pöytäkirja. Suullisessa käsittelyssä on selvitetty valittajien ja Energiamarkkinaviraston vaatimuksia ja niiden perusteita sekä kuultu asian selvittämistä varten B:tä ja C:tä todistelutarkoituksessa sekä D:tä, E:tä, F:ää, G:tä ja H:ta, I:tä, J:tä, K:ta ja L:ää todistajana.

Oikeudenkäyntiaineiston julkisuus

Markkinaoikeus on 11.9.2006 julistamallaan päätöksellä määrännyt osan kirjallisesta oikeudenkäyntiaineistosta pidettäväksi 31.12.2030 saakka salassa, koska asiakirjat sisältävät tietoja yksityisistä liikesalaisuuksista.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asiassa on kysymys menetelmistä ja laskentamalleista, jotka Energiamarkkinavirasto on vahvistanut sähköverkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajaksolle 1.1.2005–31.12.2007.

Asiassa sovellettavista oikeuslähteistä

Sähkömarkkinalain tarkoituksena on lain 1 §:n mukaan varmistaa edellytykset tehokkaasti toimiville sähkömarkkinoille siten, että kohtuuhintaisen ja riittävän hyvälaatuisen sähkön saanti voidaan turvata. Sen saavuttamisen ensisijaisina keinoina ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen sähkön tuotannossa ja myynnissä sekä kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpito sähköverkkojen toiminnassa.

Sähköverkolla tarkoitetaan sähkömarkkinalain 3 §:n mukaan toisiinsa liitetyistä sähköjohdoista, sähköasemista sekä muista tarvittavista sähkölaitteista ja sähkölaitteistoista muodostettua kokonaisuutta, joka on tarkoitettu sähkön siirtoon tai jakeluun. Sähköverkkotoiminnalla puolestaan tarkoitetaan mainitun säännöksen mukaan sähköverkon asettamista vastiketta vastaan sähkönsiirtoa ja muita verkon palveluja tarvitsevien käyttöön. Sähköverkkotoimintaan kuuluvat myös sellainen sähköverkon suunnittelu, rakentaminen, ylläpito ja käyttö, asiakkaiden sähkölaitteiden liittäminen verkkoon, sähkön mittaus ja muut sellaiset sähkön siirtoon tarvittavat toimenpiteet, jotka ovat tarpeen sähkönsiirtoa ja muita verkon palveluja varten. Verkonhaltijalla tarkoitetaan yhteisöä tai laitosta, jolla on hallinnassaan sähköverkkoa ja joka harjoittaa luvanvaraista sähköverkkotoimintaa. Sähköverkkotoimintaa saa lain 4 §:n 1 momentin mukaan harjoittaa vain Energiamarkkinaviraston antamalla luvalla.

Jakeluverkolla tarkoitetaan sähkömarkkinalaissa sähköverkkoa, jonka nimellisjännite on pienempi kuin 110 kilovolttia. Jakeluverkonhaltijalle annettavassa sähköverkkoluvassa määritetään sähkömarkkinalain 6 §:n 1 momentin mukaan luvanhaltijalle maantieteellinen vastuualue jakeluverkon osalta. Jakeluverkonhaltijalla on lain 17 §:n 1 momentin mukaan yksinoikeus rakentaa jakeluverkkoa vastuualueellaan. Kysymys on siten niin sanotusta luonnollisesta monopolista. Sähkön käyttäjät eivät voi vaihtaa käyttöpaikalla sähkön siirrosta vastaavaa verkonhaltijaa eivätkä siten kilpailuttaa sähkön siirtopalvelujen hintoja.

Energiamarkkinavirasto määrää sähkömarkkinalain 16 §:n 1 momentin mukaan sähkömarkkinaviranomaisena sähköverkkoluvassa yhden kantaverkonhaltijan vastaamaan maamme sähköjärjestelmän teknisestä toimivuudesta ja käyttövarmuudesta sekä huolehtimaan valtakunnalliseen tasevastuuseen kuuluvista tehtävistä tarkoituksenmukaisella ja sähkömarkkinoiden osapuolten kannalta tasapuolisella ja syrjimättömällä tavalla (järjestelmävastuu). Säännöksessä tarkoitettuna kantaverkonhaltijana toimii Fingrid Oyj. Valtakunnallisella tasevastuulla tarkoitetaan lain 3 §:n mukaan vastuuta koko valtakunnan sähkön tuotannon ja käytön tasapainon ylläpidosta kunkin tunnin aikana sekä vastuuta valtakunnallisesta taseselvityksestä.

Verkonhaltijoiden velvollisuuksiin kuuluvat verkon kehittämisvelvollisuus, liittämisvelvollisuus ja siirtovelvollisuus. Verkonhaltijan tulee sähkömarkkinalain 9 §:n 1 momentin mukaan ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin asiakkaiden kohtuullisten tarpeiden mukaisesti ja turvata osaltaan riittävän hyvälaatuisen sähkön saanti asiakkaille. Verkonhaltijan tulee säännöksen 2 momentin mukaan pyynnöstä ja kohtuullista korvausta vastaan liittää verkkoonsa tekniset vaatimukset täyttävät sähkönkäyttöpaikat ja sähköntuotantolaitokset toiminta-alueellaan. Verkonhaltijan on lain 10 §:n 1 momentin mukaan kohtuullista korvausta vastaan myytävä sähkön siirtopalveluja niitä tarvitseville verkkonsa siirtokyvyn rajoissa.

Sähkömarkkinalain 14 § sisältää verkkopalvelujen myyntiehtoja ja hinnoittelua koskevat yleiset säännökset. Verkkopalvelujen myyntihintojen ja -ehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden on säännöksen 1 momentin mukaan oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille. Verkkopalvelujen hinnoittelun on säännöksen 2 momentin mukaan oltava kohtuullista.

Sähkömarkkinalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä HE 138/1994 on todettu, että sähköverkon keskeinen asema sähköjärjestelmässä ja sähköverkkotoiminnan monopoliluonne tekevät tarpeelliseksi, että yhteiskunta valvoo ja sääntelee sähköverkkotoimintaa. Lailla on pyritty huolehtimaan, että verkonhaltijoiden oikeuksien ja velvoitteiden välillä olisi oikeudenmukainen tasapaino. Esityksessä on todettu esimerkiksi verkon kehittämisvelvollisuuden tarkoittavan, että verkonhaltijan tulisi pitää verkon käyttövarmuus yleisesti hyväksyttävällä tasolla sekä lisäksi rakentaa ja vahvistaa verkkoaan niin, että asiakkaiden tavanomaiset, ennakoitavissa olevat palvelutarpeet tulevat tyydytetyiksi. Asiakkaalle tulee turvata myös riittävän hyvälaatuisen sähkön saanti. Sähkön laatu sekä sähkökatkosten tiheys ja pituus riippuvat pääasiassa sähköverkoston rakenteesta ja kunnosta. Verkonhaltijan tulee esityksen mukaan huolehtia siitä, että sähköverkosto on tältä osin riittävässä kunnossa myös haja-asutusalueilla.

Hallituksen esityksessä HE 138/1994 on todettu verkkopalvelujen hinnoittelun osalta ensinnäkin, että verkonhaltijalla ei ole markkinoilta tulevaa painetta pitää hintojaan alhaalla eikä kannustinta tehostaa toimintaansa ja että mahdollinen kustannustehottomuus on mahdollista kompensoida korkeammilla hinnoilla. Monopoliaseman väärinkäytön ehkäisemiseksi sähkömarkkinalaissa on katsottu olevan syytä asettaa verkkopalvelujen hinnoittelulle ja tehokkuudelle vaatimuksia, joita ei ole tarpeen edellyttää kilpailluilla markkinoilla toimivilta sähköliiketoiminnoilta. Monopoliasemassa olevan verkkotoiminnan hinnoittelun tulisi olla kohtuullista. Hintojen tulee toisin sanoen vastata verkkotoiminnan kustannuksia ja liiketoiminnasta saatava voitto on pidettävä kohtuullisena. Esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on vielä todettu, että kohtuullisuus ei ole täsmällinen käsite. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulisi vastata toiminnan kustannuksia. Kilpailunrajoituslakia sovellettaessa otetaan huomioon monopolihinnoittelun arvioinnissa lisäksi, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Korkeat kustannukset eivät siis välttämättä oikeuta korkeisiin hintoihin. Toisaalta hinnoittelun tulisi turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saisivat kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt edellä selostetusta hallituksen esityksestä talousvaliokunnalle antamassaan lausunnossa PeVL 19/1994 huomiota siihen, että tuolloin voimassa olleen hallitusmuodon 6 §:ssä säädetty omaisuudensuoja suuntautuu osaltaan omistajan määräämisoikeuteen kohdistettavia rajoituksia eli omaisuuden käyttörajoituksia vastaan. Vaikka verkonhaltijan siirtovelvollisuus merkitsee omaisuuden käyttörajoitusta, siirtovelvoitteen ei valiokunnan käsityksen mukaan voi katsoa loukkaavan omistajan oikeutta omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttöön. Omaisuuden kohtuullisen käyttömahdollisuuden säilymiseksi verkonhaltijalle tulee kuitenkin turvata kohtuullinen korvaus siirtopalveluista. Valiokunnan lausunnosta ilmenee, että lain 14 §:n 2 momentin säännöstä verkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuudesta ei tule ymmärtää yksinomaan sähkön käyttäjän näkökulmasta.

Eduskunnan talousvaliokunta on katsonut mietinnössään TaVM 56/1994, että hinnoittelun kohtuullisuuden määrittely on ollut yksi lakiehdotuksen keskeisiä ongelmakohtia. Verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee ilmeisesti vastata verkkotoiminnan ja verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä verkon kehittämiseen, mikä on verkonhaltijalle lakisääteinen velvoite. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen sähköverkon tulonmuodostuksen tulee lopuksi riittää antamaan verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle. Valiokunta on lähtenyt siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioimisessa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut sekä laitteiston pitkä käyttöikä.

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat antaneet 26.6.2003 direktiivin 2003/54/EY sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta. Täysin toimintakykyisten ja kilpailukykyisten sisämarkkinoiden toteuttamisen suurimmat esteet liittyvät direktiivin mukaan muun muassa verkkoon pääsyyn, hinnoitteluun ja markkinoiden erilaisiin avautumisasteisiin eri jäsenvaltioissa. On tärkeää, että yhteisön koko teollisuus ja kauppa, pienet ja keskisuuret yritykset mukaan luettuina, sekä kaikki yhteisön kansalaiset, jotka hyötyvät sisämarkkinoiden taloudellisista eduista, voivat myös nauttia korkeatasoisesta kuluttajansuojasta, ja että erityisesti kotitaloudet ja jäsenvaltioiden harkinnan mukaan myös pienet yritykset voivat myös nauttia julkisen palvelun takeista, erityisesti toimitusvarmuuden ja kohtuullisten tariffien suhteen, koska se edistää oikeudenmukaisuutta, kilpailua ja epäsuorasti työllisyyttä.

Yhden tai useamman kansallisen sääntelyviranomaisen harjoittamalla tehokkaalla sääntelyllä on mainitun direktiivin mukaan tärkeä osa syrjimättömän verkkoon pääsyn takaamisessa. Jäsenvaltiot määrittelevät sääntelyviranomaisten tehtävät, toimivallan ja hallinnolliset valtuudet. Näillä viranomaisilla olisi oltava valtuudet määrittää tai hyväksyä tariffit tai ainakin siirto- ja jakelutariffien laskentamenetelmät. Nämä tariffit olisi julkaistava ennen niiden voimaantuloa, jotta vältetään epävarmuus ja kalliit ja aikaavievät riidat. Jäsenvaltioiden on direktiivin 20 artiklan 1 kohdan mukaan varmistettava, että kolmansien osapuolten päästämiseksi siirto- ja jakeluverkkoihin luodaan järjestelmä, jossa käytetään julkaistuja tariffeja, jota voidaan soveltaa kaikkiin vaatimukset täyttäviin asiakkaisiin ja jota sovelletaan puolueettomasti ja harjoittamatta syrjintää verkon käyttäjien välillä. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 23 artiklan mukaisesti hyväksytään nämä tariffit tai niiden laskentamenetelmät ennen niiden voimaantuloa ja että tariffit ja, jos ainoastaan menetelmät hyväksytään, menetelmät julkaistaan ennen niiden voimaantuloa.

Sääntelyviranomaisten on edellä mainitun direktiivin 23 artiklan 2 kohdan mukaan vahvistettava tai hyväksyttävä ennen niiden voimaantuloa ainakin ne menetelmät, joita käytetään muun ohella seuraavien seikkojen laskennassa tai niitä koskevien ehtojen ja edellytysten vahvistamisessa: a) liittäminen ja pääsy kansallisiin verkkoihin, siirto- ja jakelutariffit mukaan luettuina. Näiden tariffien tai menetelmien on mahdollistettava tarvittavien investointien toteuttaminen verkkoihin niin, että kyseisillä investoinneilla voidaan varmistaa verkkojen toimivuus.

Hallituksen eduskunnalle antamassa esityksessä sähkömarkkinalain ja markkinaoikeuslain muuttamisesta (HE 127/2004) on ehdotettu siirryttäväksi sähkön sisämarkkinadirektiivin edellyttämin tavoin sähköverkkojen tapauskohtaisesta ja jälkikäteisestä valvonnasta kaikkiin verkonhaltijoihin kohdistuvaan yhtenäiseen ja osittain etukäteiseen valvontaan, jossa Energiamarkkinavirasto vahvistaisi kaikille verkonhaltijoille sekä järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle noudatettavaksi keskeisimpien palveluiden ehdot ja palveluiden hinnoittelua koskevat menetelmät ennen niiden käyttöönottamista. Uudistuksen tavoitteena on ollut parantaa sähkömarkkinoiden toimivuutta sekä turvata edullisten ja hyvälaatuisten verkkopalvelujen tarjonta Suomessa.

Hallituksen mainitussa esityksessä on todettu, että taloustieteessä luonnolliseen monopoliin on katsottu liittyvän ongelmia, joiden vuoksi se tarvitsee julkista sääntelyä. Sääntelyn avulla pyritään kontrolloimaan yrityksen markkinavoiman käyttöä ja ehkäisemään monopolihinnoittelua, kannustamaan toiminnan tehostamiseen sekä tehokkaan hinnoittelurakenteen luomiseen. Luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisiä tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja tehokkuus. Tasapuolisuudella tarkoitetaan yhteiskunnan sisäistä tulonjakoa valvottavien yritysten omistajien ja asiakkaiden välillä. Tuottotaso ei saa olla liian korkea esimerkiksi suhteessa sellaisiin investointeihin, joita omistajat voisivat tehdä vastaavan riskitason liiketoimintoihin. Vastaavasti myös valvottavien yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista. Jatkuvuudessa on kyse siitä, että valvonnan on varmistettava tarpeelliset investoinnit valvottavalle alalle. Riittävän toimitusvarmuuden turvaaminen on keskeinen tavoite energia-alan luonnollisten monopolien erityisvalvonnassa. Tehokkuus puolestaan tarkoittaa asiakkaan haluaman palvelun aikaansaamista mahdollisimman alhaisin kustannuksin.

Hallituksen esityksessä HE 127/2004 on mainittu, että eduskunta oli hyväksynyt 17.2.2003 lausuman (EV 303/2002), joka edellytti hallituksen ryhtyvän toimenpiteisiin, jotta sähkön siirtohinnoittelu sähkönkäyttäjälle on kohtuullista. Lakiehdotuksella on todettu pyrittävän edistämään tämän tavoitteen toteutumista. Tämän vuoksi ehdotuksella ei ole ollut tarkoitus muuttaa sähköverkkopalvelujen hinnoittelusta annettujen säännösten sisältöä eikä niiden soveltamista koskevaa viranomais- ja oikeuskäytäntöä. Hallituksen esityksessä on edelleen katsottu, että verkkopalveluiden hinnoittelussa noudatettavat periaatteet ovat vakiintuneet edellä tässä päätöksessä jo selostettujen säännösten perusteella annetussa oikeuskäytännössä Energiamarkkinaviraston ja korkeimman hallinto-oikeuden vuodesta 1999 lähtien antamien ratkaisujen kautta. Viranomaisvalvonnassa pyritään sen mukaan hyödyntämään aikaisempien säännösten soveltamisesta saatuja kokemuksia.

Eduskunnan talousvaliokunta on toistanut mietinnössään TaVM 27/2004 verkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuuden osalta sähkömarkkinalain säätämiseen liittyvissä vuoden 1994 valtiopäiväasiakirjoissa esitettyjä ja edellä selostettuja näkökohtia.

Energiamarkkinaviraston tulee 27.12.2004 voimaan tulleen sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin mukaan päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi erilaisia palvelujen ehtoja ja palvelujen hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen niiden käyttöönottamista. Sen on säännöksen 1 kohdan mukaan vahvistettava menetelmät verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana. Vahvistuspäätöksen tulee säännöksen 2 momentin mukaan perustua lain 3, 4 ja 6 a luvussa sekä verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1228/2003 säädettyihin perusteisiin. Viimeksi mainitun asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa on määrätty muun ohella, että verkonhaltijoiden verkkoon pääsystä perimien maksujen on oltava avoimia, niissä on otettava huomioon tarve turvata verkon toimintavarmuus ja niiden on vastattava todellisia kustannuksia sikäli, kuin nämä ovat verrattavissa tehokkaan ja rakenteeltaan vastaavan verkonhaltijan kustannuksiin, ja niitä on sovellettava tasapuolisesti.

Hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan määrätä
1) verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista
2) verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta
3) verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta
4) verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavasta tavoitteesta ja sen määrittämistavasta sekä menetelmästä, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa
5) hinnoittelurakenteen määrittämistavasta, jos määrittämistapa on tarpeen verkkoon pääsyn toteuttamiseksi tai Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi taikka jos määrittämistapa liittyy järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen hinnoitteluun.

Sähkön siirtohinnoittelun kohtuullisuusvalvonta perustuu paitsi edellä mainittuihin ennen valvontajaksoa tehtäviin vahvistuspäätöksiin, myös Energiamarkkinaviraston valvontajakson päätyttyä tekemiin päätöksiin. Viraston tulee sähkömarkkinalain 38 c §:n mukaan valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan 38 a §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän.

Energiamarkkinaviraston on vahvistuspäätöstä valmistellessaan ja tehdessään noudatettava myös hallintolakia, jonka 6 §:ssä säädetään hallinnon oikeusperiaatteista. Viranomaisen on sen mukaan kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä HE 72/2002 on todettu tältä osin ensinnäkin, että tasapuolisen kohtelun vaatimus saa merkityssisältönsä lähinnä Suomen perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta. Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Säännös ei kuitenkaan estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita parantavia toimia. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Ratkaisutoiminnan tulee olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen olisi perustuttava tapauksen erityislaatuun. Säännös ei kuitenkaan estä viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään sikäli, kuin siihen on olemassa perusteltu syy.

Hallintolain 6 §:stä ilmenevä tarkoitussidonnaisuuden periaate sisältää lain edellä mainittujen esitöiden mukaan yleisen velvollisuuden käyttää toimivaltaa vain siihen tarkoitukseen, johon se on lain mukaan määritelty tai tarkoitettu käytettäväksi. Viranomainen ei saa ryhtyä edistämään muita tarkoitusperiä kuin niitä, jotka kuuluvat sen tehtäväpiiriin ja sisältyvät tapaukseen sovellettavan lain tavoitteisiin. Vaatimus viranomaisen toimien puolueettomuudesta ilmentää hallinto-oikeudellista objektiviteettiperiaatetta. Sen mukaan hallintotoiminta ei saa perustua epäasiallisiin tai hallinnolle muuten vieraisiin perusteisiin.

Viranomaisten harkintavaltaa ohjaaviin oikeusperiaatteisiin kuuluu myös suhteellisuusperiaate. Viranomaisen toimen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta, johon kysymyksessä olevalla toimella pyritään. Käytännössä suhteellisuusperiaate edellyttää, että viranomainen mitoittaa toimintansa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan aikaan tarvittava vaikutus. Suhteellisuusperiaatteella on tärkeä merkitys erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissa viranomainen joutuu harkitsemaan hallinnon asiakkaan kannalta epäedullisia oikeudellisia seuraamuksia. Tällaisia esiintyy usein erityyppisessä valvontatoiminnassa.

Vaatimus, jonka mukaan viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia, merkitsee hallintolain mainittujen esitöiden mukaan luottamuksensuojaperiaatteen laintasoista vahvistamista. Mainittu periaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan. Luottamuksen suojaaminen on rajoitettu koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset. Säännöksessä tarkoitettuna oikeutettuna odotuksena ei pidettäisi pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia.

Vahvistuspäätöksistä yleisesti

Hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmien perustana on eriytetyn sähköverkkotoiminnan tase. Sähkömarkkinoilla toimivan yrityksen on sähkömarkkinalain 28 §:n 1 momentin mukaan eriytettävä sähköverkkotoiminta muista sähköliiketoiminnoista. Eriyttämisellä tarkoitetaan lain 29 §:n mukaan sitä, että eriytettäville sähköliiketoiminnoille on tilikausittain laadittava tuloslaskelma ja tase. Terve ja toimiva kilpailu sähkömarkkinoilla edellyttää lain esitöiden (HE 127/2004) mukaan, että kilpailun alaiset sähköliiketoiminnot toimivat liiketaloudellisesti kannattavasti eikä niitä tueta monopolitoiminnoilla. Sähköliiketoimintojen eriyttämisen tavoitteena on lisätä sähköliiketoiminnan avoimuutta ja tasapuolisuutta siten, että vaikeutetaan kilpailulle avattujen sähköliiketoimintojen tukemista sähköverkkoliiketoiminnasta saatavilla tuloilla ja näin kilpailun vääristymistä sähkömarkkinoilla.

Energiamarkkinaviraston esillä olevat vahvistuspäätökset sisältävät sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin sallimin tavoin useita eri menetelmiä ja malleja, jotka kattavat verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavan, verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavan sekä sen edellyttämän tuloslaskelman ja taseen oikaisun sekä verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavan tavoitteen ja sen määrittämistavan sekä menetelmän, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa.

Verkkoliiketoiminnalle sallittava kohtuullinen tuotto määritetään päätösten mukaan asiaa yksinkertaistaen ilmaistuna oikaisemalla verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa ensin nykykäyttöarvoonsa ja kertomalla näin saadun pääoman määrä liiketoiminnan arvioitua riskiä vastaavalla tuottovaatimuksella. Tällä tavoin laskettua tuottoa verrataan valvontajakson jälkeen verkkotoiminnan määrätyin, tehostamistavoitteenkin sisältävin menetelmin oikaistuun toteutuneeseen tuottoon. Sallitun ja oikaistun toteutuneen tuoton erotus osoittaa joko valvontajakson ylijäämää, joka verkonhaltijan on palautettava sähkön käyttäjille seuraavalla valvontajaksolla siirtopalvelumaksujaan alentamalla, tai alijäämää, joka oikeuttaa verkonhaltijan seuraavalla valvontajaksolla maksujensa korotuksiin.

Valittajilla ei ole ollut huomautettavaa Energiamarkkinaviraston sovellettaviksi vahvistamista menetelmistä sinänsä. Ne ovat kuitenkin pitäneet eräitä menetelmien osia ja menetelmiin sisältyvien parametrien arvoja virheellisinä ja vaatineet päätöksiin näiltä osin muutosta.

Markkinaoikeus hyväksyy sen valituksissa esitetyn väitteen, jonka mukaan päätösten yksittäisiä osia ja menetelmiin sisältyviä parametreja on voitava tutkia ja arvioida itsenäisesti. Viraston esittämä näkemys, jonka mukaan päätökset ilmentävät tarkkaan harkittua kokonaisuutta, on toisaalta sekin otettava huomioon sen vuoksi, että eräät päätösten osista ja päätöksiin omaksuttujen rahoitusteoreettisten laskentamallien muuttujista ovat vuorovaikutussuhteessa keskenään. Kun vain osaan päätöksen elementeistä ja menetelmiin sisältyvistä parametreista on haettu muutosta, niiden arvioinnissa on noudatettava tiettyä varovaisuutta sen tilanteen välttämiseksi, että harkittavissa mahdollisesti olevasta muutoksesta aiheutuisi päätöksiin sisäistä ristiriitaa tai epäloogisuutta taikka samojen tekijöiden huomioon ottamista useaan kertaan. Varsin pienetkin poikkeamat parametreille valituissa arvoissa saattavat lisäksi johtaa menetelmien käyttötarkoituksen ja lopputuloksen kannalta huomattaviin eroihin.

Rahoitusomaisuus

Asiassa on tältä osin kysymys siitä, onko verkonhaltijan taseessa vaihtuviin vastaaviin rahoitusarvopapereina, rahoina ja pankkisaamisina sekä niihin rinnastettavissa olevina erinä kirjattu rahoitusomaisuus suljettava verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuusvalvonnassa kokonaisuudessaan pois tuottopohjasta eli siitä päätöksissä tarkoitetun oikaistun taseen osoittamasta verkkotoimintaan sitoutuneesta pääomasta, jolle verkonhaltija on oikeutettu kartuttamaan päätösten mukaista kohtuullisena pidettävää tuottoa.

Asiaa käsiteltäessä on tullut esille, että virasto on aikaisemmissa yksittäisten verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton jälkikäteistä kohtuullisarviointia koskevissa päätöksissään lukenut rahoitusomaisuuden kaikilta osin tuottopohjaan kuuluvaksi mutta ottanut toisaalta myös tälle omaisuudelle saadut rahoitustuotot huomioon verkkotoiminnan toteutunutta tulosta laskiessaan. Nyt esillä olevissa tapauksissa virasto on päättänyt eliminoida verkonhaltijoiden taseisiin kirjatun rahoitusomaisuuden kokonaisuudessaan tuottopohjasta, mutta se on samalla ilmoittanut, ettei se sisällytä myöskään rahoitustuottoja hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa verkkotoiminnan oikaistuun tulokseen. Tuottopohjasta eliminoidulle rahoitusomaisuudelle mahdollisesti saatavat tuotot eivät päätösten mukaan siten vaikuttaisi millään tavoin verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuuden arviointiin.

Asiakirjoista ilmenee, että virasto on muuttanut suhtautumistaan verkonhaltijoiden rahoitusomaisuuden käsittelemiseen kohtuullisuuslaskennassa 28.5.2004, jolloin se on toimittanut jakeluverkonhaltijoille päivitetyn luonnoksensa sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin suuntaviivoista vuosille 2005–2007. Virasto on markkinaoikeudessa vedonnut uuden kantansa olevan asiantuntijalausunnon mukainen ja viitannut tällä FIM Corporate Finance Oy:n (jäljempänä myös FIM) toimeksiannostaan laatimaan lausuntoon 25.5.2004.

FIM:n lausunnossa on todettu muun ohella, että varsinaisen liiketoiminnan arvo ei rahoitusteoriassa sisällä rahoituseriä ja että viraston tammikuussa 2004 julkaisemasta luonnoksesta sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin suuntaviivoiksi vuosille 2005–2007 ilmenevä käsitys kassan ja korollisen rahoitusomaisuuden lukemisesta verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman eräksi oli poikennut rahoitusteoreettisesta liiketoimintaan sitoutuneen pääoman määrittelystä. Sitä, että oikaistun tuloksen laskentakaava olisi käsittänyt yhtenä eränä myös rahoituksellisen erän rahoitustuotot, on vastaavasti pidetty merkittävänä periaatteellisena poikkeamana vapaan kassavirran määritelmästä. Vaikka viraston esittämiä sijoitetun pääoman ja oikaistun tuloksen määritelmiä on lausunnossa pidetty loogisesti vertailukelpoisina, asetelman on katsottu mahdollistavan verkkoliiketoiminnan riskiin nähden ylisuurten tuottojen veloittamisen verkkoliiketoiminnan asiakkailta. Lausunnossa on suositeltu nettomääräisen sijoitetun pääoman määritelmän käyttöönottoa sääntelyn perustana ja tätä vastaavasti rahoitustuottojen poistamista oikaistun tuloksen laskentakaavasta, minkä jälkeen kohtuullisen tuoton sääntely ja valvonta voidaan kohdistaa yksinomaan verkkoliiketoimintaan.

Kuten edellä lausutusta ilmenee, virasto on noudattanut FIM:n lausunnossa esitettyä suositusta verkonhaltijoille 28.5.2004 lähettämässään luonnoksessa. Virasto on eräiden verkonhaltijoiden myöhemmissä lausunnoissa esitetystä kritiikistä huolimatta omaksunut näin valitsemansa kannan myös lopullisessa julkaisussaan 22.6.2004 Sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin suuntaviivat vuosille 2005–2007 (3/2004) kuten myös valituksenalaisiin päätöksiin. Asiaa käsiteltäessä on käynyt ilmi, että virasto on FIM:n suositusta noudattaessaan pyrkinyt ensisijaisesti välttämään verkonhaltijoiden kannustamista liiketoiminnan järjestämiseen nähden liian suuren rahoitusomaisuuden ylläpitämiseen ja tilannetta, jossa verkonhaltijat voisivat kerätä tällaisille tarpeettomille kassavaroille markkinakorkoa suurempaa pääoman painotetun keskikustannusmallin (Weighted Average Cost of Capital, WACC) osoittamaa tuottoa maksattamalla rahamarkkinoilta saatavan tuoton ylittävän osan verkkoliiketoimintansa asiakkailla kohtuullisen tuoton valvontaa koskevien mekanismien turvin.

K on todennut markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä FIM:n lausuntoon tältä osin liittyen, että WACC-mallin soveltaminen ei lähde tuoton laskemisesta kaikelle toimintaan sitoutuneelle pääomalle vaan rahoituseristä vapaiden kassavirtojen tarkastelemisesta. Kysymys on tavanomaisesta menettelystä alan ammattilaisten toiminnassa, vaikka muut lausunnonantajat eivät olisikaan sitä suositelleet esillä olevassa tilanteessa. FIM, kuten K:n mukaan myös Mandatum, on soveltanut sanottua periaatetta myös esimerkiksi velatonta beeta-kerrointa määritellessään käyttäen beetan laskennassa yritysten korollisia velkoja nettomääräisinä. Jos beetan laskennassa sen sijaan käytetään taseen osoittamia korollisia velkoja niin, että rahoitusomaisuus jätetään niistä kokonaan tai osaksi vähentämättä, analyysin osoittamien velattomien beetojen lukuarvot alenevat muuntokaavan vuoksi velkamäärän kasvaessa.

Markkinaoikeus hyväksyy FIM Corporate Finance Oy:n lausunnosta ja K:n kuulemisesta esille tulleiden rahoitusteoreettisten periaatteiden perusteella viraston päätöksistä ilmenevän rahoitusomaisuuden käsittelyä koskevan ratkaisun siltä osin, kuin se merkitsee rahoitusomaisuuden sulkemista pois oikaistun taseen osoittamasta verkkotoimintaan sitoutuneesta pääomasta. Rahoitusomaisuuden hallinta ei ole rahoitusteoreettisesti varsinaista verkkotoimintaa, minkä vuoksi sanottua omaisuutta ei ole perusteltua lukea miltään osin siihen verkkotoimintaan sitoutuneeseen omaisuuteen, jolle virasto laskee sallitun kohtuullisen tuoton pääoman painotetun keskikustannusmallin mukaisesti. Markkinaoikeus toteaa kuitenkin valittajien vaatimuksesta muutoin seuraavan.

Valittajat ovat vedonneet vaatimuksensa perusteena siihen, että liiketoimintaa ei voida käytännössä harjoittaa ilman kohtuullista rahoitusomaisuutta. Useat asiassa kuullut henkilöt (F, G, H ja B) ovat todistelleet sitä yleisesti tunnettunakin pidettävää seikkaa, että jonkinlaisten kassavarojen olemassaolo on elinkeinonharjoittajalle välttämätön varallisuuserä liiketoiminnan edellyttämän maksuvalmiuden ylläpitämiseksi. G ja H ovat todenneet tällaisen maksuvalmiuden varmistavan käyttpääoman määrän riippuvan siitä, kuinka velkainen verkonhaltija on. B on todennut vaaditun liikevaihdon kymmenesosan tuntuvan sellaiselta määrältä, jolla voi ”pärjätä”. Todistelusta ilmenee edelleen, että verkonhaltijan välttämättömimmille kassavaroille on mahdollista saada tuottoina lähinnä niin sanottua yön yli korkoa.

Myös Mandatum & Co Oy:n lausunnossa 31.1.2005, johon valittajat ovat asian suullisessa käsittelyssä vedonneet, on katsottu, että viraston vahvistamassa mallissa ei lainkaan huomioida yrityksen maksuvalmiutta, mikä käytännössä varmistetaan jonkin kokoisella kassareservillä. Lausunnossa on katsottu perustelluksi hyväksyä liiketoiminnan laajuuteen suhteutettu kassa ja sisällyttää sille laskettava tuotto kohtuulliseen tuottoon. Hyväksyttävä kassa voisi lausunnon mukaan olla kymmenen prosenttia kaikista tilikauden aikana kassasta suoritetuista maksuista, mikä vastaisi keskimäärin noin kuukauden aikana suoritettavia maksuja.

Markkinaoikeus toteaa, että siinä, missä virasto on asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja vielä suullisen käsittelyn ensimmäisinä päivinäkin keskittynyt puolustamaan ratkaisuaan sulkea rahoitusomaisuus kokonaisuudessaan verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman piiristä, se on vasta suullista käsittelyä 11.9.2006 jatkettaessa vastannut esillä olevaan vaatimukseen siltä osin, kuin se merkitsee nimenomaan rahoitusomaisuuden maksuvalmiuden ylläpitämiseksi välttämättömän osan ja sen kustannuksen huomioon ottamista kohtuullisen tuoton laskennassa. Virasto on tuolloin esittänyt edelle kertoelmaan kirjatun toissijaisen vastauksensa, joka on kaikesta päätellen perustunut todistaja K:n kanssa käytyyn keskusteluun tämän kuulemiseen valmistauduttaessa.

K on todennut markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä, että verkonhaltijat voivat toki taloudellisesti hieman kärsiä rahoitusomaisuuden täysimääräisesti eliminoimisesta kohtuullisuuslaskennassa, vaikka ratkaisua voidaan kansainvälisessä vertailussa ja esimerkiksi Yhdistyneissä Kuningaskunnissa toteutettuun regulaatioon nähden pitää täysin hyväksyttävänä ratkaisuna. Viraston päätös on sinänsä merkinnyt siirtymistä ääripäästä toiseen. Jos mallia ollaan valmiita ”hienosätämään”, K onkin pitänyt tarkasteluun tuoduista malleista parhaimpana viraston toissijaisessa vastauksessa tarkoitettua mukautusta, jossa verkonhaltijan maksuvalmiuden ylläpitämistä tarkastellaan erikseen omana toimintanaan. Tarpeellisen kassan kustannus on tällöin sen rahoittamiseksi otettavan lyhytaikaisen velan kustannuksen ja kassatuottojen erotus. Mallin toimivuutta pitäisi K:n mukaan kuitenkin vielä analysoida tarkemmin. Samalla tulisi määrittää oikean kassan koko ja sen rahoittamisen aiheuttamat kustannukset.

Markkinaoikeus toteaa asiassa tulleen selvitetyksi, että verkkotoiminnan harjoittaminen edellyttää määrättyä rahoitusomaisuutta yhtäältä säännöllisten maksujen suorittamiseksi, kun yrityksen maksusuoritukset tapahtuvat väistämättä jossain määrin eriaikaisesti kassaan maksujen kanssa, ja toisaalta ennalta arvaamattomiin menoihin varautumiseksi. Markkinaoikeus katsoo näin ollen kohtuulliseksi, että verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämättömästä rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus otetaan jollakin tavoin huomioon verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen kohtuullisuutta arvioitaessa. Kun rahoitusomaisuutta ei edellä lausutuista syistä ole luettava mukaan verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan eikä siten WACC-mallin mukaan laskettavan pääoman painotetun keskikustannuksen laskentapohjaan, rahoitusomaisuuden kustannus on otettava huomion viraston toissijaisesti tarkoittamin tavoin vähentämällä määrältään hyväksyttävänä pidettävälle rahoitusomaisuuden osuudelle laskettava kustannus tuotoista verkkotoiminnan oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa.

Virasto on esitellyt juuri mainitun mallin vasta 11.9.2006 markkinaoikeuden suullista käsittelyä jatkettaessa. Mallin käyttöönottoa ei ole sen vuoksi voitu valmistella kovinkaan perusteellisesti. Tarkempaa selvitystä saattaa siten jatkossa edellyttää muiden mahdollisten seikkojen ohella se, mikä osa verkonhaltijoiden rahoitusomaisuudesta on otettava huomioon oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa, mikä on tämän huomioon otettavan rahoitusomaisuuden realistisena pidettävä kustannus ja millaista tuottoa tällekin omaisuudelle voidaan saada eli millaiseksi muodostuu kysymyksessä olevan rahoitusomaisuuden laskelmassa huomioon otettava nettomääräinen kustannus. Ottaen huomioon sen, että kysymyksessä olevasta valvontajaksosta 2005–2007 on kulunut käytännössä jo kaksi vuotta eli selvästi yli puolet, markkinaoikeus katsoo, ettei asiaa voida enää palauttaa Energiamarkkinavirastoon tarkempaa selvitystä ja uutta päätöksentekoa varten vaan että markkinaoikeuden on ratkaistava asia tältäkin osin itse.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajat saavat riidattomasti etua siitä, että rahoitustuottoja ei tällä valvontajaksolla oteta lainkaan huomioon, vaikka niitä voidaan asiassa esitetyn selvityksen mukaan katsoa ainakin jossain määrin kertyvän. Valittajat saavat toisaalta etua myös siitä, että merkityksellisen rahoitusomaisuuden kustannukseksi hyväksytään WACC-mallin mukainen vieraan pääoman kustannus (riskitön korkokanta + 0,6 %) sellaisenaan, vaikka verkonhaltijat rahoittaisivatkin ainakin osan tästä rahoitusomaisuudesta kustannuksiltaan vähäisemmillä lyhytaikaisilla lainoilla. Asiassa esitetty selvitys ei liioin osoita yksiselitteisesti sitä, että verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämätön rahoitusomaisuus olisi määrältään jopa kymmenen prosenttia verkonhaltijan liikevaihdosta.

Markkinaoikeus on edellä mainitut seikat huomioon ottaen harkinnut kohtuulliseksi muuttaa valituksenalaisia päätöksiä siten, että oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa huomioon on vähennyksenä otettava rahoitusomaisuuden kustannus, joka saadaan kertomalla enintään viittä prosenttia verkonhaltijan liikevaihdosta vastaava osuus rahoitusomaisuudesta WACC-mallissa sovellettavan vieraan pääoman kustannuksen kertoimella (riskitön korkokanta + 0,6 %). Rahoitustuottoja ei viraston vastauksen perusteella ole tällä valvontakaudella otettava juuri lausuttua vastaaviltakaan osin huomioon verkkotoiminnan toteutunutta tulosta laskettaessa ja sitä sallittuun tuottoon verrattaessa.

Liittymismaksut

Sähköverkonhaltijat ovat perineet korvaukseksi sähkönkäyttöpaikkojen verkkoonsa liittämisestä maksuja, jotka ovat olleet asiassa esitetyn selvityksen mukaan ehdoiltaan kahdenlaisia. Toiset liittymismaksuista ovat olleet siirrettävissä mutta eivät palautettavissa, toiset puolestaan sekä siirto- että palautuskelpoisia.

Asiassa on riidatonta, että palautuskelvottomia liittymismaksuja on pidettävä ehtojensa mukaisesti verkkoon liittyvien sähkön käyttäjien lopullisina korvauksina verkonhaltijoille ja että tällaiset liittymismaksut on kirjattava verkonhaltijoiden tuloslaskelmissa tuloina tuotoiksi. Tulosvaikutteisina erinä tällaiset liittymismaksut vaikuttavat siten verkonhaltijoiden taseissa oman pääoman määrään.

Riidatonta on edelleen se, että liittymismaksun palauttamisen eli takaisinmaksamisen mahdollistava ehto tekee liittymismaksuista verkonhaltijan velkapääomaa. Näin siitäkin huolimatta, että liittymismaksun palauttamista vaaditaan esitetyn selvityksen mukaan verraten harvoin. Tällaiset liittymismaksut on näin ollen kirjattava tuottojen asemesta verkonhaltijoiden taseiden vieraaksi pääomaksi. Koska verkonhaltijat eivät hyvitä sähkön käyttäjiä maksamalla perimilleen liittymismaksuille korkoa, kysymys on korottomasta vieraasta pääomasta.

Asiassa on vielä riidatonta se, että palautus- ja siirtokelpoiset liittymismaksut eivät ole elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 6 §:n 1 momentin 3 kohdan (13.2.1987/130) mukaan olleet saajina oleville verkonhaltijoille veronalaista tuloa. Palautuskelvottomat eli lopulliset liittymismaksut on palautuskelpoisista maksuista poiketen säädetty sinänsä arvonlisäverotuksen piiriin, mutta on yleisesti tunnettua, että arvonlisäverovelvolliset elinkeinonharjoittajat käsittelevät arvonlisäveroa tyypillisesti niin sanottuna läpilaskutuseränä eli maksattavat sanotun veron asiakkaillaan lisäämällä veron sellaisenaan tuotteidensa tai palveluidensa nettomyyntihintoihin.

Asiassa on tältä osin kysymys ratkaisusta, jonka mukaan virasto käsittelee vuoden 2004 loppuun mennessä verkonhaltijoiden taseisiin kirjattujen palautuskelpoisten liittymismaksujen kertymiä luonteensa mukaisesti korottomina velkoina ja eliminoi sanotut kertymät tämän vuoksi kohtuullisen tuoton laskentaperusteena käytettävästä tuottopohjasta eli verkkotoimintaan sitoutuneista pääomista, joihin virasto lukee päätöstensä mukaisesti verkonhaltijoiden oikaistujen taseiden osoittamat omat pääomat ja korolliset vieraat pääomat. Valittajina olevat verkonhaltijat ovat pitäneet ratkaisua kertoelmasta ilmenevin tavoin epätasapuolisena ja syrjivänä sekä katsoneet ratkaisun loukkaavan myös hallinto-oikeudellista luottamuksensuojan periaatetta.

E on kertonut liittymismaksujen olevan Savon Voima Oyj:ssä palautuskelpoisia ja muodostavan noin 85 miljoonan euron kertymällään suurimman erän yhtiön taseessa. Hän on kertonut vertailukohdaksi verkon nykykäyttöarvon olevan noin 350 miljoonaa euroa. B on puolestaan kertonut liittymismaksujen olevan Korpelan Voima Kuntayhtymässäkin palautuskelpoisia joitakin yksittäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta. Liittymismaksuja on taseessa noin 13 miljoona euroa taseen loppusumman ollessa noin 27 miljoonaa euroa. Molemmat ovat arvioineet päätöksen liittymismaksujen palautuskelpoisuudesta perustuneen aikanaan siihen, että asiakkaille on haluttu tarjota palautuskelvottomiin nähden arvonlisäveron verran edullisempia liittymiä.

Markkinaoikeus toteaa asiassa esitetystä selvityksestä ilmenevän, että 31.12.2004 mennessä taseisiin kirjattujen palautuskelpoisten liittymismaksujen hyväksymisellä osaksi kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävää tuottopohjaa olisi verkonhaltijoille suurta taloudellista merkitystä. Keskeiseksi kysymykseksi jää kuitenkin se, mistä syystä näille verkonhaltijoiden käytettävissä kustannuksitta oleville vieraan pääoman erille olisi saatava laskea asiakkailta perittävissä olevaa tuottoa.

Verkonhaltijat ovat alansa ammattilaisia, ja niiden on tullut tuntea muun ohella kirjanpitoa koskevat säännökset ja ohjeet. Kauppa- ja teollisuusministeriön yhteydessä toimiva kirjanpitolautakunta (KILA) on katsonut jo lausunnossaan 540/1982, että kaukolämpöverkon palautuskelvottomat liittymismaksut olivat lopullisia korvauksia oikeudesta liittyä rakennettuun kaukolämmitysverkkoon. Kun ne eivät olleet osakkeenomistajien pääomasuorituksia yhtiölle, ne olivat tuloa, jotka realisoituivat, kun liittyjien kiinteistöt oli sopimusten mukaisesti liitetty verkkoon. Lausunnossaan 1566/1999 KILA on katsonut kaukolämpöverkoston siirto- ja palautuskelpoisten liittymismaksujen kuuluneen luonteensa perusteella merkittäviksi taseen vastattaviin vieraan pääoman ryhmään. Lausunnossaan 1650/2001 KILA on vastaavasti katsonut sähköverkon siirto- ja palautuskelpoisten liittymismaksujen olevan luonteeltaan vieraan pääoman eriä, jotka merkitään taseen vastattaviin. Sen sijaan liittymismaksut, jotka olivat siirto- mutta eivät palautuskelpoisia, oli lautakunnan mukaan tuloutettava saajan tilinpäätöksessä tuotoiksi. Tuloutustulkinnan perusteluna oli se, että kyse oli kertaluonteisesta korvauksesta, jolla liittymismaksun maksaja lunasti itselleen ainoastaan pääsyn jakeluverkkoon. Tässä lausutut ja edellä riidattomiksi todetut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus pitää ilmeisenä, että liittymismaksujen kirjaamiseen liittyvät kysymykset eivät ole voineet olla verkonhaltijoille epäselviä.

Asiassa on riidatonta, että ratkaisu jättää taseeseen kirjatut liittymismaksut hinnoittelun kohtuullisuuslaskennassa tuottopohjan ulkopuolelle ei ole uusi. Energiamarkkinavirasto on menetellyt samalla tavalla jo ennen sähkömarkkinalain 27.12.2004 voimaan tullutta muutosta tekemissään verkkotoiminnan hinnoittelun jälkikäteistä kohtuullisuusvalvontaa koskevissa päätöksissä. Tällaisista päätöksistä on valitettukin ilman, että korkein hallinto-oikeus olisi niitä muuttanut (KHO 21.11.2000 t. 3005, 18.12.2002 t. 3348–3350 ja 28.12.2004 t. 3443). Ottaen huomioon toimialan järjestäytyneisyyden ja edunvalvonnan liittymismaksujen kohtelua koskevien aikaisempien päätösten on katsottava tulleen yleisesti verkonhaltijoiden tietoon. Tästä huolimatta valittajina olevien verkonhaltijoiden tiedossa ei ole, että yksikään muu verkonhaltija kuin Fortum Sähkönsiirto Oy olisi muuttanut uudet liittymismaksunsa ehdoiltaan palautuskelvottomiksi ja päässyt siten kirjaamaan maksuja tuloksen kautta omaan pääomaansa.

Markkinaoikeus toteaa valittajien tässä yhteydessä vetoaman hallinto-oikeudellisen luottamuksensuojan periaatteen soveltumisen esillä olevaan tilanteeseen edellyttävän edellä lausutun mukaisesti, että kysymys olisi luottamuksesta viranomaisen tekemän hallintopäätöksen pysyvyyteen taikka viranomaisen toiminnan odottamattomista muutoksista tai edunsuovien päätösten taannehtivasta peruuttamisesta ja että suojattaviksi vaaditut odotukset eivät olisi pelkästään taloudellisia vaan perustuisivat johonkin oikeusjärjestyksen osaan. Markkinaoikeus katsoo, ettei viraston päätöksissä ole liittymismaksujen osalta kysymys sellaisesta ratkaisusta, jonka kohdalla juuri mainitut edellytykset täyttyisivät. Päätöksiä annettaessa mikään asian ratkaisemisen kannalta merkityksellinen seikka ei ole 31.12.2004 saakka kirjattujen liittymismaksujen osalta muuttunut. Verkonhaltijat eivät voi saada vaatimaansa luottamuksensuojaa yksin siitä syystä, että ne ovat syystä tai toisesta käyttäneet palautuskelpoisia liittymismaksuja kauimmillaan jo vuosikymmeniä osaamatta luonnollisestikaan ennakoida enempää sähkömarkkinoiden avautumista, verkkotoiminnan hinnoittelun sääntelyä tai Energiamarkkinaviraston perustamista kuin viraston 1990-luvulta lähtien harjoittaman verkkotoiminnan valvonnan yksityiskohtaista sisältöä.

Valittajien niin ikään vetoaman yhdenvertaisuusperiaatteen osalta markkinaoikeus toteaa ensinnäkin valittajien olleen sitä mieltä, että suurin osa verkonhaltijoista on perinyt liittymismaksunsa nimenomaan palautuskelpoisina. Asiassa on kuitenkin jäänyt markkinaoikeuden valittajille ja Energiamarkkinavirastolle suullisen käsittelyn yhteydessä esittämistä tiedusteluista huolimatta epäselväksi se, kuinka monet verkonhaltijat ovat tarkemmin ottaen perineet liittymismaksunsa palautuskelvottomina ja kirjanneet ne tuloksen kautta omaan pääomaansa, eli se, ketkä ylipäänsä voisivat olla epätasapuoliseksi väitetyn kohtelun ”edunsaajia”. Liittymismaksujen palautuskelvottomuus saattaa siten olla tosiasiassa hyvinkin marginaalinen ilmiö. Näin ollen ja ottaen erityisesti huomioon sen, että viraston päätöksistä ilmenevä tapa kohdella 31.12.2004 mennessä perittyjä liittymismaksuja perustuu maksujen tosiasialliseen luonteeseen, markkinaoikeus katsoo, etteivät päätökset merkitse tältä osin myöskään yhdenvertaisuusperiaatteen loukkausta.

Valituksia on edellä mainituilla perusteilla pidettävä 31.12.2004 mennessä kirjattuja liittymismaksuja koskevilta osin perusteettomana, minkä vuoksi ne on tältä osin hylättävä.

Riskitön korkokanta oman pääoman kustannusta määritettäessä

Jakeluverkkotoiminnan kohtuullinen tuotto toimintaan sitoutuneelle pääomalle lasketaan päätösten mukaan pääoman painotetun keskikustannusmallin (WACC) perusteella. Malli ilmaisee verkonhaltijan käyttämän pääoman keskimääräisen kustannuksen ja edellyttää oman ja vieraan pääoman kustannuksen määrittämistä erikseen.

Oman pääoman kustannusta, joka määräytyy päätösten mukaan oman pääoman sijoittajien asettaman tuottovaatimuksen perusteella, arvioidaan viraston vahvistamissa menetelmissä CAP-mallilla (Capital Asset Pricing Model). Sijoituskohteen tuoton odotusarvo muodostuu sanotussa mallissa riskittömästä tuotosta, jota kohtuullista tuottoa laskettaessa kuvaa malliin valittava riskitön korkokanta, ja riskilisästä. Asiassa on tältä osin kysymys juuri mainitun riskittömän korkokannan valinnasta.

Esillä olevasta kysymyksestä on esitetty asiassa runsaasti selvitystä kirjallisin asiantuntijalausunnoin ja asiantuntijoita henkilökohtaisesti kuulemalla. Selvityksestä osa on ollut viraston käytettävissä vahvistuspäätöksiä valmisteltaessa, ja virasto on analysoinut kysymystä päätöksiin kirjattua enemmälti sähkön jakeluverkkotoiminnan suuntaviivojen perustelumuistiossaan 22.6.2004. Virasto on päättänyt käyttää ensimmäisellä valvontajaksolla hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa kunkin vuoden riskittömänä korkokantana edellisen vuoden toukokuun keskiarvona toteutunutta Suomen valtion viiden vuoden obligaation korkoa. Mainittu keskiarvo on toukokuussa 2004 ollut 3,53 prosenttia.

M on todennut jo silloiselle Sähkömarkkinakeskukselle 4.11.1998 antamassaan lausunnossa, että riskitön korko määritellään teoreettisesti sellaisen rahoitusinstrumentin koroksi, jonka tarjoamien tuottojen hajonta (varianssi) on nolla. Kirjallisuudessa riskitöntä korkoa on mitattu sekä lyhyiden (esim. 3 kk. helibor) että pitkien (esim. 10 vuoden joukkolainat) korkojen avulla. Molempien käytölle on löydettävissä perustelunsa, ja sopivan maturiteetin valinta onkin lausunnon mukaan riippuvainen tuottovaatimusmittarin käyttökohteesta. Pitkän maturiteetin käyttö saattaa olla ongelmallista, sillä pitkän ajanjakson korot voivat ylittää todellisen riskittömän koron, koska pitkiin korkoinstrumentteihin liittyy korkojen heilahteluista aiheutuvaa korkoriskiä. M on kuitenkin suositellut jakeluverkkotoimintaan sitoutuneen oman pääoman kustannuksen määrittämisessä käytettäväksi pitkää korkoa kuten esimerkiksi viiden tai kymmenen vuoden valtion obligaation korkoa.

A on todennut Energiamarkkinaviraston pyytämässä lausunnossaan 15.1.2004, että riskitön korkokanta tarkoittaa määritelmällisesti sellaisen sijoituskohteen tuottoa, jonka tuoton riski (hajonta) on nolla. Käytännössä riskittömänä korkokantana käytetään valtion liikkeelle laskemien joukkolainojen tuottoa, jolloin keskeinen kysymys on joukkolainan maturiteetin eli laina-ajan valinta. Lyhyen maturiteetin (esim. 3 kuukautta) käyttöä voi perustella sillä, että lyhyisiin joukkolainoihin ei liity korkoriskiä samalla tavoin kuin pitkiin joukkolainoihin. Toisaalta oman pääoman sijoitushorisontin tulisi olla useita vuosia, jolloin pitkän joukkolainan tuoton käyttö riskittömän koron mittarina on perusteltua. Tämä siksi, että joukkolainan maturiteetti vastaa tällöin osakesijoituksen sijoitushorisontin pituutta. A on pitänyt näistä syistä maturiteetiltaan viiden vuoden valtion joukkolainan tuottoa parhaana riskittömän korkokannan mittarina.

A on täsmentänyt edellä kerrottua riskittömän koron määritelmäänsä lausunnossaan 10.5.2004 toteamalla, että riskittömän koron vastineena käytetään erityisesti ulkomailla usein lyhyttä, kolmen kuukauden korkoa, sillä lyhyisiin korkoihin ei liity korkoriskiä. Koska pitkän maturiteetin joukkolainoihin liittyy korkoriskiä, rahoitusteoriaa tiukasti tulkiten pitkä korko ei kuvaa riskitöntä korkoa. Tällä perusteella ainoastaan lyhyt korko olisi sopiva riskittömän koron vastine. Osakesijoituksen sijoitushorisontti on kuitenkin useita vuosia, joten maturiteetiltaan vastaavan pituisten joukkolainojen tuoton voi perustella soveltuvan riskittömän koron vastineeksi. Viisi vuotta on tässä suhteessa vielä hyväksyttävä periodi, joten maturiteetiltaan viiden vuoden pituisen joukkolainan tuottoa voi käyttää riskittömän koron vastineena.

FIM Corporate Finance Oy on todennut viraston toimeksiannosta laatimassaan lausunnossa 25.5.2004, että riskitön tuotto on merkittävä CAP-mallin parametri, koska riskitön korko vaihtelee huomattavasti maturiteetin mukaan. Käytettävän maturiteetin valinnassa on tämän vuoksi huolellisesti arvioitava tarkasteltavan sijoituskohteen tai hankkeen ominaispiirteet.

Jotta tuotto olisi riskitön, vaatimuksena on FIM:n lausunnon mukaan määritelmällisesti, että tuoton antavaan kohteeseen ei liity minkäänlaista luottotappioriskiä. Toteutunut tuotto on toisin sanoen aina sama kuin odotettu tuotto. Lisäksi sijoituskohteeseen ei voi liittyä minkäänlaista uudelleenrahoitusriskiä. Kun tarkastellaan yksittäistä riskitöntä kassavirtaa, kassavirran diskonttaamiseksi sopivin riskitön tuotto on kassavirran maturiteettia vastaava riskittömän (nollakuponki)velkakirjan tuotto. Tämän mukaisesti myös kunkin riskiä sisältävän kassavirran diskonttaamiseksi tulisi käyttää riskittömän tuoton komponenttina kyseisen kassavirran maturiteettia vastaavaa riskitöntä korkoa. Yleensä määritettäessä sijoituskohteen tai investoinnin arvoa tulevien kassavirtojen (nykyhetkestä ikuisuuteen) perusteella, tyydytään käyttämään yhtä yksittäistä ”keskimääräistä” riskitöntä korkoa CAP-mallin parametrina, esimerkiksi 10–15 vuoden riskitöntä korkoa.

FIM:n lausunnossa on vielä todettu, että silloin, kun tarkasteltavana on projekti, jonka kassavirrat muodostuvat muutaman vuoden sisällä, riskittömänä korkona ei ole toisaalta perusteltua käyttää pitkiä viitekorkoja. FIM on tämän perusteella suositellut, että riskittömän koron maturiteetin valintaa ohjaa tässä tapauksessa valvontajakson pituus, joka on lausunnossa oletettu viideksi vuodeksi lukuun ottamatta ensimmäistä kolmivuotisjaksoa. Verkonhaltijoilla on tällöin myös mahdollisuus sovittaa oma rahoituksensa vastaamaan tiedossa olevien tuottovirtojen maturiteettia ja välttyä lainakannan jälleenrahoitusriskiltä. Mikäli riskittömäksi koroksi valitaan maturiteetiltaan valvontajaksoa pitempi viitekorko, tehokasta suojautumismahdollisuutta ei ole. Lyhyehkön maturiteetin valintaa on lausunnossa perusteltu myös estimoitujen beeta-arvojen sovellettavuuden kannalta. FIM on esittänyt kanta- ja jakeluverkkotoiminnan osalta sovellettavaksi riskittömäksi koroksi valvontajakson alussa vallitsevaa riskitöntä viiden vuoden korkoa, jolloin korko on yhdenmukainen tulevien valvontajaksojen pituuteen nähden.

K on selventänyt kuulemisensa yhteydessä FIM:n lausuntoa ennen kaikkea valvontajakson merkityksen osalta. Kuulemisessa on käynyt ilmi, että FIM:n lausunto on perustunut tältä osin virheelliseen oletukseen paitsi valvontajaksojen pituudesta, joka on lausunnon antamisen jälkeen säädetyn sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin ja sen voimaan tullessa annetun siirtymäsäännöksen mukaan neljä vuotta ensimmäistä kolmivuotista jaksoa lukuun ottamatta, myös riskittömän viitekoron tarkistamisen aikavälistä. Lausuntoa annettaessa on oletettu, että riskitön viitekorko vahvistettaisiin valvontajakson alkaessa koko jakson ajalle sen sijaan, että se tarkistettaisiin erikseen kullekin valvontajakson vuodelle. Siinä on edelleen oletettu, että yritykset ottaisivat rahoitusteorian kannalta optimaalisesti toimiessaan ja rahoitusriskeiltä suojautuessaan koronmääritysjakson pituisia kiinteäkorkoisia lainoja. Nyt kun vahvistuspäätökset merkitsevät riskittömän viitekoron tarkistamista vuosittain, verkonhaltijoiden olisi tämän mukaan järjesteltävä koko velkakantansa kerran vuodessa niin, että lainakanta nojautuisi riskittömän viitekoron vaihtuessa vuodeksi eteenpäin samaan viitekorkoon. WACC-mallissa sovellettavaksi riskittömäksi koroksi olisi vastaavasti perustelluinta valita maturiteetiltaan yksivuotinen viitekorko.

K on vielä kysyttäessä todennut, ettei hän pidä enää lausunnossa lyhyehkön maturiteetin valinnan perusteeksi esitettyä beeta-arvojen soveltuvuutta erityisen hyvänä lisäperusteluna vaan pikemminkin ad hoc -tyyppisenä havaintona, jota ilmankin asia on ratkaistavissa. Hän on vielä todennut, ettei viiden ja kymmenen vuoden obligaatioilla ole likviditeetin kannalta käytännössä eroa.

PwC Corporate Finance Oy (jäljempänä myös PwC) on todennut Energia-alan Keskusliitto ry Finergyn toimeksiannosta laatimassaan lausunnossa 7.4.2004, että riskittömän tuoton määrittelemisessä voidaan tunnistaa kaksi tärkeää ominaisuutta. Yhtäältä riskittömään tuottoon liittyvä konkurssiriski on olematon, ja toisaalta kysymys on tuotosta, joka on korreloimaton muiden taloudellisten tekijöiden kanssa. Näiden lisäksi riskittömyyttä arvioitaessa voidaan huomioida myös korko- ja kassavirtariskin vaikutus. Maturiteetiltaan pitkissä koroissa painottuu korko- tai inflaatioriski ja lyhyissä puolestaan kassavirta- ja jälleenrahoitusriski. Käytännössä on mahdotonta löytää sellaista korkoa tai indeksiä, joka täyttäisi kaikki riskittömyyden ehdot. Kysymys on siten teoreettisesta käsitteestä.

CAP-mallia sovellettaessa joudutaan aina arvioimaan tarkasteltavan sijoituskohteen tai investoinnin kannalta relevanttia riskittömyyden määritelmää ja valitsemaan käytettävissä olevista instrumenteista määritelmään parhaiten sopiva. Yleensä riskittömäksi tuotoksi valitaan kyseisen maan tai valuutta-alueen viitekorko. Rahoitusteorian tutkimuksista ja kirjallisuudesta löytyy lausunnon mukaan runsaasti toisistaan poikkeavia kannanottoja siitä, kuinka pitkää korkoa CAP-mallin riskittömänä tuottona tulisi käyttää. Useimmat käytännön sovellukset lähtevät riskittömän tuoton duraation osalta siitä periaatteellisesta lähtökohdasta, että pitkän eli kymmenen vuoden valtion obligaation tuoton duraatio vastaa parhaiten yrityksen tulevaisuuden kassavirtojen keskimääräistä duraatiota. Lausunnossakin on lähdetty siitä, että käytettävän diskonttokorkokannan ja diskontattavien kassavirtojen duraation tulisi olla keskimäärin mahdollisimman lähellä toisiaan. Huomioon on otettu myös se, että pitkän viitekoron käyttö on perusteltua silloin, kun markkinariskipreemion määrittely perustuu eteenpäin katsovaan menetelmään.

PwC on katsonut, että riskittömän tuoton ja markkinariskipreemion vastinparitarkastelun lisäksi relevantin riskittömän tuoton määrittely voi perustua toiminnan ja siihen kohdistuvan sijoituksen ominaispiirteisiin. Energia-alalla on tyypillistä arvioida projektikohtaisia kassavirtoja ja tuottovaatimusta esimerkiksi voimalaitosinvestointien yhteydessä, jolloin kassavirtojen duraatio on keskimäärin noin puolet laitoksen käyttöiästä. Koska sähkön verkkotoiminnan valtakunnallisesti merkittävät perusinvestoinnit ovat jo takana, pitkäaikaisen jatkuvan yritystoiminnan kassavirtojen voidaan olettaa ulottuvan tasaisina hyvin pitkälle tulevaisuuteen. Tästä johtuen sähköverkkotoiminta on luonteeltaan jatkuvaa liiketoimintaa (going concern), johon mainittua projektikohtaista lähestymistapaa ei sellaisenaan voida soveltaa.

PwC:n lausunnossa on lopulta todettu, että pitkän korkonoteerauksen käyttämistä tukevat useat eri seikat. Osakesijoitushorisontti on lähtökohtaisesti pitkä ja verkkoon tehtävät investoinnit erittäin pitkävaikutteisia, käytännössä kymmeniä vuosia. Verkkotoimintaa harjoittavia yhtiöitä voidaan pitää vakiintuneina yhtiöinä, joille tehtävä going concern -oletus on kestävä. Suomen valtion kymmenen vuoden joukkovelkakirjalainan viitekorkoa on lausunnossa pidetty parhaana arviona riskittömästä tuotosta.

PricewaterhouseCoopers Oy.n apulaisjohtajat G ja H, jotka ovat kertomuksissaan vahvistaneet PwC:n lausunnon, ovat todenneet muun ohella, että valvontajakson pituudella ei voi olla yrityksen rahoituksen kannalta FIM:n tarkoittamaa merkitystä ja että riskittömän koron ja markkinariskipreemion tarkasteluun on CAP-mallia käytettäessä valittava aina sama aikaperiodi. PwC:n vuonna 2002 suorittama markkinariskipreemiokysely on osoittanut yleisimmäksi vastaukseksi viisi prosenttia, kun riskittömän tuoton referenssiksi on annettu kymmenen vuoden viitekorko. Lyhyemmällä kuten 12 kuukauden viitekorolla markkinariskipreemio on sitä vastoin ollut noin seitsemän prosenttia. Kysely ei ole kattanut viiden vuoden viitekorkovaihtoehtoa.

F on katsonut, että riskittömimpiä sijoituskohteita ovat yhtäältä avoimen ja suuren valtion obligaatiot ja toisaalta esimerkiksi mahdollisimman lyhyet markkinakorot. F on arvioinut tuoton sääntelyyn liittyvää valvontajaksoa sijoittajan näkökulmasta vain tarkistuspisteeksi. Tuottovaatimuksen kannalta tärkeämpää on ottaa huomioon reaalimaailma, jossa sijoittaja tuskin realisoisi omistustaan valvontajaksojen vaihtuessa.

Fortum Sähkönsiirto Oy on vedonnut markkinaoikeudessa diaarinumerolla 44/05/EMS käsiteltävässä valituksessaan Mandatum & Co Oy:n (jäljempänä myös Mandatum) kirjalliseen lausuntoon 31.1.2005, johon valittajat ovat myös tässä asiassa viitanneet. Mandatum on katsonut tässä Fortum Sähkönsiirto Oy:n toimeksiannosta laatimassaan lausunnossa puheena olevan kysymyksen osalta, että viraston päätöksissä vahvistettu viiden vuoden obligaatiokorko on toimialan sijoitusten pitkä kesto huomioon ottaen liian lyhyt riskitön viitekorko ja että FIM vaikuttaa tulkinneen valvontajakson pituuden virheellisesti sijoituksen kassavirtojen maturiteetiksi.

CAP-malli tarkastelee sijoitusten tuottoa yli yhden kiinteän tarkasteluperiodin, jonka aikana sijoittajan ei oleteta voivan vaikuttaa sijoitussalkkuunsa. Mandatum on todennut FIM:n tavoin, että sovellettaessa CAP-mallia pitkäaikaisten investointien tuottojen arvioimiseen jokaisen osaperiodin kassavirtoihin tulisi tarkkaan ottaen soveltaa diskonttokorkona omaa CAP-mallin pohjalta laskettua tuottoaan. Jos oletetaan, että markkinariskipreemio ja sijoituksen beeta pysyvät vakiona, vaihtelu odotettavien tuottojen välillä aiheutuu kokonaan eroista eri kausien riskittömien korkojen välillä. Koska esimerkiksi vuosikohtaisten tuotto-odotusten käyttö johtaisi jopa kymmenien eri diskonttokorkojen käyttöön sijoitusten kassavirtojen tuoton arvioinnissa, tarkasteltavalle sijoitukselle käytetään yleensä yhtä yhteistä vuosittaisen tuoton odotusta ja siten yhtä riskitöntä korkotasoa.

Korkoinstrumenttien keston tarkastelussa keskeinen mittari on lausunnon mukaan duraatio eli instrumentin maksamien kassavirtojen (korot ja pääoman maksu) saapumisaikojen keskiarvo painotettuna näiden kassavirtojen nykyarvoilla. Duraatio mittaa toisin sanoen kassavirtapainotettua keskimääräistä aikaa, joka instrumentista saatavien tuottojen saapumiseen sijoittajalle kuluu. Jotta edellä tarkoitettu yhteinen riskitön korkotaso olisi mahdollisimman tarkkaan ”keskimäärin oikein”, käytetyn koron duraation tulisi vastata tarkasteltavan sijoituksen kassavirtojen duraatiota.

Mandatum on arvioinut sähköverkkoinvestoinnin kassavirtojen duraation mainitsemillaan perusteilla 11,8 vuodeksi ja katsonut tämän vastaavan maturiteetiltaan Saksan valtion 20 vuoden euromääräisen velkapaperin duraatiota. Lausunnossa on katsottu, että sähkön siirtoon tulisi näillä perusteilla soveltaa maturiteetiltaan 20 vuoden euromääräisten valtion obligaatioiden korkoa.

L, joka on vahvistanut Mandatumin edellä kerrotun lausunnon ja jonka Fortum Sähkönsiirto Oy:n nimeämisen johdosta tapahtuneeseen kuulemiseen valittajat ovat myös tässä asiassa vedonneet, on todennut lausunnon lisäksi muun ohella, että joukkolainojen korot saapuvat sijoittajalle ennen laina-ajan päättymistä, minkä vuoksi niiden duraatio on niiden maturiteettia alempi. Mandatumin laskelmissa käytetään L:n mukaan tällaisissa tapauksissa erittäin pitkiä korkoja ja viiden prosentin markkinariskipreemiota.

L on vielä perustellut käsitystään, minkä vuoksi verkonhaltijoiden tosiasiassa ottamilla lainoilla ja velkasuhteiden konkreettisilla ehdoilla ei ole asiassa merkitystä ainakaan oman pääoman riskitöntä korkokantaa valittaessa. Valvontamalli ei velvoita verkonhaltijaa valitsemaan määrätynlaista velkasalkkua, vaan verkonhaltija päättää itse lainojensa maturiteeteista ja koronmääräytymisperusteista. K:n suosittelema yhden vuoden viitekorko merkitsisi väärää diskonttotekijää kassavirtalaskelmissa, kun esimerkiksi 20 vuodeksi tehtyjä investointeja arvioitaisiin yhden vuoden korkotason perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että kohtuullista tuottoa ja oman pääoman kustannusta laskettaessa sovellettavaksi riskittömäksi viitekoroksi on asiantuntijalausuntojen mukaan voitu harkita pitkien korkojen tavoin myös lyhyitä korkoja. Viraston ratkaisua päätyä viitekoron valinnassa pitkiin joukkolainoihin voidaan kuitenkin pitää perusteltuna, koska riskittömän viitekoron maturiteetti vastaa tällöin lähtökohtaisesti osakesijoituksen sijoitushorisontin pituutta. Lyhyen koron valitseminen ei ole toisaalta tullut asiassa kysymykseen enää sen jälkeen, kun markkinariskipreemion arvoksi on päätöksissä vahvistettu viisi prosenttia, koska lyhyet korot olisivat esitetyn selvityksen mukaan edellyttäneet markkinariskipreemiolta mainittua suurempaa arvoa. Asiassa onkin valitusten perusteella kysymys valinnan tekemisestä nimenomaan pitkien joukkolainojen joukosta.

Markkinaoikeus toteaa Energiamarkkinaviraston viitanneen asiassa tilaamiinsa lausuntoihin, joita se on pitänyt muita objektiivisempina. Virasto on antanut puheena olevaa kysymystä käsiteltäessä erityistä merkitystä FIM:n lausunnossakin viiden vuoden koron valinnan tueksi esitetylle valvontajakson pituudelle.

Verkkotoiminta on kuitenkin kaiken asiassa esitetyn selvityksen mukaan pitkäjänteistä, pääomavaltaista ja erittäin pitkäaikaisia investointeja edellyttävää liiketoimintaa, johon kohdistuviin sijoituksiinkin liittyy uskottavasti useiden vuosien ellei vuosikymmenten sijoitushorisontti. Oman pääoman kustannusta arvioidaan viraston päätösten mukaan oman pääoman sijoittajan asettaman tuottovaatimuksen perusteella. Asiassa ei ole tullut ilmi, että verkkotoiminnan hinnoittelun ja tuoton sääntelyyn liittyvää valvontajaksoa, saati sen yksittäistä vuotta, olisi pidettävä sijoittajan näkökulmasta ja tämän päätöksenteon kannalta FIM:n lausunnossa ja K:n kertomuksessa tarkoitettuna projektina tai lyhytkestoisena hankkeena, jonka kassavirrat loppuvat viimeistään muutamasta vuodesta koostuvan valvontajakson kuluttua, tai että valvontajakson pituudella olisi muutoinkaan merkitystä sijoittajan harkitessa verkkotoimintaan kohdistuvan sijoituksensa kestoa ja sijoituksesta odottamiensa tuottojen saapumisaikaa.

FIM:n lausunnosta ja K:n kertomuksesta, kuten myös Mandatumin lausunnosta, ilmenee päinvastoin, että kunkin sijoitukselta tulevaisuudessa odotetun kassavirran diskonttaamisessa tulisi periaatteessa käyttää riskittömänä komponenttina kyseisen kassavirran maturiteettia vastaavaa riskitöntä korkoa mutta että hyvin kauas ulottuvien kassavirtojen nykyarvolaskelmissa käytetään kuitenkin yleensä yhtä keskimääräistä riskitöntä korkokomponenttia, jollaiseksi on eräänlaisena kompromissina valittu tyypillisesti kymmenen vuoden riskitön korko. Näin ollen ja, kun K:n kuuleminen on osoittanut toisen viiden vuoden koron valinnan tueksi FIM:n lausunnossa esitetyistä perusteluista aiheettomaksi tai ainakin tarkemmin harkitsemattomaksi, FIM:n lausunnosta ja K:n kuulemisesta ei ole jäänyt esille sellaista seikkaa, joka perustelisi merkityksellisellä tavalla nimenomaan viiden vuoden obligaation valintaa oman pääoman kustannuksen riskittömäksi korkokannaksi.

Punnitessaan valintaa kysymykseen tulevien viiden ja kymmenen vuoden obligaatiolainojen korkojen välillä markkinaoikeus katsoo, että PwC Corporate Finance Oy:n ja Mandatum & Co Oy:n lausunnoissa verkkotoiminnan ja siihen kohdistuvan sijoituksen pitkäjänteisyydestä sekä sijoituksen horisontista, mainittujen vaihtoehtoissijoituksena harkittavien viitekorkojen maturiteetista ja tuottojen duraatiosta esitetyt argumentit antavat perustellun syyn pitää valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa verkkotoimintaan sitoutuneen oman pääoman kustannusta arvioitaessa sopivampana riskittömänä viitekorkokantana kuin viiden vuoden vastaavan joukkovelkakirjalainan korkoa. Kymmenen vuoden obligaation koron käytön riskittömänä viitekorkona on toisaalta katsottava olevan loogisessa ja hyväksyttävässä suhteessa myös oman pääoman kustannuksen osatekijänä sovellettavalle markkinariskipreemiolle valittuun arvoon.

Valituksenalaisia päätöksiä on edellä lausutuilla perusteilla tältä osin muutettava valituksissa vaadituin tavoin.

Beeta-kerroin

Oman pääoman kustannustekijänä CAP-mallissa sovellettava riskilisä saadaan kertomalla markkinoiden riskipreemio eli markkinariskipreemio beeta-kertoimella. Markkinariskipreemio kuvaa sitä, kuinka paljon enemmän tuottoa riskipitoiselta sijoitukselta keskimäärin vaaditaan riskittömään sijoitukseen nähden. Beeta-kerroin puolestaan kuvaa tarkasteltavana olevan sijoituksen ja liiketoiminnan riskiä suhteessa kaikkien sijoituskohteiden keskimääräiseen riskiin. Valittajat ovat hyväksyneet viraston ratkaisun, jonka mukaan markkinariskipreemiona sovelletaan jälkikäteisessä kohtuullisuusvalvonnassa aikaisemminkin käytettyä viittä prosenttia. Asiassa on sitä vastoin tältä osin kysymys beeta-kertoimen arvon määrittämisestä.

Virasto on ottanut päätöstensä lähtökohdaksi, että beeta-kerroin on toimialakohtainen suure eli että se kuvaa toimialan yrityksiin tehtyjen sijoitusten riskipitoisuutta kaikkiin sijoituksiin verrattuna. Päätöksissä on otettu osaltaan huomioon, että yrityksen rahoitusrakenne eli oman ja vieraan pääoman suhde sekä siitä ilmenevä velkaisuus on yksi osakkeen systemaattiseen riskiin vaikuttavista tekijöistä. Lisätessään vieraan pääoman osuutta rahoitusrakenteessaan yritys ottaa suuremman riskin. Vahvistuspäätösten mukaisissa menetelmissä käytetään näistä syistä kahdenlaisia beeta-kertoimia. Velaton beeta (asset beta, tase-beeta) kuvaa yrityksen liiketoiminnan rahoitusrakenteesta riippumatonta riskiä, eli sen voidaan todeta osoittavan beetan arvoa velattoman yrityksen kohdalla. Virasto soveltaa kuitenkin CAP-mallissa rahoitusrakenteen huomioon ottavaa velallista beetaa (equity beta, osake-beeta), joka lasketaan velattoman beetan perusteella malliin valittavan velkaisuusasteen ja yhteisöverokannan huomioon ottavan kaavan mukaisesti.

Virasto on päättänyt käyttää velattomana beeta-kertoimena ensimmäisellä valvontajaksolla lukuarvoa 0,3. Asiassa on riidatonta, että virasto on käyttänyt beeta-kertoimena samaa lukuarvoa myös aikaisemmissa verkkotoiminnan hinnoittelun jälkikäteistä kohtuullisuusvalvontaa koskeneissa päätöksissään. Beeta-kerroin on kuitenkin sisältänyt aikaisemmin lukuarvon 0,1 suuruisen likvidittömyyspreemion, jota on valituksenalaisissa päätöksissä käsitelty erikseen ja joka on nyt markkinaoikeudessakin valitusten perusteella erillisenä ja itsenäisenä muutoksenhaun kohteena. Virasto on siten korottanut beeta-kerrointa valituksenalaisissa päätöksissään verkonhaltijoiden eduksi.

Viimeksi lausutussa suhteessa on lisäksi huomattava, että virasto ei ole aikaisemmissa päätöksissään ottanut beeta-kertoimen kohdalla huomioon valvonnan kohteena kulloinkin olleen verkonhaltijan pääomarakennetta vaan että beeta-kertoimena on käytetty edellä mainittua arvoa verkonhaltijan velkaisuudesta riippumatta sellaisenaan. Valituksenalaisten päätösten mukaiseksi velalliseksi beetaksi voidaan jakeluverkonhaltijoille vahvistetun kiinteän pääomarakenteen (korollinen vieras pääoma 30/oma pääoma 70) ja voimassaolevan yhteisöverokannan (26 %) perusteella laskea lukuarvo 0,395. Virasto on näin ollen lähes kaksinkertaistanut oman pääoman kustannusta laskettaessa sovellettavan beeta-kertoimen aikaisempiin päätöksiinsä verrattuna.

Asiassa kuullut D, E ja B ovat kuvanneet kertomuksissaan niitä seikkoja, jotka koetaan alalla tyypillisesti riskitekijöiksi ja joiden vuoksi määrätyn taloudellisen tuloksen saavuttamista ei voida pitää etukäteen varmana. Tällaisia ovat ensinnäkin ympäristöön liittyvät seikat eli myrskyt, lumimassat, lämpötilanvaihtelut ja muut sääolosuhteet. Vaikka esimerkiksi myrskyistä aiheutuvat verkkorakenteiden korjauskustannukset ovat sinänsä lähtökohtaisesti katettavissa asiakkailta perittävillä siirtohinnoilla, valituksenalaisissa päätöksissä sovellettavaksi vahvistettu tehostamistavoite on viimeistään merkinnyt sitä, että sallittuna pidettävän ja oikaistua tulosta laskettaessa huomioon otettavan tason ylittävät korjauskustannukset jäävät väistämättä verkonhaltijan itsensä maksettaviksi eli viime kädessä sen omistajien oman pääomansa tuotosta katettaviksi. Riskiä aiheutuu myös suurta osaa Suomea koskevasta muuttotappiosta ja siitä seuraavasta liittymien ”kylmenemisestä”, viranomaistoiminnasta kuten siitä, mihin suuntaan lainsäädäntö ja viranomaisten ratkaisukäytäntö kehittyvät, sekä asiakkaiden uusista käyttötottumuksista ja tekniikan kehittymisestä. Viimeksi mainitut seikat voivat ajan kuluessa osoittaa pitkäjänteiset ja jopa 40–50 vuoden ajan vaikuttaviksi tarkoitetut liiketoiminnalliset ratkaisut huonoiksi.

M on todennut lausunnossaan 4.11.1998, että tyypillisin tapa mitata yritysten beeta-kertoimia on käyttää hyväksi niiden aikaisempaa osakemarkkinakäyttäytymistä. M on määrittänyt beeta-kertoimet Espoon Sähkölle ja Länsivoimalle (nykyisin Fortum Espoo Oy:n ja Lounais-Suomen Lämpö Oy:n aputoiminimiä) käyttäen hyväksi yhtiöiden hintanoteerauksia Helsingin Pörssissä. M on saanut yhtiöiden beeta-arvoksi 0,28 ja 0,23. Hän on arvioinut jakeluverkkotoiminnan olevan vähemmän riskistä kuin mainittujen yritysten toiminta keskimäärin ja katsonut tästä syystä jakeluverkkotoiminnan oman pääoman beeta-arvoksi korkeintaan 0,2.

Mecrastor PricewaterhouseCoopers Oy on laatinut tammikuussa 1999 Sähkömarkkinakeskuksen toimeksiannosta selvityksen sähköverkkoliiketoiminnan beeta-arvosta. Loppuraportissa on kiinnitetty huomiota muun ohella siihen, että beeta-arvo joudutaan noteeraamattomienkin yhtiöiden kohdalla arvioimiaan vertaamalla yhtiötä vastaavantyyppisiin pörssinoteerattuihin energiayhtiöihin ja että beeta-arvon määrittäminen energiayrityksen eri liiketoiminnoille on edelleen vaikeampaa, koska valmiita vertailuryhmiä ei ole markkinoilta löydettävissä. Viiteryhmään selvityksessä valitut yritykset ovat toimineet useassa maassa ja harjoittaneet sähköverkkoliiketoiminnan lisäksi myös muuta energialiiketoimintaa, useimmat niistä sekä regulaation alaista että vapaasti kilpailtua liiketoimintaa. Regulaation keskimääräistä vaikutusta koskevat olettamukset ovat lausunnon mukaan alttiita virheille. Aineiston on loppuraportissa todettu osoittavan, kuinka yhtiön velaton beeta kasvaa, kun vapaan kilpailun piirissä olevan liiketoiminnan suhteellinen osuus liikevaihdosta kasvaa.

Edellä mainitussa raportissa on päädytty arvioon, jonka mukaan velaton beeta-kerroin ainoastaan sähkönsiirtoliiketoimintaa harjoittavalle yhtiölle, joka liiketoiminta on kokonaisuudessaan regulaation alaista, on vertailuryhmän tietoihin sekä tehtyihin oletuksiin perustuen luokkaa 0,2–0,3. Raportista ilmenee, että selvitys perustuu tarkastelujakson 1993–1997 kuukausittaiseen havaintoaineistoon, joista määritetyt velalliset beetat on muunnettu velattomiksi beetoiksi vuoden 1997 tilinpäätöstietoihin perustuen. Raportista ilmenee lisäksi, että velattomia ja velallisia beetoja laskettaessa käytetty kaava on ollut sama kuin viraston valituksenalaisissa päätöksissään käyttämä kaava, joka ottaa huomioon myös voimassaolevan yhteisöverokannan.

A on käyttänyt lausunnoissaan 15.1.2004 ja 10.5.2004 beeta-kertoimen määrittämisessä muista lausunnon antajista poiketen tilinpäätösperusteista lähestymistapaa. A on määrittänyt liiketoiminnan beeta-kertoimen laskemalla keskiarvon kustakin tilinpäätöstunnusluvusta tulevasta riskistä. A on päätynyt ensimmäisessä lausunnossaan arvioon, jonka mukaan sähköverkkotoiminnan tilinpäätösperusteinen beeta-kerroin olisi 0,31. A on sittemmin ottanut huomioon alan toimijoiden taholta esitetyn palautteen ensimmäisestä lausunnostaan ja kehittänyt malliaan jälkimmäisessä lausunnossaan empiiriseltä toteutukseltaan eteenpäin. Hän on päätynyt lopulta arvioon, jonka mukaan sähkönjakelun velaton beeta-kerroin olisi tarkastelujaksolta 1998–2002 olevan aineiston perusteella 0,5474.

FIM Corporate Finance Oy on määrittänyt beetaa lausunnossaan 25.5.2004 eräiden yritysten osakkeiden markkinakäyttäytymistä koskevan aineiston perusteella jakamalla osakkeen tuoton ja markkinaportfolion tuoton kovarianssin markkinaportfolion tuoton varianssilla. FIM on käyttänyt velattomia tase-beetoja ja velallisia osake-beetoja laskiessaan viraston tavoin kaavaa, joka ottaa velkaisuusasteen ohella huomioon myös yhteisöverokannan.

FIM:n lausunnossa on todettu, että noteeraamattomien yritysten beetoja voidaan arvioida julkisesti noteerattujen yhtiöiden beetojen avulla. Vertailuryhmään valitaan tällöin yrityksiä, jotka ovat liiketoiminta-alueiltaan ja liiketoimintaan vaikuttavilta ulkoisilta tekijöiltään mahdollisimman samankaltaisia kuin tarkasteltavat listaamattomat yritykset. Yksinomaan tarkasteltavaan verkkoliiketoimintaan keskittyviä vertailuyrityksiä on kuitenkin vähän. Sähkön jakeluverkkoyhtiöitä liiketoiminnoiltaan täysin vastaavia puhtaita sähkön jakeluyhtiöitä ei ole löytynyt enempää Euroopasta kuin Pohjois-Amerikastakaan. FIM on muodostanut vertailuyritysten joukon kattavalla otannalla (63 kpl) yrityksiä, joiden toiminnan pääpaino on liikevoitolla mitattuna ollut sähkönjakelu- ja sähkönsiirtotoiminnassa. Useilla ryhmän yhtiöistä on lisäksi ollut jonkin verran omaa voimantuotantoa ja sähköenergian myyntiä, joiden liiketoimintojen on oletettu olevan verkkoliiketoimintaa riskisempää. Fortum Oyj on ollut mukana vertailuyritysten joukossa kotimarkkinoiden edustajana, vaikka verkkoliiketoiminta on merkinnyt vain pientä osaa sen liiketoiminnasta. Lausunnossa on lisäksi tarkasteltu omana ryhmänään kahdeksaa multi-utility-yhtiötä, jotka ovat harjoittaneet tasapainoisesti useita verkkoliiketoimintoja kuten esimerkiksi sähkön- ja kaasunjakelua tai sähkön- ja vedenjakelua.

FIM on ottanut Bloombergin tietokannasta lähtöaineistona tarvitun osakkeiden, osakeindeksien ja markkinakorkojen historiallisen hintatiedon sekä muuntokaavassa tarvitun tiedon nettovelkojen määrästä. Beetat on laskettu sekä viikko- että kuukausiaineistosta viiden vuoden ajanjaksolta, joka on päättynyt 30.4.2004. Tämän lisäksi beetat on laskettu vertailun vuoksi viikkoaineistosta viimeisen kahden vuoden ajalta. Viiden vuoden viikko- ja kuukausiaineistosta lasketut tase-beetat ovat osoittautuneet matalammiksi kuin kahden vuoden viikkoaineistosta lasketut arvot. Eurooppalaisten sähkönjakelu- ja -siirtotoimintaa harjoittavien yritysten velattomien beetojen mediaanit ovat olleet viiden vuoden aineistojen perusteella 0,26 ja 0,29 sekä kahden vuoden viikkoaineiston perusteella 0,38. Pohjoisamerikkalaisten yritysten kohdalla vastaavat luvut ovat olleet 0,15, 0,20 ja 0,34. Fortum Oyj:n velaton beeta on lausunnon mukaan ollut viiden vuoden aineiston perusteella 0,07–0,08 ja kahden vuoden aineiston perusteella 0,04. Kaikkien tarkasteltujen jakeluverkkotoiminnan yritysten mediaanit ovat olleet viiden vuoden kuukausiaineiston perusteella 0,17, viiden vuoden viikkoaineiston perusteella 0,21 ja kahden vuoden viikkoaineiston perusteella 0,35. Multi-utility-yritysten kohdalla mediaanit ovat olleet vastaavien aineistojen perusteella 0,16, 0,19 ja 0,29. Lausunnossa on suositeltu sähköverkkotoiminnalle velattoman beetan arvoa 0,30.

PwC Corporate Finance Oy on määrittänyt beetaa lausunnossaan 7.4.2004 samalla tavalla kuin FIM edellä kuvatussa lausunnossaan. PwC on kuitenkin käyttänyt velattomia ja velallisia beetoja laskiessaan kaavaa, joka ei ota huomioon yhteisöverokantaa. Velattomista beetoista lausunnossa esitetyt arvot eivät siten ole sellaisinaan täysin vertailukelpoisia edellä kuvatuissa lausunnoissa ja viraston päätöksissä esitettyjen arvojen kanssa. PwC:n käyttämällä kaavalla lasketut velattoman beetan arvot ovat jonkin verran matalampia kuin verokannan huomioon ottavalla kaavalla lasketut arvot.

PwC:n lausunnossa on todettu, että julkisesti noteeraamattomien yritysten beeta-arvot määritellään yleisimmin julkisesti noteerattujen vertailuyritysten beetojen avulla. Vertailuryhmään valittavien yhtiöiden tulisi ideaalitilanteessa olla liiketoiminnaltaan samankaltaisia kohdeyhtiön kanssa. Käytännössä suomalaisille sähkön jakeluverkonhaltijoille ei löydy täydellistä vastaavuutta julkisesti noteeratuista yrityksistä. Jakeluverkkoliiketoiminnan riskitasoa onkin lausunnon mukaan arvioitava tarkastelemalla laajemman toimialakäsitteen mukaista vertailuryhmää, johon kuuluu mahdollisimman kattavasti yrityksiä eri utility-toimialoilta ja erityisesti sähkötoimialalta. Tuloksena saatava toimialan beeta-kerroin kuvaa riskitason suuruusluokkaa. PwC on valinnut vertailuryhmäänsä 61 eurooppalaista tai pohjoisamerikkalaista utility-yhtiötä. Vertailuryhmään on kuulunut 31 sähköyhtiötä, 25 maakaasuyhtiötä ja viisi vesi- tai multiutility-yhtiötä. Näistä Helsingin Pörssissä on noteerattu vain Fortum Oyj, jonka senkin liikevaihdosta vain kuusi prosenttia on tullut sähkön siirrosta.

PwC on käyttänyt lähdeaineistona Bloomberg-tietokannan viikoittaisten hintanoteerausten perusteella laskettuja yhtiöiden equity-beetoja kahden vuoden tarkastelujaksolla. Bloombergin käyttämä korjaus, jossa kaikkia beeta-arvoja skaalataan kohti lukuarvoa yksi, on poistettu. PwC on laskenut kaikkien vertailuryhmän yhtiöiden velattomien beetojen mediaaniksi 0,28 ja keskiarvoksi 0,31, joiden on suuruusluokaltaan todettu vastaavan aikaisemmissa selvityksissä saatuja tuloksia toimialan velattoman beetan arvosta. Lausunnossa on vielä esitetty vertailuun valittujen sähköyhtiöiden velattomien beetojen mediaaniksi 0,27 ja keskiarvoksi 0,31. Vastaavat arvot ovat olleet eurooppalaisten sähköyhtiöiden kohdalla 0,27 ja 0,32. Fortum Oyj:n velattomaksi beetaksi on lausunnossa esitetty 0,06. Lausunnossa on todettu yhteenvetona, että niin kaikkien tarkasteltujen yhtiöiden kuin sähköyhtiöidenkin keskimääräiset velattomat beetat ovat tarkastelun perusteella suuruusluokaltaan noin 0,3. Markkinaoikeus toteaa, että sanottua velattoman beetan arvoa pääomarakenteella 30/70 lausunnon perusteella vastaava velallinen beeta 0,42857 vastaa viraston päätöksissään käyttämällä kaavalla ja nykyisellä verokannalla takaisinpäin laskettuna velatonta beeta-kerrointa 0,325.

PricewaterhouseCoopers Oy.n apulaisjohtajat G ja H ovat todenneet kuulemisensa yhteydessä, että PwC:n lausunnossa käytettyyn kahden vuoden tarkastelujaksoon ei ole kohdistunut IT-kuplan vaikutuksia.

Mandatum & Co Oy on pitänyt toimialan riskiä kuvaavaa velattoman beeta-kertoimen arvoa 0,3 lausunnossaan 31.1.2005 liian alhaisena johtuen vuosituhannen vaihteen eli vuosien 1998–2001 pörssikuplan beetan mittausta vääristävästä vaikutuksesta silloin, kun beetan arvioinnissa käytetään kuplan kanssa päällekkäisiä ajanjaksoja, sekä CAP-mallin tunnetusta systemaattisesta virheestä, joka aliarvioi matalan beetan sijoitusten tuottoa ja joka on vahvistuspäätöksissä jäänyt oikaisematta.

Mandatumin lausunnossa on todettu, että listattujen arvopapereiden kohdalla beetan arviointi perustuu tyypillisesti historiallisesta markkina-aineistosta laskettuun beetaan ja että listaamattomien liiketoimintojen beetoja arvioidaan usein perustuen saman alan listattujen yhtiöiden osakkeiden beetoihin. Mandatum on todennut FIM:n ja PwC:n käyttäneen analyyseissään periaatteessa rahoitusalalla yleisesti hyväksyttyä menetelmää. Se on kuitenkin katsonut kumpaankin lausuntoon liittyvän metodologisesti molemmat edellä mainitut ongelmat. Mandatum on suositellut, että beetan määrittämisessä tulisi IT-kuplan vuoksi käyttää viiden vuoden aineiston asemesta kahden vuoden aineistoa ja että matalien beetojen tuottoa tulisi korjata ylöspäin, niin kuin FIM:n ja PwC:n analyysien lähtötietoja tarjonnut Bloombergin tietokanta tekee laskemalla osakkeille korjatun beetan (adjusted beta). Mandatumin lausunnossa on päädytty johtopäätökseen, jonka mukaan FIM:n yritysaineiston eurooppalaisista sähköyhtiöistä kahden vuoden aineistolla Bloombergin korjattuja beetoja käyttäen laskettu velaton beeta on 0,60. Arvion on todettu olevan linjassa A:n jälkimmäisen lausunnon sekä Anneman ja Goedhartin Yhdysvaltain sähkömarkkinalle ajalta 1990–1997 ja joulukuussa 2001 laskemien beetojen kanssa.

Mandatum on sittemmin elokuussa 2005 päivittänyt beeta-laskelmiaan. Se on analysoinut FIM:n lausunnossa vertailuryhmään valittuja eurooppalaisia sähköyhtiöitä sekä kolmea muuta yhtiötä käyttäen määritysperiodilta 1.1.2003–12.8.2005 olevaa aineistoa. Mandatum on suositellut tämän analyysin perusteella Bloombergin korjattuja beetoja käyttäen lasketuksi velattomaksi beetaksi lukuarvoa 0,55.

L on kysyttäessä oikaissut Mandatumin kirjallista lausuntoa siltä osin, kuin kysymys on ollut PwC:n lausunnon puutteista pörssikuplan vaikutuksiin liittyen. L on todennut, ettei PwC:n käyttämään havaintojaksoon olekaan kohdistunut pörssikuplan vaikutuksia. Pwc:n lausunnon ”viaksi” on näin ollen jäänyt vain matalien beetojen systemaattisen virheen oikaisematta jättäminen. L on sinänsä myöntänyt, etteivät kaikki alan asiantuntijat käytä matalien beetojen korjauksia.

K on kertonut, että FIM:n käyttämään vertailuryhmään valitut yritykset ovat paria poikkeusta lukuun ottamatta harjoittaneet muutakin liiketoimintaa kuin sähköverkkotoimintaa, keskeisesti sähkön tuotantoa ja myyntiä, minkä vuoksi analyysi on osoittanut ylisuurta beetaa puhtaisiin sähkön jakelijoihin nähden. Rahoitusteoriassa on sinänsä havaittu, että aineistosta lasketut matalat beetat antavat todennäköisemmin liian matalan ennusteen tulevasta beetasta kuin liian korkean. Korjaamattoman eli niin sanotun raaka-beetan käyttäminen on kuitenkin täysin hyväksyttävää, ja PwC on menetellyt lausunnossaan tässä suhteessa kuten FIM. Mandatumin suosittelema Bloombergin-mukautus antaa kaikille yrityksille velalliseksi beetaksi vähintään 0,33. Jos raaka-beetoja halutaan oikaista, menettelyssä olisikin käytettävä Vasicekin-mukautusta, joka tosin on työläämpi mutta joka ottaa havaintoaineiston ominaisuudet paremmin huomioon. Mainituissa mukautuksissa on kysymys saman teoreettisen väristymän korjaamisesta.

K on kertomansa mukaan tullut tietoiseksi IT-kuplan vaikutuksia koskevista käsityksistä ja artikkeleista, vaikka tiedossa ei vielä FIM:n lausuntoa laadittaessa ollutkaan, että joku oli tarkastellut näitä vaikutuksia erikseen. FIM:n lausunnosta ilmenevät erot yhtäältä viiden ja toisaalta kahden vuoden aineiston perusteella lasketuissa beetoissa saattavat johtua osittain IT-kuplasta, mutta sanotun ilmiön vaikutusajalta lasketut tulokset eivät sinänsä poikkea merkittävästi muista vastaavista beeta-kerrointa koskevista selvityksistä. Aihetta epäilyihin ei ole ainakaan kahden vuoden aineiston perusteella laskettujen tulosten osalta.

L:ää on kuultu asiassa vielä uudelleen, jolloin hän on muun muassa esittänyt käsityksensä K:n viittaaman Vasicekin-mukautuksen käyttöalasta ja soveltumattomuudesta esillä olevaan asiaan.

Markkinaoikeus toteaa edellä kerrotun selvityksen johdosta ensinnäkin, että asiantuntijoina kuultujen G:n, H:n ja L:n mukaan beeta-kerrointa ei ole käytännössä analysoitu A:n käyttämällä tilinpäätösperusteisella menetelmällä ja että sanotussa menetelmässä on kuultavien mukaan havaittu merkittäviä puutteita. A:n lausunnoille ja niissä beeta-kertoimesta esitetyille arvioille ei voida tästä syystä antaa asiassa kovinkaan suurta painoarvoa.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että M, Mecrastor PricewaterhouseCoopers Oy:n ja PwC Corporate Finance Oy:n lausunnot perustuvat aineistoon, jonka voidaan todeta olleen peräisin ennen tai jälkeen Mandatumin viittaamia pörssikuplan vaikutusvuosia. Sähköverkkotoiminnan velattomaksi beetaksi tai beetaksi ylipäänsä on kahdessa ensimmäisessä lausunnossa suositeltu lukuarvoa 0,2 tai enintään arvoa 0,3 ja viimeisimmässä PwC:n lausunnossa lukuarvoa 0,3, jota voidaan edellä todetuin tavoin käsitellä muuntokaavojen eroista johtuen vertailukelpoisesti arvossa 0,325. Vaikka FIM:n lausunnossa esitettyjen tulosten katsottaisiinkin vääristyneen osittain pörssikuplan vaikutuksen vuoksi viiden vuoden aineiston perusteella laskettujen beetojen osalta, FIM:n vertailun vuoksi käyttämä kahden vuoden aineisto on osoittanut sähkönjakelua harjoittavien yritysten velattomien beetojen olleen keskimäärin suuruusluokkaa 0,35. Edellä kuvatut lausunnot ovat Mandatumin lausuntoa lukuun ottamatta perustuneet korjaamattomien raaka-beetojen soveltamiseen sellaisinaan, mitä on asiassa esitetyn mukaan pidettävä alalla yleisenä ja tässäkin yhteydessä hyväksyttävänä menettelynä.

Edellä lausutun vuoksi ja ottaen vielä huomioon, että asiantuntijoiden käyttämissä vertailuaineistoissa ei ole ollut yksinomaan sähkön jakeluverkkotoimintaa harjoittavia yrityksiä vaan että useimmat yritykset ovat harjoittaneet olennaisessa määrin muitakin liiketoimintoja kilpailluilla ja siten jakeluverkkotoimintaan nähden riskipitoisempina pidettävillä markkinoilla, markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinavirasto on voinut perustellusti päättää käyttää sähköverkkotoiminnan velattomana beetana lukuarvoa 0,3.

Siinäkin tapauksessa, että vahvistuspäätöksissä nyt toteutuva verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton sääntely merkitsisi verkkotoiminnan aikaisempaan nähden lisääntynyttä riskiä esimerkiksi sen vuoksi, että tehostamistavoite rajoittaa asetetuksi tullessaan verkonhaltijoiden mahdollisuuksia saada siirtohinnoittelusta katetta tosiasiallisille kustannuksilleen, viraston päätös on merkinnyt edellä mainituin tavoin beetan arvon korottamista viraston aikaisemmassa ratkaisukäytännössä käytetystä arvosta. Vahvistuspäätöksiä ei voida näin ollen pitää beeta-kertoimen osalta tästäkään syystä verkonhaltijoiden kannalta kohtuuttomina.

Valitukset on edellä lausutuilla perusteilla hylättävä beeta-kertoimeen kohdistuvilta osin.

Likvidittömyyden huomioiminen

Sijoituksen ja omistuksen likvidisyydellä tarkoitetaan yleisesti sitä, että sijoituskohteena olevalle omaisuudelle on löydettävissä relevantteja jälkimarkkinoita, joilla omaisuus on myytävissä kohtuullisessa ajassa. Asiassa on tältä osin kysymys ensisijaisesti siitä, onko verkkotoimintaan kohdistuvan sijoituksen mahdollinen likvidittömyys otettava huomioon verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuuslaskennassa yhtenä oman pääoman kustannuksen eränä.

Asiassa on riidatonta, että Energiamarkkinavirasto on aikaisemmissa verkkotoiminnan tuoton jälkikäteistä kohtuullisuusvalvontaa koskevissa päätöksissään korottanut beeta-kerrointa likvidittömyyden perusteella lukuarvolla 0,1. Nyt esillä olevissa päätöksissä tämä olisi merkinnyt oman pääoman kustannuksen laskennassa sovellettavaan CAP-malliin valitun markkinariskipreemion arvon (0,05) vuoksi samaa kuin erillinen 0,5 prosenttiyksikön suuruinen likvidittömyyspreemio.

Virasto on katsonut valituksenalaisissa päätöksissään, että likvidittömyyspreemiota ei ole enää tarpeen lisätä, koska päätöksissä vahvistettu verkon nykykäyttöarvon määritysmenetelmä antaa kohtuullisen tuoton laskennan pohjana käytettävälle verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle sen markkina-arvoa vastaavan arvon ja koska näin määritetylle pääomalle laskettu tuotto on vertailukelpoinen esimerkiksi pörssiyhtiön markkina-arvolle lasketulle tuotolle.

Virasto on analysoinut 22.6.2004 päivätyssä sähkön jakeluverkkotoiminnan suuntaviivojen perustelumuistiossaan tältä osin A:n, FIM Corporate Finance Oy:n ja PricewaterhouseCoopers Oy:n (itse asiassa PwC Corporate Finance Oy:n) lausunnoissa esitettyä. Virasto on päätynyt FIM:n puoltamaan ratkaisuun ja viitannut FIM:n esittämiin perusteluihin myös valituksiin markkinaoikeudessa vastatessaan.

FIM Corporate Finance Oy on todennut lausunnossaan 25.5.2004 kohtuullisen tuoton hinnoittelun viitekehyksen perustuvan ajatukseen, että markkina-arvoon arvotetulle verkkoliiketoiminnalle määritetään markkinaehtoinen tuottovaatimus. Kun FIM on lausunnossaan tarkastellut ja määritellyt parametreja liiketoiminnan riskin mukaisen pääomakustannuksen arvioimiseksi markkinoilla noteerattujen, likvidien, yritysten hintatiedoista ja kun se on olettanut nykykäyttöarvoon perustuvan verkkoliiketoiminnan verkko-omaisuuden arvotuksen johtavan oikeantasoiseen estimaattiin verkkoliiketoiminnan markkina-arvosta, se ei ole sisällyttänyt kohtuullisen tuoton laskemisessa käytettävään tuottovaatimukseen ylimääräistä likvidiyden puuttumisesta mahdollisesti vaadittavaa lisätuottovaatimusta. FIM ei ole pitänyt kyseisen preemion mukaan ottamista tuottovaatimukseen myöskään menettelytavallisesti suositeltavana.

FIM:n lausunnon laatimiseen osallistunut K on todennut markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä, että päätösten mukainen malli kohtelee yrityksiä tasapuolisesti ilman erillistä likvidittömyyspreemiotakin. K on kyseenalaistanut sen, miksi listaamattomille verkonhaltijoille olisi sallittava suurempi tuotto kuin listatuille, kun preemio on alun perin johdettu eroista yritysten markkina-arvoissa ja kun lähtökohdan muodostavat nyt yhtäältä kaikille verkonhaltijoille samalla tavoin ja muutoin kuin kassavirtojen perusteella lasketut markkina-arvot ja toisaalta markkinoilta johdetut tuottovaatimukset. K:kin on sinänsä kuulemisensa yhteydessä todennut vaikeaksi kiistää, etteikö sijoittaja voisi haluta kassavirroiltaan listattua vastaavan mutta epälikvidin osakkeen halvemmalla kuin listatun osakkeen tai etteivätkö osakkeen jälleenmyyntiin liittyvät järjestelykustannukset vaikuttaisi sijoittajan päätöksentekoon, mutta hän ei ole katsonut näillä seikoilla olevan yhteyttä käsiteltävän kysymykseen eikä niiden vaikuttavan hänen lausuntoonsa.

PwC Corporate Finance Oy on todennut lausunnossaan 7.4.2004, että osakkeiden likviditeetti on yksi keskeisimpiä CAP-mallin perustana olevan teorian oletuksia. Myös mallin empiirinen tutkimus perustuu julkisesti noteerattujen osakkeiden analysointiin. Jos mallia sovelletaan julkisesti noteeraamattoman tai muusta syystä epälikvidin osakkeen tuottovaatimuksen arvioinnissa, siihen on tehtävä epälikvidiydestä johtuva korjaus. Epälikvidiyteen liittyvät tekijät vaikuttavat omistuksen arvoon alentavasti sekä suorina kustannuksina että kohonneena riskinä, mistä johtuen sijoittaja edellyttää lisätuottoa vastaavaan likvidiin osakkeeseen verrattuna. Tämän perusteella epälikvidiys nostaa yhtiön oman pääoman kustannusta.

PwC:n apulaisjohtajat G ja H ovat yksinkertaistaneet esillä olevaa kysymystä toteamalla, että verkko-omaisuus ei tule aikaisempaa paremmalla arvostamisella yhtään likvidimmäksi. He ovat todenneet, että sijoituksen likvidittömyys voisi tulla otetuksi asianmukaisesti huomioon verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määrittelemällä vain, jos tämä pääoma arvostettaisiin mallissa likvidittömyysalennusta vastaavasti vielä markkina-arvoaankin suuremmaksi.

F on katsonut, että sijoituksen likvidiys tulisi olla tällaisissa malleissa aina jollakin tavoin esillä.

A, joka ei ole lausunnoissaan 15.1.2004 ja 10.5.2004 sinänsä ottanut kantaa varsinaiseen likvidittömyyspreemioon, on kuitenkin todennut jälkimmäisessä lausunnossaan, että pörssissä listattujen yritysten yleinen riskipreemio on riskipreemion minimiarvo ja että listaamattomien yritysten yleinen riskipreemio on tätä suurempi. Listaamattomien yritysten riskipreemiota lisää erityisesti se, että niiden osakkeet eivät ole kaupankäynnin kohteena.

M on niin ikään todennut lausunnossaan 4.11.1998, että suurin osa jakeluverkkotoimintaa harjoittavista yrityksistä ei ole tuolloin ollut listattuna arvopaperimarkkinoilla ja että näiden yritysten riskiä on lisännyt niin sanottu likviditeettiongelma eli se, että yritysten osakkeita on ollut usein vaikea asettaa kaupankäynnin kohteeksi.

Markkinaoikeus toteaa, että virasto laskee verkon nykykäyttöarvon vuodelle 2005 sähköverkon jälleenhankinta-arvon kautta jälleenhankinta-arvon ollessa se kustannus, jonka vastaavan uuden verkon rakentaminen maksaisi (jälleenhankintahinta). Nykykäyttöarvo on menetelmässä jälleenhankinta-arvo vähennettynä verkkokomponenttien teknistaloudellista pitoaikaa ja käyttöikää vastaavilla poistoilla. Nykykäyttöarvo lasketaan vuosille 2006 ja 2007 edelliselle vuodelle lasketun nykykäyttöarvon, verkon laskennallisten tasapoistojen ja edellisenä vuonna verkkoon tehtyjen investointien perusteella.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että esillä olevat vahvistuspäätökset osoittavat verkon nykykäyttöarvon määritysmenetelmän ansiosta mitä ilmeisimmin aikaisempaa paremmin verkko-omaisuuden markkina-arvoa ja verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman todellista määrää. Pitää lisäksi paikkansa, että sallittu kohtuullinen tuotto lasketaan nyt kaikkien verkonhaltijoiden kohdalla yhtäläisin menetelmin määritellylle pääomalle. Asiassa on kuitenkin pidettävä käsitteellisesti erillään yhtäältä verkkotoiminnassa käytettävän omaisuuden arvo sekä toisaalta verkkoliiketoiminnan tai sanottua liiketoimintaa harjoittavan yhteisön osuuksien kuten osakeyhtiömuotoisen verkkoyrityksen osakkeiden arvo. Verkkoliiketoiminnan ja yrityksen osakkeen kulloiseenkin käypään arvoon saattavat tunnetusti vaikuttaa muutkin seikat kuin yrityksen toiminnassa käytettävän omaisuuden arvo. Jo yksin siihen nähden, että liiketoiminnan arvo määritetään FIM:n lausunnon lähtökohtiin kuuluneessa yrityksen kassavirtapohjaisessa arvonmäärityksessä tulevien kassavirtojen perusteella (tuottoarvo), asiassa on vaikea arvioida, missä määrin verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman päätösten mukaan laskettava arvo (substanssiarvo), josta osa kirjanpidollisen taseen vastaavista (pysyvien vastaavien kohdistamaton liikearvo sekä vaihtuvien vastaavien rahoitusarvopaperit, rahat ja pankkisaamiset) vieläpä eliminoidaan, vastaa kussakin tapauksessa FIM:n olettamin tavoin verkkoliiketoiminnan saati verkonhaltijan osuuksien markkina-arvoa.

Sähköverkkotoiminnan kohtuullisen tuoton laskenta toteutetaan osaltaan pääoman painotetun keskikustannusmallin mukaisesti, ja verkkoyrityksen oman pääoman kustannus määräytyy päätösten mukaan oman pääoman sijoittajien asettaman tuottovaatimuksen perusteella. Oman pääoman kustannuksen arviointiperusteetkin määräytyvät siten viime kädessä verkonhaltijan omistajien tai verkkoliiketoimintaan sijoittamista harkitsevien tahojen tuotto-odotusten ja -vaatimusten mukaan. Oman pääoman sijoittaja joutuu jo tehdyn tai harkittavana olevan sijoituksensa kannattavuutta arvioidessaan ja tuottovaatimusta asettaessaan ottamaan huomioon muun ohella sen, kuinka hyvin sijoituskohteena oleva omaisuus on jälleen realisoitavissa eli rahaksi muutettavissa. Epälikvidiin sijoitukseen liittyy riski siitä, että omaisuuden myynnistä aiheutuu myyntijärjestelyjen lisääntyessä ja myyntiaikojen pidentyessä ylimääräisiä kustannuksia tai menetyksiä.

Markkinaoikeus toteaa asiassa esitetyn edellä kuvattua selvitystä siitä yleisesti tunnettunakin pidettävästä seikasta, että yrityksen taikka sen osakkeen tai muun osuuden ostamista harkitseva sijoittaja ei ole välttämättä valmis maksamaan epälikvidistä yrityksestä tai sen osuudesta yhtä paljon kuin kassavirroiltaan, riskeiltään ja muilta kauppahintaan vaikuttavilta tekijöiltään tai ominaisuuksiltaan vastaavasta likvidistä kohteesta. Asia voidaan ilmaista toisin päin siten, että jos vertailtavat sijoituskohteet ovat hinnaltaan samat ja likvidiyttä lukuun ottamatta toisiaan muutoinkin vastaavat, sijoittaja voi edellyttää epälikvidiltä kohteelta tämän valitakseen korkeampaa tuottoa kuin vertailtavana olevalta kohteelta. Samanlaista harkintaa kuin uusi alalle tuleva rahoittaja tai sijoittaja suorittaa myös verkkoyritykseen varojaan jo sijoittanut osakkeenomistaja tai muunlainen verkonhaltijan omistaja.

Asiassa on juuri lausuttuun nähden arvioitava vielä sitä, voiko sijoituksen epälikvidiyden katsoa tulevan otetuksi huomioon sillä FIM:n lausunnossakin esille tuodulla perusteella, että tiedossa olevien, verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman perusteella laskettavien eli sanottuun pääomaan suhteutettujen kassavirtojen ajateltaisiin diskonttautuvan epälikvidin yrityksen kohdalla suuremmalla diskonttokorolla kuin likvidin yrityksen kohdalla, jolloin diskonttokoron erilaisuus toisi esille juuri likvidittömyysalennuksen suuruisen eron näiden yritysten tulevien ja tiedossa olevien kassavirtojen nykyarvoissa eli liiketoiminnan kassavirtaperusteisessa markkina-arvossa. Tämä tarkoittaisi tilannetta, jossa verkko-omaisuuksiltaan ja toimintaan sitoutuneilta pääomiltaan (esimerkkinä lukuarvo 100) toisiaan vastaavista yrityksistä toisen käypä markkina-arvo olisi yhtä kuin toimintaan sitoutunut pääoma (100) ja toisen epälikvidiyssyistä tätä alempi (90). On ajateltavissa, että jälkimmäisen yrityksen omistajat saisivat tällöin päätöstenkin mukaan meneteltäessä sijoitustensa käyville arvoille diskonttokorkojen erotuksen osoittaman likvidittömyyspreemion verran suuremman tuoton kuin likvidin verkkoyrityksen omistajat omien sijoitustensa käyville arvoille. Kysymys onkin siitä, voidaanko siirtohinnoittelun kohtuullisuuslaskennan tosiasialliseksi tuottopohjaksi hyväksyä epälikvidin verkkoyrityksen kohdalla esimerkin osoittamin tavoin alempi arvo kuin verkkotoimintaan sitoutuneilta pääomiltaan vastaavan likvidin yrityksen kohdalla.

Markkinaoikeus toteaa viimeksi esitettyä kysymystä pohdittuaan, että esimerkissä kuvattua tilannetta voidaan pitää rahoitusteoreettisesti mahdollisena. Mainitussa tilanteessa kummankin yrityksen omistajat, kuten myös varojaan käyvän markkina-arvon perusteella jatkossa sijoittavat, saisivat sijoituksilleen kohtuullisen tuoton, jonka laskemisessa toisen yrityksen epälikvidiys olisi tosiasiassa otettu huomioon. Valituksenalaisten päätösten muuttamiseen ei näin ajateltaessa olisi syytä.

Markkinaoikeus toteaa kuitenkin, että verkonhaltijat ovat saattaneet rakentaa verkkotoimintaansa voimatta välttämättä vaikuttaa liiketoiminnan ja sijoituksensa likvidisyyteen tai käypään arvoon. Nykykäyttöarvolaskennankin tarkoituksena on osoittaa kohtuullisen tuoton laskentaperusteeksi nimenomaan verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman tosiasiallinen määrä. Huomioon on osaltaan otettava myös asiassa sovellettavissa oikeuslähteissä esille tuodut näkökohdat kuten verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun periaate sekä se, kuinka siirtohinnoittelun kohtuullisuuden on jo perusoikeussäännöstenkin mukaan turvattava muun ohella verkonhaltijoiden mahdollisuus omaisuutensa kohtuulliseen käyttöön. Markkinaoikeus toteaa näistä syistä, että sijoituksen mahdollisen epälikvidiyden ei voida katsoa tulevan otetuksi riittävällä ja hyväksyttävällä tavalla huomioon erilaisten verkkoyrityksille oletettujen diskonttokorkojen ja niiden mukaan määräytyvien markkina-arvojen perusteella, vaan verkonhaltijoiden on kohtuuden mukaan saatava laskea verkkotoiminnan kohtuulliseen tuottoon osaltaan vaikuttava oman pääoman kustannus tasapuolisesti ja täysimääräisesti päätösten mukaan määräytyvän verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman perusteella.

Markkinaoikeus katsoo kaiken asiassa esitetyn selvityksen ja edellä lausutun perusteella, että kun oman pääoman kustannus määräytyy oman pääoman sijoittajien asettaman tuottovaatimuksen perusteella, sanottua kustannusta on CAP-mallia sovellettaessa perusteltua kompensoida ja korottaa sijoituksen epälikvidiyttä vastaavasti. Valituksenalaisissa päätöksissä vahvistetuissa menetelmissä on siten tältä osin puute, jonka oikaiseminen edellyttää päätösten muuttamista. Markkinaoikeus katsoo korotuksen toteutuvan objektiivisimmin ja läpinäkyvimmin lisäämällä oman pääoman kustannusta laskettaessa käytettävään CAP-malliin sijoituksen mahdollista epälikvidiyttä vastaava erillinen likvidittömyyspreemio.

Arvioidessaan vielä sijoituksen epälikvidiyttä ja edellä tarkoitetun likvidittömyyspreemion suuruutta tässä tapauksessa markkinaoikeus toteaa seuraavan.

PwC on ottanut epälikvidiydestä johtuvan lisäkustannuksen määrittelyssä vertailukohdaksi pörssissä listatun osakkeen, koska pörssissä tapahtuvaa arvopaperikauppaa pidetään parhaana vertailukelpoisena esimerkkinä tehokkaista markkinoista. Likvidittömyysalennusta on eri lähteissä arvioitu eri menetelmiä käyttäen. Alennuksen täsmällisen kvantifioimisen on kaikissa tutkimuksissa todettu olevan erittäin vaikeaa, koska käytännössä on mahdotonta löytää kahta sellaista kohdetta, jotka olisivat ominaisuuksiltaan identtiset lukuun ottamatta sitä, että toinen on likvidi ja toinen epälikvidi. Käytännön havainnot ovat perustuneet muun muassa listaamattomien ja listattujen yhtiöiden tunnuslukuvertailuihin, ennen osakkeen listaamista tehdyissä kaupoissa todettuihin arvostuksiin ja sijoittajakyselyihin. Kaikissa tapauksissa ongelmana on ollut likvidittömyyden vaikutuksen eristäminen muista arvostukseen vaikuttavista tekijöistä. Tämän vuoksi likvidittömyyttä ja siitä seuraavaa alennusta tai kääntäen oman pääoman lisäkustannusta on tarkasteltava tapauskohtaisten ominaispiirteiden valossa.

PwC on arvioinut likvidittömyyttä koko toimialalla, vaikka se on yrityskohtaisista eroista johtuen vaikeaa. Lähestymistapaa on kuitenkin pidetty lausunnossa perusteltuna, koska sillä tavoin on voitu tunnistaa useita asiaan vaikuttavia ja laajalle joukolle yhteisiä tekijöitä. Toimialalle tyypillinen yhtiö on enemmistöomistuksessa oleva pieni yhtiö tai liikelaitos, joka harjoittaa tavanomaisesti myös sähkön tuotantoa ja myyntiä, tai osa suurempaa konsernia, joka harjoittaa myös muita mainittuja liiketoimia. Vain verkkotoimintaa harjoittavia erillisiä osakeyhtiöitä on toistaiseksi ollut rajallinen määrä, ja niillä on usein takanaan vasta lyhyt historia itsenäisinä osakeyhtiöinä. Verkkotoiminnan tapauksessa likvidittömyys on lausunnon mukaan seurausta verkonhaltijoiden oikeudellisesta rakenteesta ja läheisestä yhteydestä konsernin muuhun liiketoimintaan. Lausunnossa on oletettu, että ostajaa on erittäin vaikeaa löytää toimialan ulkopuolelta.

PwC on todennut epälikvidiyteen liittyvien ongelmien korostuvan vähemmistöosakkuuden kohdalla. Lausunnossa on edelleen katsottu likvidittömyydestä aiheutuvaa haittaa alentavan enemmistökontrolli sekä se, että toimiala ei ole voimakkaassa muutostilassa ja että verkonhaltijat ovat poikkeuksetta kannattavia. Tyypilliselle suomalaiselle verkonhaltijalle voidaan soveltaa enemmistöomisteisen pienyhtiön likvidittömyysalennusta. Enemmistöomistuksessa olevien yhtiöiden likvidittömyydestä aiheutuva lisäriski on eri yhteyksissä todettu oleellisesti vähemmistöosakkuudesta aiheutuvaa riskiä alhaisemmaksi. On siten ilmeistä, verkonhaltijoiden kohdalla likvidittömyysalennus on keskimääräistä pienempi.

Likvidittömyysalennus ja sitä vastaava lisätuottovaatimus ovat lisäksi yhtiökohtaisista ominaispiirteistä riippuvaisia. Omistaja voi markkinoiden vakiintuessa itse edesauttaa likviditeetin paranemista, minkä vuoksi lausunnossa on oletettu, että likvidittömyydestä aiheutuva haitta pienenee asteittain ajan kuluessa. Ääritapauksessa lisätuottovaatimusta ei tulisi huomioida, jos voidaan osoittaa, että likvidittömyys on omistajien tietoinen valinta. Osalla toimialan yhtiöistä tämän on katsottu pätevän jo nykytilanteessa. Lausunnossa on näistä syistä päädytty koko toimialaa koskevassa tarkastelussa keskimääräiseen 7,5 prosenttiyksikön likvidittömyysalennukseen (asteikon ollessa verkkoyritysten kohdalla 0–15 %), minkä on katsottu merkitsevän muiden lausunnossa määriteltyjen ja valituksenalaisista päätöksistä osittain poikkeavien parametrien yhteydessä noin 0,9 prosenttiyksikön lisäkustannusta omalle pääomalle.

M on todennut lausunnossaan 4.11.1998, että likviditeettiriskin mittaaminen on vaikeaa mutta että markkinoilla usein käytetty arvio on kuitenkin ollut se, että kaupankäynnin puuttuminen lisää yrityksen beeta-kerrointa 0,1:llä.

A on todennut lausunnossaan 10.5.2004, että listaamattomien yritysten osakkeilla voi olla muuten kysyntää, vaikka kaupankäynti ei tapahtuisikaan pörssissä.

Myös K on todennut monen pääomasijoittajan valitsevan mielellään listaamattomia sijoituskohteita. Hän on arvioinut listaamattomien verkkoyritystenkin herättävän ostokiinnostusta vahvistuspäätösten mukaisten nykykäyttöarvolaskelmien ja oikaistujen taseiden osoittamalla hinnalla. Listatut yritykset eivät siten ole aina listaamattomia arvokkaampia.

Markkinaoikeus toteaa ensinnäkin PwC:n lausunnossa suositellun preemion osalta, että sen lukuarvo on perustunut osaltaan muihin lausunnossa määriteltyihin oman ja vieraan pääoman kustannuksen parametrien arvoihin sekä oletukseen oman ja korollisen vieraan pääoman yhtä suurista painoarvoista. Preemion arvo 0,9 on ollut vastaus kysymykseen, millä luvulla 50 prosentin painoarvolla vaikuttavaa oman pääoman kustannusta on korotettava, jotta 7,5 prosenttiyksikön likvidittömyysalennuksella kavennettu tuottopohja (esimerkkinä lukuarvo 92,5) antaisi saman tavoitellun tuoton kuin likvidinä pidettävä tuottopohja (100) ilman mainittua preemiota.

Viraston päätöksissä vahvistettujen menetelmien ja parametreille valittujen arvojen mukainen sallittu tuotto vuodelle 2005 on valitusten mukaan 4,76 prosenttia ja siten noin puoli prosenttiyksikköä pienempi kuin PwC:n lausunnossa suositeltu verkkoliiketoiminnan pääoman painotettu keskikustannus ilman puheena olevaa preemiota. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon, että virasto on päätynyt soveltamaan jakeluverkonhaltijoihin oman ja korollisen vieraan pääoman suhdetta 70/30, preemioksi voitaisiin laskea PwC:n lausunnossa esitetyllä logiikalla ja likvidittömyysalennuksella lukuarvo 0,55. Vaikka laskelmassa otettaisiin huomioon oman ja vieraan pääoman kustannuksen riskittömään korkokantaan edellä lausutuin perustein tehtävä muutos, esitetyillä perusteilla suositeltu preemio ei ylittäisi lukuarvoa 0,6.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että epälikvidiysongelmat korostuvat PwC:n lausunnon mukaan vähemmistöosakkuuksien kohdalla kun taas enemmistöomistajille kuuluvan kontrollin on katsottu alentavan likvidittömyydestä aiheutuvaa haittaa. Markkinaoikeus katsoo tämän vuoksi ja ottaen huomioon muutkin likvidittömyydestä esitetyt lausunnot, että yhtiöstä saatava kontrolli voi olla joissakin tapauksissa omistajille arvokkaampi seikka kuin omistuksen likvidiys. Enemmistökontrollista ja pyrkimyksestä sen säilyttämiseen esimerkiksi osakkeiden tai muiden osuuksien luovutettavuutta koskevin rajoituksin voi olla pääteltävissä, että relevanttien markkinoiden vähäisyys on enemmistöomistajien suorastaan tavoittelema tai ainakin hyväksymä seikka. Sijoitukseen kohdistuvaa tuottovaatimusta ei ole tällaisissa tapauksissa perusteltua korottaa likvidittömyyden perusteella. Tuottovaatimusta ei tulisi PwC:n lausunnonkaan mukaan korottaa, jos likvidittömyyttä voidaan pitää omistajien tietoisena valintana.

Asiassa käsitellään 73 verkonhaltijan valitusta, mutta siinä ei ole esitetty selvitystä yhdenkään valittajana olevan verkonhaltijan omistukseen liittyvistä tosiasiallisista olosuhteista. Likvidittömyydestä omistajien tietoisena valintana juuri todetun on PwC:n lausunnonkin mukaan katsottava pätevän joidenkin toimialan yhtiöiden kohdalla. Verkko-omaisuudella on toisaalta käyty kauppaa, sillä kaksi suurimpiin verkonhaltijoihin nykyisin kuuluvaa yhtiötä ovat yleisesti tai ainakin alalla tunnetuin tavoin hankkineet pienempiään viimeisten kymmenen vuoden aikana omistukseensa. Kysymys ei ole ollut ainoastaan yhden ostajan markkinoista, vaan osuuksista on käyty kilpailua.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutuilla perusteilla, että valittajina olevien verkonhaltijoiden hyväksi yhtäläisesti määrättävälle erilliselle likvidittömyyspreemiolle ei voida tarkemman selvityksen puuttuessa vahvistaa yksinomaan PwC:n lausunnon perusteella suurempaa arvoa kuin 0,2 prosenttiyksikköä.

Riskitön korkokanta vieraan pääoman kustannusta määritettäessä

Kuten edellä jo on todettu, pääoman painotetun keskikustannusmallin (WACC) soveltaminen edellyttää myös vieraan pääoman kustannuksen määrittämistä erikseen. Virasto on päätynyt ratkaisuun, jossa vieraan pääoman kustannus määräytyy riskittömän korkokannan ja vieraan pääoman riskipreemion summana. Asiassa on tältä osin kysymys juuri mainitun riskittömän korkokannan valinnasta.

Markkinaoikeus toteaa valittajien vaatineen riskittömään korkokantaan vieraan pääoman kustannustekijänä vastaavaa muutosta kuin riskittömään korkokantaan oman pääoman kustannuksen osatekijänä. Asiassa ei ole tullut esille seikkaa, jonka perusteella riskitöntä korkokantaa olisi arvioitava näiden sähköverkkotoiminnan eri pääomalajien kohdalla toisistaan poikkeavasti.

Markkinaoikeus katsoo edellä riskittömästä korkokannasta oman pääoman kustannusta määritettäessä lausuttuun enemmälti viitaten, että riskittömänä korkokantana on vieraan pääoman kustannusta määritettäessä käytettävä Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa viiden vuoden obligaation koron asemesta. Valituksenalaisia päätöksiä on siten tältäkin osin muutettava valituksissa vaadituin tavoin.

Vieraan pääoman riskipreemio

Asiassa on tältä osin kysymys vieraan pääoman kustannukseen päätösten perusteella riskittömän pohjakoron ohella vaikuttavan riskipreemion määrittämisestä. Virasto on vahvistanut asiantuntijalausuntojen perusteella sanotun preemion määräksi 0,6 prosenttia.

M on todennut lausunnossaan 4.11.1998, että vieraan pääoman kustannuksena voidaan pitää yrityksen lainanoton rajakustannusta eli korkoa, jonka yritys joutuisi maksamaan seuraavasta lainaamastaan eurosta (markasta). Varsin vähäriskiseen jakeluverkkotoimintaan liittyvän vieraan pääoman kustannus ei M:n mukaan ole verottajan kuluosuuden huomioon ottamisen jälkeen tavallisesti ylittänyt riskitöntä korkoa.

A on todennut lausunnossaan 15.1.2004, että vieraan pääoman kustannus on yrityksen uusista lainoistaan maksama kustannus. Jos yritys on laskenut liikkeelle joukkolainoja, vieraan pääoman kustannuksena voidaan käyttää näiden lainojen ajanhetken tuottoa. Muussa tapauksessa vieraan pääoman kustannus on se lainakorko, jolla yritys voi hankkia lainaa pankista. Vieraan pääoman kustannuksen tulee aina perustua yrityksen ulkopuolisilta rahoitusmarkkinoilta hankitun vieraan pääoman ehtoisen rahoituksen kustannuksiin.

FIM Corporate Finance Oy:n lausunnon 25.5.2004 mukaan velan efektiiivinen tuotto tarkoittaa sitä diskonttauskorkoa, joka antaa velan luvattujen maksusuoritusten nykyarvoksi velan markkina-arvon. Velan efektiivisen tuoton ja velan maksusuorituksia maturiteetiltaan vastaavan riskittömän tuoton välistä erotusta kutsutaan (markkinaehtoiseksi) korkomarginaaliksi. Yritysten liikkeeseen laskemien joukkolainojen noteeraukset esitetään yleensä suhteessa valtion viitekorkoon tai koronvaihtosopimuskorkoon. Korkomarginaali sisältää sekä systemaattisesta eli velan beeta-riskistä aiheutuvan riskipreemion että epäsystemaattisesta riskistä vaadittavan luottotappiopreemion, joka kuvastaa sitä osuutta lainan marginaalissa, joka aiheutuu satunnaisista, markkinoiden yleisestä kehityksestä riippumattomista tekijöistä. Riskipreemion ja luottotappiopreemion keskinäisiä osuuksia korkomarginaalista on käytännössä erittäin vaikea määrittää.

Vieraan pääoman kustannusta tai tuottovaatimusta voidaan FIM:n lausunnon mukaan tarkastella CAP-mallin viitekehyksessä periaatteessa samaan tapaan kuin osakkeenkin tuottovaatimusta riskittömän koron, vieraan pääoman beetan ja markkinariskipreemion avulla. Beetan ja markkinariskipreemion tulo kuvaa tällöin vieraan pääoman riskipreemiota eli lainan odotetun tuoton ja riskittömän tuoton erotusta. Rahoitusammattilaisetkin sisällyttävät vieraan pääoman tuottovaatimukseen WACC-tarkastelussa tyypillisesti velan korkomarginaalin kokonaisuudessaan eivätkä pelkästään velan tuoton systemaattisen riskin osuutta. Myös FIM on ottanut lausunnossaan velan kustannukseksi vertailuyritysaineiston perusteella arvioidun verkkotoiminnan markkinaehtoisen korkomarginaalin kokonaisuudessaan.

FIM:n lausunnossa on esitetty analyysin johtopäätöksinä, että korkomarginaalin mediaani on ollut koko 27 yrityksen aineistossa 39 bps., ryhmän eurooppalaisten yritysten osalta 37 bps ja pohjoisamerikkalaisten yritysten osalta 49 bps. Eurooppalaisten yritysten korkomarginaalien keskiarvo on ollut 32 bps. Sähkönjakeluyrityksille voitaisiin yksinomaan näiden tietojen perusteella esittää velan marginaaliksi arvoa 25–40 bps. Lausunnossa on kuitenkin otettu huomioon yrityksen koko ja tunnettuus sekä erinäiset muut velan hinnoitteluun vaikuttavat tekijät ja suositeltu markkinaehtoisena korkomarginaalina käytettävän kaikissa verkkotoiminnoissa ja siten myös kantaverkkotoiminnassa lukua 60 bps yli ASW:n (koronvaihtosopimuskoron), minkä markkinaoikeus toteaa merkitsevän 0,6 prosenttiyksikön riskipreemiota yli riskittömän viitekorkokannan. Lausunnon liitteissä on vertailun vuoksi esitetty korkomarginaalitietoja eräiden ulkomaisten ja kotimaisten yritysten lainoista. Tietoja on suomalaisten sähkön siirtoa harjoittavien yhtiöiden osalta esitetty Fortum Oyj:stä ja Fingrid Oyj:stä. Korkomarginaalit ovat sen mukaan olleet päiväyksestä riippuen Fortumin kohdalla 42 tai 46 bps ja Fingridin kohdalla 30 tai 33 bps.

PwC Corporate Finance Oy on todennut lausunnossaan 7.4.2004, että korollisen vieraan pääoman kustannus on se kustannus, jonka yritys maksaa korollisista lainoistaan. Korkotason muutoksista johtuen historiallisesti maksetun korkokustannuksen sijasta tulee pääoman kustannusta arvioitaessa tarkastella sitä kustannusta, jonka yhtiö maksaa uusista lainoistaan. Vieraan pääoman absoluuttiseen kustannukseen vaikuttavat muun muassa valitun viitekoron maturiteetti sekä yrityskohtaisesta riskistä riippuva korkomarginaali yli viitekoron. Samankaltaisten yritysten toteutuneet lainakustannukset voivat näiden tekijöiden vaikutuksesta poiketa toisistaan huomattavasti, jos esimerkiksi toinen yhtiö suojautuu nousevilta koroilta sitomalla lainansa pitkään viitekorkoon ja toinen hyväksyy lyhyemmän viitekoron ja siihen liittyvän riskin nousevista rahoituskustannuksista. Korkoriskin hallintaan liittyvien yhtiökohtaisten erojen ei tulisi kuitenkaan vaikuttaa toimialan yleiseen pääoman kustannukseen.

Toimialan vieraan pääoman kustannuksen määrittämiseksi on lausunnon mukaan oleellista selvittää, mikä on sähkön verkkotoimintaan sitoutuvan vieraan pääoman markkinaehtoinen ja vertailukelpoinen kustannus. Tämä markkinaehtoinen kustannus on yhdenmukainen vertailutaso sellaiselle jakeluverkkoyhtiölle, joka on velvoitettu hoitamaan oma rahoituksen hankintansa ja riskienhallintansa parhaaksi katsomallaan tavalla ilman, että mahdollisesti toteutuva korko- tai jälleenrahoitusriski on siirrettvissä edelleen asiakkaan maksettavaksi.

Vieraan pääoman marginaali on PwC:n lausunnon mukaan se lisätuotto, jonka vieraan pääoman sijoittaja vaatii yli valitun viitekoron. PwC on arvioinut vieraan pääoman marginaalia julkisesti noteerattujen suomalaisten joukkolainojen korkomarginaalien (tuotto yli vastaavan maturiteetin koronvaihtosopimuksen tuoton) perusteella. Vertailuaineistona on käytetty Sampo Pankki Oyj:n maaliskuussa 2004 kokoamia tietoja, jotka ovat perustuneet 16 suomalaisen pörssilistatun yhtiön liikkeelle laskemiin joukkolainoihin, joiden maturiteetti vaihtelee välillä 1–10 vuotta. Kaikkien havaintojen keskiarvo on ollut 75 bps ja mediaani 65 bps. Keskiarvo on ollut mediaania korkeampi pääasiassa kahden alle BBB-ratingin joukkolainan (Metso Oyj ja M-real Oyj) johdosta. Vertailujoukossa on ollut kaksi rating-luokiteltua energia-alan yhtiötä (Fingrid Oy ja Fortum Oyj), joiden korkomarginaalit ovat asettuneet yhtiöstä ja lainan maturiteetista riippuen välille 20–59 bps. Suomessa energiayhtiöiden joukkolainojen marginaalit näyttäisivät lausunnon mukaan olevan alle vertailuryhmän keskiarvon ja mediaanin, mikä on linjassa laajemman eurooppalaisen havaintoaineiston kanssa.

Lausunnossa on todettu, että suomalaiset verkkotoimintaa harjoittavat yhtiöt ovat mainitun vertailuryhmän yhtiöitä oleellisesti pienempiä rating-luokittamattomia yhtiöitä. Niiden osalta voidaan olettaa, että korkomarginaali on todennäköisesti vähintään yhtä suuri tai suurempi kuin suurempien vastaavan toimialan yhtiöiden. Relevantti vaihteluväli voidaan tämän perusteella rajata asteikoksi 58–81 bps. Lausunnossa on vielä esitetty toiseksi vertailukohdaksi korkomarginaalin määrittelylle eurooppalaisten regulaattoreiden soveltama käytäntö. Eurooppalaisten regulaattoreiden hyväksymät korkomarginaalit asettuvat lausunnon mukaan välille 0,4–1,9 prosenttia (40–190 bps), ja jos ääripäät rajataan tästä pois, korkomarginaalin vaihteluväli asettuu tasolle 60–80 bps.

PwC on suositellut ja soveltanut lausunnossaan suomalaisten yritysten joukkolainojen ja eurooppalaisen regulaattorivertailun perusteella vieraan pääoman kustannusta laskettaessa marginaalia, jonka suuruus on 65 bps eli 0,65 prosenttiyksikköä, mikä on vastannut suomalaisten yhtiöiden liikkeelle laskemien joukkolainojen marginaalien mediaania.

F, G, H ja K ovat arvioineet markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä yhdenmukaisesti verkkoyhtiöiden mahdollisuuksien lainarahoituksen saamiseksi olevan hyviä tai erittäin hyviä. Lainaa saa F:n käsityksen mukaan ”helposti hyvin ehdoin”. G ja H ovat todenneet PwC:n päätyneen esittämäänsä arvioon riskipreemiosta markkinaehtoisesti. Esimerkiksi Englannissa käytetään heidän mukaansa yleensä vakuudettomia lainoja, jolloin lainojen todelliset ja regulaattorin sallimat preemiot ovat huomattavasti korkeammat. B puolestaan on katsonut pankkien olevan ”nihkeitä” myöntämään lainoja tähän toimintaan.

Edellä lausuttu selvitys huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei Energiamarkkinaviraston päätöksiä ole pidettävä WACC-kaavaa sovellettaessa ja verkonhaltijan vieraan pääoman kustannusta laskettaessa käytettävän vieraan pääoman riskipreemion arvon 0,6 osalta virheellisinä.

Sen johdosta, että viraston päätöksiä on valituksissa väitetty tältäkin osin epätasapuolisiksi eli syrjiviksi, markkinaoikeus toteaa vielä seuraavan.

Kysymys on puheena olevilta osin siitä, että jotkut valittajista eivät väitteen mukaan voisi saada vierasta pääomaa edellä mainitun riskipreemion osoittamalla kustannuksella yli riskittömän viitekoron. B on kertonut jo mainituin tavoin pankkien suhtautuvan verkkotoiminnan lainoittamiseen varauksellisesti sekä todennut vieraan pääoman hinnan poikkeavan yhtiöittäin. Mainittuja ylimalkaisia toteamuksia lukuun ottamatta valittajat eivät ole esittäneet selvitystä siitä, että ne tai joku niistä eivät voisi saada vierasta pääomaa edellä kerrotuissa asiantuntijalausunnoissa tutkimusten perusteella arvioiduin kustannuksin. Syrjintäväitteen perustana oleva seikka on siten jäänyt asiassa näyttämättä.

Markkinaoikeus toteaa juuri lausutun lisäksi, että vahvistuspäätöksissä tarkoitetut menetelmät eivät merkitse eivätkä edes voisi merkitä sitä, että kohtuullista tuottoa arvioitaisiin kaikkien kymmenien verkonhaltijoiden kohdalla matemaattisen täsmällisesti ja yksinomaan reaalimaailmasta kerättävien tosiseikkojen perusteella. Kysymys on menetelmistä ja malleista, jotka sisältävä luonteensa vuoksi väistämättä eräitä yleistyksiä ja samaistuksia siitäkin huolimatta, että menetelmiä sovellettaessa, niissä tarvittavien parametrien arvoja valittaessa ja kohtuullista tuottoa tällä tavoin määriteltäessä pyritään kaikin tavoin objektiivisuuteen, läpinäkyvyyteen ja tasapuolisuuteen.

Jo yksin tuottopohjan määrittämisessä keskeinen nykykäyttöarvolaskenta sisältää joukon yleistyksiä. Verkonhaltijat voivat saada kohdallaan etua taikka kärsiä haittaa esimerkiksi sen suhteen, millä hinnalla ne ovat onnistuvat hankkimaan tuottopohjan laajennuksena etukäteen vahvistetuin standardikustannuksin huomioon otettavissa investoinneissa tarvittavia komponentteja kuten vaikkapa muuntajia. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei viraston voida katsoa menetelleen harkintavaltansa vastaisesti eikä yksittäisten verkonhaltijoiden kannalta epätasapuolisesti tai kohtuuttomasti, kun se ei ole vahvistanut verkonhaltijoiden vieraan pääoman kustannusta laskettaessa sovellettavaa vieraan pääoman riskipreemiota suuremmaksi kuin 0,6, vaikka jokin verkonhaltijoista ei yksittäistapauksessa voisikaan saada verkkotoimintaansa vierasta pääomaa vahvistuspäätösten mukaan huomioon otettavalla kustannuksella. Aihetta valituksenalaisten päätösten muuttamiseen ei siten tästäkään syystä ole.

Valitukset on edellä mainituilla perusteilla hylättävä vieraan pääoman riskipreemioon kohdistuvilta osin.

Pääomarakenne

Asiassa on tältä osin kysymys siitä, onko virasto voinut päättää soveltaa kaikkiin jakeluverkonhaltijoihin ensimmäisellä valvontajaksolla samaa kiinteää pääomarakennetta, jossa oman pääoman suhde korolliseen vieraaseen pääomaan on 70/30. Valittajat ovat katsoneet, että pääomarakenteena tulisi käyttää kiinteän suhdeluvun asemesta tarkastelun kohteena kulloinkin olevan verkonhaltijan tosiasiallista pääomarakennetta eli yrityskohtaista pääomarakennetta.

Markkinaoikeus toteaa, että pääomarakennetta käytetään verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton laskentamenetelmissä sekä oman pääoman kustannuksen määrittämisessä käytettävässä CAP-mallissa tarvittavan velallisen beeta-kertoimen kaavassa että verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman painotetun keskikustannuksen laskennassa. Verkkoliiketoiminnan tosiasiallinen pääomarakenne on oletettavasti käytännössä useimmiten jokin muu kuin juuri täsmällinen kiinteä murtoluku 70/30. Kiinteän pääomarakenteen soveltaminen voi merkitä tapauksesta riippuen verkonhaltijalle joko etua tai haittaa sen vuoksi, että kiinteän rakenteen osoittamat oman ja vieraan pääoman suhteelliset osuudet ovat suurempia tai pienempiä kuin pääomien tosiasialliset painoarvot verkkotoiminnassa. Näin sen vuoksi, että vieraan pääoman kasvattaminen omaan pääomaan nähden korottaa oman pääoman kustannuksessa käytettävän velallisen beeta-kertoimen arvoa ja samalla oman pääoman kustannuksen määrää, kun taas oman pääoman kasvattaminen vieraaseen pääomaan nähden korottaa pääoman painotettua keskikustannusta siitä syystä, että oman pääoman tuottovaatimus on vieraan pääoman kustannusta korkeampi.

Virasto on perustellut vahvistuspäätöksiään kysymyksessä olevilta osin sillä, että valittu kiinteä pääomarakenne vastaa keskimääräistä sähkön jakeluverkonhaltijoiden pääomarakennetta tilanteessa, jossa verkko-omaisuus on oikaistu nykykäyttöarvoonsa.

Virasto on vedonnut markkinaoikeudessa juuri sanotun lisäksi siihen, että kiinteä pääomarakenne on valittu ja hyväksytty käyttöön myös useiden muiden maiden valvontajärjestelmissä ja vieläpä suhdeluvuilla, joissa vieraan pääoman painoarvo on nyt puheena olevaa selvästi suurempi. Vaikka yrityskohtainen pääomarakenne olisi lähtökohtaisesti laskettavissa verkonhaltijan oikaistun taseen perusteella, tämä laskutoimitus ei toisaalta kaikissa tapauksissa osoittaisi kysymyksessä olevan verkon ja verkkoliiketoiminnan tosiasiallista rahoitus- ja pääomarakennetta verkkotoiminnan omistukseen ja rahoitukseen liittyvistä syistä kuten varsinkaan silloin, kun verkkotoimintaan kohdistuva velkarahoitus ei verkon vuokraamista koskevissa tilanteissa tai konserniyhtiöiden välisten rahoitusjärjestelyjen vuoksi näy lainkaan tarkastelun kohteena olevan verkonhaltijan taseessa.

FIM Corporate Finance Oy on todennut lausunnossaan 25.5.2004, että velkaisuusasteen kasvattamisen voidaan osoittaa laskevan pääoman keskimääräiskustannusta. Vaikka sekä oman että vieraan pääoman kustannus kasvaa velkaisuusasteen kasvaessa, velkakomponentin painon lisääntyminen painotetussa keskiarvossa laskee keskimääräistä pääomakustannusta tiettyyn velkaisuusastetasoon asti, jonka jälkeen velan kustannus alkaa nousta jyrkästi nostaen samalla painotettua pääomakustannusta.

FIM:n beetan laskennassa vertailuryhmänä käyttämien yritysten keskimääräinen markkinaehtoinen velkaisuusaste on ollut eurooppalaisilla yrityksillä 41 prosenttia ja pohjoisamerikkalaisilla yrityksillä 47 prosenttia. Lausunnossa on katsottu, että ainakin vielä 40 prosentin markkinaehtoinen velkaisuusaste sallii edullisen velkarahoituksen hyödyntämisen toiminnan rahoitusriskiä liiaksi kohottamatta. Säänneltävien yritysten markkina-arvoin määritetyn velkaisuusasteen katon asettaa käytännössä suhdeluku taseen tasauserä / sitoutunut pääoma, sillä taseen tasauserä luetaan aina omaan pääomaan. Kyseinen suhdeluku on ollut sähkön jakelijoilla tyypillisesti keskimäärin noin 60 prosenttia. Lausunnossa on todettu, että sopivaa markkinaehtoista velkaisuus- tai omavaraisuusastetta määrättäessä verkkoyrityksille lienee sallittava vielä kohtuullinen kuten 20 prosentin suuruinen kirja-arvoperusteinen oman pääoman osuus sijoitetuista pääomasta. Lausunnossa on pidetty mahdollisena valita verkkotoiminnan pääomarakenteen määrittämiseen joko verkkotoiminnan yhteinen tavoitepääomarakenne tai yrityskohtaiset tavoitepääomarakenteet. FIM on käyttänyt lausunnon muissa osissa omana työlukunaan velan kustannustarkastelua lukuun ottamatta oman pääoman ja korollisten nettovelkojen suhdetta 80/20.

PwC Corporate Finance Oy on käyttänyt lausunnossaan 7.4.2004 oman ja korollisen vieraan pääoman osuuksina julkisesti noteerattujen sähköyhtiöiden keskimääräistä pääomarakennetta, jossa oman pääoman markkina-arvo on ollut yhtä suuri kuin korollisten velkojen markkina-arvo (50/50), olettaen, että korottomat vieraan pääoman erät otetaan huomioon lausunnossa esitetyin tavoin laskennallista pääomaa määriteltäessä. Tämän pääomarakenteen on lausunnossa katsottu olevan toimialalle käyttökelpoisempi kuin suomalaisten jakeluverkonhaltijoiden julkistamista eriytetyistä taseista laskettavissa oleva oman ja vieraan pääoman suhde. Jakeluverkkotoiminnat eivät pääsääntöisesti rahoita toimintaansa itsenäisesti ja markkinaehtoisesti, eivätkä niiden tilinpäätöstiedot siten riittävän luotettavasti kuvaa verkonhaltijoiden todellista pääomarakennetta ja rahoitusriskiä.

Tavoitepääomarakennetta voidaan lausunnon mukaan käyttää todellisen pääomarakenteen sijasta muun ohella silloin, kun kohdeyrityksen todellisesta pääomarakenteesta ja rahoituksesta ei ole käytettävissä luotettavaa ja vertailukelpoista tietoa tai kun pääomarakennetta ei ole optimoitu kohdeyrityksen liiketoiminnan tarpeiden mukaan. Tämä on useimmissa tapauksissa tilanne sähkön jakeluverkonhaltijoiden kohdalla, koska verkkoliiketoimintaa rahoitetaan osana merkittävästi laajempaa kokonaisuutta. Lisäksi suomalaisten sähköyhtiöiden pääomarakenteet ovat historiallisista syistä muodostuneet hyvin erilaisiksi, eikä niiden tämän hetkisen keskiarvonkaan voida katsoa kuvaavan toimialan optimaalista pääomarakennetta.

Velkaannuttaminen laskee rahoitusteorian mukaan pääoman keskikustannusta tiettyyn pisteeseen saakka, minkä jälkeen rahoitusriski kasvaa ja sekä velan että pääoman kustannus nousee yhä jyrkemmin. Lähes kaikki eurooppalaiset regulaattorit käyttävät PwC:n lausunnon mukaan verkkoliiketoiminnan tuottojen valvontalaskelmissa itse määrittelemäänsä kiinteää oman ja vieraan pääoman suhdetta tai suoraan kiinteää pääoman keskikustannusta. Tämä käytäntö poistaa Suomessa lausuntoa annettaessa esiintyneen ongelman epärelevanteista tasetiedoista ja kannustaa yrityksiä kuitenkin aidosti optimoimaan rahoitusrakenteensa, mikä puolestaan pienentää toimialan rahoituksen kokonaiskustannuksia ja madaltaa verkonhaltijoiden investointikynnystä.

Mandatum & Co Oy on katsonut lausunnossaan 31.1.2005, että vahvistuspäätösten mukainen malli diskriminoi asetettua 70/30-tasoa omavaraisempia yhtiöitä kuten korollista vierasta pääomaa kokonaan vailla olevaa Fortum Sähkönsiirtoa, joka ei saa todellista oman pääomansa kustannusta vastaavaa tuottoa ja jonka tulisi muuttaa pääomarakennettaan voidakseen saavuttaa tämän kustannuksensa. Vaatimusta on pidettävä kohtuuttomana ottaen huomioon yhtiöiden hyvin erilaiset omistusrakenteet ja taseiden erilaisuudesta johtuvat mahdollisuudet lisätä velan osuutta pääomarakenteessa.

Markkinaoikeus katsoo, että virasto on voinut edellä mainituilla perusteilla sekä valituksissa ja Mandatumin lausunnossa esitetyistä vasta-argumenteista huolimatta päätyä toimi- ja harkintavaltansa rajoissa soveltamaan kaikkiin jakeluverkonhaltijoihin yhdenmukaisesti kiinteää pääomarakennetta 70/30. Erityisesti sen vuoksi, että edes verkkotoiminnan oikaistuista taseista laskettavat pääomarakenteet eivät esitetyn selvityksen mukaan osoittaisi kaikissa tapauksissa verkkoliiketoiminnan todellista rahoitusrakennetta, ratkaisun ei voida katsoa loukkaavan myöskään hallinto-oikeudellista tasapuolisen kohtelun periaatetta.

Valitukset on edellä lausutuilla perusteilla hylättävä pääomarakennetta koskevilta osin.

Tuloslaskelman oikaiseminen

Asiassa on tältä osin kysymys verkonhaltijoiden taseisiin 1.1.2005 lukien kirjattujen palautuskelpoisten liittymismaksujen käsittelystä vahvistuspäätösten mukaisessa valvontamallissa ja viraston ratkaisusta lukea tällaisten liittymismaksujen vuotuinen nettomuutos hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa ja oikaistussa toteutuneessa tuloksessa verkkotoiminnan kyseisen vuoden tuloksi.

Valvontajakson alusta kertyneiden palautuskelpoisten liittymismaksujen ottaminen huomioon verkkotoiminnan tulona perustuu vahvistuspäätösten mukaan sanottujen maksujen kohteluun verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä. Siinä, missä 31.12.2004 mennessä kirjattujen palautuskelpoisten liittymismaksujen kertymää käsitellään edellä liittymismaksujen kohdalla kerrotuin tavoin verkkotoimintaan sitoutuneesta pääomasta eliminoitavana korottomana velkana, 1.1.2005 lukien kirjatut uudet liittymismaksut eivät palautuskelpoisinakaan eli taseeseen kirjattuinakaan enää kasvata tätä verkonhaltijan oikaistun taseen osoittamaa korotonta vierasta pääomaa. Tästä seuraa se, että tällaisten liittymismaksujen vuotuinen nettomuutos eli taseeseen tilikauden aikana kirjattujen liittymismaksujen määrä vähennettynä näiden ”uusien” liittymismaksujen mahdollisilla palautuksilla koituu verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa laskettaessa verkonhaltijan hyväksi verkonarvon muutoksen ja oikaistun taseen kautta.

Palautuskelpoisten liittymismaksujen juuri mainitun nettomuutoksen huomioon ottamista oikaistussa toteutuneessa tuloksessa verkkotoiminnan laskennallisena tulona on pidettävä edellä lausuttuun nähden johdonmukaisena, tasapuolisena, kohtuullisena ja valituksessa vedotun hallinnon suhteellisuusperiaatteenkin kannalta hyväksyttävänä ratkaisuna. Tilanne rinnastuu palautuskelvottomien liittymismaksujen kohteluun, sillä nämä liittymismaksut sisältyvät tulosvaikutteisen luonteensa vuoksi sekä verkonhaltijan todelliseen toteutuneeseen tulokseen että sitä kautta oman pääoman eränä tuottopohjaan. Virasto hyvittää verkonhaltijoita päätöksistä ilmenevin tavoin tasapuolisesti vähentämällä oikaistussa tuloslaskelmassa laskennallisesta tuloksesta voimassa olevan yhteisöverokannan mukaisen laskennallisen veron huolimatta siitä, että liittymismaksut eivät ole saajilleen todellisuudessa veronalaista tuloa enempää palautuskelpoisina kuin -kelvottominakaan.

Vahvistuspäätöksissä on puheena olevilta osin kysymys verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton sääntelyyn liittyvästä liittymismaksujen laskennallisesta käsittelystä, jonka tarkoituksena ei asiassa esitetyn mukaan ole verkonhaltijoiden ohjaaminen muuttamaan liittymissopimustensa ehtoja niin, että liittymismaksut sovittaisiin yksin tämän seikan vuoksi jatkossa palautuskelvottomiksi. Tällaiseen sopimusehtojen ja -käytäntöjen muuttamiseen ei markkinaoikeuden käsityksen mukaan ole puheena olevasta syystä liioin tosiasiallista tarvetta. Valittajat eivät ole esittäneet tarkempia perusteluja väitteelleen, jonka mukaan vahvistuspäätökset tekisivät palautuskelpoisten liittymismaksujen käyttämisestä palautuskelvottomiin liittymismaksuihin nähden liiketaloudellisesti kannattamatonta toimintaa.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, ettei asiassa ole ilmennyt syytä päätösten muuttamiselle palautuskelpoisten liittymismaksujen käsittelyyn liittyviltä osin. Valitukset on siten tältä osin hylättävä.

Yleinen tehostamistavoite

Virasto on todennut päätöksissään, että yhtenä sähkömarkkinalain tavoitteena on alan toiminnan tehostaminen. Kustannustason kohtuullisuus rinnastetaan usein kustannusvastaavuuteen, jolla ei kuitenkaan välttämättä tarkoiteta verkonhaltijan kulloinkin vallitsevaa todellista kustannustasoa. Kustannustasoa ei tule aina hyväksyä sellaisenaan, vaan toteutuneita kustannuksia on verrattava tehokkaan toiminnan mukaiseen kustannustasoon ja tasoon, johon verkonhaltijalla on tosiasiallinen mahdollisuus.

Virasto on asettanut päätöksistä ilmenevin tavoin kaikille sähkön jakeluverkkotoimialan yrityksille yhteisen eli yleisen tehostamistavoitteen, jonka tarkoituksena on lisätä kaikkien yritysten tehokkuutta vähintään yleistä tuottavuuden kasvua vastaavasti. Tavoite on tämän vuoksi määritetty yleisen tuottavuuden kasvun perusteella. Virasto ei sitä vastoin ole ensimmäisellä valvontajaksolla ottanut käyttöön yrityskohtaista tehostamistavoitetta, koska sillä ei ole päätösten mukaan ollut etukäteiseen tarkasteluun sopivaa tehokkuuden mittausmallia. Virasto on ilmoittanut pyrkivänsä kehittämään mittausmalleja ensimmäisen valvontajakson aikana siten, että yrityskohtaisen tehostamispotentiaalin määrittäminen ja yrityskohtaiset tehostamistavoitteet voitaisiin ottaa käyttöön toisella valvontajaksolla vuodesta 2008 lähtien.

Asiassa on tältä osin kysymys ensisijaisesti siitä, onko Energiamarkkinavirasto voinut asettaa kaikille jakeluverkonhaltijoille ensimmäiselle valvontajaksolla yksinomaan yleisen ja sisällöltään yhtäläisen tehostamistavoitteen.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan vahvistuspäätöksessä voidaan määrätä muun ohella verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavasta tavoitteesta ja sen määrittämistavasta sekä menetelmästä, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa.

Hallituksen esityksessä HE 127/2004 on mainitun säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että vahvistuspäätöksessä vahvistettaisiin jokaiselle verkonhaltijalle alkavaa valvontajaksoa koskeva tehostamistavoite, johon voisi sisältyä myös tuottavuuden kasvun huomioon ottava toimialan yleinen tehostamistavoite. Samoin vahvistettaisiin menetelmät, miten tehostamistavoitteen toteutumista seurattaisiin ja miten tehostamistavoitteen toteutuminen otettaisiin huomioon verkkopalvelujen hinnoittelussa. Asetettavan tehostamistavoitteen tulisi kannustaa kaikkia verkonhaltijoita tehokkaaseen toimintaan ja tehokkuuden parantamiseen. Tehostamistavoitteen asettaminen edellyttää verkonhaltijan nykyisen tehostamispotentiaalin arviointia tehokkuusmittauksen avulla sekä toimialan tuottavuuden kasvumahdollisuuksien määrittämistä. Verkonhaltijakohtaisesti tehokkuusmittauksella arvioitu tehostamispotentiaali ja toimialan yleinen tuottavuuden kasvumahdollisuus tulisi vahvistuspäätöksessä muuntaa valvontajaksoa koskevaksi verkonhaltijakohtaiseksi tehostamistavoitteeksi. Tehostamistavoitetta määritettäessä tulisi mitatun tehostamispotentiaalin ohella ottaa huomioon myös, mikä on verkonhaltijan tosiasiallinen toiminnan tehostamismahdollisuus valvontajakson aikana. Tehostamistavoite tulisi määrittää siten, ettei tavoite ohjaisi verkonhaltijan toimintaa tavalla, joka vaarantaa sähkön toimitusvarmuuden tai riittävän hyvälaatuisen sähkön toimitusten varmistamisen.

Sähkömarkkinalain muutostarpeita on selvitetty Energiamarkkinoiden kohtuullisuusvalvontaa uudistaneen työryhmän raportissa 4.11.2003 (Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja 13/2003). Raportissa on todettu etukäteen annettaviksi suunnitelluista metodologiapäätöksistä muun ohella, että päätökseen sisältyviä yksityiskohtia olisivat muun ohella verkkotoiminnan tehostamistavoite sekä periaatteet tehostamistavoitteen soveltamiseksi hinnoittelussa. Päätöksessä vahvistettaisiin jokaiselle verkonhaltijalle alkavaa valvontajaksoa koskeva tehostamistavoite, johon voisi sisältyä myös tuottavuuden kasvun huomioon ottava toimialan yleinen tehostamistavoite.

Tehostamistavoitteen määrittämisen perusteita on pohdittu mainitussa raportissa käytännössä lähes vastaavasti, kuin mitä edellä selostettuun hallituksen esitykseen on sittemmin kirjattu. Raportissa on kuitenkin todettu, että tehokkuuden mittausmallit voivat muuttua, kun mittausmenetelmät kehittyvät ja kun mittauksessa käytettävän tietoaineiston saatavuus ja laatu paranee. Myöhemmin tulevana uutena piirteenä voisi olla esimerkiksi asiakaspalvelun laadun ylläpitäminen osana tehokkuuteen kannustamista. Uuden valvontamallin käyttöönoton alkuvaiheessa verkonhaltijakohtaisen tehokkuuden mittausmallit eivät välttämättä ole siinä määrin valmiita, että niiden perusteella voitaisiin ensimmäistä valvontajaksoa koskevissa metodologiapäätöksissä asettaa verkonhaltijakohtaiset tehostamistavoitteet. Alkuvaiheessa voitaisiinkin esimerkiksi soveltaa pelkästään yleistä kaikille toimialan verkonhaltijoille yhteistä tehostamistavoitetta. Yrityskohtaiset tehostamistavoitteet tulisi kuitenkin pyrkiä sisällyttämään seuraavia valvontajaksoja koskeviin metodologiapäätöksiin niin pian, kuin riittävän luotettavat tehokkuuden mittausmallit ovat käytettävissä. Raportista ilmenee vielä, että ensimmäiset vahvistuspäätökset on suunniteltu annettaviksi vuoden 2004 aikana ja että sähköverkkotoiminnan ensimmäinen valvontajakso on tarkoitettu kohdistumaan vuosille 2005–2007, niin kuin sittemmin on tapahtunutkin.

Asiassa on kuultu viraston nimeämänä J:tä, joka on valmistellut virassaan energia- ja erityisesti sähkömarkkinalainsäädäntöä toimien muun ohella edellä mainitun työryhmän sihteerinä. J on esitellyt nyt esillä olevan muutoksen sähkömarkkinalakiin. Hän on pitänyt tehostamispaineen luomista olennaisena osana uudistusta, koska tehostamispainetta ei synny monopolitoiminnalle muutoin kilpailun puuttuessa. Lainvalmistelun tavoitteena on ollut sinänsä se, että yhtiökohtaisesti annettavat vahvistuspäätökset sisältäisivät myös yhtiökohtaisesti asetetut tehostamistavoitteet, ja tämä tavoite on ollut esillä niin työryhmässä kuin hallituksen esityksessäkin. Työryhmä on kuitenkin ymmärtänyt senkin tosiseikan, että yrityskohtaisten tavoitteiden asettaminen on työlästä. Työryhmän työllä on J:n mukaan ollut suuri merkitys hallituksen esityksen perustana, eikä työryhmän ehdotusta ole tehostamistavoitteen osalta ollut tarkoitus muuttaa.

Markkinaoikeudella ei ole edellä lausutun johdosta aihetta epäillä sitä, etteikö verraten nopealla aikataululla valmistellun ja voimaan saatetun sähkömarkkinalain uudistuksen yhteydessä ole otettu huomioon sitä seikkaa, että yrityskohtaisen tehostamispotentiaalin selvittäminen ja tehostamistavoitteen asettaminen osaltaan tällaisen selvityksen perusteella yrityskohtaisesti edellyttää mitä ilmeisimmin uusien tehokkuusmittausmallien tai -menetelmien kehittämistä erikseen. Lainvalmistelun tarkoituksena on uskottavasti ollut se, että tehostamistavoite voitaisiin asettaa ainakin ensimmäisellä valvontajaksolla yleisen tuottavuuden kasvun perusteella kaikille jakeluverkonhaltijoille pelkästään yhteisesti, jos tai kun virasto ei ehtisi selvittää kunkin verkonhaltijan tehostamispotentiaalia ennen jakson alkua ja samalla käytännössä ennen lainmuutoksen voimaantuloa. Tarkoitus asettaa ensimmäiselle valvontajaksolle 2005–2007 ainoastaan yleiseen tuottavuuskehitykseen perustuva yleinen tehostamisvaatimus ilmenee edellä kerrotun lisäksi esimerkiksi Helsingin kauppakorkeakoulun jäljempänä tarkemmin kuvatusta lausunnosta 30.12.2003, joka on liittynyt viraston vahvistuspäätöksiä valmistelleeseen selvitystyöhön tilanteessa, jossa Energiamarkkinoiden kohtuullisuusvalvontaa uudistava työryhmä oli juuri vasta antanut oman raporttinsa ja jossa valituksissa vedotun laintulkinnan tueksi viitattua hallituksen esitystä HE 127/2004 ei ollut vielä annettu. Hallitus on itse asiassa antanut esityksensä HE 127/2004 eduskunnalle vasta 24.6.2004, kun lain muutokset ovat tulleet voimaan 27.12.2004.

Tehostamistavoitteen asettamisen edellä kuvattu tarkoitus ei ole valitettavasti juurikaan välittynyt tehostamistavoitetta koskevan säännöksen tulkinnan kannalta välittömimmin merkitykselliseen lainvalmisteluasiakirjaan eli edellä mainittuun ja siteerattuun hallituksen esitykseen. Lainvalmistelua on pidettävä tältä osin huolimattomana ottaen huomioon, että tehostamistavoitteessa on kysymys merkittävästä verkonhaltijoiden taloudelliseen asemaan vaikuttavasta yksityiskohdasta ja että sähkmarkkinalain aikaisemmissa esitöissä on korostettu siirtopalvelujen kohtuullisen korvauksen merkitystä verkonhaltijoiden omaisuuden kohtuullisen käyttömahdollisuuden säilymisen turvaajana.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n sanamuoto ei itsessään kuitenkaan edellytä tehostamistavoitteen asettamista verkonhaltijakohtaisesti esimerkiksi yrityskohtaisen tehostamispotentiaalin mittaamisen perusteella. Huomioon on lisäksi otettava sähkömarkkinalain viimeisimpien kuten myös niitä aikaisempien vuoden 1994 esitöiden yleisistä osista ilmenevä tarkoitus kannustaa monopolina toimivia verkonhaltijoita toimintansa tehostamiseen.

Markkinaoikeus katsoo edellä mainituista syistä ja sähkömarkkinalain 38 a §:n yksityiskohtaisista hallituksen esityksen perusteluista huolimatta, ettei viraston voida katsoa menetelleen asiassa sähkömarkkinalain vastaisesti, kun se on asettanut kaikille jakeluverkonhaltijoille ensimmäiselle valvontajaksolla tehostamistavoitteen vain yleisesti.

Asiassa on kuitenkin valitusten perusteella esillä vielä eräitä yleisen tehostamistavoitteen asettamisen perusteisiin ja tavoitteen suuruusluokkaan liittyviä kysymyksiä, joiden osalta markkinaoikeus lausuu seuraavan.

Yleisen tehostamistavoitteen määrittäminen on perustunut selvityksiin, joista kaikista on esitetty vähintään yhteenveto Helsingin kauppakorkeakoulun (HKKK) Energiamarkkinaviraston toimeksiannosta laatimassa lausunnossa 30.12.2003 sähköverkkotoiminnalle asetettavasta yleisestä tehostamisvaatimuksesta. Raportin pääosan on muodostanut tuottavuuskehitystä Suomessa kuvaavien aikasarjojen tarkastelu. Tuottavuuskehityksen arviointi on perustunut toisaalta Tilastokeskuksen kansantalouden tilinpidon aineistoon ja sähkön tuotantoa, jakelua ja myyntiä koskevaan yritysaineistoon sekä toisaalta jakeluverkkotoiminnan tuottavuuden kasvun arvioimiseen viraston aineistosta Data Envelopment Analysis (DEA) -menetelmällä tuotettujen tehokkuuslukujen perusteella Malmquist-indeksillä. Viraston tehokkuuden arviointia varten keräämää luotettavaa aineistoa on ollut saatavilla neljältä vuodelta (1999–2002).

Lausunnossa on todettu, että tuottavuuskehitys on laskettu kerrotun aineiston pohjalta DEA-menetelmän ja Malmquist-indeksien avulla 90 yhtiölle. Inflaation vaikutus on eliminoitu korjaamalla euromääräisiä lähtötietoja teollisuuden tuottajahintaindeksillä. Myös Tilastokeskuksen aineistoon perustuvat tulokset ovat olleet inflaatiosta riippumattomat.

Lausunnossa kuvattu analyysi on osoittanut, että sähkönjakeluyhtiöiden keskimääräinen vuotuinen tuottavuuden parannus on ollut vuosina 1999–2002 viraston aineiston perusteella laskettuna noin 3,3 prosenttia. Luku vastaa samalta vertailujaksolta olevaa työn tuottavuuden vuosimuutosta 3,4 prosenttia, joka on laskettu sähkön tuotannon, jakelun ja myynnin käsittävän Tilastokeskuksen yritysaineiston perusteella. Luvut kuvaavat alan keskimääräistä kehitystä, ja niissä on mukana kaikki yhtiöt, joista vain jotkut ovat olleet tehokkaita. Luvut eivät siten lausunnon mukaan sovellu sellaisinaan yleiseksi tuottavuuden parantamistavoitteeksi tehokkaille yhtiöille. Tähän tarkoitukseen parempi arvio on niin sanottu rintaman siirtymistä kuvaava Malmquist-indeksin komponentti. Tätä siirtymää kuvaava luku on ollut muuttuvien skaalatuottojen mallin mukaan vuosina 1999–2002 keskimäärin 2,2 prosenttia. Lausunnosta ilmenee toisaalta, että kansantalouden keskimääräinen tuottavuuden kasvu (bruttokansantuote/työtunnit) on ollut Tilastokeskuksen aineiston perusteella lasketuilla tarkastelujaksoilla 1995–2002 ja 1999–2002 samaa suuruusluokkaa (2,26 ja 2,11 %) ja vuosina 1982–2002 hieman korkeampi (2,95 %).

HKKK:n lausunnossa on suositeltu yleisen tehostamisvaatimuksen määrittämisen lähtökohdaksi edellä mainittua rintaman siirtymistä kuvaavaa komponenttia, sillä kysymyksessä on taso, joka myös tehokkaiden yksiköiden pitäisi pystyä saavuttamaan. Lausunnossa on vielä todettu, että esitettyihin tuloksiin liittyy sekä tarkastelujakson lyhyydestä että rintaman muodostavien yksiköiden vähäisestä määrästä johtuvia epävarmuustekijöitä ja että tehottomille yksiköille olisi tarpeen asettaa jatkossa myös yhtiökohtainen tehostamisvaatimus, joka kannustaisi rintaman saavuttamiseen.

Asiassa kuultu I on kertonut suositellun menetelmän perustuvan DEA-menetelmään pohjautuvan Malmqvist-indeksin rintamasiirtymää kuvaavaan komponenttiin. DEA-menetelmä perustuu yksiköiden suhteelliseen vertaamiseen, eikä sitä, onko jokin yritys ollut absoluuttisesti tehokas, voida ylipäänsä sanoa. Yhtiöiden määrä on ollut tutkimusaineistossa riittävä eikä kolmea suurinta sähkönsiirtoyhtiötä ole jätetty tutkimuksessa huomioon ottamatta, vaikka niille ei olekaan voitu vertailukohdan puuttuessa laskea rintaman siirtymisestä johtuvia komponentteja. Ne ovat kuitenkin vaikuttaneet toisille yhtiöille laskettuun tuottavuuden muutokseen. Selvityksessä on käytetty I:n mielestä parasta mahdollista aineistoa. Viraston toimittamaa aineistoa esimerkiksi on pidetty vuosien 1999–2002 osalta luotettavampana kuin aikaisemmilta vuosilta ollutta aineistoa. Jos luotettavaa aineistoa olisi ollut pitemmältä ajalta, sitä olisi toki käytetty. Lausunnossa on mainittu epävarmuustekijöistä niin kuin tieteellisessä työssä kuuluu tehdä.

Tehostamispotentiaalissa on I:n mukaan luonnollisesti yrityskohtaisia eroja, ja yleisen tavoitteen saavuttaminen on sinänsä tehottomille verkonhaltijoille helpompaa kuin jo ennestään tehokkaille verkonhaltijoille, koska ensiksi mainitut voivat perustaa toimintansa tehostamista ja tavoitteen saavuttamista rintaman tavoittamiseen (catch up -efekti). Näistä syistä vaatimukselle suositettua tasoa on perusteltu sillä, mihin tehokkaimmat yritykset ovat pystyneet.

Energiamarkkinavirasto on valinnut asettamansa tehostamistavoitteen perustaksi HKKK:n lausunnossa ja I:n kertomuksessa tarkoitetun Malmquist-indeksin komponentin ja sen tehokkuusrintaman siirtymää osoittavan prosenttiluvun 2,2. Virasto on vähentänyt sanotusta luvusta vuosien 1995–2002 teollisuuden tuottajahintaindeksin suhteellisen vuosimuutoksen perusteella lasketun keskimääräisen inflaation 0,9 prosenttia ja vahvistanut yleiseksi tehostamistavoitteeksi 1,3 prosenttia vuodessa.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ensinnäkään tullut esille yleisen tehostamistavoitteen taustalla olevien selvitysten ja tutkimusten osalta sellaisia puutteita tai virheitä, joiden perusteella asetettua tehostamistavoitetta olisi pidettävä suuruutensa osalta virheellisenä tai valittajien kannalta kohtuuttomana. Tavoite on toisaalta asetettu tietoisesti sellaiselle tasolle, jonka toimintaansa jo aikaisemmin tehostaneiden verkonhaltijoidenkin voidaan esitettyihin selvityksiin nähden uskoa saavuttavan valvontajaksoon kuuluvina vuosina. Näin ollen ja, vaikka toimintansa tehostamista tähän saakka mahdollisesti laiminlyöneet tai lykänneet verkonhaltijat pystyvät sinänsä saavuttamaan asetetun tavoitteen tällä valvontajaksolla tehokkaampia yrityksiä helpommin, markkinaoikeus katsoo, ettei tavoitteen asettaminen päätöksistä ilmenevällä tavalla ole merkinnyt sellaista verkonhaltijoiden epätasapuolista kohtelua, jonka perusteella vahvistuspäätökset olisi tehostamistavoitteen osalta kumottava. Huomioon voidaan tässä suhteessa ottaa myös se, että verkonhaltijoiden välillä ei ole sellaista keskinäistä kilpailua, jota tavoitteen saavuttamisen kannalta erilaiset lähtökohdat voisivat vääristää.

Asiassa on lopulta kysymys siitä, onko virasto määrittänyt tehostamistavoitteen kohteeksi valittujen kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten lähtötason oikein, kun se ei ole korottanut sanottua verkonhaltijakohtaisesti vuosien 2000–2003 vastaavien kustannusten perusteella laskettua lähtötasoa vuonna 2004 toteutunutta kustannusten nousua vastaavasti.

Asiassa kuulluista asiantuntijoista I on esittänyt mielipiteenään, että inflaation vaikutus on perusteltua ottaa tehostamistavoitteessa huomioon paitsi valvontajakson ajalta, myös lähtötason määrittämisessä käytetyn vertailujakson ja valvontajakson alkamisen väliseltä ajalta. C on todennut, että tehostamistavoitteen asettamisessa ei ole otettu huomioon operatiivisiin kustannuksiin vuonna 2004 kohdistunutta inflaatiota ja että joidenkin määrättyjen kustannuserien kuten palkkakustannusten taso on sinänsä saattanut yleisesti ottaen kohota mainitun vuoden aikana. Virasto on kuitenkin verrannut koko toimialan tehostamistavoitteen alaisia kustannuksia vuodelta 2004 vertailujakson 2000–2003 kustannustasoon ja havainnut, etteivät toteutuneet kustannukset ole käytännössä kuitenkaan nousseet. Vuoden 2005 osalta virasto on havainnut toteutuneiden kustannusten laskeneen, kuten tehostamistavoitteen tarkoituksena on ollutkin. Vertailujaksoon on C:n mukaan sisältynyt lisäksi suuria myrskyjä, minkä vuoksi lähtötasoa voidaan pitää varsin korkeana.

Markkinaoikeus katsoo C:n kertomuksen perusteella, että verkonhaltijat ovat mitä ilmeisimmin kyenneet tehostamaan toimintaansa ja alentamaan kontrolloitavissaan olleita operatiivisia kustannuksia inflaation verran jo vuonna 2004 eli ennen ensimmäisen valvontajakson alkamista, vaikka niillä ei vielä tuolloin ole ollut sanottuun tehostamiseen sääntelystä johtuvaa velvollisuutta. Vaikka vuoden 2004 inflaation huomioon ottamiselle kustannusten lähtötasoa määritettäessä on sinänsä esitetty asiassa painavia perusteita, toimenpide ei kuitenkaan ole juuri lausutun vuoksi tarpeen. Asiassa kuullut E ja B ovat kuvanneet edustamiensa verkonhaltijoiden tehostaneen toimintaansa jo aikaisempina vuosina mutta todenneet yritysten operatiivisten kustannusten kuitenkin vuonna 2005 alittaneen vahvistuspäätösten ja niissä asetetun tehostamistavoitteen mukaan sallitun tason.

Valituksia on edellä mainituista syistä pidettävä perusteettomina myös vuoden 2004 kustannusten nousuun perustuvilta osin.

Oy Herrfors Ab:n erikseen esittämät perustelut eivät anna aihetta arvioida asiaa tehostamistavoitteen asettamisen osalta toisin, kuin edellä on lausuttu kaikkien valittajina olevien jakeluverkonhaltijoiden osalta yhteisesti.

Valitukset on edellä lausutuilla perusteilla hylättävä tehostamistavoitteeseen liittyviltä osin.

Oikeudenkäyntikulut

Asianosainen on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asianosaisesta säädettyä sovelletaan säännöksen mukaan myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on mainitun säännöksen 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Yksityistä asianosaista ei puolestaan saa säännöksen 3 momentin mukaan velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Hallintolainkäyttölain esitöissä (HE 217/1995) on todettu, että lain 74 §:n 1 momenttia sovellettaessa huomioon voitaisiin ratkaisun lopputuloksen lisäksi ottaa myös muita seikkoja, joita voisivat olla muun muassa asian riitaisuus ja merkittävyys asianosaiselle. Korvausvelvollisuutta määrättäessä ei siten tarvitsisi eikä tulisikaan kaavamaisesti seurata sitä, miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Yleisenä perusteena olisi sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan oikeudenkäyntikulunsa, ja kysymys olisi siten asian lopputuloksen ja eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta.

Markkinaoikeus toteaa, että valituksissa esitetyistä vaatimuksista neljä johtaa valituksenalaisten päätösten muuttamiseen, joskin vain kaksi valituksissa vaadituin tavoin sellaisenaan. Valituksia ei voida toisaalta pitää hylättyjen vaatimustenkaan osalta ilmeisen perusteettomina. Asiassa on otettava huomioon, että kysymys on ensimmäisistä sähköverkkotoiminnan hinnoittelun etukäteistä ja kattavaa kohtuullisuusvalvontaa koskevista päätöksistä. Markkinaoikeus katsoo tähän, tarkasteltavaan kohtuullisuuteen liittyvien kysymysten tulkinnanvaraisuuteen sekä ratkaisun lopputulokseen nähden, että valittajat ja Energiamarkkinavirasto saavat kohtuuden mukaan pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus muuttaa Energiamarkkinaviraston 29.12.2004 asioissa Dnrot 770–778/425/2004, 780/425/2004, 782–789/425/2004, 791–792/425/2004, 794/425/2004, 796–805/425/2004, 807–809/425/2004, 811–817/425/2004, 820–828/425/2004, 830–833/425/2004, 838–840/425/2004, 842–843/425/2004, 845–846/425/2004, 848/425/2004, 850–858/425/2004, 860/425/2004 ja 862/425/2004 antamia päätöksiä seuraavasti:

• Oman pääoman kustannusta määritettäessä riskittömänä korkokantana on käytettävä Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa viiden vuoden obligaation koron asemesta.

• Oman pääoman kustannusta määritettäessä sijoituksen likvidittömyys on otettava huomioon lisäämällä CAP-mallin (Capital Asset Pricing Model) kaavaan erillinen 0,2 prosenttiyksikön suuruinen likvidittömyyspreemio.

• Vieraan pääoman kustannusta määritettäessä vieraan pääoman riskittömänä korkokantana on käytettävä Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa viiden vuoden obligaation koron asemesta.

• Verkkotoiminnan oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa vähennyksenä on otettava huomioon rahoitusomaisuuden ylläpidosta aiheutuva kustannus, jota laskettaessa rahoitusomaisuudesta otetaan huomioon enintään määrä, joka vastaa kahdeskymmenesosaa (5 prosenttia) verkonhaltijan liikevaihdosta. Vähennykseksi hyväksyttävä kustannus lasketaan kertomalla rahoitusomaisuuden juuri mainittu määrä päätöksissä sovellettavaksi vahvistetun WACC-kaavan (Weighted Average Cost of Capital) mukaisella vieraan pääoman kustannuksen kertoimella (vieraan pääoman riskitön korkokanta + 0,6 %).

Muilta osin valitukset ja oikeudenkäyntikuluja koskevat korvausvaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Tommi Vuorialho sekä asiantuntijajäsen Jarmo Partanen.