MAO:270/06

PÄÄTÖS, JOHON ON HAETTU MUUTOSTA

Energiamarkkinavirasto (jäljempänä myös virasto tai EMV) on 29.12.2004 antamallaan päätöksellä vahvistanut Fortum Sähkönsiirto Oy:n (jäljempänä myös Fortum) noudatettavaksi päätöksen liitteessä 1 (myös markkinaoikeuden päätöksen liitteenä 1) ilmoitetut menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi 1.1.2005 alkaneella ja 31.12.2007 päättyvällä valvontajaksolla.

Energiamarkkinavirasto on perustellut päätöstään seuraavasti.

Fortum Sähkönsiirto Oy harjoittaa sähkömarkkinalain mukaista luvanvaraista sähköverkkotoimintaa ja on siten sähkömarkkinalain 3 §:n 8 kohdassa määritelty verkonhaltija.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Energiamarkkinaviraston tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan noudatettavaksi menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi ennen menetelmien käyttöönottamista. Tässä päätöksessä vahvistettavien menetelmien perusteella Energiamarkkinavirasto laskee verkonhaltijan verkkotoiminnan toteutuneen ja kohtuullisen tuoton valvontajakson aikana. Verkonhaltijan on otettava vahvistettavat menetelmät huomioon siirtopalvelusta perittävien maksujen suuruutta määrittäessään. Vahvistettavat menetelmät kattavat verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavan, verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavan sekä sen edellyttämän tuloslaskelman ja taseen oikaisun sekä verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavan tavoitteen ja sen määrittämistavan sekä menetelmän, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan vahvistuspäätöksen on perustuttava sähkömarkkinalain 3, 4 ja 6 a luvussa sekä verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1228/2003 säädettyihin perusteisiin. Sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien osalta sovelletaan sähkömarkkinalain 3 luvun 10 ja 14 §:ssä säädettyjä hinnoitteluperiaatteita.

Sähkömarkkinalain 10 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä sähkön siirtopalveluja niitä tarvitseville verkkonsa siirtokyvyn rajoissa (siirtovelvollisuus). Sähkömarkkinalain 14 §:n 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kohtuullista.

Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalaiksi (HE 138/1994) ja sen 14 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että monopoliasemassa olevalta verkkotoiminnalta tulee edellyttää hinnoittelun kohtuullisuutta. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulisi vastata toiminnan kustannuksia. Toisaalta perusteluissa on todettu, että hinnoittelun tulisi turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saisivat kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sek antaa sitoutuneelle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton.

Eduskunnan talousvaliokunta on sähkömarkkinalakiesitystä koskevassa mietinnössään (TaVM 56/1994) katsonut, että verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee vastata verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä sähköverkon kehittämiseen. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen tulonmuodostuksen tulee antaa verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle. Valiokunta on lähtenyt siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioinnissa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut ja laitteiston pitkä käyttöikä.

Energiamarkkinavirastolle on sähkömarkkinalaissa jätetty laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan arviointimenetelmän valinnassa. Nyt vahvistettavat menetelmät perustuvat olennaisin osin viraston sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa aikaisemmin soveltamaan menetelmään, jonka korkein hallinto-oikeus on hyväksynyt.

Energiamarkkinavirasto on todennut päätöksessään voimassaolon osalta, että se soveltaa päätöksellä vahvistettuja menetelmiä 1.1.2005–31.12.2007 tapahtuvan hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan ja että se voi muuttaa päätöstä antamallaan uudella päätöksellä joko verkonhaltijan hakemuksesta tai omasta aloitteestaan siten kuin sähkömarkkinalain 38 b §:ssä säädetään.

Päätöstä on ollut noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

VALITUS

Vaatimukset Fortum Sähkönsiirto Oy on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus muuttaa Energiamarkkinaviraston sen osalta tekemää päätöstä
1. tuottopohjan osalta niin, että

• verkon nykykäyttöarvo määritetään verkon jälleenhankinta-arvon perusteella vuosittain
• tasetta oikaistaessa taseesta on jätettävä eliminoimatta liikevaihdon kymmenesosaa vastaava määrä rahoitusomaisuudesta
• tuottolaskennan perusteena olevaan sitoutuneeseen pääomaan on luettava myös 31.12.2004 mennessä taseeseen kirjatut palautettavissa olevat liittymismaksut

• riskittömänä korkona oman pääoman kustannusta määritettäessä on käytettävä Suomen valtion viiden vuoden obligaation koron asemesta Saksan tai jonkin muun euroalueen valtion 20 vuoden obligaation tai velkasitoumuksen korkoa
• velattomana beeta-kertoimena on käytettävä lukua 0,55
• riskittömänä vieraan pääoman korkona on käytettävä Suomen valtion viiden vuoden obligaation koron asemesta Saksan tai jonkin muun euroalueen valtion 20 vuoden obligaation tai velkasitoumuksen korkoa
• velkaista beetaa ja pääoman painotettua keskikustannusta laskettaessa on käytettävä yrityskohtaista pääomarakennetta kiinteän pääomarakenteen sijasta
• pääoman keskikustannukseksi (WACC) on vahvistettava kaikissa tapauksissa eli eri parametrien mahdollisista muutoksista riippumatta aina vähintään 2,75 prosenttiyksikköä yli riskittömän viitekoron
• pääoman sallitun kohtuullisen tuoton yläraja on vahvistettava siten, että juuri vaadittu pääoman keskikustannus voidaan odotusarvona saavuttaa

• yleistä tehostamistavoitetta ei vahvisteta ensimmäiselle valvontajaksolle lainkaan tai että
• laskentamenetelmään sisällytetään edelliseen valvontamalliin sisältynyt DEA-malliin perustuva kannustinlisä, jonka vaikutukset sallittuun kustannustasoon otetaan huomioon kohtuullista tuottoa määritettäessä kasvattamalla vuosien 2000–2003 kustannuksia kannustinlisän määrällä, ja vertailujakson 2000–2003 kustannukset oikaistaan joka tapauksessa vastaamaan 1.1.2005 mukaista kustannustasoa tekemällä niihin palkkakustannusindeksin mukainen korotus.

Fortum Sähkönsiirto Oy on vaatinut toissijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun päätöksen ja palauttaa asian Energiamarkkinavirastoon päätöksen muuttamiseksi ensisijaisesti vaadituin tavoin.

Fortum Sähkönsiirto Oy on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiamarkkinaviraston korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 137.714,82 eurolla korkoineen.

Perusteet Asiassa on kysymys verkkoyhtiön siirtohinnoittelun kohtuullisuutta koskevan arviointimenetelmän vahvistamisesta. Sähkömarkkinalain muutoksen ei ole lähtökohtaisesti ollut tarkoitus muuttaa olennaisesti kohtuullisuuden arviointiperusteista aikaisemmin vallinnutta oikeustilaa. Energiamarkkinaviraston aikaisemmin noudattama malli on kuitenkin ollut vasta kehitysvaiheessa. Malliin on kohdistunut ankaraakin kritiikkiä, joka on osaltaan vaikuttanut nyt toteutettuun muutokseen kohtuullisuuden arvioinnissa. Viraston noudattama valvontamalli on johtanut lain tavoitteiden vastaiseen oikeustilaan vääristämällä kilpailua sekä heikentämällä toimialan toimintaedellytyksiä ja mahdollisuuksia kilpailla itsenäisenä sijoituskohteena. Mikäli vastaava kehitys jatkuu, sähköverkkojen infrastruktuuri Suomessa näivettyy ja rapautuu pitkällä aikavälillä heikentäen kuluttajien asemaa.

Aikaisemman oikeustilan merkityksen kannalta on otettava huomioon, ettei korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännöllä ole asiassa suurtakaan painoarvoa. Sähkömarkkinalaki on antanut virastolle ennen nyt tehtyä muutosta erittäin laajan harkintavallan kohtuullisuuden arvioinnissa käytettävien menetelmien ja kriteerien suhteen. Korkein hallinto-oikeus on ollut tämän harkintavallan vuoksi laillisuusvalvojana varsin ”aseeton”, eikä se ole katsonut voivansa puuttua valvontapäätösten sisältöön.

Sähkömarkkinalaki edellyttää valvontamallin turvaavan verkonhaltijalle kohtuullisen tuoton sijoitetulle pääomalle verkon käytöstä, ylläpidosta ja kehittämisestä aiheutuvien kustannusten kattamisen jälkeen, mikä on edelleen keskeistä vahvistuspäätöksen laillisuutta arvioitaessa. Verkkoliiketoiminnan kohtuullinen tuotto on vahvistettu valvonnan lähtökohdaksi myös sähkön sisämarkkinoita koskevassa, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2003/54/EY, jonka toimeenpanosta sähkömarkkinalain viimeisimmässä muutoksessa on kysymys. Direktiivi edellyttää nimenomaisesti, että lain säännökset mahdollistavat verkkojen toimivuuden varmistamisen kannalta tarvittavien investointien toteuttamisen verkkoihin. Valvonnan on lisäksi oltava tasapuolista ja syrjimätöntä, eikä sääntely saa vääristää verkonhaltijoiden kilpailua Euroopan yhteisöjen alueella. Syrjinnän kielto on yksi EY-oikeuden jo perustamissopimuksessa säännellyistä pääperiaatteista. Direktiivi on lisäksi määritellyt yhteiset vähimmäisnormit, joissa otetaan huomioon muun ohella yhtäläisen kilpailun taso kaikissa jäsenvaltioissa. Direktiivin päätavoitteena on saavuttaa täysin avoimet markkinat, jotka antavat kuluttajille mahdollisuuden valita vapaasti toimittajansa. Jos valvonta kohtelee oikein sähkön siirtäjää, kuluttajille jää aito mahdollisuus kilpailuttaa sähköenergian myyjää.

Sähkömarkkinalain esitöissä (HE 138/1994) on todettu, että siirto- ja verkkopalvelujen hinnoittelun on yhtäältä vastattava toiminnan kustannuksia sekä toisaalta turvattava riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saavat kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sitoutuneelle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton. Hintatasossa voi olla joustavuutta paitsi mainittujen tekijöiden, myös suurten investointihankkeiden tai paremman palvelutason vuoksi. Hallituksen esityksessä on viitattu myös kilpailunrajoituslain säännöksiin monopolihinnoittelun kohtuullisuutta arvioitaessa. Jäsenvaltioilla on EY-oikeuden vakiintuneiden kilpailuoikeudellisten periaatteiden mukaan velvollisuus välttää toimenpiteitä, jotka ovat omiaan ehkäisemään kilpailusääntelyn tehokasta vaikutusta pääomamarkkinoilla tai investointikohteiden välillä.

Eduskunnan talousvaliokunta on lausunut mietinnössään (TaVM 56/1994), että maksujen tulee vastata verkkotoiminnan ja verkon ylläpitämisen kustannuksia ja olla riittäviä verkon kehittämiseksi ja että pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen tulonmuodostuksen pitää lopuksi riittää antamaan verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle. Myös perustuslakivaliokunta on korostanut, että omaisuuden kohtuullisen käyttömahdollisuuden säilyttämiseksi kysymys on kohtuullisen korvauksen turvaamisesta verkonhaltijoille.

Fortumin valitus on edellä lausutun mukaisesti vireillä tilanteessa, jossa virasto on ensi kerran esittänyt kohtuullisuuden arvioinnissa käyttämänsä kriteerit läpinäkyvästi jo etukäteen ja jossa kriteerien sisältöä voidaan tarkastella kriittisesti muustakin kuin viraston toimivaltaan liittyvästä näkökulmasta.

Valituksenalainen päätös on virheellinen tuottopohjan ja tuottotason sekä esimerkiksi tehokkuuden kumuloituvaan huomioimiseen omaksutun metodologian osalta. Vahvistuspäätöksen metodologia sisältää useita ristiriitaisuuksia ja rahoitusteoreettisesti kestämättömiä johtopäätöksiä. Päätöksessä ei ole huomioitu verkonhaltijoiden lakisääteisiä velvollisuuksia, ja päätös on ristiriidassa sähkön sisämarkkinadirektiivin ja sähkömarkkinalain periaatteiden ja tavoitteiden kanssa. Pätös siinä vahvistettuine menetelmineen sallii verkonhaltijoille tuoton (osakeyhtiöille 4,77 %), joka alittaa kohtuullisena pidettävän tason. Päätös ei kannusta verkonhaltijaa enempää liiketoiminnan tehostamiseen kuin sähköverkkoon investoimiseen, eikä se turvaa Fortumille eduskunnan perustuslakivaliokunnankin edellyttämää kohtuullista korvausta sähkön siirtopalveluista. Verkonhaltijoiden velvollisuuksien täyttämiseksi investointitason olisi pysyttävä riittävän korkeana. Sallittu tuottotaso ei kuitenkaan takaa Fortumille riittäviä resursseja laissa asetetun verkon kehittämis- ja ylläpitovelvoitteen täyttämiseksi. Matala investointitaso johtaa pitkällä aikavälillä verkon rappeutumiseen ja jakelun laadun heikkenemiseen.

Päätös heikentää siten Fortumin toimintaedellytyksiä asettamalla sallitun tuoton tason kestämättömän alhaiseksi ja kaventamalla olennaisesti tuottopohjaa, jolle kohtuullinen tuotto lasketaan. Päätöksen vaikutukset tulevat näkymään erityisesti nyt alkanutta seuraavilla valvontajaksoilla. Päätös sisältää useita Fortumia syrjiviä elementtejä asettaessaan verkkoyhtiöt eriarvoiseen asemaan paitsi kansallisesti, myös kansainvälisesti. Päätöksen mukainen tuottotaso sellaisenaan ja varsinkin Suomessa vallitsevaan riskitasoon suhteutettuna on osoittautunut eurooppalaisessa vertailussa alhaisimmaksi. Päätös estää siten Fortumia tarjoamasta kuluttajille palvelujaan eurooppalaisten kilpailijoidensa kanssa tasapuolisesti ja heijastuu kielteisesti sijoittajien kiinnostukseen sijoittaa Suomen sähköverkkotoimintaan. Päätös estää tai ainakin vähentää näin ollen EY-oikeuden vastaisesti sekä kilpailua sähkömarkkinoilla että pääoman vapaata liikkuvuutta.

Fortum pitää viraston vahvistamaa menetelmää epäonnistuneena ja katsoo, että se olisi tullut kokonaisuudessaan hylätä ja vaihtaa toiseen. Koska tällaisen toimenpiteen vaatiminen on kuitenkin ollut 1.1.2005 alkaneen valvontakauden osalta epärealistista, Fortum on tyytynyt vaatimaan muutosta viraston vahvistamaan menetelmään.

Menetelmässä on useita parametreja, joiden muutokset vaikuttavat kokonaisuuteen eri tavoin. Virasto näyttää ottaneen parametrien valinnassa huomioon kuluttajien lyhyen aikavälin intressit ja tavoitteekseen sähkön siirtohintojen alentamisen eli laiminlyöneen valvoa tasapuolisesti sekä käyttäjien että verkonhaltijoiden intressejä. Se näyttää pitäneen Fortumia alan suurimpana toimijana laskentaesimerkkinään ja käyttäneen asiantuntijaresurssejaan valikoiden ja tarkoitushakuisesti.

Fortum puolestaan on ottanut huomioon menetelmän riippuvaisuuden eri parametreista ja niiden yhteisvaikutuksesta sekä esittänyt sen vuoksi tuottotason osalta sekä pääoman keskikustannuksen parametrien valinnasta riippumattoman vähimmäisvaatimuksen että pääoman kohtuullisen tuoton ylärajaa koskevan vähimmäisvaatimuksen. Mandatum & Co Oy (jäljempänä myös Mandatum) on arvioinut Fortumin toimeksiannosta 31.1.2005 antamassaan lausunnossa viraston vahvistaman sallitun tuoton liian alhaiseksi, koska viraston arvioima pääoman keskikustannus on toimialalle liian alhainen, koska kohtuullisen tuoton yläraja on asetettu virheellisesti pääoman keskikustannuksen tasolle ja koska yläraja on lisäksi kohtuuttoman alhainen suhteessa kansainväliseen ja riskeiltään vastaavien sijoituskohteiden väliseen vertailuun.

Tuottopohja

Verkon nykykäyttöarvon määrittäminen

Hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmia varten määritettävän sitoutuneen pääoman perustana on eriytetyn sähköverkkotoiminnan tase. Sähköverkon arvo oikaistaan kohtuullisuuslaskennassa vastaamaan kirjanpitoarvon sijasta nykykäyttöarvoa. Näiden arvojen erotus, rahoitusomaisuudella vähennettynä, luetaan tuottopohjassa oman pääoman lisäykseksi.

Eduskunnan talousvaliokunta on korostanut mietinnössään (TaVM 56/1994), että hinnoittelun kohtuullisuusvalvonnassa käytettävien arvioiden pitäisi perustua todellisiin markkina-arvoihin. Viraston vahvistama malli sisältää kuitenkin nykykäyttöarvon määrittämiseen liittyviä puutteita, joiden vuoksi malli antaa jo ensimmäisen vuoden jälkeen virheellisen kuvan verkoston todellisesta arvosta kaventaen siten osaltaan tuottopohjaa.

Virasto soveltaa nykykäyttöarvon määrityksessä lineaarisiin tasapoistoihin perustuvaa menetelmää, jolloin verkkokomponenttiryhmän nykykäyttöarvo laskee pitoajan jälkeen nollaan. Ensimmäisenä vuonna 2005 nykykäyttöarvo lasketaan komponenttiryhmittäin jälleenhankinta-arvosta jäljellä olevan pitoajan perusteella käyttäen hyväksi verkonhaltijan ilmoittamia pitoaika- ja keski-ikätietoja. Valvontajakson myöhempinä vuosina nykykäyttöarvo lasketaan edellisvuoden nykykäyttöarvon, edellisvuoden toisen neljänneksen rakennuskustannusindeksin, edellisvuoden laskennallisten tasapoistojen ja edellisvuoden standardihintoihin perustuvien verkkoinvestointien perusteella. Malli jättää huomiotta sen, että vuosittaiset kunnossapitotoimet jatkavat olemassa olevan verkon jäljellä olevaa käyttöaikaa eli pitoaikaa. Nykykäyttöarvo on sen vuoksi määritettävä verkkokomponenttien jälleenhankinta-arvon ja keskimääräisen iän perusteella vuosittain kuten valvontajakson ensimmäisenä vuonna.

Rahoitusomaisuus

Taseeseen kirjattu rahoitusomaisuus eliminoidaan viraston vahvistamassa mallissa tasetta oikaistaessa kokonaisuudessaan pois tuottopohjasta. Ratkaisu on virheellinen, koska liiketoiminnan harjoittamiseen tarvitaan käyttöpääomaa riittävän maksuvalmiuden ylläpitämiseksi. Myös tämä kassavarannon tarve on laskettava mukaan sijoituskohteen vaatimaan pääomaan arvioitaessa kohteen houkuttelevuutta ja sen tarjoamaa pääoman tuottoa. Vähimmäiskassaksi on katsottava kymmenen prosenttia verkonhaltijan liikevaihdosta.

Liittymismaksut

Liittymismaksut muodostavat verkonhaltijalle tase-erän, jonka taustalla on huomattava määrä verkonhaltijakohtaisia valintoja ja historiassa noudatettuja laskentaperiaatteita. Erilaisia kirjaamiskäytäntöjä noudattaneet ja rakennejärjestelyissä mukana olleet verkonhaltijat eivät ole siten liittymismaksukertymiensä osalta keskenään vertailukelpoisia. Verkonhaltijoiden tasapuolinen kohtelu edellyttää kuitenkin sitoutuneen pääoman määrittelemistä mahdollisimman yhtäläisin perustein.

Taseeseen ennen valvontajakson alkua 1.1.2005 kirjatut palautuskelpoiset liittymismaksut luetaan päätöksen mukaan kokonaisuudessaan korottomaan vieraaseen pääomaan, joka ei ole mukana tuottopohjassa. Ratkaisu on vastoin syrjimättömyysvaatimusta, koska se antaa liittymismaksunsa aikanaan omaan pääomaansa tulouttaneille verkonhaltijoille korkeamman tuoton verrattuna Fortumiin, joka on kirjannut maksut 31.12.2002 saakka kaikilta osin taseeseensa. Regulaation ohjausvaikutus ilmenee hyvin Fortumin kohdalla, sillä se on 1.1.2003 ryhtynyt tulouttamaan liittymismaksunsa havaittuaan palautuskelpoisia liittymismaksuja kohdellun viraston aikaisemmissa päätöksissä vastaavasti kuin nyt 31.12.2004 kertyneiden maksujen osalta. Fortum ei ole kuitenkaan voinut muuttaa aikaisemmin tekemiään kirjaamisratkaisuja taannehtivasti.

Edellä vedottua eriarvoisuutta ei poista se, että viraston malli kohtelee verkonhaltijoita tasapuolisesti 1.1.2005 lukien perittyjen liittymismaksujen osalta. Taseeseen 31.12.2004 mennessä kirjatut liittymismaksut on tästä syystä liitettävä osaksi omaa pääomaa ja otettava huomioon sitoutuneen pääoman tuottoa arvioitaessa.

Tuottotaso

Riskitön korkokanta oman pääoman kustannusta määritettäessä

Virasto on valinnut riskittömäksi korkokannaksi tarkoitushakuisesti asiantuntijoiden esittämien vaihtoehtojen maturiteetiltaan eli laina-ajaltaan matalimman arvon. Sijoittajat käyttävät riskittömänä referenssikorkona maturiteetiltaan mahdollisimman hyvin investoinnin maturiteettia vastaavaa korkoa, joten viiden vuoden obligaation korko viitearvona ei vastaa sitä pitkäaikaista verkkoinvestointia, jota riskittömän koron tulisi pyrkiä vaihtoehtoissijoituksena ilmentämään. Sähköverkkoinvestointien kassavirtojen keskimääräinen duraatio – sijoituksesta saatavien kassavirtojen (korot ja pääoma) saapumisaikojen keskiarvo painotettuna kassavirtojen nykyarvoilla – on noin 12 vuotta, mitä vastaava riskittömän koron mittari on keskimääräisen euroalueen valtion 20 vuoden obligaation korko. Valvontajakson pituudella ei ole tässä suhteessa merkitystä, koska se ei ilmennä sijoituksen kassavirtojen maturiteettia.

Ennen euron käyttöönottoa rahoitusteoriassa on riskittömäksi koroksi esitetty kulloinkin kysymyksessä olevan maan pisintä likvidiä korkonoteerausta. Kun euro on poistanut kurssiriskin, kunkin maturiteetin relevantti riskitön korko on minkä tahansa euroalueen valtion maturiteetiltaan vastaavan velkakirjan korko. Kun suurten euromaiden velkakirjat tarjoavat paremman standardin kuin Suomen valtion velkakirjat ja kun Suomen valtio ei tarjoa maturiteetiltaan riittävän pitkiä lainoja, viitekoroksi voidaan valita Saksan tai jonkin muun euroalueen maan riittävän likvidi instrumentti. Ratkaisu voidaan jättää tältä osin vaikka viraston harkintaan. Fortum ei ole nähnyt mainituista syistä perustelluksi esittää viitekoron osalta mitään toissijaista vaatimusta kotimaisten viitekorkojen joukosta.

Valituksessa vaaditun viitekoron noteeraus on ollut joulukuussa 2004 keskimäärin 4,08 prosenttia, joten riskittömän viitekoron tulisi olla vuoden 2005 osalta sitä suuruusluokkaa.

Beeta-kerroin

Beeta-kerroin kuvaa laskentamenetelmiin kuuluvassa CAP-mallissa sitä, kuinka paljon systemaattista riskiä sijoitus sisältää keskimääräiseen riskisijoitukseen verrattuna. Viraston lähtökohtana on se, että beeta-kerroin on toimialakohtainen suure eli että se kuvaa tässä tapauksessa verkkoyhtiöihin tehtyjen sijoitusten riskipitoisuutta.

Virasto on käyttänyt myös beeta-kerrointa määrittäessään tarkoitushakuisesti asiantuntijoiden esittämän vaihteluvälin alhaisinta arvoa ratkaisuaan tarkemmin perustelematta. Se on jopa hylännyt aikaisemmin vetoamansa A:n mielipiteen, kun tämä oli korjannut ensimmäisessä lausunnossaan esittämäänsä beeta-kerrointa korkeammaksi.

Viraston käyttämässä kertoimessa ja sitä esittäneissä asiantuntijalausunnoissa ei ole otettu huomioon IT-yhtiöiden vuosina 1998–2001 aiheuttamaa pörssikuplaa eikä sen vääristävää vaikutusta vertailuaineistossa ja tilastotietojen perusteella määritellyissä beetoissa. Päätöksessä ei ole liioin otettu huomioon laajalti tunnustettua käsitystä, jonka mukaan CAP-malli aliarvioi matalan beetan sijoitusten tuottoa merkittävästi. Pelkästään näiden metodologisten virheiden oikaiseminen edellyttää beetan korottamista vaaditun mukaisesti.

Vieraan pääoman riskitön korkokanta

Vieraan pääoman riskittömänä korkokantana on käytettävä vastaavasti, kuin edellä on lausuttu riskittömästä korkokannasta oman pääoman kustannusten määrittämisen yhteydessä, Saksan tai jonkin muun euroalueen valtion 20 vuoden obligaation tai velkasitoumuksen korkoa. Vieraan pääoman kustannuksen sanottuun tekijään on kuitenkin otettava kantaa vain sen varalta, että valitus ei menestyisi yrityskohtaisen pääomarakenteen osalta tai että Fortum Sähkönsiirto Oy ottaisi valvontajakson aikana vierasta pääomaa.

Yrityskohtainen pääomarakenne

Kiinteän pääomarakenteen (70/30) soveltaminen syrjii Fortumia, jolla ei ole suuren konsernin osana lainkaan korollista vierasta pääomaa taseessaan. Fortum ei saa kohtuullista tuottoa laskettaessa täysimääräisesti hyväkseen oman pääomansa todellista kustannusta vastaavaa tuottoa. Päätös ohjaa verkonhaltijoita määrättyyn optimaaliseen pääomarakenteeseen ja vaikuttaa niiden autonomiaan päättää pääomarakenteestaan, minkä vuoksi viraston on katsottava ylittäneen toimivaltansa. Laskentamallissa on näistä syistä käytettävä yrityskohtaista pääomarakennetta. Fortumin kohdalla velkainen beeta on siten tällä hetkellä sama kuin velaton beeta ja pääoman painotettu keskikustannus yhtä kuin oman pääoman kustannus.

Yrityskohtainen pääomarakenne on määritettävä kulloinkin tarkasteltavana olevan vuoden tosiasiallisen tilanteen mukaan eli kyseisen vuoden tilinpäätöksen ja vuoden viimeiselle päivälle laaditun taseen perusteella. Tämä on mahdollista, koska virastolla on vuonna 2008 ensimmäisen valvontajakson sallittua ja toteutunutta tulosta laskiessaan käytössään jakson viimeisimmänkin vuoden 2007 tilinpäätöstiedot.

Pääoman keskikustannuksen vähimmäistaso

Viraston omaksuma WACC-malli kertoo yrityksen sitoutuneen pääoman keskimääräisen kustannuksen oman ja vieraan pääoman tuottovaatimuksen painotettuna keskiarvona. WACC-arvo on siten sijoittajien yhtiön liiketoiminnan tuotolta edellyttämä odotusarvo eli toteutumistodennäköisyyksin painotettu keskiarvo mahdollisista tuotoista. Se osoittaa tuottotasoa, joka yhtiön sijoitusten on keskimäärin tuotettava, jotta tuotto vastaisi sen keskimääräistä riskitasoa.

Virasto on käyttänyt pääoman keskikustannuksen parametrien arvioinnissa edellä jo todetuin tavoin asiantuntijalausuntojen alhaisimpia raja-arvoja, minkä vuoksi toimialan pääoman keskikustannus on arvioitu liian alhaiseksi. Kun parametreihin tehdään vaaditut muutokset, WACC-arvoksi osoittautuu aina 2,75 prosenttiyksikköä yli riskittömän korkokannan. WACC-taso on ollut edellä mainitulla joulukuun 2004 korkotasolla noin 6,8 prosenttia.

Pääoman sallitun tuoton yläraja

Virasto on toisaalta sekoittanut keskenään pääoman keskikustannuksen (WACC) ja sallitun kohtuullisen tuoton sekä asettanut sallitun tuoton ylärajan määrittelemänsä pääoman keskikustannuksen tasolle. Vaikka oikein määriteltyä keskikustannusta voidaan käyttää teoreettisesti pohjana kohtuullisen tuoton ylärajaa määriteltäessä, nämä kaksi tuottotasoa eivät voi olla virastonkaan hyväksymistä lähtökohdista samat.

Tuoton odotusarvo on aina korkeintaan yhtä suuri kuin suurin mahdollinen tuotto. Toisaalta, jos tuotto ei ole varmasti sama kuin suurin mahdollinen tuotto, odotusarvo on mahdollisten tuottojen keskiarvona aina alempi kuin suurin mahdollinen tuotto. Virastokin on pitänyt lähtökohtanaan, että sähkönjakeluun sisältyy liikeriskiä ja että sen tuottotaso ei ole ennalta täysin varma. Tästä huolimatta se on samaistanut suurimman sallitun tuoton ja sijoittajien vaatiman tuoton odotusarvon.

Päätöksen mukainen malli leikkaa sallitun tason ylittävät tuotot pois, minkä vuoksi todellisen tuoton odotusarvo jää sääntelyn jälkeen aina alle pääomalle lasketun keskikustannuksen. Fortumin väitteet perustuvat tältä osin osittain sähkömarkkinalain 38 c §:ssä tarkoitettuun yli- ja alituoton tasaamiseen seuraavalla valvontajaksolla. Sallitun tuoton saavuttaminen valvontakaudelta ei ensinnäkään ole varmaa, sillä toimintaan sisältyy virastonkin käsityksen mukaan riskejä. Järjestelmän kannalta on edelleen mahdollista, että verkonhaltijan tuotot alittavat sallitun tason kahden peräkkäisen valvontajakson ajan, jolloin ensimmäisen jakson alituotto jää lopullisesti kompensoimatta. Hyvitettävälle alituotolle ei saa missään tapauksessa periä korkoa, vaikka ylituotolle on sitä palautettaessa maksettava korkoa.

Vaikka WACC-tason mukaisen sallitun tuoton saavuttaminen olisikin teoriassa mahdollista varmistaa, WACC-mallin soveltamisen lähtökohtana on mainitun WACC-tason eikä sitä suuremman tuoton tavoitteleminen. Fortum ei voisi pyrkiä varmistamaan sallitun tuottotason tavoittamista ja alituoton välttämistä asettamalla siirtohintansa tietoisesti liian korkealle, sillä menettely johtaisi ”ylijäämäpuskuriin” eli tiedossa olevaan vastuuseen. Pörssiyhtiön on ilmoitettava vastuistaan ja harkituista teoistaan sekä kirjattava ylituotosta johtuvat palautusvastuunsa kirjanpitolainkin mukaan tilikausittain ainakin varauksiksi, eikä tällainen ”ylituotolla ajaminen” olisi käytännössä mahdollista siitä aiheutuvan merkittävän imagohaitan vuoksi. Fortum ei näin ollen voi tosiasiassa varmistaa sallittua tuottoa hakemalla ja ylläpitämällä ylisuurta tuottoa valvontajaksosta toiseen. Siirtohinnoittelun muutokset ovat toisaalta kalliita, niiden toteuttaminen kestää kauan, eikä niidenkään avulla ole ylipäänsä kaikissa tilanteissa mahdollista torjua alituottoa ja varmistaa sallitun tuoton saavuttamista. Hinnankorotuksilla ei ehdittäisi kuroa kiinni valvontakauden lopussa syntyvää alituottoa, jota voisi aiheutua esimerkiksi yllättävän lauhasta alkutalvesta, jolloin sähköä ei siirrettäisi ja jolloin yhtiön liikevaihto jäisi ennakoitua pienemmäksi kustannusten pysyessä kuitenkin entisellä tasollaan.

Edellä mainituista seikoista johtuu se, että päätöksen mukainen sijoittajan reguloidun eli säännellyn tuoton odotusarvo ei vastoin tarkoitusta saavuta WACC-mallin osoittamaa tasoa, eivätkä sijoittajat voi odottaa riskin huomioiden kohtuullista tuottoa. Rationaalinen sijoittaja valitsee tällöin vaihtoehtoisen sijoituskohteen, jonka tarjoaman tuoton odotusarvo vastaa siihen liittyvää systemaattista riskiä.

Sallitun tuoton yläraja on asetettava riittävästi liiketoiminnan oikein määritellynkin WACC-arvon yläpuolelle sekä edellä mainitusta syystä että suomalaisen verkkoyhtiön kilpailukykyisyyden vuoksi. Päätöksen salliman tuoton on oltava samalla tasolla kuin riskiltään vastaavien sijoitusten tuotto muissa euroalueen maissa. Valituksenalaisessa päätöksessä omaksuttu malli ei johda tämän vaatimuksen täyttymiseen. Sallitun tuoton ylärajan on Mandatumin lausunnossa esitetyin perustein ylitettävä WACC-taso noin 1,6 prosenttiyksiköllä, joskin kyseinen korjauspreemio vaihtelee jossakin määrin riskittömän viitekorkotason mukaan.

Yleinen tehostamistavoite

Tehostamistavoitteen soveltaminen merkitsee verkkotoiminnan toteutuneen tuloslaskelman oikaisemista määrittelemällä ne verkonhaltijan kontrolloitavissa olevat operatiiviset kustannukset, jotka hyväksytään tuloslaskelmassa vähennyskelpoisiksi kuluiksi. Näihin kustannuksiin kohdistuva yleinen, vuotuinen ja 1,3 prosenttiyksikön suuruinen tehostamistavoite rankaisee niitä verkonhaltijoita, joiden tehokkuusaste on muita korkeampi. Yleinen tavoite on siten epätasa-arvoinen, syrjivä ja sähkömarkkinalain tavoitteiden vastainen.

Jos yritys lisäksi tehostaa toimintaansa ensimmäisellä valvontajaksolla yli asetetun tavoitteen, siltä vaadittaneen seuraavalla jaksolla suhteellisesti entistäkin tehokkaampaa toimintaa. Tehostamistavoite merkitsisi tässäkin mielessä vaaditun tehokkuusasteen jo saavuttaneiden yritysten rankaisemista.

Jos yleinen tavoite kuitenkin pysytetään, kustannustason nousu vuonna 2004 on otettava jommallakummalla seuraavista tavoista huomioon kustannusten lähtötasoa määriteltäessä.

Malliin voidaan sisällyttää aikaisemmassa valvontamallissa käytettyyn DEA-malliin perustuva kannustinlisä, jolloin sanotun kannustinlisän vaikutukset sallittuun kustannustasoon otetaan huomioon kohtuullista tuottoa määritettäessä. Kustannusvertailujakson 2000–2003 osoittamat kustannukset voidaan toisaalta muuttaa vastaamaan 1.1.2005 vallinnutta kustannustasoa tekemällä kustannuksiin indeksikorotus. Palkkakustannusindeksi kuvaa parhaiten kustannustasossa tapahtunutta muutosta.

LAUSUNNOT

Vaatimukset Energiamarkkinavirasto on vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana ja että Fortum Sähkönsiirto Oy velvoitetaan korvaamaan sille asian suullisesta käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 9.092,65 eurolla korkoineen.

Perusteet Virasto on tehnyt päätöksensä energiamarkkinavirastosta annetusta laista ja sähkömarkkinalaista ilmenevän toimivaltansa puitteissa. Se on ottanut huomioon sähkömarkkinalain säännöksiä koskevista lainvalmisteluasiakirjoista ilmenevät perustelut ja taustalla olevan Euroopan yhteisöjen sähkön sisämarkkinadirektiivin 2003/54/EY säännökset ja tavoitteet sekä suhteuttanut harkintavallan käyttönsä yleisiin hallinto-oikeudellisiin periaatteisiin. Päätös on perustunut myös selkeään ja vakiintuneeseen hinnoittelun kohtuullisuusvaatimuksen soveltamista koskevaan oikeuskäytäntöön. Päätös ei ole ristiriidassa sähkön sisämarkkinadirektiivin kanssa eikä liioin loukkaa Euroopan yhteisöjen perustamissopimusta eikä EY-kilpailuoikeuden periaatteita. Päätös ei syrji Fortumia enempää suomalaisiin kuin ulkomaisiinkaan verkonhaltijoihin nähden eikä liioin vaikuta kielteisesti verkkoyritysten kilpailuedellytyksiin. Kun verkonhaltijat toimivat Suomessa niin sanottuina luonnollisina monopoleina viraston myöntämien sähköverkkolupien osoittamilla vastuualueilla, kilpailu jakeluverkkotoiminnassa ei ole sinänsä edes mahdollista.

Päätöksestä ilmenevä laskentamalli ja siinä käytetyt parametrit muodostavat yhdessä tarkkaan harkitun kokonaisuuden, jota on myös muutoksenhaussa tarkasteltava yhtenä kokonaisuutena. Kun jotkut parametrit johtavat Fortumin kannalta edulliseen ja toiset epäedulliseen suuntaan, yksittäisten parametrien muuttaminen saattaisi vaikuttaa laskentamallin eri intressit yhteen sovittavaan rakenteeseen sitä olennaisesti heikentävällä tavalla.

Ratkaisu ensimmäistä valvontajaksoa koskeviin vahvistuspäätöksiin tulisi saada mahdollisimman pian. Sen varalta, että Fortumin vaatimukset joltakin osin hyväksyttäisiin, virasto on sen vuoksi ilmoittanut pitävänsä joka tapauksessa parempana sitä, että markkinaoikeus itse ratkaisee asian lopullisesti, kuin sitä, että asia palautetaan viraston uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viraston virheestä, eikä Fortumin oikeudenkäyntikulujen jääminen Fortumin vahingoksi ole asian lopputuloksesta riippumatta kohtuutonta. Virasto on lisäksi paljoksunut Fortumin korvausvaatimuksen määrää pitäen vaatimusta kohtuuttomana erityisesti asianajopalkkioiden osalta.

Yleistä

Verkkopalveluiden hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan perustana on sähkömarkkinalain 14 §:n 2 momentti, jota ei ole muutettu etukäteiseen valvontaan siirryttäessä. Kohtuullisuusarvioinnissa huomioon otettavia tekijöitä on selostettu muun muassa hallituksen esityksessä HE 138/1994. Korkein hallinto-oikeus on antanut useita säännöksen soveltamista ja viraston toimivaltaa koskevia ratkaisuja, jotka osoittavat voimassa olevaa oikeuskäytäntöä. Toisin kuin Fortum väittää, kohtuullisuutta arvioitaessa käytettyjen kriteerien sisältöä on voitu tarkastella kriittisesti jo aikaisemmin. Korkein hallinto-oikeus ei ole kuitenkaan yhtä poikkeusta lukuun ottamatta muuttanut viraston hinnoittelun kohtuullisuudesta tekemiä päätöksiä. Oikeuskäytännönkin perusteella on selvää, että hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa voidaan käyttää erilaisia perusteita ja että virasto voi toimivaltansa puitteissa valita parhaiten soveltuvan menetelmän. Sähkömarkkinalaista ja sen esitöistä ilmenevät vain puitteet siirtohinnoittelulle ja sen valvonnassa noudatettaville materiaalisille ratkaisuperiaatteille sekä tavoitteet, jotka ovat osaksi erisuuntaisia edellyttäen erilaisten intressien yhteensovittamista. Kysymyksessä on siten tyypillinen joustavan oikeusnormin tulkintatilanne. Koska säännökset mahdollistavat erilaisia tulkintamahdollisuuksia, viraston toimivaltaan kuuluu määrätä se, mitä säännösten ja niiden taustalla olevien tavoitteiden mahdollistamia perusteita ratkaisussa käytetään.

Tuoton kohtuullisuuden arvioinnissa on olennaista tarkastella asiaa edellä todetuin tavoin kokonaisuutena. Pelkän tuottoprosentin arvioiminen, mihin Fortum on valituksessaan keskittynyt, johtaa vääristyneeseen lopputulokseen, ellei samalla kiinnitetä huomiota siihen, miten tuoton laskennassa käytettävä pääomapohja arvostetaan. Fortumin sähköverkko-omaisuus arvostetaan päätöksen mukaisessa menetelmässä tasoon, joka kattaa vähintäänkin todelliset investointikustannukset. Todennäköisempää on, että verkolle laskettava nykykäyttöarvo ylittää nämä kustannukset.

Sallittu tuotto koostuu useista yksittäisistä osatekijöistä. Virasto on pyytänyt ulkopuolisia lausuntoja selkeistä tuottotasoon vaikuttavista asiakokonaisuuksista ja valinnut objektiivisin perustein sallittuun tuottotasoon perustuvan hinnoittelun kohtuullisuuden valvontamallin. Viraston nyt vahvistama menetelmä on olennaisilta osiltaan sama, kuin mitä virasto on käyttänyt aikaisemminkin. Muutokset koskevat lähinnä kiinteää pääomarakennetta, vieraan pääoman korkoa, yleistä tehostamistavoitetta ja tasapoistoja.

Vahvistuspäätösten mukaan määräytyvä tuottotaso on riittävä verkkotoiminnan ylläpitämiseen ja kannattavaan liiketoimintaan. Korkeampi sallittu tuotto ei johtaisi automaattisesti sähköverkkojen parempaan toimintavarmuuteen, sillä sähköverkkojen kunto ja tuoton suuruus eivät välittömästi korreloi keskenään. Valvontamalli nimenomaan kannustaa investointeihin. Verkko-omaisuuteen tehdyt investoinnit otetaan siinä huomioon vuosittain verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä. Päätöksissä ei rajoiteta verkkoon tehtäviä investointeja esimerkiksi hyväksymällä pääomaan ainoastaan tarpeellisiksi ja järkeviksi arvioituja investointeja. Päätökset takaavat myös kohtuullisen tuoton verkonhaltijoille. Uuden valvontamallin nimenomaisena tarkoituksena ja lopputuloksena on verkonhaltijoiden kohtelun tasapuolisuus. Tämä ilmenee muun ohella siitä, että valvonta koskee nyt kaikkia verkonhaltijoita ja yhtenäisin laskentamenetelmin.

Virasto on analysoinut päätöstensä mukaisten menetelmien vaikutuksia sähköverkkopalveluiden hintatasoon käytössään olleiden vuoden 2003 tilinpäätös- ym. tietojen pohjalta. Analyysin tulokset antavat riittävän hyvän arvion vaikutuksista toimialan liikevaihtoon ja toimintaedellytyksiin. Jos nyt vahvistetut menetelmät olisivat olleet käytössä vuonna 2003, noin kolmannes verkonhaltijoista olisi kerännyt tuottoa yli kohtuulliseksi katsottavan tason. Muilla verkonhaltijoilla tuotto olisi sitä vastoin jäänyt samaksi tai pienemmäksi kuin kohtuullinen tuotto, ja näiden yritysten olisi ollut mahdollista korottaa hintojaan suurimmillaan jopa lähes 80 prosenttia tavoittaakseen sallitun tuoton. Keskimäärin verkonhaltijoiden liikevaihto olisi saanut olla vuonna 2003 yhdestä kahteen prosenttia toteutunutta suurempi. Sen sijaan, mikäli kaikki verkonhaltijat korottaisivat hintojaan niin, että verkkotoiminnan tuotto vastaisi valituksessa vedottua kohtuullista tuottotasoa, verkkotoiminnan yhteenlaskettu liikevaihto nousisi vuoden 2003 tasosta noin 25–30 prosenttia, mitä on pidettävä perusteettomana. Analyysi osoittaa, että päätökset eivät aseta verkkotoiminnan sallittua tuottotasoa toiminnan harjoittamisen edellytysten kannalta liian alhaiselle tasolle. Päätökset mahdollistavat päinvastoin aikaisempien toimintaedellytysten säilymisen ennallaan. Analyysi osoittaa myös sen, kuinka tarkoitushakuisesti Fortum on valinnut vaatimuksiinsa omalta kannaltaan mahdollisimman korkeat ja epärealistiset arvot.

Tuottopohja

Verkon nykykäyttöarvon määrittäminen

Valitus perustuu tässä kohdassa ajatukseen, että verkonhaltija voisi kunnossapitotoimin lisätä komponenttien jäljellä olevaa pitoaikaa ja siten siirtää investointeja myöhemmäksi. On kuitenkin huomattava, että verkonhaltija voi yksittäisten komponenttiryhmien pitoaikoja valitessaan ja ilmoittaessaan ottaa kantaa siihen, kuinka kauan komponentit ovat todellisessa käytössä. Komponentteihin kohdistuvat kunnossapitotoimet ovat siten otettavissa huomioon pitoaikaa valittaessa, eikä verkonarvon laskennassa ole tarvetta valituksessa vaadittuun malliin.

Laskentamenetelmien ja -perusteiden on lisäksi oltava kaikille verkkoyhtiöille samanlaiset, jotta tasa-arvoinen kohtelu verkkotoiminnan valvonnassa voi toteutua. Virasto keräsi keväällä 2005 ensi kerran kaikilta verkonhaltijoilta nykyarvon määrittelyssä tarvittavat tiedot. Osa verkonhaltijoista ei pystynyt toimittamaan verkon keski-ikiä, minkä vuoksi vuoden 2005 laskennassa on näiltä osin käytettävä päätöksen mukaan jälleenhankinta-arvon puoliosuutta vastaavaa laskennallista nykykäyttöarvoa. Jos verkonhaltijoille olisi tarjottava vuosittain sama mahdollisuus, malli ei olisi ainakaan omiaan parantamaan eräiden verkonhaltijoiden muistia. Verkonarvon määrittäminen valituksessa vaaditulla tavalla johtaisi siten siihen, että osalle yhtiöistä verkonarvo määritettäisiin epätasapuolisesti jokaiselle valvontajakson vuodelle laskennallisesti. Yhtiön verkonarvo voisi tällöin pysyä ennallaan, vaikka verkko todellisuudessa vanhenisi ja sen nykykäyttöarvo alenisi riittämättömien investointien vuoksi, mikä olisi valvonnan tasapuolisuuden ja verkkopalvelun laadun kannalta kestämätön tilanne.

Nykykäyttöarvoa ei ole siten perusteltua laskea valvontajakson jokaisena vuonna verkkokomponenttien määrien, pitoaikojen ja keskimääräisten ikien perusteella vaan käyttämällä ensimmäisen vuoden 2005 jälkeen verkon kulumista vastaavaa tasapoistomenetelmää ja ottamalla huomioon verkkoon tehdyt investoinnit. Viraston vahvistama malli sisältää ohjausmekanismin, jolla pyritään turvaamaan verkon käyttövarmuuden kannalta riittävät investoinnit. Tämä on tarpeen, koska investointien siirtämisestä seuraa riski verkon romahtamisesta ja käyttövarmuuden heikkenemisestä.

Virasto kerää yhtiöiltä vuosittain verkkokomponenttien määriä, investoitujen komponenttien määriä, pitoaikoja ja keski-ikiä sekä investointien rahallisia arvoja koskevat tiedot. Investoinniksi luetaan sekä laajennus- että korvausinvestoinnit, joihin kuuluvat myös vuosittaiset perusparannusmenot. Verkonarvon laskennassa investointien arvona käytetään investoitujen komponenttien määriä standardihinnoilla kerrottuna, minkä vuoksi investointien todellinen arvo voi poiketa standardikustannusten mukaan lasketusta arvosta. Malli ohjaa tällä tavoin yhtiöitä investoimaan mahdollisimman innovatiivisesti ja kustannustehokkaasti hyödyn jäädessä kokonaan yhtiöiden voitoksi.

Rahoitusomaisuus

Tasetta oikaistaan sijoitetun pääoman laskentaa varten eliminoimalla taseen vastaavista rahoitusarvopaperit sekä rahat ja pankkisaamiset. Toimenpide on asiantuntijalausunnon mukainen. Viraston aikaisemmissa päätöksissä rahoitusomaisuus on sinänsä luettu tuottopohjaan, ja rahoitustuototkin on tuolloin otettu mukaan oikaistuun tuloslaskelmaan. Rahoitusomaisuuden hallinta ei kuitenkaan ole varsinaista verkkotoimintaa, eikä siihen sisältyvää riskiäkään ole syytä siirtää asiakkaille. Koska onnistunut rahoitusomaisuuden hallinta ei saa toisaalta johtaa yhtiön kannalta kielteiseen lopputulokseen, virasto on ilmoittanut jättävänsä rahoitustuotot hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa huomiotta ja kannustavansa siten yhtiöitä sijoittamaan rahoitusomaisuutensa mahdollisimman kannattavasti. Valitus on siten tältä osin perusteeton. Valituksessa ei ole toisaalta perusteltu rahoitusomaisuuden eliminoimatta jättämiselle vaadittua tasoa.

Sen varalta, että valitusta ei hylättäisi rahoitusomaisuutta koskevan vaatimuksen osalta kokonaisuudessaan perusteettomana, virasto on katsonut, että rahoitusomaisuudelle laskettava tuotto on rajoitettava toissijaisesti seuraavasti.

Virasto on myöntänyt vaatimuksen toissijaisesti määrältään katsoen, että alue- ja jakeluverkkotoiminnan harjoittamiseen tarvittavana pienenä kassana voidaan pitää enintään vaadittua kymmentä prosenttia verkonhaltijan liikevaihdosta vastaavaa osuutta verkonhaltijan taseeseen kirjatuista rahoitusarvopapereista, rahoista ja pankkisaamisista sekä niihin rinnastettavissa oleviin eriin kirjatusta rahoitusomaisuudesta.

Rahoitusomaisuutta ei tule kuitenkaan tältäkään osin sisällyttää tuottopohjaan siten, että sille voisi saada WACC-kaavan mukaista tuottoa. Verkonhaltijan kassa on pääosin vierasta pääomaa. Tarpeellisen rahoitusomaisuuden kustannuksen huomioon ottamiseksi riittää, että oikaistuun tuloslaskelmaan hyväksytään alue- ja jakeluverkkotoiminnan hoitamiseen tarvittavaa kassaa vastaavan rahoitusomaisuuden ylläpidosta aiheutuvat kustannukset päätöksissä vahvistetun mallin mukaisella vieraan pääoman kustannuksella (riskitön vieraan pääoman korko + 0,6 %). Verkonhaltija saisi siten vähentää oikaistusta toteutuneesta tuloksestaan määrältään edellä mainituin tavoin hyväksyttävän rahoitusomaisuuden juuri sanotun kustannuksen, ennen kuin tulosta verrataan WACC-mallin mukaiseen sallittuun tuottoon. Rahoitusomaisuudesta tuottopohjan osana huomioon otettava osuus ja sille kustannusten kattamiseksi laskettava tuotto tulisivat näin ollen tarkastelluiksi erillään varsinaisesta verkkotoimintaan sitoutuneesta pääomasta ja sille WACC-mallin mukaan laskettavasta tuotosta. Kassan ylläpitämisestä aiheutuvia kustannuksia käsiteltäisiin siten valvontamallin kannalta eräänlaisena läpilaskutuseränä.

Kun valituksissa tarkoitettua rahoitusomaisuuden osuutta on pidettävä mainituin tavoin pienenä ja kun tämänsuuruiselle kassalle saatavat tuotot voidaan olettaa likimain olemattomiksi, virasto on vielä ilmoittanut hyväksyvänsä edellä selostettuun toissijaiseen kantaansa liittyen sen, että rahoitusomaisuuden tuotot jätettäisiin rahoitusomaisuuden kohtuullisen kustannuksen laskennan yksinkertaistamiseksi edelleen kaikilta osin huomioon ottamatta.

Virasto on perustellut toissijaista kantaansa sillä, että kassan hoitamisen kohtuullinen kustannus voidaan määrittää kassan vaihtoehtoisen rahoittamisen perusteella. Koska kassa voidaan rahoittaa ottamalla lyhytaikaista lainaa, kassan aiheuttaman kustannuksen huomioon ottaminen WACC-kaavan mukaisen tuoton suuruisena mahdollistaisi verkonhaltijalle ylituottoa todellisiin kustannuksiin nähden. Kassan hoitamisen kohtuullinen kustannus olisi näin ollen kassaa vastaavan lyhytaikaisen lainan hoitokustannukset vähennettynä kassasta saaduilla rahoitustuotoilla. Virasto on tämän vuoksi pitänyt toissijaista kantaansa verkonhaltijoille edullisena paitsi rahoitustuottojen huomioon ottamatta jättämisen, myös tarpeellisen kassan kustannukseksi laskennan yksinkertaistamisen vuoksi hyväksytyn vieraan pääoman WACC-kaavan mukaisen kustannustason vuoksi.

Liittymismaksut

Palautuskelpoiset liittymismaksut on aikanaan kehitetty sähköverkkojen rakentamiseksi ja rahoittamiseksi verkkoon liittyjien suorituksilla heti rakentamisvaiheessa. Palautuskelpoisten liittymismaksujen käytön olennaiseksi vaikuttimeksi on sittemmin tullut taseeseen kirjattavien liittymismaksujen vapautus arvonlisäverosta tuloslaskelmaan kirjattaviin liittymismaksuihin verrattuna.

Kirjanpitolautakunnan lausunnon 1650/2001 mukaan liittymismaksut, jotka ovat siirtokelpoisia mutta eivät palautettavia, on kirjattava tuloina tilinpäätöksessä tuloslaskelman tuotoiksi. Tällaiset liittymismaksut on katsottava lopulliseksi korvaukseksi suorittajan liittymisestä jakeluverkkoon, ja niitä voidaan pitää yhtiön tavanomaiseen toimintaan ja palvelun tarjoamiseen liittyvinä tuottoina.

Verkonhaltijat ovat aikanaan valinneet sopimusehtonsa ja liittymismaksujen kirjaustapansa parhaaksi katsomallaan tavalla. Palautuskelpoisen liittymismaksun valinneet ovat kantaneet palauttamista koskevan muodollisen velvoitteen ja hyötyneet liittymismaksujen kirjaamisesta taseeseen välttämällä arvonlisäveron ja saamalla edullista rahoitusta, jonka takaisinmaksun todennäköisyys on hyvin pieni. Tällaiset liittymismaksut merkitsevät yhtiöille riskitöntä ja korottomuudessaan edullista rahoitusmuotoa, jolle ei tule sallia tuottoa.

Siirtokelpoisen ja palautuskelvottoman liittymismaksun valinneet verkonhaltijat ovat puolestaan maksaneet saamistaan maksuista arvonlisäveron mutta hyötyneet maksujen kirjaamisesta tuloslaskelmaan saatuaan suuremman tuloksen käytettäväksi oman pääoman eränä. Palautuskelvottomat liittymismaksut eivät ole sinänsä olleet verkonhaltijoiden verotettavaa tuloa. Tällä ei ole kuitenkaan merkitystä valvontamallin kannalta, sillä virasto kohdistaa 1.1.2005 lukien verkonhaltijoiden oikaistuissa tuloslaskelmissa voimassa olevan verokannan osoittaman verovähennyksen kaikille oikaistuun tulokseen luettaville tuloille, mikä hyödyttää muiden ohella Fortumia.

Verkonhaltijoiden ei voida edellä kerrotuista syistä katsoa asettuvan eriarvoiseen asemaan vuoden 2004 loppuun mennessä saatujen liittymismaksujen kirjaustavan perusteella, koska ne ovat jo aikanaan saaneet valitsemansa hyödyn tekemistään kirjausratkaisuista. Fortumin tekemä kirjaamistavan muutos ei ole vaikuttanut tähän johtopäätökseen.

Tuottotaso

Sähkömarkkinalaki antaa virastolle toimivallan määrätä ennen valvontajakson alkamista menetelmästä, jolla määritetään hyväksyttävä tuotto verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle. Kohtuullista tuottoprosenttia määritettäessä määritetään myös riskitaso, jota arvioitaessa voidaan tarvittaessa ottaa huomioon eri yritystyyppien mahdollisesti erilaiset olosuhteet. Eduskunnan talousvaliokunta on lähtenyt mietinnössään TaVM 56/1994 siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioinnissa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut ja laitteiston pitkä käyttöikä. Virasto on valinnut verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton arviointiin useiden asiantuntijalausuntojen perusteella pääoman painotetun keskikustannusmallin (WACC), jota se on soveltanut sanotun kohtuullisuuden arvioinnissa jo vuodesta 1999 lähtien ja jota käytetään useiden muidenkin maiden valvontajärjestelmien osana.

Riskitön korkokanta oman pääoman kustannusta määritettäessä

Riskittömän koron määritykseen liittyvää problematiikkaa kuvastaa hyvin valittajien viittaaman asiantuntijalausunnon toteamus, jonka mukaan riskitöntä tuottoa on pidettävä puhtaasti teoreettisena käsitteenä, koska käytännössä on mahdotonta löytää mitään sellaista korkoa tai indeksiä, joka täyttäisi kaikki riskittömyyden ehdot. Viraston ratkaisu riskittömän korkokannan suhteen on perustunut asiantuntijalausuntoihin päätösten liitteessä selostetuin tavoin. Riskitön korko voi olla asiantuntijoiden mukaan joko viiden tai kymmenen vuoden mittainen, mutta tulevien valvontajaksojen pituuskin on otettava huomioon riskittömän koron maturiteetin valinnassa. Vaikka osakepääomaan sijoittaminen on lähtökohtaisesti pitkäaikaista, tutkijat ovat havainneet sijoitushorisontin selvästi lyhentyneen teknologisen kehityksen ja rahoitusmarkkinoiden yhdentymisen kautta.

Viraston tilaamissa selvityksissä on päädytty eri tavoin perustellen suosittelemaan viitekoroksi Suomen valtion viiden vuoden obligaation korkoa. Viraston tilaamia lausuntoja voidaan pitää objektiivisempina kuin energia-alan tilaamia lausuntoja, sillä virastolla ei ole ollut tilaajana parametrien valintaan liittyvää ja lausunnon sisältöön mahdollisesti vaikuttavaa omaa intressiä. Valitun koron osalta on vielä huomattava, että virasto ei ole oikaissut koron arvoa inflaatiolla, vaan se on päättänyt soveltaa koron nimellisarvoa, koska tästä kertyvä ylimääräinen hyöty verkkotoiminnalle ei ole matalan inflaation aikana liian suuri. Mainittu seikka kuitenkin tasoittaa eroa valitun koron arvon ja valtion kymmenen vuoden obligaation inflaatiosta puhdistetun reaaliarvon välillä.

Korkein hallinto-oikeus on hyväksynyt viraston riskittömän koron valintaa koskevan ratkaisun Tampereen sähkölaitoksen valitusta koskevassa päätöksessään (KHO 28.12.2004 taltio 3443).

Beeta-kerroin

Virasto on valinnut kohtuullisuuslaskennassa sovellettavan beeta-kertoimen arvon asiantuntijalausuntojen perusteella käyttäen objektiivista harkintaa. Beeta-kerroin kuvaa tarkasteltavan yrityksen riskipitoisuutta suhteessa kaikkien sijoitusten keskimääräiseen riskipitoisuuteen. Kertoimen määrittämisessä voidaan käyttää tilinpäätösperusteista lähestymistapaa, jolloin analyysissä käytetään tietoa sijoituskohteen riskin taustalla olevista yrityksen ominaisuuksista. Tilinpäätösperusteisessa arvioinnissa voidaan mitata yrityksen rahoitusrakenteesta (velkaisuudesta) ja liiketoiminnan luonteesta aiheutuvaa riskiä erilaisilla tunnusluvuilla. Toinen tapa mitata yrityksen beeta-kerrointa on käyttää hyväksi yritysten osakkeiden aikaisempaa markkinakäyttäytymistä. Teoreettisesti voidaan osoittaa, että beeta-kerroin on riippuvainen yrityksen kustannusrakenteesta, velkaisuusasteesta ja kasvusta. Samalla alalla toimivien yritysten kertoimet ovat siten lähellä toisiaan.

Lausunnon antaneista asiantuntijoista A on käyttänyt tässä yhteydessä tilinpäätösperusteista laskentamallia. Hän on toisessa lausunnossaan kehittänyt laskentansa empiiristä toteutusta ja päätynyt suosittamaan beeta-kertoimen arvoksi lukua 0,5474. FIM Corporate Finance Oy (FIM) ja PricewaterhouseCoopers Oy (PwC) ovat puolestaan määrittäneet lausunnoissaan beeta-kerrointa käyttäen hyväkseen eurooppalaisten ja yhdysvaltalaisten noteerattujen yritysten osakkeiden aikaisempaa markkinakäyttäytymistä. FIM on havainnut sähkön jakelu- ja siirtoverkkotoiminnan yritysten velattomien beetojen olleen välillä 0,17–0,35 ja päätynyt suosittelemaan velattoman beetan arvoa 0,3 kaikille nyt kysymyksessä oleville verkonhaltijoille. Myös PwC on katsonut julkisesti noteeraamattomien yritysten beeta-arvoja voitavan määritellä noteerattujen vertailuyritysten beetojen avulla, sillä tämä lähestymistapa on puutteistaan huolimatta teoreettisesti pitävin menetelmä toimialan yleisen riskitason määrittelemiseksi. PwC:n arvio sähköverkkotoiminnan oman pääoman velattomasta beetasta on 0,3. PwC on kritisoinut A:n käyttämää menetelmää, koska tilinpäätösperusteisessa arviointimallissa yksittäiset yritykset pystyvät manipuloimaan lopputulosta ja koska esimerkiksi kaupunkien osana toimivien verkkoyhtiöiden taseet eivät anna todellista kuvaa yhtiöiden rahoitusriskistä.

Virasto ei ole edellä kerrottuun nähden toiminut tarkoitushakuisesti päätyessään käytettävissä olleiden asiantuntijalausuntojen perusteella käyttämään beeta-kerrointa 0,3, joka lisäksi vastaa suuruusluokaltaan myös aikaisemmissa selvityksissä saatuja tuloksia toimialan velattoman beetan arvosta. On vielä huomattava, että asiantuntijoiden käyttämissä vertailuaineistoissa ei ole ollut yhtään pelkästään sähkön jakeluverkkotoimintaa harjoittavaa yritystä vaan että useimmat vertailuyrityksistä ovat harjoittaneet myös muita liiketoimintoja kuten sähköntuotantoa toimien siten kilpailluilla markkinoilla. On oletettavaa, että monopolina oleva sähköverkkotoiminta on riskittömämpää kuin kilpailun piirissä oleva liiketoiminta. Valittua beeta-kerrointa on tästäkin syystä pidettävä verkkotoiminnan kannalta kohtuullisena.

FIM:n ja PwC:n aineistoon on kuulunut vain yksi suomalainen energiayhtiö eli Fortum Oyj. Sen velattomaksi beetaksi on laskettu aineistosta riippuen 0,04–0,08, mikä alittaa selvästi viraston valitseman arvon.

Vieraan pääoman riskitön korkokanta

Virasto on lausunut tältä osin kuten edellä oman pääoman riskittömästä korkokannasta.

Yrityskohtainen pääomarakenne

Virasto on päätöksissään määrännyt, että kohtuullisen tuoton laskennassa velallinen beeta-kerroin ja pääoman painotettu keskikustannus määritetään käyttämällä kaikilla verkonhaltijoilla samaa kiinteää oman ja korollisen vieraan pääoman suhdetta (70/30). Pääoman kustannuksia ei voida CAP- ja WACC-mallien tarkastelussa määrittää pääomalajikohtaisesti ilman tietyn pääomarakenteen valitsemista.

Velkaisuusasteen kasvattamisen voidaan asiantuntijalausunnon mukaan osoittaa tiettyyn rajaan asti laskevan pääoman painotettua keskikustannusta. Kansantalouden kannalta optimaalinen pääomarakenne sähköverkkotoiminnassa edellyttää sen vuoksi, ettei verkkotoiminta ole rahoitettu yksinomaan rahoitusteoreettisesti tarkasteltuna kalleimmalla pääomalajilla eli omalla pääomalla. Todettavissa on, että verkonhaltijat ovat varsin omavaraisia ja että niillä on merkittävää tehostamispotentiaalia toiminnan rahoituksen järjestämisessä ja sitä kautta pääomakustannuksissa. Rahoituksen tehokkaan järjestämisen merkitys korostuu toiminnan ollessa pääomavaltaista. Kohtuullinen velkaantuminen mahdollistaisi laajojenkin investointien toteuttamisen verkoston vanhentuessa lähivuosina voimakkaasti.

Viraston valitsema kiinteää pääomarakennetta soveltava malli sisältää verkonhaltijoille pääomakustannusten tehostamiseen kannustavan tavoitteen ja vastaa siltäkin osin sähkömarkkinalain tavoitteita. Malli mahdollistaa myös niin sanotun velkavivun käytön eli sen, että lisäämällä korollista velkaa nyt vahvistettua kiinteää osuutta suuremmaksi verkonhaltija voi kasvattaa todellista oman pääomansa tuottoprosenttia.

Virasto on määritellyt kiinteän pääomarakenteen verkonhaltijoiden nykyisen pääomarakenteen pohjalta ja arvioituaan, että korollisen vieraan pääoman osuus on ollut verkonhaltijoiden oikaistuissa taseissa keskimäärin noin 20–30 prosenttia oman ja korollisen vieraan pääoman summasta. Vahvistuspäätöksissä asetettu pääomarakenne vastaa lähestulkoon nykyistä keskimääräistä rakennetta ja sisältää kohtuullisen tehostamistavoitteen.

Kiinteä pääomarakenne on käytössä myös useimpien muiden maiden valvontajärjestelmissä, ja niissä korollisen vieraan pääoman suhde omaan pääomaan on vielä selvästi nyt valittua suurempi. Näin ollen voidaan katsoa, että viraston valitsema pääomarakenne on varsin varovainen ja sallii verkonhaltijoille optimaalista korkeammat pääomakustannukset.

Oikaistuja taseita vastaavat yrityskohtaiset pääomarakenteet olisivat periaatteessa laskettavissa, mutta laskentaan sisältyisi myös tulosta vääristäviä seikkoja, joiden vuoksi yrityksen taseesta laskettu pääomarakenne ei vastaisi yrityksen todellista verkkoliiketoiminnan rahoitusrakennetta. Oikaistun taseen mukaisen yrityskohtaisen pääomarakenteen käyttäminen kohtelisi verkonhaltijoita näennäisesti tasapuolisesti mutta asettaisi ne tosiasiassa eriarvoiseen asemaan. Viraston valitsema kiinteä pääomarakenne on neutraali sille, miten verkon todellinen omistus ja rahoitus on järjestetty. Verkonhaltijat voivat valitun ratkaisun estämättä rakentaa todellisen rahoitusrakenteensa haluamakseen.

Valitus on siten hylättävä myös pääomarakennetta koskevilta osin. Virasto ei ole ylittänyt toimivaltaansa kiinteätä pääomarakennetta käyttäessään.

Sen varalta, että valitus tältä osin hyväksyttäisiin, virasto on ilmoittanut, ettei se vastusta esitettyä mallia yrityskohtaisen pääomarakenteen soveltamiseksi, vaikka malli merkitseekin sitä, että verkkotoiminnan sallitun tuoton taso voidaan tältä osin määrittää vasta jälkikäteen.

Pääoman keskikustannuksen vähimmäistaso

Valitus perustuu tältä osin Fortumin itsensä valitsemiin parametreihin. Vaatimus on yksittäisten parametrien arvoista edellä lausutun perusteella hylättävä.

Pääoman sallitun tuoton yläraja

Fortum on johtanut haluamaansa WACC-arvoa korkeamman sallitun tuoton ylärajan tarkoitushakuisesti käyttäen todennäköisyyslaskelmia ja siihen liittyviä oletuksia tuoton jakaumista. Vaatimus sen perusteeksi esitettyine menetelmineen on kyseenalainen ja perusteeton. Menetelmä sisältää oletuksia, jotka on irrotettu reaalimaailmasta. Niissä on tietoisesti unohdettu, että monopolina toimivassa sähköverkkotoiminnassa yrityksellä on käytännössä erittäin hyvät mahdollisuudet vaikuttaa toteutuvaan tuottoonsa. Tässä kohdassa on unohdettu myös se, että beeta-kerroin ottaa huomioon ja sisältää jo itsessään ne epävarmuudet ja riskit, jotka koskevat verkkotoiminnan tuoton hajontaa ja todennäköisyyttä saavuttaa tuotto. Sähköverkkotoiminnassa kassavirrat ja tuotto ovat etukäteen hyvin ennustettavissa, jolloin riski ja todennäköisyys tulevien tuottojen hajonnalle on hyvin alhainen. Fortumin vetoaman korkoepäsymmetrian osalta on huomattava, että järjestelmä sallii verkonhaltijan periä valvontakauden aikana ylituottoa ja sijoittaa tämän ylituoton haluamallaan tavalla kerryttääkseen itselleen ylimääräistä tuloa.

Valituksessa ja Mandatumin lausunnossa tehty kansainvälinen vertailu on tehty erittäin ylimalkaisesti ja osin virheellisesti, eikä sen perusteella voida tehdä vertailevia johtopäätöksiä verkkotoiminnan tuotoista eri maissa. Luotettavan vertailun tekeminen on vaikeaa, koska yksittäisten parametrien tarkastelu ilman kokonaisvaltaista valvontamallin tarkastelua johtaa helposti todellisuudesta irronneisiin johtopäätöksiin. Jo yksin vertailuun valittujen ajankohtien eroavuus tekee johtopäätöksistä harhaanjohtavia. Mikäli eri maiden valvontajärjestelmiä halutaan vertailla objektiivisesti ja tasapuolisesti, tarkastelu on kohdistettava pelkän tuottoprosentin asemesta valvontajärjestelmiin kokonaisuudessaan sisältäen muun ohella myös verkonhaltijoille eri maissa asetetut velvoitteet. Fortumin kansainvälisestä vertailusta esittämät väitteetkään eivät näin ollen anna aihetta katsoa suomalaisia verkonhaltijoita syrjittävän suhteessa ulkomaisiin verkonhaltijoihin.

Yleinen tehostamistavoite

Sähkömarkkinalain 38 a §:stä ja sitä koskevista esitöistä ei ole tehtävissä yksiselitteistä johtopäätöstä siitä, millainen tehostamistavoitteen on yksityiskohdiltaan oltava. Säännöksen ja lainvalmisteluasiakirjojen sanamuodot mahdollistavat myös toimialalle yhteisen tehostamistavoitteen. Tavoitteen tarkoituksena on joka tapauksessa niin lain esitöiden kuin viraston päätöksenkin mukaan kannustaa kaikkia verkonhaltijoita tehokkuuden parantamiseen. Viraston määrittämä tavoite on omiaan kannustamaan valvottavia yrityksiä tehokkuuden parantamiseen alalla mitattua luonnollista tehostumista sekä yleistä tuottavuuden kasvua vastaavasti. Tavoite on siten lain ja esitöiden mukainen. Valituksen hyväksyminen johtaisi sähkömarkkinalain yhden keskeisimmän tavoitteen huomiotta jättämiseen.

Asetettu tavoite 1,3 prosenttia vastaa määrällisesti toimialan kaikkein tehokkaimpien yhtiöiden tehokkuuden paranemista vuosina 1999–2002 vähennettynä vuosien 1995–2002 keskimääräisellä inflaatiolla. Toimialan keskimääräinen tehostuminen vastaa myös kansantalouden keskimääräistä tuottavuuden kasvua vuosina 1995–2002 (2,26 %). Verkonhaltijoiden edellytetään siten tehostavan toimintaansa jatkossakin vain sen verran, mitä niiden yleistä tuottavuuden kasvua vastaava toiminnan luonnollinen tehostuminen muutenkin olisi. Tämän edellyttäminen ei ole valituksessa väitetyin tavoin epäloogista.

Kun mallissa on otettu huomioon se, että kaikki verkonhaltijat eivät kykene samaan, ja kun tavoite on asetettu tasolle, jonka kaikkien verkonhaltijoiden voidaan olettaa kohtuudella saavuttavan, tehdyn ratkaisun ei voida katsoa loukkaavan yhdenvertaisuuden periaatetta. Yleisen tehostamistavoitteen perusajatuksena on se tunnettu tosiseikka, että tuottavuus kasvaa niin kansantaloudessa kuin yrityksissäkin jatkuvasti, jolloin verkkoyritystenkin tuottavuuden voidaan olettaa paranevan ainakin saman verran. Johtopäätös koskee niin tehokkaita kuin aikaisemmin mahdollisesti tehottomia yrityksiä.

Tehostettavien kustannusten lähtötaso määritetään valvontamallissa kunkin verkonhaltijan kohdalla omien toteutuneiden kustannusten perusteella, minkä lisäksi tehostamistavoitteen määrässä otetaan huomioon verkon laajuudessa tapahtuvat muutokset. Sallittu kustannustaso määritetään näistä syistä itse asiassa yrityskohtaisesti.

Valitus perustuu osaksi arvailuun toisen valvontajakson valvontamenetelmästä. Virasto ei ole vielä tehnyt päätöksiä toisen valvontajakson menetelmästä, minkä vuoksi valituksen perusteeksi esitetyt väitteet ovat tältä osin ennenaikaisia ja merkityksettömiä. Virasto kuitenkin kehittää valvontamenetelmää ensimmäisen jakson aikana, ja on sinänsä todennäköistä, että toisen valvontajakson tehostamistavoite sisältää yrityskohtaisen osan sekä kaikkia verkonhaltijoita koskevan yleisen osan.

Toissijainen vaatimus vertailujakson kustannusten muuttamisesta 1.1.2005 vallinnutta kustannustasoa vastaaviksi liittyy tehostamistavoitteen lähtötason määrittelyyn. Lähtötaso on tunnettava, koska tavoite ilmaistaan verkonhaltijan kontrolloitavissa olevia operatiivisia kustannuksia koskevana prosentuaalisena muutoksena. Virasto soveltaa lähtötasona vuosien 2000–2003 eriytetyissä verkkotoiminnan tilinpäätöksissä esitettyjen vastaavien kustannuserien summien keskiarvoa. Yksittäisen vuoden kustannustason käyttäminen on ongelmallista tasapuolisen kohtelun kannalta kustannusten vaihdellessa vuosittain. Neljän vuoden keskiarvo sitä vastoin tasaa kustannustason heilahteluja.

Vuoden 2005 tiedot ovat ongelmallisia valvonnan etukäteisen luonteen vuoksi. Etukäteen määriteltävien menetelmien tarkoituksena on välttää tilanne, jossa yrityksille kertyy valvontajakson aikana kohtuutonta ylituottoa. Kun menetelmä ja siihen sisältyvät parametrit ovat tiedossa ennen valvontajakson alkua, verkonhaltijat kykenevät asettamaan hintatasonsa sellaiseksi, ettei ylituottoa synny. Sähkömarkkinalain viimeisimmän muutoksen esitöissäkin (HE 127/2004) on todettu, että hyväksyttävän tuottotason määrittelymenetelmä on laadittava ennustettavuuden parantamiseksi sellaiseksi, että kunkin vuoden tuottoprosentti voidaan laskea etukäteen. Kun uusi menetelmä annettiin yrityksille tiedoksi 22.6.2004, tuoreimmat tiedot perustuivat vuoden 2003 tilinpäätöksiin.

Virasto pitää mahdollisena, että jotkin yksittäiset kustannukset ovat voineet nousta vuoden 2004 aikana. Alan yhteenlasketut kustannukset ovat kuitenkin olleet vuonna 2004 vuosien 2000–2003 keskiarvon tasolla. Vuonna 2005 kustannukset ovat laskeneet, joten tehostamistavoite on voitu saavuttaa. Toissijainenkin vaatimus on näin ollen hylättävä.

Palkkakustannusindeksi ei ainakaan sovi operatiivisten kustannusten indeksointiin, koska palkkakustannukset merkitsevät vain pientä osaa yrityksen kontrolloitavissa olevista operatiivisista kustannuksista.

DEA-malliin perustuvaa tehokkuuden mittausmenetelmää ei ole käytetty ensimmäisen valvontajakson tehostamistavoitteen määrittelyyn, koska se on kehitetty jälkikäteistä valvontamenetelmää varten ja koska se ei sovellu sellaisenaan osittain etukäteiseen valvontajärjestelmään. Myöskään sähkömarkkinalaki esitöineen ei edellytä kannustinlisän sisällyttämistä valvontamalliin.

VASTASELITYS Fortum Sähkönsiirto Oy on lausunut vastaselityksenään muun ohella seuraavaa.

Energiamarkkinavirasto ei ole ottanut lausunnoissaan kantaa useaan keskeiseen valitusperusteeseen. Viraston kannanotot ovat toisaalta monessa kohdassa ristiriitaisia. Lausunnot eivät anna aihetta pitää valitusta miltään osin perusteettomana.

Samalla, kun virasto on itse korostanut päätöksen muodostamaa tarkkaan harkittua kokonaisuutta, se on sivuuttanut sen, että Fortum on valituksessaan vedonnut osaltaan nimenomaan tällaiseen kokonaistarkasteluun. Kysymys on siitä, että valvontamallin on kokonaisuudessaan johdettava oikeaan ja sähkömarkkinalain mukaiseen lopputulokseen.

Kuten vaatimuksistakin ilmenee, Fortum ei ole asiassa valittaessaan sivuuttanut päätöksessä määritellyn tuottopohjan merkitystä. Se on jo päätöstä valmisteltaessa esittänyt virastolle tältäkin osin perusteltuja näkemyksiään. Väite siitä, että Fortum olisi kokonaisuuden unohtaen keskittynyt yksin tuottotason arvioimiseen, on siten perätön. Yhtä kestämätöntä on väittää, että tuottopohja olisi päätöksessä määritelty erityisen avokätisesti. Tuottotason määrittelyyn liittyvien virheiden liiketoiminnan tulevaisuutta vaarantava vaikutus ei liioin poistu, vaikka tuottopohjana käytettäisiin ajantasaista ja oikeaa jälleenhankinta-arvoa.

Valitusta ei voida perustellusti kiistää yksin sillä, että valituksen hyväksyminen voisi johtaa sähkön siirtohintojen kohoamiseen. Viraston aikaisemmin noudattama metodologia ja siihen liittyneet parametrit ovat olleet virheellisiä sekä johtaneet alituottoon ja siten kestämättömään investointitilanteeseen. Jos ja kun tilanne nyt korjataan, olisi luonnollista, että tämä antaisi samalla mahdollisuuden nostaa siirtohintoja. Tilanne olisi siitä huolimatta kokonaisuuden kannalta sähkömarkkinalain sisällön ja tarkoituksen mukainen. Päätöksen mukaan sallittu tuottotaso on liian alhainen vaarantaen toimialan kannattavuuden ja toiminnan pitkäjänteisen kehittämisen. Nyt sallittu tuottotaso ei turvaa riittäviä investointeja sähköverkkoihin, koska tuoton olisi katettava myös pääoman tosiasialliset kustannukset. Verkkotoiminnan investointeihin tarvittavan pääoman relevanttia vaihtoehtoiskustannusta, jonka tason investoinnin odotetun tuoton on vähintään saavutettava, merkitsee korkein vastaavan riskin sijoituksesta saatavaksi odotettu tuotto. Niin kauan, kuin investoinnit ovat pääoman tuotto-odotuksiin nähden kannattamattomia, merkitystä ei ole sillä, että valvontamalli ei sinänsä rajoita tuottopohjaan vaikuttavia investointeja yksin tarpeellisina pidettäviin investointeihin.

Viraston lausunnossaan esittämä analyysi päätöksen vaikutuksista alan toimintaedellytyksiin on ylimalkainen ja merkityksetön päätöksen lainmukaisuuden arvioimisen kannalta. Vertailut ovat perusteettomia ja niihin liittyvät graafiset esitykset tarkoitushakuisia. Virasto on ilmeisesti verrannut uuden laskentamallin sallimaa tuottoa siihen, mitä verkonhaltijoiden tilinpäätöstiedot osoittivat vuonna 2003, kun mallin vaikutusten totuudenmukainen selvittäminen olisi edellyttänyt vertailua siihen, mitä vuoden 2003 sääntely olisi verkonhaltijoille mahdollistanut. Analyysin muut virheet liittyvät muun muassa tuottopohjaan, vertailun verkonhaltijakohtaisen liiketoiminnan volyymin painotuksen puuttumiseen sekä liikevaihdon muutoksen käyttämiseen indikaattorina.

Asiassa on riidatonta, että kohtuullista hintaa koskevaa sähkömarkkinalain 14 §:n 2 momenttia ei ole etukäteisvalvontaan siirryttäessä muutettu. Lain uuden 38 a §:n perusteluissa on kuitenkin annettu entistä tarkempia ja uusiakin tulkintaohjeita siitä, mitä seikkoja vahvistuspäätöstä valmisteltaessa on otettava huomioon. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut eivät ole koskeneet nyt käsiteltävän päätöksen sisältöä, eikä niissä edes olisi voitu antaa etukäteistä hyväksyntää yksittäisille viraston käyttämille parametreille tai niiden arvoille. Muutoksenhakuakin koskeneen lainmuutoksen nimenomaisena tarkoituksena on ollut tehostaa viraston päätösten sisällön arviointia valitusasteissa.

Virasto ei lausunnoistaan päätellen ymmärrä liiketaloudellisin periaattein toimivan sähköverkkoyhtiön toimintaa ohjaavia talouden realiteetteja. Se luulee verkonhaltijan toimivan budjettiviraston tavoin. Sähkömarkkinalaki on kuitenkin neutraali sen suhteen, toimiiko verkonhaltija voittoa tavoittelevana yhtiönä tai esimerkiksi kunnallisena laitoksena, jonka hinnoittelua ohjaavat usein muut kuin liiketaloudelliset seikat. Tarkoituksena ei ole tehdä yksityisten yhtiöiden toimintaa liiketaloudellisesti mahdottomaksi. Myös valvonnan on kohdeltava verkkotoimintaa tasapuolisesti, jolloin verkonhaltijoiden väliset erot on otettava huomioon valvontamallissa. Syrjintää merkitsee paitsi samanlaisten toimijoiden kohteleminen eri tavoin, myös erilaisten toimijoiden kohteleminen samalla tavalla.

Valituksessa korostettu syrjinnän kielto perustuu paitsi EY-oikeuteen, myös kansalliseen hallintolakiin ja yleisiin hallinto-oikeudellisiin periaatteisiin. Samalla, kun virasto on esittänyt hajanaisia kommentteja Fortumin vetoamasta kansainvälisestä vertailusta, se on tunnustanut, ettei se ole itse tehnyt tällaisia vertailuja parhaista edellytyksistään huolimatta.

Kilpailuoikeudellisia periaatteita on sovellettava asiaan, vaikka kilpailu itse jakeluverkkotoiminnassa ei olekaan sen luonnollisen monopoliluonteen vuoksi mahdollista. Kilpailuoikeuden tarkoituksena on suojella kilpailumekanismin toimivuutta myös pääomamarkkinoilla ja eri investointikohteiden välillä. Erityisesti sähköverkkotoiminnan raskaasti säännellyillä markkinoilla viranomaisten tulisi välttää rajoittamasta kilpailua enempää, kuin on välttämätöntä sääntelyn tavoitteiden saavuttamiseksi. Asettamalla sallitun tuoton ylärajan kohtuuttoman alas virasto on rajoittanut Fortumin mahdollisuuksia kilpailla eurooppalaisista pääomista ja investoinneista.

Tuottopohja

Verkon nykykäyttöarvon määrittäminen

Valvontamalli perustuu nykykäyttöarvon laskennassa keskimääräisiin pitoaikoihin. Mallilla on määrättyä ohjausvaikutusta, minkä vuoksi komponentteja saatetaan uusia ennenaikaisesti. Valituksessa vaadittu malli perustuisi vahvistettua paremmin kulloiseenkin tosiasialliseen tilanteeseen. Verkonhaltijat toki tietävät pitoaikoja valitessaan, että ne tulevat tarkastamaan verkkokomponentteja säännönmukaisesti, mutta ne eivät tiedä etukäteen, mitä ja kuinka suuria kunnossapitotoimia verkkoon joudutaan kohdistamaan.

Virasto on perustellut valitsemaansa menetelmää myös sillä, että osa verkonhaltijoista ei pystynyt keväällä 2005 toimittamaan verkon keski-ikiä. Tasapuolisen kohtelun kannalta ongelmana ei voi kuitenkaan olla todellisten lukujen soveltaminen niitä toimittaneiden yhtiöiden kohdalla. Virasto on tässäkin kohdassa valinnut menetelmän, joka on tavallaan tasapuolinen johtaessaan kaikkien yhtiöiden kannalta yhtä väärään lopputulokseen. Valituksen hyväksymisellä saavutettaisiin ainakin tiedot toimittaneiden yhtiöiden osalta oikea lopputulos ja samalla kannustettaisiin loppuosaa verkonhaltijoista toimittamaan tarvittavat tiedot.

Rahoitusomaisuus

Verkkoliiketoiminnan harjoittaminen edellyttää yritykseltä likvidiä maksuvalmiutta ja varautumista yllättäviinkin menoeriin kuten myrskytuhojen korjauskustannuksiin. Kaikki menot eivät ole etukäteen tiedossa, ja menot vaativat usein välittömästi huomattaviakin summia. Maksuvalmiuden säilyttämiseksi on tärkeää, ettei rahoitusomaisuutta eliminoida kokonaisuudessaan omasta pääomasta. Fortum ei olekaan vaatinut koko rahoitusomaisuuden lukemista tuottopohjaan vaan ainoastaan osaa siitä. Vaaditun määrän ei voida katsoa johtavan viraston tarkoittamiin asiakkailla maksatettaviin riskeihin eikä kielteiseen lopputulokseen verkonhaltijalle onnistuneen rahoitusomaisuuden hallinnan seurauksena.

Viraston toissijainen kanta merkitsee askelta oikeaan suuntaan. Toiminnan kannalta tarpeellisen rahoitusomaisuuden erilliselle tarkastelulle ja yksinomaan vieraan pääoman kustannuksen soveltamiselle ei kuitenkaan ole perusteita. Viraston toissijaiseksi esittämä malli on näiltä osin epälooginen, koska enempää oman kuin vieraankaan pääoman sijoittajan näkökulmasta merkitystä ei ole sillä, mihin toiminnan kannalta välttämättömään käyttöön verkonhaltija saamansa varat ohjaa.

Liittymismaksut

Virasto ei ole esittänyt kestäviä perusteluja syrjivälle kohtelulleen. Se on katsonut liittymismaksujen kummastakin kirjaamistavasta olleen yhtiöille hyötyä. Vuoden 2004 loppuun mennessä kirjattujen palautuskelpoisten ja -kelvottomien liittymismaksujen ainoiksi varsinaisiksi eroiksi jäävät verotukselliset seikat, joista virasto on esittänyt virheellisiä väitteitä.

Arvonlisäverovelvolliset yritykset voivat vähentää maksamansa arvonlisäverot täysimääräisesti perimistään arvonlisäveroista, ja yrityksen saamiin maksuihin sisältyvä arvonlisävero on joka tapauksessa pelkkä läpilaskutuserä, sillä veron maksaa tosiasiassa tavaran tai palvelun ostaja. Liittymismaksunsa taseeseen kirjannut verkonhaltija ei ole siten hyötynyt arvonlisäveron välttämisestä viraston väittämin tavoin suhteessa liittymismaksunsa tulouttaneeseen yritykseen. Palautuskelvottomatkaan liittymismaksut eivät toisekseen ole elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaan olleet verkonhaltijoiden veronalaista tuloa, minkä vuoksi verkonhaltijoiden verotuksellinen asema on ollut myös tuloverotuksen osalta sama liittymismaksujen kirjaamisratkaisuista riippumatta. Palautuskelvottoman liittymismaksun valinneet yrityksetkään eivät ole maksaneet liittymismaksuistaan itse enempää arvonlisäveroa kuin tuloveroa.

Tuottotaso

Riskitön korkokanta oman pääoman kustannusta määritettäessä

CAP-mallissa riskittömänä korkona on käytettävä tarkasteltavan sijoituksen kestoa vastaavaa riskitöntä korkoa. Oikea riskitön korko on sellaisen rahoitusinstrumentin tuotto, joka satunnaismuutokset sivuuttaen tuottaa tarkasteltavan periodin lopussa periodin alussa ennalta tiedetyn tuoton. Virasto on sinänsä siteerannut oikein FIM Corporate Finance Oy:n lausuntoa kassavirtojen merkityksestä, mutta kun sähköverkkoinvestointien kassavirrat kertyvät osin jopa yli 40 vuoden ajalta, siteeratulla lausunnolla ei ole esillä olevassa tapauksessa merkitystä. Perustelematta on jäänyt viraston näkemys sijoitushorisontin lyhentymisestä, mutta virasto on ilmeisesti sekoittanut yksittäisen osakesijoittajan horisontin sekä verkkoyhtiön tekemän investoinnin tuottojen maturiteetin ja duraation. Sijoitusperiodi ei ole näiden kahden sijoittajan kohdalla välttämättä sama. Samalla on huomattava, että sijoitusperiodin muuttuessa CAP-mallin kaikkia parametreja, kuten markkinariskipreemiota, on muutettava vastaavasti, sillä erimittaisten periodien CAP-mallit eivät ole staattisina suoraan vertailtavissa.

Viraston inflaatio-oikaisuun liittyvillä väitteillä ei ole asiassa merkitystä. Korkein hallinto-oikeus ei ole tältäkään osin ottanut sisällöllistä kantaa pääoman kustannusten määrittämisparametreihin.

Beeta-kerroin

Virasto ei ole lausunnoissaan vastannut Fortumin nimenomaisiin väitteisiin. Se on sitä vastoin tehnyt väitteen Fortum Oyj:n velattomasta beetasta, joka on viraston näkemyksestä poiketen ollut markkinatietojen perusteella ja valituksessa selostettujen virheiden korjaamisen jälkeen 0,51.

Yrityskohtainen pääomarakenne

Virasto on lausunnossaan myöntänyt asettaneensa kiinteän pääomarakenteen ohjatakseen verkonhaltijoita muuttamaan pääomarakennettaan velkarahoitteisemmaksi. Korollisen vieraan pääoman vaikutus pääoman painotetun keskikustannuksen tasoon perustuu kuitenkin vain velan korkojen verovähennysoikeuden huomioon ottamiseen, eikä korollisen vieraan pääoman suhteella omaan pääomaan ole mallissa muuta tehostavaa vaikutusta. Pääomarakenteen väitetty tehostamisvaikutus on tämän vuoksi kansantalouden näkökulmasta vain näennäinen. Tehostamisella tarkoitetaan lisäksi sähkömarkkinalain esitöissäkin vain verkonhaltijoiden tosiasiallisen toiminnan tehostamista eikä rahoitusrakenteen keinotekoista ”tehostamista”.

Lausunnosta ilmenevän tarkoitushakuisen tehostamiskannustimen omaksuminen valvontamalliin varsinaisen tehostamistavoitteen oheen on viraston toimivallankin kannalta vähintään kyseenalaista. Tämäkin ”kannustin” on otettu käyttöön yleisen tehostamistavoitteen tavoin lain esitöiden vastaisesti ilman kunkin verkonhaltijan tehostamispotentiaalin arviointia tehokkuusmittauksen avulla ja ilman toimialan tuottavuuden kasvumahdollisuuksien määrittämistä. Yhtiöiden tosiasialliset mahdollisuudet muokata tasettaan niin, että pääomarakenne vastaisi viraston vahvistamaa suhdetta, ovat joka tapauksessa erittäin rajalliset.

Sähkömarkkinalain esitöissä on nimenomaisesti todettu, ettei varsinaisia hinnoittelussa sovellettavia pääomamääriä tultaisi vahvistuspäätöksessä vahvistamaan etukäteen vaan että ne voisivat vaihdella vuosittain verkonhaltijan omaisuuden muuttuessa. Kun yrityskohtainen pääomarakenne on aina laskettavissa oikaistun taseen perusteella, sellaisen käyttämättä jättämiselle ei ole mitään perusteita.

Virasto on vedonnut eräisiin seikkoihin, jotka sen mukaan saattavat vääristää oikaistun taseen osoittamaa pääomarakennetta. Virasto näyttää siten pitävän parempana kiinteää pääomarakennetta, joka useimpien verkonhaltijoiden kohdalla ei varmuudella koskaan vastaa tosiasiallista rahoitusrakennetta, kuin yrityskohtaista pääomarakennetta, joka ei aina vastaisi tosiasiallista rakennetta. Viraston pääomarakennetta koskeva ratkaisu on mielenkiintoinen myös siihen nähden, että virasto on toisessa yhteydessä eli rahoitusrakenteen kohdalla todennut jokaiselle verkonhaltijalle kuuluvan valinnanvapaus operatiivisen toiminnan järjestämisen suhteen. Olisi ollut suotavaa, että virasto olisi soveltanut samaa periaatetta myös pääomarakenteen kohdalla.

Pääoman sallitun tuoton yläraja

Virasto on lausunnoissaan sivuuttanut valituksessa ja Mandatumin lausunnossa tältä osin esitetyt perustellut väitteet tyytyen esittämään yleisiä ja perusteettomia kommentteja todennäköisyyslaskelmista ja oletuksista. Ainoat varsinaiset vastaväitteet kassavirtojen ennustettavuudesta ja beeta-kertoimen merkityksestä ovat nekin vääriä.

Viraston väitteet verkkoyhtiöiden kassavirtojen ennustettavuudesta ja sitä vastaavasta tuottojen hyvin matalasta keskihajonnasta jättää huomiotta Mandatumin lausunnossa esitetyn matemaattisen analyysin, joka osoittaa kassavirtatuottojen beetan ja keskihajonnan suoran yhteyden toisiinsa. Viraston vähättelevä lausuma on perusteeton, koska keskihajontaan liittyvä argumentaatio perustuu nimenomaan viraston omiin oletuksiin toimialaan liittyvästä riskistä, mikä ilmenee beeta-kertoimen positiivisena arvona.

Beeta-tekijä huomioi kuitenkin vain tuottojen systemaattisen riskin muttei sen sijaan yhtiökohtaista ja hajauttamalla poistuvaa riskiä. Se ei siten huomioi yksittäisen yhtiön tuottojen hajontaa kokonaisuudessaan. CAP-malli määrittelee beetan perusteella nimenomaan vaadittavan tuoton odotusarvon.

Riskin sisältävän sijoituksen toteutuva tuotto vaihtelee todellisuudessa odotusarvon molemmin puolin. Jos sallitun tuoton yläraja jätetään pääoman keskikustannuksen (WACC) tasolle, verkkoyhtiön todellisuudessa esiintyvät tätä tasoa huonommin tuottavat vuodet johtavat väistämättä keskimääräisen tuoton jäämiseen WACC-tason alapuolelle. Pääoman tuoton odotusarvoa korkeampi tuotto on yhtä selvästi yksittäistapauksena tavanomainen ja itse asiassa välttämätön ilmiö kompensoidessaan juuri mainittuja heikomman tuoton vuosia. Tuoton WACC-odotusarvoa korkeampaa yksittäisen vuoden tuottoa ei voida näin ollen pitää enempää verkonhaltijan kuin toimialan sääntelynkään kannalta kohtuuttomana. Vasta pysyvästi WACC-tasoa korkeampi tuotto osoittaisi yhtiön tuottavan enemmän kuin sijoittajat siltä riskipitoisuuden huomioon ottaen voivat vaatia.

Yleinen tehostamistavoite

Yleisen tehostamistavoitteen asettaminen ilman verkonhaltijakohtaisen tehostamispotentiaalin arviointia tehokkuusmittauksen avulla ja ilman toimialan tuottavuuden kasvumahdollisuuksien määrittämistä on vastoin sähkömarkkinalain muutosta koskevan hallituksen esityksen nimenomaista sanamuotoa. Yleinen tehostamistavoite voi sen mukaan sisältyä vain verkonhaltijakohtaisiin tavoitteisiin. Aikaisemmat ja hierarkisesti alemmanasteiset lainvalmisteluasiakirjat eivät voi toimia tulkintaohjeena vastoin hallituksen esityksen sanamuotoa. Pelkän yleisen tavoitteen asettaminen syrjii joka tapauksessa tehokkaita verkonhaltijoita kuten Fortumia suhteessa tehottomampiin verkonhaltijoihin, sillä jälkimmäisten on selvästikin helpompi saavuttaa kaikille samansuuruisena asetettu tavoite kuin toimintansa jo tehostaneiden yritysten.

Sähkömarkkinalaki ei velvoita virastoa asettamaan ylipäänsä minkäänlaista tehostamistavoitetta. Kun laki perusteluineen asettaa sitä vastoin tiukat edellytykset velvoitteen asettamiselle, edellytyksiä ei voi sivuuttaa viittaamalla yleisellä tasolla esitettyihin lausumiin lain tavoitteista. Se, että virasto ei ole pystynyt suoriutumaan edellytetyistä toimenpiteistä ennen ensimmäisen valvontajakson alkamista, ei voi liioin vaikuttaa verkonhaltijoiden laillisiin oikeuksiin.

Aikaisempaa DEA-malliin perustunutta yhtiökohtaista tehokkuuslukua ei voida pitää lain esitöissä tarkoitettuna tehostamispotentiaalin arviointina. Helsingin kauppakorkeakoululta tilattua lausuntoa sähköverkkotoiminnalle asetettavasta yleisestä tehostamistavoitteesta ei voida puolestaan pitää riittävänä toimialan tuottavuuden kasvumahdollisuuksien määrittämisenä. Lausunto sisältää joka tapauksessa olennaisia puutteita niin käytetyn aineiston kuin tarkastelujaksonkin osalta.

Palkkakustannusindeksiä ei voida pitää huonona pohjana indeksikorjauksen suorittamiseksi, sillä se kuvaa yrityksen omien henkilöstökulujen kohoamisen ohella myös ulkoistetun työn eli ostettujen ulkopuolisten palveluiden kustannusten kohoamista.

Oikeudenkäyntikuluista

Fortum on kiistänyt viraston oikeudenkäyntikuluja koskevan korvausvaatimuksen lakiin perustumattomana, koska se ei ole käsityksensä mukaan esittänyt asiassa hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitettuja ilmeisen perusteettomia vaatimuksia. Fortum ei ole sinänsä pitänyt viraston vaatimusta määrältään kohtuuttomana, mutta se on paljoksunut vaatimusta todistaja B:n kuulemisesta aiheutuneiden kulujen osalta.

LISÄLAUSUNTO Energiamarkkinavirasto on esittänyt lisälausuntonaan beeta-kertoimen osalta seuraavan.

Virasto ei ole aikaisemmin selvittänyt Fortumin nyt vetoamia metodologisia ongelmia, koska niitä ei ole liioin eritellyt yksikään viraston kuulemista asiantuntijoista.

IT-yhtiöiden aiheuttamalla pörssikuplalla ei ole beeta-kertoimen määrittämisen kannalta väitettyä merkitystä. FIM on tarkastellut lausunnossaan beetoja sekä viiden että kahden vuoden ajanjaksolta. Eri aikaperiodeilta lasketuissa beeta-arvoissa ei ole havaittu ristiriitoja, eikä virasto toisaalta ole painottanut viiden vuoden jaksoa. Kaksivuotisen tarkastelujakson 2002–2004 aineistolla on saatu käytännössä samanlaisia tuloksia kuin tarkastelujakson 1999–2004 aineistolla.

CAP-mallissa käytetään huomattavasti yleisemmin niin sanottua raakaa eli korjaamatonta beetaa kuin korjattua beetaa. Asiasta ei ole tieteellistä yksimielisyyttä, ja korjausmenetelmiä on joka tapauksessa useita muitakin kuin Fortumin vetoamassa Mandatumin lausunnossa sovellettu Bloombergin-mukautus. Mainittua menetelmää voidaan kritisoida ja oudoksua eritoten siksi, että se antaa korjauskertoimensa vuoksi kaikille tarkasteltaville kohteille beetaksi vähintään lukuarvon 0,33.

VÄLITOIMET

Täytäntöönpanosta määrääminen

Markkinaoikeus on 23.6.2005 antamallaan päätöksellä hylännyt Fortum Sähkönsiirto Oy:n vaatimuksen valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Suullinen käsittely
Asiassa on toimitettu 31.8.2006, 11.9.2006 ja 12.9.2006 suullinen käsittely, josta on laadittu erillinen pöytäkirja. Suullisessa käsittelyssä on selvitetty Fortum Sähkönsiirto Oy:n ja Energiamarkkinaviraston vaatimuksia ja niiden perusteita sekä kuultu asian selvittämistä varten C:tä todistelutarkoituksessa sekä D:tä, E:tä, F:ää, G:tä, H:ta ja B:tä todistajana.

Oikeudenkäyntiaineiston julkisuus

Markkinaoikeus on 31.8.2006 julistamallaan päätöksellä määrännyt osan kirjallisesta oikeudenkäyntiaineistosta pidettäväksi 31.12.2030 saakka salassa, koska asiakirjat sisältävät tietoja yksityisistä liikesalaisuuksista.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asiassa on kysymys menetelmistä ja laskentamalleista, jotka Energiamarkkinavirasto on vahvistanut sähköverkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajaksolle 1.1.2005–31.12.2007.

Asiassa sovellettavista oikeuslähteistä

Sähkömarkkinalain tarkoituksena on lain 1 §:n mukaan varmistaa edellytykset tehokkaasti toimiville sähkömarkkinoille siten, että kohtuuhintaisen ja riittävän hyvälaatuisen sähkön saanti voidaan turvata. Sen saavuttamisen ensisijaisina keinoina ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen sähkön tuotannossa ja myynnissä sekä kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpito sähköverkkojen toiminnassa.

Sähköverkolla tarkoitetaan sähkömarkkinalain 3 §:n mukaan toisiinsa liitetyistä sähköjohdoista, sähköasemista sekä muista tarvittavista sähkölaitteista ja sähkölaitteistoista muodostettua kokonaisuutta, joka on tarkoitettu sähkön siirtoon tai jakeluun. Sähköverkkotoiminnalla puolestaan tarkoitetaan mainitun säännöksen mukaan sähköverkon asettamista vastiketta vastaan sähkönsiirtoa ja muita verkon palveluja tarvitsevien käyttöön. Sähköverkkotoimintaan kuuluvat myös sellainen sähköverkon suunnittelu, rakentaminen, ylläpito ja käyttö, asiakkaiden sähkölaitteiden liittäminen verkkoon, sähkön mittaus ja muut sellaiset sähkön siirtoon tarvittavat toimenpiteet, jotka ovat tarpeen sähkönsiirtoa ja muita verkon palveluja varten. Verkonhaltijalla tarkoitetaan yhteisöä tai laitosta, jolla on hallinnassaan sähköverkkoa ja joka harjoittaa luvanvaraista sähköverkkotoimintaa. Sähköverkkotoimintaa saa lain 4 §:n 1 momentin mukaan harjoittaa vain Energiamarkkinaviraston antamalla luvalla.

Jakeluverkolla tarkoitetaan sähkömarkkinalaissa sähköverkkoa, jonka nimellisjännite on pienempi kuin 110 kilovolttia. Jakeluverkonhaltijalle annettavassa sähköverkkoluvassa määritetään sähkömarkkinalain 6 §:n 1 momentin mukaan luvanhaltijalle maantieteellinen vastuualue jakeluverkon osalta. Jakeluverkonhaltijalla on lain 17 §:n 1 momentin mukaan yksinoikeus rakentaa jakeluverkkoa vastuualueellaan. Kysymys on siten niin sanotusta luonnollisesta monopolista. Sähkön käyttäjät eivät voi vaihtaa käyttöpaikalla sähkön siirrosta vastaavaa verkonhaltijaa eivätkä siten kilpailuttaa sähkön siirtopalvelujen hintoja.

Energiamarkkinavirasto määrää sähkömarkkinalain 16 §:n 1 momentin mukaan sähkömarkkinaviranomaisena sähköverkkoluvassa yhden kantaverkonhaltijan vastaamaan maamme sähköjärjestelmän teknisestä toimivuudesta ja käyttövarmuudesta sekä huolehtimaan valtakunnalliseen tasevastuuseen kuuluvista tehtävistä tarkoituksenmukaisella ja sähkömarkkinoiden osapuolten kannalta tasapuolisella ja syrjimättömällä tavalla (järjestelmävastuu). Säännöksessä tarkoitettuna kantaverkonhaltijana toimii Fingrid Oyj. Valtakunnallisella tasevastuulla tarkoitetaan lain 3 §:n mukaan vastuuta koko valtakunnan sähkön tuotannon ja käytön tasapainon ylläpidosta kunkin tunnin aikana sekä vastuuta valtakunnallisesta taseselvityksestä.

Verkonhaltijoiden velvollisuuksiin kuuluvat verkon kehittämisvelvollisuus, liittämisvelvollisuus ja siirtovelvollisuus. Verkonhaltijan tulee sähkömarkkinalain 9 §:n 1 momentin mukaan ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin asiakkaiden kohtuullisten tarpeiden mukaisesti ja turvata osaltaan riittävän hyvälaatuisen sähkön saanti asiakkaille. Verkonhaltijan tulee säännöksen 2 momentin mukaan pyynnöstä ja kohtuullista korvausta vastaan liittää verkkoonsa tekniset vaatimukset täyttävät sähkönkäyttöpaikat ja sähköntuotantolaitokset toiminta-alueellaan. Verkonhaltijan on lain 10 §:n 1 momentin mukaan kohtuullista korvausta vastaan myytävä sähkön siirtopalveluja niitä tarvitseville verkkonsa siirtokyvyn rajoissa.

Sähkömarkkinalain 14 § sisältää verkkopalvelujen myyntiehtoja ja hinnoittelua koskevat yleiset säännökset. Verkkopalvelujen myyntihintojen ja -ehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden on säännöksen 1 momentin mukaan oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille. Verkkopalvelujen hinnoittelun on säännöksen 2 momentin mukaan oltava kohtuullista.

Sähkömarkkinalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä HE 138/1994 on todettu, että sähköverkon keskeinen asema sähköjärjestelmässä ja sähköverkkotoiminnan monopoliluonne tekevät tarpeelliseksi, että yhteiskunta valvoo ja sääntelee sähköverkkotoimintaa. Lailla on pyritty huolehtimaan, että verkonhaltijoiden oikeuksien ja velvoitteiden välillä olisi oikeudenmukainen tasapaino. Esityksessä on todettu esimerkiksi verkon kehittämisvelvollisuuden tarkoittavan, että verkonhaltijan tulisi pitää verkon käyttövarmuus yleisesti hyväksyttävällä tasolla sekä lisäksi rakentaa ja vahvistaa verkkoaan niin, että asiakkaiden tavanomaiset, ennakoitavissa olevat palvelutarpeet tulevat tyydytetyiksi. Asiakkaalle tulee turvata myös riittävän hyvälaatuisen sähkön saanti. Sähkön laatu sekä sähkökatkosten tiheys ja pituus riippuvat pääasiassa sähköverkoston rakenteesta ja kunnosta. Verkonhaltijan tulee esityksen mukaan huolehtia siitä, että sähköverkosto on tältä osin riittävässä kunnossa myös haja-asutusalueilla.

Hallituksen esityksessä HE 138/1994 on todettu verkkopalvelujen hinnoittelun osalta ensinnäkin, että verkonhaltijalla ei ole markkinoilta tulevaa painetta pitää hintojaan alhaalla eikä kannustinta tehostaa toimintaansa ja että mahdollinen kustannustehottomuus on mahdollista kompensoida korkeammilla hinnoilla. Monopoliaseman väärinkäytön ehkäisemiseksi sähkömarkkinalaissa on katsottu olevan syytä asettaa verkkopalvelujen hinnoittelulle ja tehokkuudelle vaatimuksia, joita ei ole tarpeen edellyttää kilpailluilla markkinoilla toimivilta sähköliiketoiminnoilta. Monopoliasemassa olevan verkkotoiminnan hinnoittelun tulisi olla kohtuullista. Hintojen tulee toisin sanoen vastata verkkotoiminnan kustannuksia ja liiketoiminnasta saatava voitto on pidettävä kohtuullisena. Esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on vielä todettu, että kohtuullisuus ei ole täsmällinen käsite. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulisi vastata toiminnan kustannuksia. Kilpailunrajoituslakia sovellettaessa otetaan huomioon monopolihinnoittelun arvioinnissa lisäksi, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Korkeat kustannukset eivät siis välttämättä oikeuta korkeisiin hintoihin. Toisaalta hinnoittelun tulisi turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saisivat kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt edellä selostetusta hallituksen esityksestä talousvaliokunnalle antamassaan lausunnossa PeVL 19/1994 huomiota siihen, että tuolloin voimassa olleen hallitusmuodon 6 §:ssä säädetty omaisuudensuoja suuntautuu osaltaan omistajan määräämisoikeuteen kohdistettavia rajoituksia eli omaisuuden käyttörajoituksia vastaan. Vaikka verkonhaltijan siirtovelvollisuus merkitsee omaisuuden käyttörajoitusta, siirtovelvoitteen ei valiokunnan käsityksen mukaan voi katsoa loukkaavan omistajan oikeutta omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttöön. Omaisuuden kohtuullisen käyttömahdollisuuden säilymiseksi verkonhaltijalle tulee kuitenkin turvata kohtuullinen korvaus siirtopalveluista. Valiokunnan lausunnosta ilmenee, että lain 14 §:n 2 momentin säännöstä verkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuudesta ei tule ymmärtää yksinomaan sähkön käyttäjän näkökulmasta.

Eduskunnan talousvaliokunta on katsonut mietinnössään TaVM 56/1994, että hinnoittelun kohtuullisuuden määrittely on ollut yksi lakiehdotuksen keskeisiä ongelmakohtia. Verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee ilmeisesti vastata verkkotoiminnan ja verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä verkon kehittämiseen, mikä on verkonhaltijalle lakisääteinen velvoite. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen sähköverkon tulonmuodostuksen tulee lopuksi riittää antamaan verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle. Valiokunta on lähtenyt siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioimisessa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut sekä laitteiston pitkä käyttöikä.

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat antaneet 26.6.2003 direktiivin 2003/54/EY sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta. Täysin toimintakykyisten ja kilpailukykyisten sisämarkkinoiden toteuttamisen suurimmat esteet liittyvät direktiivin mukaan muun muassa verkkoon pääsyyn, hinnoitteluun ja markkinoiden erilaisiin avautumisasteisiin eri jäsenvaltioissa. On tärkeää, että yhteisön koko teollisuus ja kauppa, pienet ja keskisuuret yritykset mukaan luettuina, sekä kaikki yhteisön kansalaiset, jotka hyötyvät sisämarkkinoiden taloudellisista eduista, voivat myös nauttia korkeatasoisesta kuluttajansuojasta, ja että erityisesti kotitaloudet ja jäsenvaltioiden harkinnan mukaan myös pienet yritykset voivat myös nauttia julkisen palvelun takeista, erityisesti toimitusvarmuuden ja kohtuullisten tariffien suhteen, koska se edistää oikeudenmukaisuutta, kilpailua ja epäsuorasti työllisyyttä.

Yhden tai useamman kansallisen sääntelyviranomaisen harjoittamalla tehokkaalla sääntelyllä on mainitun direktiivin mukaan tärkeä osa syrjimättömän verkkoon pääsyn takaamisessa. Jäsenvaltiot määrittelevät sääntelyviranomaisten tehtävät, toimivallan ja hallinnolliset valtuudet. Näillä viranomaisilla olisi oltava valtuudet määrittää tai hyväksyä tariffit tai ainakin siirto- ja jakelutariffien laskentamenetelmät. Nämä tariffit olisi julkaistava ennen niiden voimaantuloa, jotta vältetään epävarmuus ja kalliit ja aikaavievät riidat. Jäsenvaltioiden on direktiivin 20 artiklan 1 kohdan mukaan varmistettava, että kolmansien osapuolten päästämiseksi siirto- ja jakeluverkkoihin luodaan järjestelmä, jossa käytetään julkaistuja tariffeja, jota voidaan soveltaa kaikkiin vaatimukset täyttäviin asiakkaisiin ja jota sovelletaan puolueettomasti ja harjoittamatta syrjintää verkon käyttäjien välillä. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 23 artiklan mukaisesti hyväksytään nämä tariffit tai niiden laskentamenetelmät ennen niiden voimaantuloa ja että tariffit ja, jos ainoastaan menetelmät hyväksytään, menetelmät julkaistaan ennen niiden voimaantuloa.

Sääntelyviranomaisten on edellä mainitun direktiivin 23 artiklan 2 kohdan mukaan vahvistettava tai hyväksyttävä ennen niiden voimaantuloa ainakin ne menetelmät, joita käytetään muun ohella seuraavien seikkojen laskennassa tai niitä koskevien ehtojen ja edellytysten vahvistamisessa: a) liittäminen ja pääsy kansallisiin verkkoihin, siirto- ja jakelutariffit mukaan luettuina. Näiden tariffien tai menetelmien on mahdollistettava tarvittavien investointien toteuttaminen verkkoihin niin, että kyseisillä investoinneilla voidaan varmistaa verkkojen toimivuus.

Hallituksen eduskunnalle antamassa esityksessä sähkömarkkinalain ja markkinaoikeuslain muuttamisesta (HE 127/2004) on ehdotettu siirryttäväksi sähkön sisämarkkinadirektiivin edellyttämin tavoin sähköverkkojen tapauskohtaisesta ja jälkikäteisestä valvonnasta kaikkiin verkonhaltijoihin kohdistuvaan yhtenäiseen ja osittain etukäteiseen valvontaan, jossa Energiamarkkinavirasto vahvistaisi kaikille verkonhaltijoille sekä järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle noudatettavaksi keskeisimpien palveluiden ehdot ja palveluiden hinnoittelua koskevat menetelmät ennen niiden käyttöönottamista. Uudistuksen tavoitteena on ollut parantaa sähkömarkkinoiden toimivuutta sekä turvata edullisten ja hyvälaatuisten verkkopalvelujen tarjonta Suomessa.

Hallituksen mainitussa esityksessä on todettu, että taloustieteessä luonnolliseen monopoliin on katsottu liittyvän ongelmia, joiden vuoksi se tarvitsee julkista sääntelyä. Sääntelyn avulla pyritään kontrolloimaan yrityksen markkinavoiman käyttöä ja ehkäisemään monopolihinnoittelua, kannustamaan toiminnan tehostamiseen sekä tehokkaan hinnoittelurakenteen luomiseen. Luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisiä tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja tehokkuus. Tasapuolisuudella tarkoitetaan yhteiskunnan sisäistä tulonjakoa valvottavien yritysten omistajien ja asiakkaiden välillä. Tuottotaso ei saa olla liian korkea esimerkiksi suhteessa sellaisiin investointeihin, joita omistajat voisivat tehdä vastaavan riskitason liiketoimintoihin. Vastaavasti myös valvottavien yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista. Jatkuvuudessa on kyse siitä, että valvonnan on varmistettava tarpeelliset investoinnit valvottavalle alalle. Riittävän toimitusvarmuuden turvaaminen on keskeinen tavoite energia-alan luonnollisten monopolien erityisvalvonnassa. Tehokkuus puolestaan tarkoittaa asiakkaan haluaman palvelun aikaansaamista mahdollisimman alhaisin kustannuksin.

Hallituksen esityksessä HE 127/2004 on mainittu, että eduskunta oli hyväksynyt 17.2.2003 lausuman (EV 303/2002), joka edellytti hallituksen ryhtyvän toimenpiteisiin, jotta sähkön siirtohinnoittelu sähkönkäyttäjälle on kohtuullista. Lakiehdotuksella on todettu pyrittävän edistämään tämän tavoitteen toteutumista. Tämän vuoksi ehdotuksella ei ole ollut tarkoitus muuttaa sähköverkkopalvelujen hinnoittelusta annettujen säännösten sisältöä eikä niiden soveltamista koskevaa viranomais- ja oikeuskäytäntöä. Hallituksen esityksessä on edelleen katsottu, että verkkopalveluiden hinnoittelussa noudatettavat periaatteet ovat vakiintuneet edellä tässä päätöksessä jo selostettujen säännösten perusteella annetussa oikeuskäytännössä Energiamarkkinaviraston ja korkeimman hallinto-oikeuden vuodesta 1999 lähtien antamien ratkaisujen kautta. Viranomaisvalvonnassa pyritään sen mukaan hyödyntämään aikaisempien säännösten soveltamisesta saatuja kokemuksia.

Eduskunnan talousvaliokunta on toistanut mietinnössään TaVM 27/2004 verkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuuden osalta sähkömarkkinalain säätämiseen liittyvissä vuoden 1994 valtiopäiväasiakirjoissa esitettyjä ja edellä selostettuja näkökohtia.

Energiamarkkinaviraston tulee 27.12.2004 voimaan tulleen sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin mukaan päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi erilaisia palvelujen ehtoja ja palvelujen hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen niiden käyttöönottamista. Sen on säännöksen 1 kohdan mukaan vahvistettava menetelmät verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana. Vahvistuspäätöksen tulee säännöksen 2 momentin mukaan perustua lain 3, 4 ja 6 a luvussa sekä verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1228/2003 säädettyihin perusteisiin. Viimeksi mainitun asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa on määrätty muun ohella, että verkonhaltijoiden verkkoon pääsystä perimien maksujen on oltava avoimia, niissä on otettava huomioon tarve turvata verkon toimintavarmuus ja niiden on vastattava todellisia kustannuksia sikäli, kuin nämä ovat verrattavissa tehokkaan ja rakenteeltaan vastaavan verkonhaltijan kustannuksiin, ja niitä on sovellettava tasapuolisesti.

Hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan määrätä
1) verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista
2) verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta
3) verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta
4) verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavasta tavoitteesta ja sen määrittämistavasta sekä menetelmästä, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa
5) hinnoittelurakenteen määrittämistavasta, jos määrittämistapa on tarpeen verkkoon pääsyn toteuttamiseksi tai Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi taikka jos määrittämistapa liittyy järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen hinnoitteluun.

Sähkön siirtohinnoittelun kohtuullisuusvalvonta perustuu paitsi edellä mainittuihin ennen valvontajaksoa tehtäviin vahvistuspäätöksiin, myös Energiamarkkinaviraston valvontajakson päätyttyä tekemiin päätöksiin. Viraston tulee sähkömarkkinalain 38 c §:n mukaan valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan 38 a §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän.

Energiamarkkinaviraston on vahvistuspäätöstä valmistellessaan ja tehdessään noudatettava myös hallintolakia, jonka 6 §:ssä säädetään hallinnon oikeusperiaatteista. Viranomaisen on sen mukaan kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä HE 72/2002 on todettu tältä osin ensinnäkin, että tasapuolisen kohtelun vaatimus saa merkityssisältönsä lähinnä Suomen perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta. Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Säännös ei kuitenkaan estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita parantavia toimia. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Ratkaisutoiminnan tulee olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen olisi perustuttava tapauksen erityislaatuun. Säännös ei kuitenkaan estä viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään sikäli, kuin siihen on olemassa perusteltu syy.

Hallintolain 6 §:stä ilmenevä tarkoitussidonnaisuuden periaate sisältää lain edellä mainittujen esitöiden mukaan yleisen velvollisuuden käyttää toimivaltaa vain siihen tarkoitukseen, johon se on lain mukaan määritelty tai tarkoitettu käytettäväksi. Viranomainen ei saa ryhtyä edistämään muita tarkoitusperiä kuin niitä, jotka kuuluvat sen tehtäväpiiriin ja sisältyvät tapaukseen sovellettavan lain tavoitteisiin. Vaatimus viranomaisen toimien puolueettomuudesta ilmentää hallinto-oikeudellista objektiviteettiperiaatetta. Sen mukaan hallintotoiminta ei saa perustua epäasiallisiin tai hallinnolle muuten vieraisiin perusteisiin.

Viranomaisten harkintavaltaa ohjaaviin oikeusperiaatteisiin kuuluu myös suhteellisuusperiaate. Viranomaisen toimen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta, johon kysymyksessä olevalla toimella pyritään. Käytännössä suhteellisuusperiaate edellyttää, että viranomainen mitoittaa toimintansa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan aikaan tarvittava vaikutus. Suhteellisuusperiaatteella on tärkeä merkitys erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissa viranomainen joutuu harkitsemaan hallinnon asiakkaan kannalta epäedullisia oikeudellisia seuraamuksia. Tällaisia esiintyy usein erityyppisessä valvontatoiminnassa.

Vaatimus, jonka mukaan viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia, merkitsee hallintolain mainittujen esitöiden mukaan luottamuksensuojaperiaatteen laintasoista vahvistamista. Mainittu periaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan. Luottamuksen suojaaminen on rajoitettu koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset. Säännöksessä tarkoitettuna oikeutettuna odotuksena ei pidettäisi pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia.

Vahvistuspäätöksestä yleisesti

Hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmien perustana on eriytetyn sähköverkkotoiminnan tase. Sähkömarkkinoilla toimivan yrityksen on sähkömarkkinalain 28 §:n 1 momentin mukaan eriytettävä sähköverkkotoiminta muista sähköliiketoiminnoista. Eriyttämisellä tarkoitetaan lain 29 §:n mukaan sitä, että eriytettäville sähköliiketoiminnoille on tilikausittain laadittava tuloslaskelma ja tase. Terve ja toimiva kilpailu sähkömarkkinoilla edellyttää lain esitöiden (HE 127/2004) mukaan, että kilpailun alaiset sähköliiketoiminnot toimivat liiketaloudellisesti kannattavasti eikä niitä tueta monopolitoiminnoilla. Sähköliiketoimintojen eriyttämisen tavoitteena on lisätä sähköliiketoiminnan avoimuutta ja tasapuolisuutta siten, että vaikeutetaan kilpailulle avattujen sähköliiketoimintojen tukemista sähköverkkoliiketoiminnasta saatavilla tuloilla ja näin kilpailun vääristymistä sähkömarkkinoilla.

Energiamarkkinaviraston esillä oleva vahvistuspäätös sisältää sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin sallimin tavoin useita eri menetelmiä ja malleja, jotka kattavat verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavan, verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavan sekä sen edellyttämän tuloslaskelman ja taseen oikaisun sekä verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavan tavoitteen ja sen määrittämistavan sekä menetelmän, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa.

Verkkoliiketoiminnalle sallittava kohtuullinen tuotto määritetään päätöksen mukaan asiaa yksinkertaistaen ilmaistuna oikaisemalla verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa ensin nykykäyttöarvoonsa ja kertomalla näin saadun pääoman määrä liiketoiminnan arvioitua riskiä vastaavalla tuottovaatimuksella. Tällä tavoin laskettua tuottoa verrataan valvontajakson jälkeen verkkotoiminnan määrätyin, tehostamistavoitteenkin sisältävin menetelmin oikaistuun toteutuneeseen tuottoon. Sallitun ja oikaistun toteutuneen tuoton erotus osoittaa joko valvontajakson ylijäämää, joka verkonhaltijan on palautettava sähkön käyttäjille seuraavalla valvontajaksolla siirtopalvelumaksujaan alentamalla, tai alijäämää, joka oikeuttaa verkonhaltijan seuraavalla valvontajaksolla maksujensa korotuksiin.

Fortumilla ei ole ollut enää valituksessaan huomautettavaa Energiamarkkinaviraston sovellettaviksi vahvistamista menetelmistä sinänsä. Se on kuitenkin pitänyt eräitä menetelmien osia ja menetelmiin sisältyvien parametrien arvoja virheellisinä ja vaatinut päätökseen näiltä osin muutosta.

Markkinaoikeus hyväksyy sen valituksessa esitetyn väitteen, jonka mukaan päätöksen yksittäisiä osia ja menetelmiin sisältyviä parametreja on voitava tutkia ja arvioida itsenäisesti. Viraston esittämä näkemys, jonka mukaan päätös ilmentää tarkkaan harkittua kokonaisuutta, on toisaalta sekin otettava huomioon sen vuoksi, että eräät päätöksen osista ja päätökseen omaksuttujen rahoitusteoreettisten laskentamallien muuttujista ovat vuorovaikutussuhteessa keskenään. Kun vain osaan päätöksen elementeistä ja menetelmiin sisältyvistä parametreista on haettu muutosta, niiden arvioinnissa on noudatettava tiettyä varovaisuutta sen tilanteen välttämiseksi, että harkittavissa mahdollisesti olevasta muutoksesta aiheutuisi päätökseen sisäistä ristiriitaa tai epäloogisuutta taikka samojen tekijöiden huomioon ottamista useaan kertaan. Varsin pienetkin poikkeamat parametreille valituissa arvoissa saattavat lisäksi johtaa menetelmien käyttötarkoituksen ja lopputuloksen kannalta huomattaviin eroihin.

Verkon nykykäyttöarvon määrittäminen

Sähköverkon arvo oikaistaan hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa vastaamaan kirjanpitoarvon sijasta nykykäyttöarvoa. Fortumin valituksessa on tältä osin kysymys menetelmästä tämän nykykäyttöarvon määrittämiseksi.

Virasto laskee verkon nykykäyttöarvon vuodelle 2005 sähköverkon jälleenhankinta-arvon (jälleenhankintahinta) kautta jälleenhankinta-arvon ollessa se kustannus, jonka vastaavan uuden verkon rakentaminen maksaisi. Nykykäyttöarvo on menetelmässä jälleenhankinta-arvo vähennettynä verkkokomponenttien teknistaloudellista pitoaikaa ja käyttöikää vastaavilla poistoilla. Nykykäyttöarvo lasketaan vuosille 2006 ja 2007 edelliselle vuodelle lasketun nykykäyttöarvon, verkon laskennallisten tasapoistojen ja edellisenä vuonna verkkoon tehtyjen investointien perusteella.

Fortum on kiinnittänyt huomiota siihen, että yksittäisen verkkokomponentin nykykäyttöarvo laskee kuvatussa menetelmässä sille ilmoitetun pitoajan jälkeen nollaan, ja katsonut menetelmän jättävän huomioon ottamatta sen, että verkonhaltijan vuosittaiset kunnossapitotoimet jatkavat verkon ja sen komponenttien jäljellä olevaa pitoaikaa. Verkon nykykäyttöarvo tulisi Fortumin mukaan sen vuoksi määrittää vuosittain uudelleen valvontakauden ensimmäistä vuotta vastaavin tavoin.

Markkinaoikeus toteaa, kuten virastokin lausumassaan, että Fortum kykenee kokemuksensa perusteella arvioimaan yksittäisten verkkokomponenttien realistisia käyttöaikoja tietoisena siitä, että verkkoon kohdistuu vuosittain säännöllisiä kunnossapitotoimia. Fortum kykenee siten ottamaan vetoamansa kunnossapitotoimet kohtuullisen hyvin huomioon komponenttien pitoaika- ja keski-ikätietoja virastolle ilmoittaessaan. Kun komponenttien pitoajat ovat ennalta suunnitellut ja kun suunnittelussa on voitu tiedostaa kunnossapitotoimet ja niiden merkitys, viraston vahvistaman menetelmän ei voida katsoa johtavan nykykäyttöarvon määrittämisen osalta virheelliseen taikka Fortumin kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Valitus on siten tältä osin hylättävä perusteettomana.

Rahoitusomaisuus

Asiassa on tältä osin kysymys siitä, onko verkonhaltijan taseessa vaihtuviin vastaaviin rahoitusarvopapereina, rahoina ja pankkisaamisina sekä niihin rinnastettavissa olevina erinä kirjattu rahoitusomaisuus suljettava verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuusvalvonnassa kokonaisuudessaan pois tuottopohjasta eli siitä päätöksissä tarkoitetun oikaistun taseen osoittamasta verkkotoimintaan sitoutuneesta pääomasta, jolle verkonhaltija on oikeutettu kartuttamaan päätösten mukaista kohtuullisena pidettävää tuottoa.

Asiaa käsiteltäessä on tullut esille, että virasto on aikaisemmissa yksittäisten verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton jälkikäteistä kohtuullisarviointia koskevissa päätöksissään lukenut rahoitusomaisuuden kaikilta osin tuottopohjaan kuuluvaksi mutta ottanut toisaalta myös tälle omaisuudelle saadut rahoitustuotot huomioon verkkotoiminnan toteutunutta tulosta laskiessaan. Nyt esillä olevassa tapauksessa virasto on päättänyt eliminoida verkonhaltijoiden taseisiin kirjatun rahoitusomaisuuden kokonaisuudessaan tuottopohjasta, mutta se on samalla ilmoittanut, ettei se sisällytä myöskään rahoitustuottoja hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa verkkotoiminnan oikaistuun tulokseen. Tuottopohjasta eliminoidulle rahoitusomaisuudelle mahdollisesti saatavat tuotot eivät päätösten mukaan siten vaikuttaisi millään tavoin verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuuden arviointiin.

Asiakirjoista ilmenee, että virasto on muuttanut suhtautumistaan verkonhaltijoiden rahoitusomaisuuden käsittelemiseen kohtuullisuuslaskennassa 28.5.2004, jolloin se on toimittanut jakeluverkonhaltijoille päivitetyn luonnoksensa sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin suuntaviivoista vuosille 2005–2007. Virasto on markkinaoikeudessa vedonnut uuden kantansa olevan asiantuntijalausunnon mukainen ja viitannut tällä FIM Corporate Finance Oy:n (jäljempänä myös FIM) toimeksiannostaan laatimaan lausuntoon 25.5.2004.

FIM:n lausunnossa on todettu muun ohella, että varsinaisen liiketoiminnan arvo ei rahoitusteoriassa sisällä rahoituseriä ja että viraston tammikuussa 2004 julkaisemasta luonnoksesta sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin suuntaviivoiksi vuosille 2005–2007 ilmenevä käsitys kassan ja korollisen rahoitusomaisuuden lukemisesta verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman eräksi oli poikennut rahoitusteoreettisesta liiketoimintaan sitoutuneen pääoman määrittelystä. Sitä, että oikaistun tuloksen laskentakaava olisi käsittänyt yhtenä eränä myös rahoituksellisen erän rahoitustuotot, on vastaavasti pidetty merkittävänä periaatteellisena poikkeamana vapaan kassavirran määritelmästä. Vaikka viraston esittämiä sijoitetun pääoman ja oikaistun tuloksen määritelmiä on lausunnossa pidetty loogisesti vertailukelpoisina, asetelman on katsottu mahdollistavan verkkoliiketoiminnan riskiin nähden ylisuurten tuottojen veloittamisen verkkoliiketoiminnan asiakkailta. Lausunnossa on suositeltu nettomääräisen sijoitetun pääoman määritelmän käyttöönottoa sääntelyn perustana ja tätä vastaavasti rahoitustuottojen poistamista oikaistun tuloksen laskentakaavasta, minkä jälkeen kohtuullisen tuoton sääntely ja valvonta voidaan kohdistaa yksinomaan verkkoliiketoimintaan.

Kuten edellä lausutusta ilmenee, virasto on noudattanut FIM:n lausunnossa esitettyä suositusta verkonhaltijoille 28.5.2004 lähettämässään luonnoksessa. Virasto on eräiden verkonhaltijoiden kuten Fortumin myöhemmissä lausunnoissa esitetystä kritiikistä huolimatta omaksunut näin valitsemansa kannan myös lopullisessa julkaisussaan 22.6.2004 Sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin suuntaviivat vuosille 2005–2007 (3/2004) kuten myös valituksenalaiseen päätökseen. Asiaa käsiteltäessä on käynyt ilmi, että virasto on FIM:n suositusta noudattaessaan pyrkinyt ensisijaisesti välttämään verkonhaltijoiden kannustamista liiketoiminnan järjestämiseen nähden liian suuren rahoitusomaisuuden ylläpitämiseen ja tilannetta, jossa verkonhaltijat voisivat kerätä tällaisille tarpeettomille kassavaroille markkinakorkoa suurempaa pääoman painotetun keskikustannusmallin (Weighted Average Cost of Capital, WACC) osoittamaa tuottoa maksattamalla rahamarkkinoilta saatavan tuoton ylittävän osan verkkoliiketoimintansa asiakkailla kohtuullisen tuoton valvontaa koskevien mekanismien turvin.

FIM:n johtaja B:n on todennut markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä FIM:n lausuntoon tältä osin liittyen, että WACC-mallin soveltaminen ei lähde tuoton laskemisesta kaikelle toimintaan sitoutuneelle pääomalle vaan rahoituseristä vapaiden kassavirtojen tarkastelemisesta. Kysymys on tavanomaisesta menettelystä alan ammattilaisten toiminnassa, vaikka muut lausunnonantajat eivät olisikaan sitä suositelleet esillä olevassa tilanteessa. FIM, kuten B:n mukaan myös Mandatum, on soveltanut sanottua periaatetta myös esimerkiksi velatonta beeta-kerrointa määritellessään käyttäen beetan laskennassa yritysten korollisia velkoja nettomääräisinä. Jos beetan laskennassa sen sijaan käytetään taseen osoittamia korollisia velkoja niin, että rahoitusomaisuus jätetään niistä kokonaan tai osaksi vähentämättä, analyysin osoittamien velattomien beetojen lukuarvot alenevat muuntokaavan vuoksi velkamäärän kasvaessa.

Markkinaoikeus hyväksyy FIM Corporate Finance Oy:n lausunnosta ja B:n kuulemisesta esille tulleiden rahoitusteoreettisten periaatteiden perusteella viraston päätöksestä ilmenevän rahoitusomaisuuden käsittelyä koskevan ratkaisun siltä osin, kuin se merkitsee rahoitusomaisuuden sulkemista pois oikaistun taseen osoittamasta verkkotoimintaan sitoutuneesta pääomasta. Rahoitusomaisuuden hallinta ei ole rahoitusteoreettisesti varsinaista verkkotoimintaa, minkä vuoksi sanottua omaisuutta ei ole perusteltua lukea miltään osin siihen verkkotoimintaan sitoutuneeseen omaisuuteen, jolle virasto laskee sallitun kohtuullisen tuoton pääoman painotetun keskikustannusmallin mukaisesti. Markkinaoikeus toteaa kuitenkin Fortumin vaatimuksesta muutoin seuraavan.

Fortum on vedonnut vaatimuksensa perusteena siihen, että liiketoimintaa ei voida käytännössä harjoittaa ilman kohtuullista rahoitusomaisuutta. Yleisesti tunnettunakin voidaan pitää sitä, että jonkinlaisten kassavarojen olemassaolo on elinkeinonharjoittajalle välttämätön varallisuuserä liiketoiminnan edellyttämän maksuvalmiuden ylläpitämiseksi. Asiassa kuulluista henkilöistä F on todennut rahoitusomaisuudesta vielä kuulemisen aikana huomioon otettavaksi vaaditun osan, kymmenesosan kaikista tilikauden aikana kassasta suoritetuista maksuista, merkitsevän sellaista käyttöpääomaa, jolla yhtiön rahoitusjohtaja tuntisi ”homman olevan hanskassa”.

Myös Fortumin esittämässä Mandatum & Co Oy:n lausunnossa 31.1.2005 on katsottu, että viraston vahvistamassa mallissa ei lainkaan huomioida yrityksen maksuvalmiutta, mikä käytännössä varmistetaan jonkin kokoisella kassareservillä. Lausunnossa on katsottu perustelluksi hyväksyä liiketoiminnan laajuuteen suhteutettu kassa ja sisällyttää sille laskettava tuotto kohtuulliseen tuottoon. Hyväksyttävä kassa voisi lausunnon mukaan olla kymmenen prosenttia kaikista tilikauden aikana kassasta suoritetuista maksuista, mikä vastaisi keskimäärin noin kuukauden aikana suoritettavia maksuja.

Markkinaoikeus toteaa, että siinä, missä virasto on asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja vielä suullisen käsittelyn ensimmäisinä päivinäkin keskittynyt puolustamaan ratkaisuaan sulkea rahoitusomaisuus kokonaisuudessaan verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman piiristä, se on vasta suullista käsittelyä 11.9.2006 jatkettaessa vastannut esillä olevaan vaatimukseen siltä osin, kuin se merkitsee nimenomaan rahoitusomaisuuden maksuvalmiuden ylläpitämiseksi välttämättömän osan ja sen kustannuksen huomioon ottamista kohtuullisen tuoton laskennassa. Virasto on tuolloin esittänyt edelle kertoelmaan kirjatun toissijaisen vastauksensa, joka on kaikesta päätellen perustunut todistaja B:n kanssa käytyyn keskusteluun tämän kuulemiseen valmistauduttaessa.

B on todennut markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä, että verkonhaltijat voivat toki taloudellisesti hieman kärsiä rahoitusomaisuuden täysimääräisesti eliminoimisesta kohtuullisuuslaskennassa, vaikka ratkaisua voidaan kansainvälisessä vertailussa ja esimerkiksi Yhdistyneissä Kuningaskunnissa toteutettuun regulaatioon nähden pitää täysin hyväksyttävänä ratkaisuna. Viraston päätös on sinänsä merkinnyt siirtymistä ääripäästä toiseen. Jos mallia ollaan valmiita ”hienosätämään”, B onkin pitänyt tarkasteluun tuoduista malleista parhaimpana viraston toissijaisessa vastauksessa tarkoitettua mukautusta, jossa verkonhaltijan maksuvalmiuden ylläpitämistä tarkastellaan erikseen omana toimintanaan. Tarpeellisen kassan kustannus on tällöin sen rahoittamiseksi otettavan lyhytaikaisen velan kustannuksen ja kassatuottojen erotus. Mallin toimivuutta pitäisi B:n mukaan kuitenkin vielä analysoida tarkemmin. Samalla tulisi määrittää oikean kassan koko ja sen rahoittamisen aiheuttamat kustannukset.

Markkinaoikeus toteaa asiassa tulleen selvitetyksi, että verkkotoiminnan harjoittaminen edellyttää määrättyä rahoitusomaisuutta yhtäältä säännöllisten maksujen suorittamiseksi, kun yrityksen maksusuoritukset tapahtuvat väistämättä jossain määrin eriaikaisesti kassaan maksujen kanssa, ja toisaalta ennalta arvaamattomiin menoihin varautumiseksi. Markkinaoikeus katsoo näin ollen kohtuulliseksi, että verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämättömästä rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus otetaan jollakin tavoin huomioon verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen kohtuullisuutta arvioitaessa. Kun rahoitusomaisuutta ei edellä lausutuista syistä ole luettava mukaan verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan eikä siten WACC-mallin mukaan laskettavan pääoman painotetun keskikustannuksen laskentapohjaan, rahoitusomaisuuden kustannus on otettava huomion viraston toissijaisesti tarkoittamin tavoin vähentämällä määrältään hyväksyttävänä pidettävälle rahoitusomaisuuden osuudelle laskettava kustannus tuotoista verkkotoiminnan oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa.

Virasto on esitellyt juuri mainitun mallin vasta 11.9.2006 markkinaoikeuden suullista käsittelyä jatkettaessa. Mallin käyttöönottoa ei ole sen vuoksi voitu valmistella kovinkaan perusteellisesti. Tarkempaa selvitystä saattaa siten jatkossa edellyttää muiden mahdollisten seikkojen ohella se, mikä osa verkonhaltijoiden rahoitusomaisuudesta on otettava huomioon oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa, mikä on tämän huomioon otettavan rahoitusomaisuuden realistisena pidettävä kustannus ja millaista tuottoa tällekin omaisuudelle voidaan saada eli millaiseksi muodostuu kysymyksessä olevan rahoitusomaisuuden laskelmassa huomioon otettava nettomääräinen kustannus. Ottaen huomioon sen, että kysymyksessä olevasta valvontajaksosta 2005–2007 on kulunut käytännössä jo kaksi vuotta eli selvästi yli puolet, markkinaoikeus katsoo, ettei asiaa voida enää palauttaa Energiamarkkinavirastoon tarkempaa selvitystä ja uutta päätöksentekoa varten vaan että markkinaoikeuden on ratkaistava asia tältäkin osin itse.

Markkinaoikeus toteaa, että Fortum saa riidattomasti etua siitä, että rahoitustuottoja ei tällä valvontajaksolla oteta lainkaan huomioon, vaikka niitä voidaan asiassa esitetyn selvityksen mukaan katsoa ainakin jossain määrin kertyvän. Fortum saa toisaalta etua myös siitä, että merkityksellisen rahoitusomaisuuden kustannukseksi hyväksytään WACC-mallin mukainen vieraan pääoman kustannus (riskitön korkokanta + 0,6 %) sellaisenaan, vaikka Fortum rahoittaisikin ainakin osan tästä rahoitusomaisuudestaan kustannuksiltaan vähäisemmillä lyhytaikaisilla lainoilla. Asiassa esitetty selvitys ei liioin osoita yksiselitteisesti sitä, että verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämätön rahoitusomaisuus olisi määrältään jopa kymmenen prosenttia Fortumin liikevaihdosta.

Markkinaoikeus on edellä mainitut seikat huomioon ottaen harkinnut kohtuulliseksi muuttaa valituksenalaista päätöstä siten, että oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa huomioon on vähennyksenä otettava rahoitusomaisuuden kustannus, joka saadaan kertomalla enintään viittä prosenttia Fortumin liikevaihdosta vastaava osuus rahoitusomaisuudesta WACC-mallissa sovellettavan vieraan pääoman kustannuksen kertoimella (riskitön korkokanta + 0,6 %). Rahoitustuottoja ei viraston vastauksen perusteella ole tällä valvontakaudella otettava juuri lausuttua vastaaviltakaan osin huomioon verkkotoiminnan toteutunutta tulosta laskettaessa ja sitä sallittuun tuottoon verrattaessa.

Liittymismaksut

Sähköverkonhaltijat ovat perineet korvaukseksi sähkönkäyttöpaikkojen verkkoonsa liittämisestä maksuja, jotka ovat olleet asiassa esitetyn selvityksen mukaan ehdoiltaan kahdenlaisia. Toiset liittymismaksuista ovat olleet siirrettävissä mutta eivät palautettavissa, toiset puolestaan sekä siirto- että palautuskelpoisia.

Asiassa on riidatonta, että palautuskelvottomia liittymismaksuja on pidettävä ehtojensa mukaisesti verkkoon liittyvien sähkön käyttäjien lopullisina korvauksina verkonhaltijoille ja että tällaiset liittymismaksut on kirjattava verkonhaltijoiden tuloslaskelmissa tuloina tuotoiksi. Tulosvaikutteisina erinä tällaiset liittymismaksut vaikuttavat siten verkonhaltijoiden taseissa oman pääoman määrään.

Riidatonta on edelleen se, että liittymismaksun palauttamisen eli takaisinmaksamisen mahdollistava ehto tekee liittymismaksuista verkonhaltijan velkapääomaa. Näin siitäkin huolimatta, että liittymismaksun palauttamista vaaditaan esitetyn selvityksen mukaan verraten harvoin. Tällaiset liittymismaksut on näin ollen kirjattava tuottojen asemesta verkonhaltijoiden taseiden vieraaksi pääomaksi. Koska verkonhaltijat eivät hyvitä sähkön käyttäjiä maksamalla perimilleen liittymismaksuille korkoa, kysymys on korottomasta vieraasta pääomasta.

Asiassa on vielä riidatonta se, että palautus- ja siirtokelpoiset liittymismaksut eivät ole elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 6 §:n 1 momentin 3 kohdan (13.2.1987/130) mukaan olleet saajina oleville verkonhaltijoille veronalaista tuloa. Palautuskelvottomat eli lopulliset liittymismaksut on palautuskelpoisista maksuista poiketen säädetty sinänsä arvonlisäverotuksen piiriin, mutta on yleisesti tunnettua, että arvonlisäverovelvolliset elinkeinonharjoittajat käsittelevät arvonlisäveroa tyypillisesti niin sanottuna läpilaskutuseränä eli maksattavat sanotun veron asiakkaillaan lisäämällä veron sellaisenaan tuotteidensa tai palveluidensa nettomyyntihintoihin.

Asiassa on tältä osin kysymys ratkaisusta, jonka mukaan virasto käsittelee vuoden 2004 loppuun mennessä Fortumin taseeseen kirjattujen palautuskelpoisten liittymismaksujen kertymää luonteensa mukaisesti korottomana velkana ja eliminoi sanotun kertymän tämän vuoksi kohtuullisen tuoton laskentaperusteena käytettävästä tuottopohjasta eli verkkotoimintaan sitoutuneesta pääomasta, johon virasto lukee päätöksensä mukaisesti Fortumin oikaistun taseen osoittaman oman pääoman ja korollisen vieraan pääoman. Fortum on pitänyt ratkaisua kertoelmasta ilmenevin tavoin epätasapuolisena ja syrjivänä.

F on kertonut liittymismaksujen päätöksestä ilmenevän kohtelun tulleen esille jo niin sanotussa Megavoima-päätöksessä, minkä jälkeen Fortum on perinyt liittymismaksunsa 1.1.2003 lukien palautuskelvottomina ja kirjannut ne sitten tuotoiksi. F ei ole pitänyt liittymismaksuja Fortumin kannalta merkittävänä rahoitusmuotona, vaikka niistä ei aiheudukaan pääomakustannuksia. Päätökset palautuskelpoisista maksuista on tehty aikanaan ilman, että niille voi enää mitään. Palautuskelpoiset maksut ovat olleet käytössä erityisesti maaseudulla, missä etäisyydet ovat olleet pitkiä ja liittymät jo muutoinkin kalliita. Liittymismaksut ovat tosin nyt olleet asiakkaille edullisia arvonlisäveronkin kanssa.

Markkinaoikeus toteaa asiassa esitetystä selvityksestä ilmenevän, että 31.12.2004 tai itse asiassa 31.12.2002 mennessä taseeseen kirjattujen palautuskelpoisten liittymismaksujen hyväksymisellä osaksi kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävää tuottopohjaa olisi Fortumille suurta taloudellista merkitystä. Keskeiseksi kysymykseksi jää kuitenkin se, mistä syystä tälle Fortumin käytettävissä kustannuksetta olevalle vieraan pääoman erälle olisi saatava laskea asiakkailta perittävissä olevaa tuottoa.

Fortum on alansa ammattilainen, ja sen on tullut tuntea muun ohella kirjanpitoa koskevat säännökset ja ohjeet. Kauppa- ja teollisuusministeriön yhteydessä toimiva kirjanpitolautakunta (KILA) on katsonut jo lausunnossaan 540/1982, että kaukolämpöverkon palautuskelvottomat liittymismaksut olivat lopullisia korvauksia oikeudesta liittyä rakennettuun kaukolämmitysverkkoon. Kun ne eivät olleet osakkeenomistajien pääomasuorituksia yhtiölle, ne olivat tuloa, jotka realisoituivat, kun liittyjien kiinteistöt oli sopimusten mukaisesti liitetty verkkoon. Lausunnossaan 1566/1999 KILA on katsonut kaukolämpöverkoston siirto- ja palautuskelpoisten liittymismaksujen kuuluneen luonteensa perusteella merkittäviksi taseen vastattaviin vieraan pääoman ryhmään. Lausunnossaan 1650/2001 KILA on vastaavasti katsonut sähköverkon siirto- ja palautuskelpoisten liittymismaksujen olevan luonteeltaan vieraan pääoman eriä, jotka merkitään taseen vastattaviin. Sen sijaan liittymismaksut, jotka olivat siirto- mutta eivät palautuskelpoisia, oli lautakunnan mukaan tuloutettava saajan tilinpäätöksessä tuotoiksi. Tuloutustulkinnan perusteluna oli se, että kyse oli kertaluonteisesta korvauksesta, jolla liittymismaksun maksaja lunasti itselleen ainoastaan pääsyn jakeluverkkoon. Tässä lausutut ja edellä riidattomiksi todetut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus pitää ilmeisenä, että liittymismaksujen kirjaamiseen liittyvät kysymykset eivät ole voineet olla Fortumille epäselviä.

Asiassa on riidatonta, että ratkaisu jättää taseeseen kirjatut liittymismaksut hinnoittelun kohtuullisuuslaskennassa tuottopohjan ulkopuolelle ei ole uusi. Energiamarkkinavirasto on menetellyt samalla tavalla jo ennen sähkömarkkinalain 27.12.2004 voimaan tullutta muutosta tekemissään verkkotoiminnan hinnoittelun jälkikäteistä kohtuullisuusvalvontaa koskevissa päätöksissä. Tällaisista päätöksistä on valitettukin ilman, että korkein hallinto-oikeus olisi niitä muuttanut (KHO 21.11.2000 t. 3005, 18.12.2002 t. 3348–3350 ja 28.12.2004 t. 3443). Fortum on ilmoittanut tulleensa näistä päätöksistä tietoiseksi, ja se on sinänsä muuttanut liittymissopimustensa ehtoja. Asiassa ei ole kuitenkaan tullut esille, että yksikään muu verkonhaltija olisi muuttanut liittymismaksunsa ehdoiltaan palautuskelvottomiksi ja päässyt siten kirjaamaan uusia maksuja tuloksen kautta omaan pääomaansa.

Valituksenalaista päätöstä annettaessa mikään asian ratkaisemisen kannalta merkityksellinen seikka ei ole edellä olevan perusteella muuttunut 31.12.2004 saakka kirjattujen liittymismaksujen osalta. Fortum ei voi saada vaatimaansa oikeussuojaa yksin siitä syystä, että se on syystä tai toisesta käyttänyt aikanaan palautuskelpoisia liittymismaksuja osaamatta luonnollisestikaan ennakoida enempää sähkömarkkinoiden avautumista, verkkotoiminnan hinnoittelun sääntelyä tai Energiamarkkinaviraston perustamista kuin viraston 1990-luvulta lähtien harjoittaman verkkotoiminnan valvonnan yksityiskohtaista sisältöä.

Fortumin vetoaman yhdenvertaisuusperiaatteen osalta markkinaoikeus toteaa lisäksi ensinnäkin sen, että suurin osa verkonhaltijoista on perinyt liittymismaksunsa asiassa esille tulleen mukaan nimenomaan palautuskelpoisina. Asiassa on kuitenkin jäänyt epäselväksi se, kuinka monet verkonhaltijat ovat tarkemmin ottaen perineet liittymismaksunsa palautuskelvottomina ja kirjanneet ne tuloksen kautta omaan pääomaansa, eli se, ketkä ylipäänsä voisivat olla epätasapuoliseksi väitetyn kohtelun ”edunsaajia”. Liittymismaksujen palautuskelvottomuus saattaa siten olla tosiasiassa hyvinkin marginaalinen ilmiö. Näin ollen ja ottaen erityisesti huomioon sen, että viraston päätöksestä ilmenevä tapa kohdella 31.12.2004 mennessä perittyjä liittymismaksuja perustuu maksujen tosiasialliseen luonteeseen, markkinaoikeus katsoo, ettei päätös merkitse tältä osin yhdenvertaisuusperiaatteen loukkausta.

Valitusta on edellä mainituilla perusteilla pidettävä 31.12.2004 mennessä kirjattuja liittymismaksuja koskevilta osin perusteettomana, minkä vuoksi se on tältä osin hylättävä.

Riskitön korkokanta oman pääoman kustannusta määritettäessä

Jakeluverkkotoiminnan kohtuullinen tuotto toimintaan sitoutuneelle pääomalle lasketaan päätöksen mukaan pääoman painotetun keskikustannusmallin (WACC) perusteella. Malli ilmaisee verkonhaltijan käyttämän pääoman keskimääräisen kustannuksen ja edellyttää oman ja vieraan pääoman kustannuksen määrittämistä erikseen.

Oman pääoman kustannusta, joka määräytyy päätöksen mukaan oman pääoman sijoittajien asettaman tuottovaatimuksen perusteella, arvioidaan viraston vahvistamissa menetelmissä CAP-mallilla (Capital Asset Pricing Model). Sijoituskohteen tuoton odotusarvo muodostuu sanotussa mallissa riskittömästä tuotosta, jota kohtuullista tuottoa laskettaessa kuvaa malliin valittava riskitön korkokanta, ja riskilisästä. Asiassa on tältä osin kysymys juuri mainitun riskittömän korkokannan valinnasta.

Esillä olevasta kysymyksestä on esitetty asiassa runsaasti selvitystä kirjallisin asiantuntijalausunnoin ja asiantuntijoita henkilökohtaisesti kuulemalla. Selvityksestä osa on ollut viraston käytettävissä vahvistuspäätöksiä valmisteltaessa, ja virasto on analysoinut kysymystä päätöksiin kirjattua enemmälti sähkön jakeluverkkotoiminnan suuntaviivojen perustelumuistiossaan 22.6.2004. Virasto on päättänyt käyttää ensimmäisellä valvontajaksolla hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa kunkin vuoden riskittömänä korkokantana edellisen vuoden toukokuun keskiarvona toteutunutta Suomen valtion viiden vuoden obligaation korkoa. Mainittu keskiarvo on toukokuussa 2004 ollut 3,53 prosenttia.

I on todennut jo silloiselle Sähkömarkkinakeskukselle 4.11.1998 antamassaan lausunnossa, että riskitön korko määritellään teoreettisesti sellaisen rahoitusinstrumentin koroksi, jonka tarjoamien tuottojen hajonta (varianssi) on nolla. Kirjallisuudessa riskitöntä korkoa on mitattu sekä lyhyiden (esim. 3 kk. helibor) että pitkien (esim. 10 vuoden joukkolainat) korkojen avulla. Molempien käytölle on löydettävissä perustelunsa, ja sopivan maturiteetin valinta onkin lausunnon mukaan riippuvainen tuottovaatimusmittarin käyttökohteesta. Pitkän maturiteetin käyttö saattaa olla ongelmallista, sillä pitkän ajanjakson korot voivat ylittää todellisen riskittömän koron, koska pitkiin korkoinstrumentteihin liittyy korkojen heilahteluista aiheutuvaa korkoriskiä. I on kuitenkin suositellut jakeluverkkotoimintaan sitoutuneen oman pääoman kustannuksen määrittämisessä käytettäväksi pitkää korkoa kuten esimerkiksi viiden tai kymmenen vuoden valtion obligaation korkoa.

A on todennut Energiamarkkinaviraston pyytämässä lausunnossaan 15.1.2004, että riskitön korkokanta tarkoittaa määritelmällisesti sellaisen sijoituskohteen tuottoa, jonka tuoton riski (hajonta) on nolla. Käytännössä riskittömänä korkokantana käytetään valtion liikkeelle laskemien joukkolainojen tuottoa, jolloin keskeinen kysymys on joukkolainan maturiteetin eli laina-ajan valinta. Lyhyen maturiteetin (esim. 3 kuukautta) käyttöä voi perustella sillä, että lyhyisiin joukkolainoihin ei liity korkoriskiä samalla tavoin kuin pitkiin joukkolainoihin. Toisaalta oman pääoman sijoitushorisontin tulisi olla useita vuosia, jolloin pitkän joukkolainan tuoton käyttö riskittömän koron mittarina on perusteltua. Tämä siksi, että joukkolainan maturiteetti vastaa tällöin osakesijoituksen sijoitushorisontin pituutta. A on pitänyt näistä syistä maturiteetiltaan viiden vuoden valtion joukkolainan tuottoa parhaana riskittömän korkokannan mittarina.

A on täsmentänyt edellä kerrottua riskittömän koron määritelmäänsä lausunnossaan 10.5.2004 toteamalla, että riskittömän koron vastineena käytetään erityisesti ulkomailla usein lyhyttä, kolmen kuukauden korkoa, sillä lyhyisiin korkoihin ei liity korkoriskiä. Koska pitkän maturiteetin joukkolainoihin liittyy korkoriskiä, rahoitusteoriaa tiukasti tulkiten pitkä korko ei kuvaa riskitöntä korkoa. Tällä perusteella ainoastaan lyhyt korko olisi sopiva riskittömän koron vastine. Osakesijoituksen sijoitushorisontti on kuitenkin useita vuosia, joten maturiteetiltaan vastaavan pituisten joukkolainojen tuoton voi perustella soveltuvan riskittömän koron vastineeksi. Viisi vuotta on tässä suhteessa vielä hyväksyttävä periodi, joten maturiteetiltaan viiden vuoden pituisen joukkolainan tuottoa voi käyttää riskittömän koron vastineena.

FIM Corporate Finance Oy on todennut viraston toimeksiannosta laatimassaan lausunnossa 25.5.2004, että riskitön tuotto on merkittävä CAP-mallin parametri, koska riskitön korko vaihtelee huomattavasti maturiteetin mukaan. Käytettävän maturiteetin valinnassa on tämän vuoksi huolellisesti arvioitava tarkasteltavan sijoituskohteen tai hankkeen ominaispiirteet.

Jotta tuotto olisi riskitön, vaatimuksena on FIM:n lausunnon mukaan määritelmällisesti, että tuoton antavaan kohteeseen ei liity minkäänlaista luottotappioriskiä. Toteutunut tuotto on toisin sanoen aina sama kuin odotettu tuotto. Lisäksi sijoituskohteeseen ei voi liittyä minkäänlaista uudelleenrahoitusriskiä. Kun tarkastellaan yksittäistä riskitöntä kassavirtaa, kassavirran diskonttaamiseksi sopivin riskitön tuotto on kassavirran maturiteettia vastaava riskittömän (nollakuponki)velkakirjan tuotto. Tämän mukaisesti myös kunkin riskiä sisältävän kassavirran diskonttaamiseksi tulisi käyttää riskittömän tuoton komponenttina kyseisen kassavirran maturiteettia vastaavaa riskitöntä korkoa. Yleensä määritettäessä sijoituskohteen tai investoinnin arvoa tulevien kassavirtojen (nykyhetkestä ikuisuuteen) perusteella, tyydytään käyttämään yhtä yksittäistä ”keskimääräistä” riskitöntä korkoa CAP-mallin parametrina, esimerkiksi 10–15 vuoden riskitöntä korkoa.

FIM:n lausunnossa on vielä todettu, että silloin, kun tarkasteltavana on projekti, jonka kassavirrat muodostuvat muutaman vuoden sisällä, riskittömänä korkona ei ole toisaalta perusteltua käyttää pitkiä viitekorkoja. FIM on tämän perusteella suositellut, että riskittömän koron maturiteetin valintaa ohjaa tässä tapauksessa valvontajakson pituus, joka on lausunnossa oletettu viideksi vuodeksi lukuun ottamatta ensimmäistä kolmivuotisjaksoa. Verkonhaltijoilla on tällöin myös mahdollisuus sovittaa oma rahoituksensa vastaamaan tiedossa olevien tuottovirtojen maturiteettia ja välttyä lainakannan jälleenrahoitusriskiltä. Mikäli riskittömäksi koroksi valitaan maturiteetiltaan valvontajaksoa pitempi viitekorko, tehokasta suojautumismahdollisuutta ei ole. Lyhyehkön maturiteetin valintaa on lausunnossa perusteltu myös estimoitujen beeta-arvojen sovellettavuuden kannalta. FIM on esittänyt kanta- ja jakeluverkkotoiminnan osalta sovellettavaksi riskittömäksi koroksi valvontajakson alussa vallitsevaa riskitöntä viiden vuoden korkoa, jolloin korko on yhdenmukainen tulevien valvontajaksojen pituuteen nähden.

B on selventänyt kuulemisensa yhteydessä FIM:n lausuntoa ennen kaikkea valvontajakson merkityksen osalta. Kuulemisessa on käynyt ilmi, että FIM:n lausunto on perustunut tältä osin virheelliseen oletukseen paitsi valvontajaksojen pituudesta, joka on lausunnon antamisen jälkeen säädetyn sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin ja sen voimaan tullessa annetun siirtymäsäännöksen mukaan neljä vuotta ensimmäistä kolmivuotista jaksoa lukuun ottamatta, myös riskittömän viitekoron tarkistamisen aikavälistä. Lausuntoa annettaessa on oletettu, että riskitön viitekorko vahvistettaisiin valvontajakson alkaessa koko jakson ajalle sen sijaan, että se tarkistettaisiin erikseen kullekin valvontajakson vuodelle. Siinä on edelleen oletettu, että yritykset ottaisivat rahoitusteorian kannalta optimaalisesti toimiessaan ja rahoitusriskeiltä suojautuessaan koronmääritysjakson pituisia kiinteäkorkoisia lainoja. Nyt kun vahvistuspäätökset merkitsevät riskittömän viitekoron tarkistamista vuosittain, verkonhaltijoiden olisi tämän mukaan järjesteltävä koko velkakantansa kerran vuodessa niin, että lainakanta nojautuisi riskittömän viitekoron vaihtuessa vuodeksi eteenpäin samaan viitekorkoon. WACC-mallissa sovellettavaksi riskittömäksi koroksi olisi vastaavasti perustelluinta valita maturiteetiltaan yksivuotinen viitekorko.

B on vielä kysyttäessä todennut, ettei hän pidä enää lausunnossa lyhyehkön maturiteetin valinnan perusteeksi esitettyä beeta-arvojen soveltuvuutta erityisen hyvänä lisäperusteluna vaan pikemminkin ad hoc -tyyppisenä havaintona, jota ilmankin asia on ratkaistavissa. Hän on vielä todennut, ettei viiden ja kymmenen vuoden obligaatioilla ole likviditeetin kannalta käytännössä eroa.

PwC Corporate Finance Oy (jäljempänä myös PwC) on todennut Energia-alan Keskusliitto ry Finergyn toimeksiannosta laatimassaan lausunnossa 7.4.2004, että riskittömän tuoton määrittelemisessä voidaan tunnistaa kaksi tärkeää ominaisuutta. Yhtäältä riskittömään tuottoon liittyvä konkurssiriski on olematon, ja toisaalta kysymys on tuotosta, joka on korreloimaton muiden taloudellisten tekijöiden kanssa. Näiden lisäksi riskittömyyttä arvioitaessa voidaan huomioida myös korko- ja kassavirtariskin vaikutus. Maturiteetiltaan pitkissä koroissa painottuu korko- tai inflaatioriski ja lyhyissä puolestaan kassavirta- ja jälleenrahoitusriski. Käytännössä on mahdotonta löytää sellaista korkoa tai indeksiä, joka täyttäisi kaikki riskittömyyden ehdot. Kysymys on siten teoreettisesta käsitteestä.

CAP-mallia sovellettaessa joudutaan aina arvioimaan tarkasteltavan sijoituskohteen tai investoinnin kannalta relevanttia riskittömyyden määritelmää ja valitsemaan käytettävissä olevista instrumenteista määritelmään parhaiten sopiva. Yleensä riskittömäksi tuotoksi valitaan kyseisen maan tai valuutta-alueen viitekorko. Rahoitusteorian tutkimuksista ja kirjallisuudesta löytyy lausunnon mukaan runsaasti toisistaan poikkeavia kannanottoja siitä, kuinka pitkää korkoa CAP-mallin riskittömänä tuottona tulisi käyttää. Useimmat käytännön sovellukset lähtevät riskittömän tuoton duraation osalta siitä periaatteellisesta lähtökohdasta, että pitkän eli kymmenen vuoden valtion obligaation tuoton duraatio vastaa parhaiten yrityksen tulevaisuuden kassavirtojen keskimääräistä duraatiota. Lausunnossakin on lähdetty siitä, että käytettävän diskonttokorkokannan ja diskontattavien kassavirtojen duraation tulisi olla keskimäärin mahdollisimman lähellä toisiaan. Huomioon on otettu myös se, että pitkän viitekoron käyttö on perusteltua silloin, kun markkinariskipreemion määrittely perustuu eteenpäin katsovaan menetelmään.

PwC on katsonut, että riskittömän tuoton ja markkinariskipreemion vastinparitarkastelun lisäksi relevantin riskittömän tuoton määrittely voi perustua toiminnan ja siihen kohdistuvan sijoituksen ominaispiirteisiin. Energia-alalla on tyypillistä arvioida projektikohtaisia kassavirtoja ja tuottovaatimusta esimerkiksi voimalaitosinvestointien yhteydessä, jolloin kassavirtojen duraatio on keskimäärin noin puolet laitoksen käyttöiästä. Koska sähkön verkkotoiminnan valtakunnallisesti merkittävät perusinvestoinnit ovat jo takana, pitkäaikaisen jatkuvan yritystoiminnan kassavirtojen voidaan olettaa ulottuvan tasaisina hyvin pitkälle tulevaisuuteen. Tästä johtuen sähköverkkotoiminta on luonteeltaan jatkuvaa liiketoimintaa (going concern), johon mainittua projektikohtaista lähestymistapaa ei sellaisenaan voida soveltaa.

PwC:n lausunnossa on lopulta todettu, että pitkän korkonoteerauksen käyttämistä tukevat useat eri seikat. Osakesijoitushorisontti on lähtökohtaisesti pitkä ja verkkoon tehtävät investoinnit erittäin pitkävaikutteisia, käytännössä kymmeniä vuosia. Verkkotoimintaa harjoittavia yhtiöitä voidaan pitää vakiintuneina yhtiöinä, joille tehtävä going concern -oletus on kestävä. Suomen valtion kymmenen vuoden joukkovelkakirjalainan viitekorkoa on lausunnossa pidetty parhaana arviona riskittömästä tuotosta.

Mandatum & Co Oy (jäljempänä myös Mandatum) on katsonut Fortum Sähkönsiirto Oy:n toimeksiannosta laatimassaan lausunnossa 31.1.2005 puheena olevan kysymyksen osalta, että viraston päätöksessä vahvistettu viiden vuoden obligaatiokorko on toimialan sijoitusten pitkä kesto huomioon ottaen liian lyhyt riskitön viitekorko ja että FIM vaikuttaa tulkinneen valvontajakson pituuden virheellisesti sijoituksen kassavirtojen maturiteetiksi.

CAP-malli tarkastelee sijoitusten tuottoa yli yhden kiinteän tarkasteluperiodin, jonka aikana sijoittajan ei oleteta voivan vaikuttaa sijoitussalkkuunsa. Mandatum on todennut FIM:n tavoin, että sovellettaessa CAP-mallia pitkäaikaisten investointien tuottojen arvioimiseen jokaisen osaperiodin kassavirtoihin tulisi tarkkaan ottaen soveltaa diskonttokorkona omaa CAP-mallin pohjalta laskettua tuottoaan. Jos oletetaan, että markkinariskipreemio ja sijoituksen beeta pysyvät vakiona, vaihtelu odotettavien tuottojen välillä aiheutuu kokonaan eroista eri kausien riskittömien korkojen välillä. Koska esimerkiksi vuosikohtaisten tuotto-odotusten käyttö johtaisi jopa kymmenien eri diskonttokorkojen käyttöön sijoitusten kassavirtojen tuoton arvioinnissa, tarkasteltavalle sijoitukselle käytetään yleensä yhtä yhteistä vuosittaisen tuoton odotusta ja siten yhtä riskitöntä korkotasoa.

Korkoinstrumenttien keston tarkastelussa keskeinen mittari on lausunnon mukaan duraatio eli instrumentin maksamien kassavirtojen (korot ja pääoman maksu) saapumisaikojen keskiarvo painotettuna näiden kassavirtojen nykyarvoilla. Duraatio mittaa toisin sanoen kassavirtapainotettua keskimääräistä aikaa, joka instrumentista saatavien tuottojen saapumiseen sijoittajalle kuluu. Jotta edellä tarkoitettu yhteinen riskitön korkotaso olisi mahdollisimman tarkkaan ”keskimäärin oikein”, käytetyn koron duraation tulisi vastata tarkasteltavan sijoituksen kassavirtojen duraatiota.

Mandatum on arvioinut sähköverkkoinvestoinnin kassavirtojen duraation mainitsemillaan perusteilla 11,8 vuodeksi ja katsonut tämän vastaavan maturiteetiltaan Saksan valtion 20 vuoden euromääräisen velkapaperin duraatiota. Lausunnossa on katsottu, että sähkön siirtoon tulisi näillä perusteilla soveltaa maturiteetiltaan 20 vuoden euromääräisten valtion obligaatioiden korkoa.

D, joka on vahvistanut Mandatumin edellä kerrotun lausunnon, on todennut lausunnon lisäksi muun ohella, että joukkolainojen korot saapuvat sijoittajalle ennen laina-ajan päättymistä, minkä vuoksi niiden duraatio on niiden maturiteettia alempi. Mandatumin laskelmissa käytetään D:n mukaan tällaisissa tapauksissa erittäin pitkiä korkoja ja viiden prosentin markkinariskipreemiota.

D on vielä perustellut käsitystään, minkä vuoksi verkonhaltijoiden tosiasiassa ottamilla lainoilla ja velkasuhteiden konkreettisilla ehdoilla ei ole asiassa merkitystä ainakaan oman pääoman riskitöntä korkokantaa valittaessa. Valvontamalli ei velvoita verkonhaltijaa valitsemaan määrätynlaista velkasalkkua, vaan verkonhaltija päättää itse lainojensa maturiteeteista ja koronmääräytymisperusteista. B:n suosittelema yhden vuoden viitekorko merkitsisi väärää diskonttotekijää kassavirtalaskelmissa, kun esimerkiksi 20 vuodeksi tehtyjä investointeja arvioitaisiin yhden vuoden korkotason perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että kohtuullista tuottoa ja oman pääoman kustannusta laskettaessa sovellettavaksi riskittömäksi viitekoroksi on asiantuntijalausuntojen mukaan voitu harkita pitkien korkojen tavoin myös lyhyitä korkoja. Viraston ratkaisua päätyä viitekoron valinnassa pitkiin joukkolainoihin voidaan kuitenkin pitää perusteltuna, koska riskittömän viitekoron maturiteetti vastaa tällöin lähtökohtaisesti osakesijoituksen sijoitushorisontin pituutta. Lyhyen koron valitseminen ei ole toisaalta tullut asiassa kysymykseen enää sen jälkeen, kun markkinariskipreemion arvoksi on päätöksessä vahvistettu viisi prosenttia, koska lyhyet korot olisivat esitetyn selvityksen mukaan edellyttäneet markkinariskipreemiolta mainittua suurempaa arvoa. Asiassa onkin valituksen perusteella kysymys valinnan tekemisestä nimenomaan pitkien joukkolainojen joukosta.

Markkinaoikeus toteaa Energiamarkkinaviraston viitanneen asiassa tilaamiinsa lausuntoihin, joita se on pitänyt muita objektiivisempina. Virasto on antanut puheena olevaa kysymystä käsiteltäessä erityistä merkitystä FIM:n lausunnossakin viiden vuoden koron valinnan tueksi esitetylle valvontajakson pituudelle.

Verkkotoiminta on kuitenkin kaiken asiassa esitetyn selvityksen mukaan pitkäjänteistä, pääomavaltaista ja erittäin pitkäaikaisia investointeja edellyttävää liiketoimintaa, johon kohdistuviin sijoituksiinkin liittyy uskottavasti useiden vuosien ellei vuosikymmenten sijoitushorisontti. Oman pääoman kustannusta arvioidaan viraston päätöksen mukaan oman pääoman sijoittajan asettaman tuottovaatimuksen perusteella. Asiassa ei ole tullut ilmi, että verkkotoiminnan hinnoittelun ja tuoton sääntelyyn liittyvää valvontajaksoa, saati sen yksittäistä vuotta, olisi pidettävä sijoittajan näkökulmasta ja tämän päätöksenteon kannalta FIM:n lausunnossa ja B:n kertomuksessa tarkoitettuna projektina tai lyhytkestoisena hankkeena, jonka kassavirrat loppuvat viimeistään muutamasta vuodesta koostuvan valvontajakson kuluttua, tai että valvontajakson pituudella olisi muutoinkaan merkitystä sijoittajan harkitessa verkkotoimintaan kohdistuvan sijoituksensa kestoa ja sijoituksesta odottamiensa tuottojen saapumisaikaa.

FIM:n lausunnosta ja B:n kertomuksesta, kuten myös Mandatumin lausunnosta, ilmenee päinvastoin, että kunkin sijoitukselta tulevaisuudessa odotetun kassavirran diskonttaamisessa tulisi periaatteessa käyttää riskittömänä komponenttina kyseisen kassavirran maturiteettia vastaavaa riskitöntä korkoa mutta että hyvin kauas ulottuvien kassavirtojen nykyarvolaskelmissa käytetään kuitenkin yleensä yhtä keskimääräistä riskitöntä korkokomponenttia, jollaiseksi on eräänlaisena kompromissina valittu tyypillisesti kymmenen vuoden riskitön korko. Näin ollen ja, kun B:n kuuleminen on osoittanut toisen viiden vuoden koron valinnan tueksi FIM:n lausunnossa esitetyistä perusteluista aiheettomaksi tai ainakin tarkemmin harkitsemattomaksi, FIM:n lausunnosta ja B:n kuulemisesta ei ole jäänyt esille sellaista seikkaa, joka perustelisi merkityksellisellä tavalla nimenomaan viiden vuoden obligaation valintaa oman pääoman kustannuksen riskittömäksi korkokannaksi.

Punnitessaan valintaa kysymykseen tulevien viiden ja kymmenen vuoden obligaatiolainojen korkojen välillä markkinaoikeus katsoo, että PwC Corporate Finance Oy:n ja Mandatum & Co Oy:n lausunnoissa verkkotoiminnan ja siihen kohdistuvan sijoituksen pitkäjänteisyydestä sekä sijoituksen horisontista, mainittujen vaihtoehtoissijoituksena harkittavien viitekorkojen maturiteetista ja tuottojen duraatiosta esitetyt argumentit antavat perustellun syyn pitää valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa verkkotoimintaan sitoutuneen oman pääoman kustannusta arvioitaessa sopivampana riskittömänä viitekorkokantana kuin viiden vuoden vastaavan joukkovelkakirjalainan korkoa.

Ottaen vielä huomioon, että CAP-malliin valittavien arvojen on esitetyn selvityksen mukaan oltava riskittömän tuottotason ja markkinariskipreemion osalta loogisessa suhteessa toisiinsa, markkinaoikeus katsoo valtion kymmenen vuoden obligaation koron täydentävän parhaiten kohtuullista ja oikeudenmukaista lopputulosta oman pääoman kustannuksen määrittämisessä. Näin sen vuoksi, että malliin valittua viiden prosentin markkinariskipreemiota voidaan pitää PwC:n lausunnosta ilmenevän, viimeksi vuonna 2002 suoritetun kyselytutkimuksen perusteella ja D:n kertomasta huolimatta liian korkeana lukuarvona tilanteessa, jossa riskitön korkokanta määräytyisi kymmentä vuotta pitemmän ajan joukkolainojen koron mukaisesti.

Fortumin vaatimus on siten kymmenen vuoden obligaatiolainaa tarkoittavaa enemmälti perusteeton. Vaikka Fortum ei ole asiaa erikseen tiedusteltaessakaan halunnut esittää riskittömän korkokannan osalta vaihtoehtoista eikä toissijaista vaatimusta, markkinaoikeus on katsonut voivansa muuttaa Fortumia koskevaa vahvistuspäätöstä Fortumin eduksi samalla tavalla, kuin se on päättänyt muuttaa vastaavia vahvistuspäätöksiä eräiden muidenkin jakeluverkonhaltijoiden kohdalla niiden markkinaoikeudessa asianumeroilla 37/05/EMS ja 45–117/05/EMS käsiteltävien valitusten johdosta.

Markkinaoikeus on ratkaissut asian tältä osin edellä esitetyillä perusteilla päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

Beeta-kerroin

Oman pääoman kustannustekijänä CAP-mallissa sovellettava riskilisä saadaan kertomalla markkinoiden riskipreemio eli markkinariskipreemio beeta-kertoimella. Markkinariskipreemio kuvaa sitä, kuinka paljon enemmän tuottoa riskipitoiselta sijoitukselta keskimäärin vaaditaan riskittömään sijoitukseen nähden. Beeta-kerroin puolestaan kuvaa tarkasteltavana olevan sijoituksen ja liiketoiminnan riskiä suhteessa kaikkien sijoituskohteiden keskimääräiseen riskiin. Fortum on hyväksynyt viraston ratkaisun, jonka mukaan markkinariskipreemiona sovelletaan jälkikäteisessä kohtuullisuusvalvonnassa aikaisemminkin käytettyä viittä prosenttia. Asiassa on sitä vastoin tältä osin kysymys beeta-kertoimen arvon määrittämisestä.

Virasto on ottanut päätöstensä lähtökohdaksi, että beeta-kerroin on toimialakohtainen suure eli että se kuvaa toimialan yrityksiin tehtyjen sijoitusten riskipitoisuutta kaikkiin sijoituksiin verrattuna. Päätöksissä on otettu osaltaan huomioon, että yrityksen rahoitusrakenne eli oman ja vieraan pääoman suhde sekä siitä ilmenevä velkaisuus on yksi osakkeen systemaattiseen riskiin vaikuttavista tekijöistä. Lisätessään vieraan pääoman osuutta rahoitusrakenteessaan yritys ottaa suuremman riskin. Vahvistuspäätösten mukaisissa menetelmissä käytetään näistä syistä kahdenlaisia beeta-kertoimia. Velaton beeta (asset beta, tase-beeta) kuvaa yrityksen liiketoiminnan rahoitusrakenteesta riippumatonta riskiä, eli sen voidaan todeta osoittavan beetan arvoa velattoman yrityksen kohdalla. Virasto soveltaa kuitenkin CAP-mallissa rahoitusrakenteen huomioon ottavaa velallista beetaa (equity beta, osake-beeta), joka lasketaan velattoman beetan perusteella malliin valittavan velkaisuusasteen ja yhteisöverokannan huomioon ottavan kaavan mukaisesti.

Virasto on päättänyt käyttää velattomana beeta-kertoimena ensimmäisellä valvontajaksolla lukuarvoa 0,3. Asiassa on riidatonta, että virasto on käyttänyt beeta-kertoimena samaa lukuarvoa myös aikaisemmissa verkkotoiminnan hinnoittelun jälkikäteistä kohtuullisuusvalvontaa koskeneissa päätöksissään. Beeta-kerroin on kuitenkin sisältänyt aikaisemmin lukuarvon 0,1 suuruisen likvidittömyyspreemion, jota on valituksenalaisessa päätöksessä käsitelty erikseen ja jota koskevaan ratkaisuun Fortum on kohdallaan tyytynyt. Virasto on siten korottanut beeta-kerrointa valituksenalaisessa päätöksessään Fortumin eduksi.

Viimeksi lausutussa suhteessa on lisäksi huomattava, että virasto ei ole aikaisemmissa päätöksissään ottanut beeta-kertoimen kohdalla huomioon valvonnan kohteena kulloinkin olleen verkonhaltijan pääomarakennetta vaan että beeta-kertoimena on käytetty edellä mainittua arvoa verkonhaltijan velkaisuudesta riippumatta sellaisenaan. Valituksenalaisen päätöksen mukaiseksi velalliseksi beetaksi voidaan jakeluverkonhaltijoille vahvistetun kiinteän pääomarakenteen (korollinen vieras pääoma 30/oma pääoma 70) ja voimassaolevan yhteisöverokannan (26 %) perusteella laskea lukuarvo 0,395. Virasto on näin ollen lähes kaksinkertaistanut Fortumin oman pääoman kustannusta laskettaessa sovellettavan beeta-kertoimen aikaisempiin päätöksiinsä verrattuna.

Asiassa kuullut E ja F ovat kuvanneet kertomuksissaan niitä seikkoja, jotka koetaan Fortumissa riskitekijöiksi ja joiden vuoksi määrätyn taloudellisen tuloksen saavuttamista ei voida pitää etukäteen varmana. Tällaisia ovat ensinnäkin ympäristöön liittyvät seikat eli myrskyt, lämpötilanvaihtelut ja muut sääolosuhteet. Vaikka esimerkiksi myrskyistä aiheutuvat verkkorakenteiden korjauskustannukset ovat sinänsä lähtökohtaisesti katettavissa asiakkailta perittävillä siirtohinnoilla, valituksenalaisissa päätöksissä sovellettavaksi vahvistettu tehostamistavoite on viimeistään merkinnyt sitä, että sallittuna pidettävän ja oikaistua tulosta laskettaessa huomioon otettavan tason ylittävät korjauskustannukset jäävät väistämättä verkonhaltijan itsensä maksettaviksi eli viime kädessä sen omistajien oman pääomansa tuotosta katettaviksi. Riskiä aiheutuu myös muun ohella viranomaistoiminnasta kuten siitä, mihin suuntaan lainsäädäntö ja viranomaisten ratkaisukäytäntö kehittyvät. Pitkä ja keskimäärin jopa 40 vuoden päähän ulottuva suunnittelujänne tuo jo itsessään omia riskejään.

I on todennut lausunnossaan 4.11.1998, että tyypillisin tapa mitata yritysten beeta-kertoimia on käyttää hyväksi niiden aikaisempaa osakemarkkinakäyttäytymistä. I on määrittänyt beeta-kertoimet Espoon Sähkölle ja Länsivoimalle (nykyisin Fortum Espoo Oy:n ja Lounais-Suomen Lämpö Oy:n aputoiminimiä) käyttäen hyväksi yhtiöiden hintanoteerauksia Helsingin Pörssissä. I on saanut yhtiöiden beeta-arvoksi 0,28 ja 0,23. Hän on arvioinut jakeluverkkotoiminnan olevan vähemmän riskistä kuin mainittujen yritysten toiminta keskimäärin ja katsonut tästä syystä jakeluverkkotoiminnan oman pääoman beeta-arvoksi korkeintaan 0,2.

Mecrastor PricewaterhouseCoopers Oy on laatinut tammikuussa 1999 Sähkömarkkinakeskuksen toimeksiannosta selvityksen sähköverkkoliiketoiminnan beeta-arvosta. Loppuraportissa on kiinnitetty huomiota muun ohella siihen, että beeta-arvo joudutaan noteeraamattomienkin yhtiöiden kohdalla arvioimiaan vertaamalla yhtiötä vastaavantyyppisiin pörssinoteerattuihin energiayhtiöihin ja että beeta-arvon määrittäminen energiayrityksen eri liiketoiminnoille on edelleen vaikeampaa, koska valmiita vertailuryhmiä ei ole markkinoilta löydettävissä. Viiteryhmään selvityksessä valitut yritykset ovat toimineet useassa maassa ja harjoittaneet sähköverkkoliiketoiminnan lisäksi myös muuta energialiiketoimintaa, useimmat niistä sekä regulaation alaista että vapaasti kilpailtua liiketoimintaa. Regulaation keskimääräistä vaikutusta koskevat olettamukset ovat lausunnon mukaan alttiita virheille. Aineiston on loppuraportissa todettu osoittavan, kuinka yhtiön velaton beeta kasvaa, kun vapaan kilpailun piirissä olevan liiketoiminnan suhteellinen osuus liikevaihdosta kasvaa.

Edellä mainitussa raportissa on päädytty arvioon, jonka mukaan velaton beeta-kerroin ainoastaan sähkönsiirtoliiketoimintaa harjoittavalle yhtiölle, joka liiketoiminta on kokonaisuudessaan regulaation alaista, on vertailuryhmän tietoihin sekä tehtyihin oletuksiin perustuen luokkaa 0,2–0,3. Raportista ilmenee, että selvitys perustuu tarkastelujakson 1993–1997 kuukausittaiseen havaintoaineistoon, joista määritetyt velalliset beetat on muunnettu velattomiksi beetoiksi vuoden 1997 tilinpäätöstietoihin perustuen. Raportista ilmenee lisäksi, että velattomia ja velallisia beetoja laskettaessa käytetty kaava on ollut sama kuin viraston valituksenalaisissa päätöksissään käyttämä kaava, joka ottaa huomioon myös voimassaolevan yhteisöverokannan.

A on käyttänyt lausunnoissaan 15.1.2004 ja 10.5.2004 beeta-kertoimen määrittämisessä muista lausunnon antajista poiketen tilinpäätösperusteista lähestymistapaa. A on määrittänyt liiketoiminnan beeta-kertoimen laskemalla keskiarvon kustakin tilinpäätöstunnusluvusta tulevasta riskistä. A on päätynyt ensimmäisessä lausunnossaan arvioon, jonka mukaan sähköverkkotoiminnan tilinpäätösperusteinen beeta-kerroin olisi 0,31. A on sittemmin ottanut huomioon alan toimijoiden taholta esitetyn palautteen ensimmäisestä lausunnostaan ja kehittänyt malliaan jälkimmäisessä lausunnossaan empiiriseltä toteutukseltaan eteenpäin. Hän on päätynyt lopulta arvioon, jonka mukaan sähkönjakelun velaton beeta-kerroin olisi tarkastelujaksolta 1998–2002 olevan aineiston perusteella 0,5474.

FIM Corporate Finance Oy on määrittänyt beetaa lausunnossaan 25.5.2004 eräiden yritysten osakkeiden markkinakäyttäytymistä koskevan aineiston perusteella jakamalla osakkeen tuoton ja markkinaportfolion tuoton kovarianssin markkinaportfolion tuoton varianssilla. FIM on käyttänyt velattomia tase-beetoja ja velallisia osake-beetoja laskiessaan viraston tavoin kaavaa, joka ottaa velkaisuusasteen ohella huomioon myös yhteisöverokannan.

FIM:n lausunnossa on todettu, että noteeraamattomien yritysten beetoja voidaan arvioida julkisesti noteerattujen yhtiöiden beetojen avulla. Vertailuryhmään valitaan tällöin yrityksiä, jotka ovat liiketoiminta-alueiltaan ja liiketoimintaan vaikuttavilta ulkoisilta tekijöiltään mahdollisimman samankaltaisia kuin tarkasteltavat listaamattomat yritykset. Yksinomaan tarkasteltavaan verkkoliiketoimintaan keskittyviä vertailuyrityksiä on kuitenkin vähän. Sähkön jakeluverkkoyhtiöitä liiketoiminnoiltaan täysin vastaavia puhtaita sähkön jakeluyhtiöitä ei ole löytynyt enempää Euroopasta kuin Pohjois-Amerikastakaan. FIM on muodostanut vertailuyritysten joukon kattavalla otannalla (63 kpl) yrityksiä, joiden toiminnan pääpaino on liikevoitolla mitattuna ollut sähkönjakelu- ja sähkönsiirtotoiminnassa. Useilla ryhmän yhtiöistä on lisäksi ollut jonkin verran omaa voimantuotantoa ja sähköenergian myyntiä, joiden liiketoimintojen on oletettu olevan verkkoliiketoimintaa riskisempää. Fortum Oyj on ollut mukana vertailuyritysten joukossa kotimarkkinoiden edustajana, vaikka verkkoliiketoiminta on merkinnyt vain pientä osaa sen liiketoiminnasta. Lausunnossa on lisäksi tarkasteltu omana ryhmänään kahdeksaa multi-utility-yhtiötä, jotka ovat harjoittaneet tasapainoisesti useita verkkoliiketoimintoja kuten esimerkiksi sähkön- ja kaasunjakelua tai sähkön- ja vedenjakelua.

FIM on ottanut Bloombergin tietokannasta lähtöaineistona tarvitun osakkeiden, osakeindeksien ja markkinakorkojen historiallisen hintatiedon sekä muuntokaavassa tarvitun tiedon nettovelkojen määrästä. Beetat on laskettu sekä viikko- että kuukausiaineistosta viiden vuoden ajanjaksolta, joka on päättynyt 30.4.2004. Tämän lisäksi beetat on laskettu vertailun vuoksi viikkoaineistosta viimeisen kahden vuoden ajalta. Viiden vuoden viikko- ja kuukausiaineistosta lasketut tase-beetat ovat osoittautuneet matalammiksi kuin kahden vuoden viikkoaineistosta lasketut arvot. Eurooppalaisten sähkönjakelu- ja -siirtotoimintaa harjoittavien yritysten velattomien beetojen mediaanit ovat olleet viiden vuoden aineistojen perusteella 0,26 ja 0,29 sekä kahden vuoden viikkoaineiston perusteella 0,38. Pohjoisamerikkalaisten yritysten kohdalla vastaavat luvut ovat olleet 0,15, 0,20 ja 0,34. Fortum Oyj:n velaton beeta on lausunnon mukaan ollut viiden vuoden aineiston perusteella 0,07–0,08 ja kahden vuoden aineiston perusteella 0,04. Kaikkien tarkasteltujen jakeluverkkotoiminnan yritysten mediaanit ovat olleet viiden vuoden kuukausiaineiston perusteella 0,17, viiden vuoden viikkoaineiston perusteella 0,21 ja kahden vuoden viikkoaineiston perusteella 0,35. Multi-utility-yritysten kohdalla mediaanit ovat olleet vastaavien aineistojen perusteella 0,16, 0,19 ja 0,29. Lausunnossa on suositeltu sähköverkkotoiminnalle velattoman beetan arvoa 0,30.

PwC Corporate Finance Oy on määrittänyt beetaa lausunnossaan 7.4.2004 samalla tavalla kuin FIM edellä kuvatussa lausunnossaan. PwC on kuitenkin käyttänyt velattomia ja velallisia beetoja laskiessaan kaavaa, joka ei ota huomioon yhteisöverokantaa. Velattomista beetoista lausunnossa esitetyt arvot eivät siten ole sellaisinaan täysin vertailukelpoisia edellä kuvatuissa lausunnoissa ja viraston päätöksissä esitettyjen arvojen kanssa. PwC:n käyttämällä kaavalla lasketut velattoman beetan arvot ovat jonkin verran matalampia kuin verokannan huomioon ottavalla kaavalla lasketut arvot.

PwC:n lausunnossa on todettu, että julkisesti noteeraamattomien yritysten beeta-arvot määritellään yleisimmin julkisesti noteerattujen vertailuyritysten beetojen avulla. Vertailuryhmään valittavien yhtiöiden tulisi ideaalitilanteessa olla liiketoiminnaltaan samankaltaisia kohdeyhtiön kanssa. Käytännössä suomalaisille sähkön jakeluverkonhaltijoille ei löydy täydellistä vastaavuutta julkisesti noteeratuista yrityksistä. Jakeluverkkoliiketoiminnan riskitasoa onkin lausunnon mukaan arvioitava tarkastelemalla laajemman toimialakäsitteen mukaista vertailuryhmää, johon kuuluu mahdollisimman kattavasti yrityksiä eri utility-toimialoilta ja erityisesti sähkötoimialalta. Tuloksena saatava toimialan beeta-kerroin kuvaa riskitason suuruusluokkaa. PwC on valinnut vertailuryhmäänsä 61 eurooppalaista tai pohjoisamerikkalaista utility-yhtiötä. Vertailuryhmään on kuulunut 31 sähköyhtiötä, 25 maakaasuyhtiötä ja viisi vesi- tai multiutility-yhtiötä. Näistä Helsingin Pörssissä on noteerattu vain Fortum Oyj, jonka senkin liikevaihdosta vain kuusi prosenttia on tullut sähkön siirrosta.

PwC on käyttänyt lähdeaineistona Bloomberg-tietokannan viikoittaisten hintanoteerausten perusteella laskettuja yhtiöiden equity-beetoja kahden vuoden tarkastelujaksolla. Bloombergin käyttämä korjaus, jossa kaikkia beeta-arvoja skaalataan kohti lukuarvoa yksi, on poistettu. PwC on laskenut kaikkien vertailuryhmän yhtiöiden velattomien beetojen mediaaniksi 0,28 ja keskiarvoksi 0,31, joiden on suuruusluokaltaan todettu vastaavan aikaisemmissa selvityksissä saatuja tuloksia toimialan velattoman beetan arvosta. Lausunnossa on vielä esitetty vertailuun valittujen sähköyhtiöiden velattomien beetojen mediaaniksi 0,27 ja keskiarvoksi 0,31. Vastaavat arvot ovat olleet eurooppalaisten sähköyhtiöiden kohdalla 0,27 ja 0,32. Fortum Oyj:n velattomaksi beetaksi on lausunnossa esitetty 0,06. Lausunnossa on todettu yhteenvetona, että niin kaikkien tarkasteltujen yhtiöiden kuin sähköyhtiöidenkin keskimääräiset velattomat beetat ovat tarkastelun perusteella suuruusluokaltaan noin 0,3. Markkinaoikeus toteaa, että sanottua velattoman beetan arvoa pääomarakenteella 30/70 lausunnon perusteella vastaava velallinen beeta 0,42857 vastaa viraston päätöksissään käyttämällä kaavalla ja nykyisellä verokannalla takaisinpäin laskettuna velatonta beeta-kerrointa 0,325.

Mandatum on pitänyt toimialan riskiä kuvaavaa velattoman beeta-kertoimen arvoa 0,3 lausunnossaan 31.1.2005 liian alhaisena johtuen vuosituhannen vaihteen eli vuosien 1998–2001 pörssikuplan beetan mittausta vääristävästä vaikutuksesta silloin, kun beetan arvioinnissa käytetään kuplan kanssa päällekkäisiä ajanjaksoja, sekä CAP-mallin tunnetusta systemaattisesta virheestä, joka aliarvioi matalan beetan sijoitusten tuottoa ja joka on vahvistuspäätöksissä jäänyt oikaisematta.

Mandatumin lausunnossa on todettu, että listattujen arvopapereiden kohdalla beetan arviointi perustuu tyypillisesti historiallisesta markkina-aineistosta laskettuun beetaan ja että listaamattomien liiketoimintojen beetoja arvioidaan usein perustuen saman alan listattujen yhtiöiden osakkeiden beetoihin. Mandatum on todennut FIM:n ja PwC:n käyttäneen analyyseissään periaatteessa rahoitusalalla yleisesti hyväksyttyä menetelmää. Se on kuitenkin katsonut kumpaankin lausuntoon liittyvän metodologisesti molemmat edellä mainitut ongelmat. Mandatum on suositellut, että beetan määrittämisessä tulisi IT-kuplan vuoksi käyttää viiden vuoden aineiston asemesta kahden vuoden aineistoa ja että matalien beetojen tuottoa tulisi korjata ylöspäin, niin kuin FIM:n ja PwC:n analyysien lähtötietoja tarjonnut Bloombergin tietokanta tekee laskemalla osakkeille korjatun beetan (adjusted beta). Mandatumin lausunnossa on päädytty johtopäätökseen, jonka mukaan FIM:n yritysaineiston eurooppalaisista sähköyhtiöistä kahden vuoden aineistolla Bloombergin korjattuja beetoja käyttäen laskettu velaton beeta on 0,60. Arvion on todettu olevan linjassa A:n jälkimmäisen lausunnon sekä Anneman ja Goedhartin Yhdysvaltain sähkömarkkinalle ajalta 1990–1997 ja joulukuussa 2001 laskemien beetojen kanssa.

Mandatum on sittemmin elokuussa 2005 päivittänyt beeta-laskelmiaan. Se on analysoinut FIM:n lausunnossa vertailuryhmään valittuja eurooppalaisia sähköyhtiöitä sekä kolmea muuta yhtiötä käyttäen määritysperiodilta 1.1.2003–12.8.2005 olevaa aineistoa. Mandatum on suositellut tämän analyysin perusteella Bloombergin korjattuja beetoja käyttäen lasketuksi velattomaksi beetaksi lukuarvoa 0,55.

D on kysyttäessä oikaissut Mandatumin kirjallista lausuntoa siltä osin, kuin kysymys on ollut PwC:n lausunnon puutteista pörssikuplan vaikutuksiin liittyen. D on todennut, ettei PwC:n käyttämään havaintojaksoon olekaan kohdistunut pörssikuplan vaikutuksia. Pwc:n lausunnon ”viaksi” on näin ollen jäänyt vain matalien beetojen systemaattisen virheen oikaisematta jättäminen. D on sinänsä myöntänyt, etteivät kaikki alan asiantuntijat käytä matalien beetojen korjauksia.

B on kertonut, että FIM:n käyttämään vertailuryhmään valitut yritykset ovat paria poikkeusta lukuun ottamatta harjoittaneet muutakin liiketoimintaa kuin sähköverkkotoimintaa, keskeisesti sähkön tuotantoa ja myyntiä, minkä vuoksi analyysi on osoittanut ylisuurta beetaa puhtaisiin sähkön jakelijoihin nähden. Rahoitusteoriassa on sinänsä havaittu, että aineistosta lasketut matalat beetat antavat todennäköisemmin liian matalan ennusteen tulevasta beetasta kuin liian korkean. Korjaamattoman eli niin sanotun raaka-beetan käyttäminen on kuitenkin täysin hyväksyttävää, ja PwC on menetellyt lausunnossaan tässä suhteessa kuten FIM. Mandatumin suosittelema Bloombergin-mukautus antaa kaikille yrityksille velalliseksi beetaksi vähintään 0,33. Jos raaka-beetoja halutaan oikaista, menettelyssä olisikin käytettävä Vasicekin-mukautusta, joka tosin on työläämpi mutta joka ottaa havaintoaineiston ominaisuudet paremmin huomioon. Mainituissa mukautuksissa on kysymys saman teoreettisen väristymän korjaamisesta.

B on kertomansa mukaan tullut tietoiseksi IT-kuplan vaikutuksia koskevista käsityksistä ja artikkeleista, vaikka tiedossa ei vielä FIM:n lausuntoa laadittaessa ollutkaan, että joku oli tarkastellut näitä vaikutuksia erikseen. FIM:n lausunnosta ilmenevät erot yhtäältä viiden ja toisaalta kahden vuoden aineiston perusteella lasketuissa beetoissa saattavat johtua osittain IT-kuplasta, mutta sanotun ilmiön vaikutusajalta lasketut tulokset eivät sinänsä poikkea merkittävästi muista vastaavista beeta-kerrointa koskevista selvityksistä. Aihetta epäilyihin ei ole ainakaan kahden vuoden aineiston perusteella laskettujen tulosten osalta.

D:tä on kuultu asiassa vielä uudelleen, jolloin hän on muun muassa esittänyt käsityksensä B:n viittaaman Vasicekin-mukautuksen käyttöalasta ja soveltumattomuudesta esillä olevaan asiaan.

Markkinaoikeus toteaa edellä kerrotun selvityksen johdosta ensinnäkin, että PwC:n lausunnon ja henkilökohtaisesti kuullun D:n mukaan beeta-kerrointa ei ole käytännössä analysoitu A:n käyttämällä tilinpäätösperusteisella menetelmällä ja että sanotussa menetelmässä on asiantuntijoiden mukaan havaittu merkittäviä puutteita. A:n lausunnoille ja niissä beeta-kertoimesta esitetyille arvioille ei voida tästä syystä antaa asiassa kovinkaan suurta painoarvoa.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että I:n, Mecrastor PricewaterhouseCoopers Oy:n ja PwC Corporate Finance Oy:n lausunnot perustuvat aineistoon, jonka voidaan todeta olleen peräisin ennen tai jälkeen Mandatumin viittaamia pörssikuplan vaikutusvuosia. Sähköverkkotoiminnan velattomaksi beetaksi tai beetaksi ylipäänsä on kahdessa ensimmäisessä lausunnossa suositeltu lukuarvoa 0,2 tai enintään arvoa 0,3 ja viimeisimmässä PwC:n lausunnossa lukuarvoa 0,3, jota voidaan edellä todetuin tavoin käsitellä muuntokaavojen eroista johtuen vertailukelpoisesti arvossa 0,325. Vaikka FIM:n lausunnossa esitettyjen tulosten katsottaisiinkin vääristyneen osittain pörssikuplan vaikutuksen vuoksi viiden vuoden aineiston perusteella laskettujen beetojen osalta, FIM:n vertailun vuoksi käyttämä kahden vuoden aineisto on osoittanut sähkönjakelua harjoittavien yritysten velattomien beetojen olleen keskimäärin suuruusluokkaa 0,35. Edellä kuvatut lausunnot ovat Mandatumin lausuntoa lukuun ottamatta perustuneet korjaamattomien raaka-beetojen soveltamiseen sellaisinaan, mitä on asiassa esitetyn mukaan pidettävä alalla yleisenä ja tässäkin yhteydessä hyväksyttävänä menettelynä.

Edellä lausutun vuoksi ja ottaen vielä huomioon, että asiantuntijoiden käyttämissä vertailuaineistoissa ei ole ollut yksinomaan sähkön jakeluverkkotoimintaa harjoittavia yrityksiä vaan että useimmat yritykset ovat harjoittaneet olennaisessa määrin muitakin liiketoimintoja kilpailluilla ja siten jakeluverkkotoimintaan nähden riskipitoisempina pidettävillä markkinoilla, markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinavirasto on voinut perustellusti päättää käyttää sähköverkkotoiminnan velattomana beetana lukuarvoa 0,3.

Siinäkin tapauksessa, että vahvistuspäätöksessä nyt toteutuva verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton sääntely merkitsisi verkkotoiminnan aikaisempaan nähden lisääntynyttä riskiä esimerkiksi sen vuoksi, että tehostamistavoite rajoittaa asetetuksi tullessaan Fortumin mahdollisuuksia saada siirtohinnoittelusta katetta tosiasiallisille kustannuksilleen, viraston päätös on merkinnyt edellä mainituin tavoin beetan arvon korottamista viraston aikaisemmassa ratkaisukäytännössä käytetystä arvosta. Vahvistuspäätöstä ei voida näin ollen pitää beeta-kertoimen osalta tästäkään syystä Fortumin kannalta kohtuuttomana.

Valitus on edellä lausutuilla perusteilla hylättävä beeta-kertoimeen kohdistuvilta osin.

Riskitön korkokanta vieraan pääoman kustannusta määritettäessä

Kuten edellä jo on todettu, pääoman painotetun keskikustannusmallin (WACC) soveltaminen edellyttää myös vieraan pääoman kustannuksen määrittämistä erikseen. Virasto on päätynyt ratkaisuun, jossa vieraan pääoman kustannus määräytyy riskittömän korkokannan ja vieraan pääoman riskipreemion summana. Asiassa on tältä osin kysymys juuri mainitun riskittömän korkokannan valinnasta.

Markkinaoikeus toteaa Fortumin vaatineen riskittömään korkokantaan vieraan pääoman kustannustekijänä vastaavaa muutosta kuin riskittömään korkokantaan oman pääoman kustannuksen osatekijänä. Asiassa ei ole tullut esille seikkaa, jonka perusteella riskitöntä korkokantaa olisi arvioitava näiden sähköverkkotoiminnan eri pääomalajien kohdalla toisistaan poikkeavasti.

Markkinaoikeus katsoo edellä riskittömästä korkokannasta oman pääoman kustannusta määritettäessä lausuttuun enemmälti viitaten, että riskittömänä korkokantana on vieraan pääoman kustannusta määritettäessä käytettävä Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa viiden vuoden obligaation koron asemesta. Valituksenalaista päätöstä on siten tältäkin osin muutettava ja valitus toisaalta enemmälti hylättävä.

Pääomarakenne

Asiassa on tältä osin kysymys siitä, onko virasto voinut päättää soveltaa kaikkiin jakeluverkonhaltijoihin ensimmäisellä valvontajaksolla samaa kiinteää pääomarakennetta, jossa oman pääoman suhde korolliseen vieraaseen pääomaan on 70/30. Fortum on katsonut, että pääomarakenteena tulisi käyttää kiinteän suhdeluvun asemesta tarkastelun kohteena kulloinkin olevan verkonhaltijan tosiasiallista pääomarakennetta eli yrityskohtaista pääomarakennetta.

Markkinaoikeus toteaa, että pääomarakennetta käytetään verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton laskentamenetelmissä sekä oman pääoman kustannuksen määrittämisessä käytettävässä CAP-mallissa tarvittavan velallisen beeta-kertoimen kaavassa että verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman painotetun keskikustannuksen laskennassa. Verkkoliiketoiminnan tosiasiallinen pääomarakenne on oletettavasti käytännössä useimmiten jokin muu kuin juuri täsmällinen kiinteä murtoluku 70/30. Kiinteän pääomarakenteen soveltaminen voi merkitä tapauksesta riippuen verkonhaltijalle joko etua tai haittaa sen vuoksi, että kiinteän rakenteen osoittamat oman ja vieraan pääoman suhteelliset osuudet ovat suurempia tai pienempiä kuin pääomien tosiasialliset painoarvot verkkotoiminnassa. Näin sen vuoksi, että vieraan pääoman kasvattaminen omaan pääomaan nähden korottaa oman pääoman kustannuksessa käytettävän velallisen beeta-kertoimen arvoa ja samalla oman pääoman kustannuksen määrää, kun taas oman pääoman kasvattaminen vieraaseen pääomaan nähden korottaa pääoman painotettua keskikustannusta siitä syystä, että oman pääoman tuottovaatimus on vieraan pääoman kustannusta korkeampi.

Virasto on perustellut vahvistuspäätöstään kysymyksessä olevilta osin sillä, että valittu kiinteä pääomarakenne vastaa keskimääräistä sähkön jakeluverkonhaltijoiden pääomarakennetta tilanteessa, jossa verkko-omaisuus on oikaistu nykykäyttöarvoonsa.

Virasto on vedonnut markkinaoikeudessa juuri sanotun lisäksi siihen, että kiinteä pääomarakenne on valittu ja hyväksytty käyttöön myös useiden muiden maiden valvontajärjestelmissä ja vieläpä suhdeluvuilla, joissa vieraan pääoman painoarvo on nyt puheena olevaa selvästi suurempi. Vaikka yrityskohtainen pääomarakenne olisi lähtökohtaisesti laskettavissa verkonhaltijan oikaistun taseen perusteella, tämä laskutoimitus ei toisaalta kaikissa tapauksissa osoittaisi kysymyksessä olevan verkon ja verkkoliiketoiminnan tosiasiallista rahoitus- ja pääomarakennetta verkkotoiminnan omistukseen ja rahoitukseen liittyvistä syistä kuten varsinkaan silloin, kun verkkotoimintaan kohdistuva velkarahoitus ei verkon vuokraamista koskevissa tilanteissa tai konserniyhtiöiden välisten rahoitusjärjestelyjen vuoksi näy lainkaan tarkastelun kohteena olevan verkonhaltijan taseessa.

FIM Corporate Finance Oy on todennut lausunnossaan 25.5.2004, että velkaisuusasteen kasvattamisen voidaan osoittaa laskevan pääoman keskimääräiskustannusta. Vaikka sekä oman että vieraan pääoman kustannus kasvaa velkaisuusasteen kasvaessa, velkakomponentin painon lisääntyminen painotetussa keskiarvossa laskee keskimääräistä pääomakustannusta tiettyyn velkaisuusastetasoon asti, jonka jälkeen velan kustannus alkaa nousta jyrkästi nostaen samalla painotettua pääomakustannusta.

FIM:n beetan laskennassa vertailuryhmänä käyttämien yritysten keskimääräinen markkinaehtoinen velkaisuusaste on ollut eurooppalaisilla yrityksillä 41 prosenttia ja pohjoisamerikkalaisilla yrityksillä 47 prosenttia. Lausunnossa on katsottu, että ainakin vielä 40 prosentin markkinaehtoinen velkaisuusaste sallii edullisen velkarahoituksen hyödyntämisen toiminnan rahoitusriskiä liiaksi kohottamatta. Säänneltävien yritysten markkina-arvoin määritetyn velkaisuusasteen katon asettaa käytännössä suhdeluku taseen tasauserä / sitoutunut pääoma, sillä taseen tasauserä luetaan aina omaan pääomaan. Kyseinen suhdeluku on ollut sähkön jakelijoilla tyypillisesti keskimäärin noin 60 prosenttia. Lausunnossa on todettu, että sopivaa markkinaehtoista velkaisuus- tai omavaraisuusastetta määrättäessä verkkoyrityksille lienee sallittava vielä kohtuullinen kuten 20 prosentin suuruinen kirja-arvoperusteinen oman pääoman osuus sijoitetuista pääomasta. Lausunnossa on pidetty mahdollisena valita verkkotoiminnan pääomarakenteen määrittämiseen joko verkkotoiminnan yhteinen tavoitepääomarakenne tai yrityskohtaiset tavoitepääomarakenteet. FIM on käyttänyt lausunnon muissa osissa omana työlukunaan velan kustannustarkastelua lukuun ottamatta oman pääoman ja korollisten nettovelkojen suhdetta 80/20.

PwC Corporate Finance Oy on käyttänyt lausunnossaan 7.4.2004 oman ja korollisen vieraan pääoman osuuksina julkisesti noteerattujen sähköyhtiöiden keskimääräistä pääomarakennetta, jossa oman pääoman markkina-arvo on ollut yhtä suuri kuin korollisten velkojen markkina-arvo (50/50), olettaen, että korottomat vieraan pääoman erät otetaan huomioon lausunnossa esitetyin tavoin laskennallista pääomaa määriteltäessä. Tämän pääomarakenteen on lausunnossa katsottu olevan toimialalle käyttökelpoisempi kuin suomalaisten jakeluverkonhaltijoiden julkistamista eriytetyistä taseista laskettavissa oleva oman ja vieraan pääoman suhde. Jakeluverkkotoiminnat eivät pääsääntöisesti rahoita toimintaansa itsenäisesti ja markkinaehtoisesti, eivätkä niiden tilinpäätöstiedot siten riittävän luotettavasti kuvaa verkonhaltijoiden todellista pääomarakennetta ja rahoitusriskiä.

Tavoitepääomarakennetta voidaan lausunnon mukaan käyttää todellisen pääomarakenteen sijasta muun ohella silloin, kun kohdeyrityksen todellisesta pääomarakenteesta ja rahoituksesta ei ole käytettävissä luotettavaa ja vertailukelpoista tietoa tai kun pääomarakennetta ei ole optimoitu kohdeyrityksen liiketoiminnan tarpeiden mukaan. Tämä on useimmissa tapauksissa tilanne sähkön jakeluverkonhaltijoiden kohdalla, koska verkkoliiketoimintaa rahoitetaan osana merkittävästi laajempaa kokonaisuutta. Lisäksi suomalaisten sähköyhtiöiden pääomarakenteet ovat historiallisista syistä muodostuneet hyvin erilaisiksi, eikä niiden tämän hetkisen keskiarvonkaan voida katsoa kuvaavan toimialan optimaalista pääomarakennetta.

Velkaannuttaminen laskee rahoitusteorian mukaan pääoman keskikustannusta tiettyyn pisteeseen saakka, minkä jälkeen rahoitusriski kasvaa ja sekä velan että pääoman kustannus nousee yhä jyrkemmin. Lähes kaikki eurooppalaiset regulaattorit käyttävät PwC:n lausunnon mukaan verkkoliiketoiminnan tuottojen valvontalaskelmissa itse määrittelemäänsä kiinteää oman ja vieraan pääoman suhdetta tai suoraan kiinteää pääoman keskikustannusta. Tämä käytäntö poistaa Suomessa lausuntoa annettaessa esiintyneen ongelman epärelevanteista tasetiedoista ja kannustaa yrityksiä kuitenkin aidosti optimoimaan rahoitusrakenteensa, mikä puolestaan pienentää toimialan rahoituksen kokonaiskustannuksia ja madaltaa verkonhaltijoiden investointikynnystä.

Mandatum & Co Oy on katsonut lausunnossaan 31.1.2005, että vahvistuspäätösten mukainen malli diskriminoi asetettua 70/30-tasoa omavaraisempia yhtiöitä kuten korollista vierasta pääomaa kokonaan vailla olevaa Fortum Sähkönsiirtoa, joka ei saa todellista oman pääomansa kustannusta vastaavaa tuottoa ja jonka tulisi muuttaa pääomarakennettaan voidakseen saavuttaa tämän kustannuksensa. Vaatimusta on pidettävä kohtuuttomana ottaen huomioon yhtiöiden hyvin erilaiset omistusrakenteet ja taseiden erilaisuudesta johtuvat mahdollisuudet lisätä velan osuutta pääomarakenteessa.

F on todennut markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä vaikeaksi lausua Fortum Sähkönsiirto Oy:n verkkotoiminnan rahoituksesta. Verkkotoimintaan tarvittavan velkarahan ottaa käytännössä Fortum-konsernin emoyhtiö, joka antaa Fortum Sähkönsiirrolle pääomaa oman pääoman sijoituksena.

Markkinaoikeus katsoo, että virasto on voinut edellä mainituilla perusteilla sekä valituksessa ja Mandatumin lausunnossa esitetyistä vasta-argumenteista huolimatta päätyä toimi- ja harkintavaltansa rajoissa soveltamaan kaikkiin jakeluverkonhaltijoihin yhdenmukaisesti kiinteää pääomarakennetta 70/30. Erityisesti sen vuoksi, että edes verkkotoiminnan oikaistuista taseista laskettavat pääomarakenteet eivät esitetyn selvityksen mukaan osoittaisi kaikissa tapauksissa kuten Fortum Sähkönsiirto Oy:n kohdalla verkkoliiketoiminnan todellista rahoitusrakennetta, ratkaisun ei voida katsoa loukkaavan myöskään hallinto-oikeudellista tasapuolisen kohtelun periaatetta.

Toisin kuin Fortum on väittänyt, sähkömarkkinalain muuttamiseen johtaneessa hallituksen esityksessä HE 127/2004 ei ole otettu kantaa verkonhaltijoiden pääomiin nyt esillä olevaa kysymystä koskien vaan sen sijaan verkon nykykäyttöarvoon ja muuhun verkkotoimintaan sitoutuneen pääomaan arvostamiseen liittyvässä merkityksessä. Lainvalmistelussakaan ei ole siten kiinnitetty huomiota siihen, että verkkotoiminnan kohtuullista tuottoa laskettaessa käytettävän pääomarakenteen tulisi olla kunkin verkonhaltijan kohdalla yrityskohtainen.

Valitus on edellä lausutuilla perusteilla hylättävä pääomarakennetta koskevilta osin.

Pääoman keskikustannuksen vähimmäistaso

Fortum on esittänyt valituksessaan itsenäisenä vaatimuskohtana, että pääoman keskikustannukseksi olisi vahvistettava kaikissa tapauksissa aina vähintään 2,75 prosenttiyksikköä yli riskittömän viitekoron. Vaatimus on perustunut valitusperusteista ilmenevin tavoin muihin verkkotoiminnan kohtuulliseen tuottotasoon liittyviin ja edellä jo käsiteltyihin vaatimuksiin, jotka markkinaoikeus on päättänyt hylätä lukuun ottamatta juuri riskittömiin viitekorkoihin kohdistuvia vaatimuksia, jotka markkinaoikeus on päättänyt hyväksyä osittain. Näin ollen ja, kun Fortum ei ole esittänyt muutakaan perustetta puheena olevalle vaatimukselleen, valitus on tältä osin hylättävä.

Pääoman sallitun tuoton yläraja

Asiassa on tältä osin kysymys Fortumin väitteestä, jonka mukaan virasto on menetellyt virheellisesti samaistaessaan pääoman painotetun keskikustannusmallin (WACC) osoittaman kohtuullisen tuoton ja suurimman sallitun tuoton sekä asettaessaan sallitun tuoton ylärajan tästä syystä määrittelemänsä pääoman keskikustannuksen tasolle. Kohtuullisen tuoton ylärajaa on pidetty valituksessa liian alhaisena myös suhteessa kansainväliseen ja sijoituskohteiden väliseen vertailuun. Fortum on vedonnut tämän vaatimuksensa tueksi ennen kaikkea Mandatumin lausuntoon 31.1.2005 ja D:n markkinaoikeudessa tältä osin kertomaan.

Mandatumin lausunnossa on todettu, että riskipitoisen sijoituksen käsittely perustuu pitkälti todennäköisyyslaskentaan ja sen käsitteistöön, koska tällaisen sijoituksen tuotto tarkastelujakson lopussa riippuu ennalta tuntemattomista tapahtumista jakson aikana. Sijoituksen tuottoa kuvataan todennäköisyysjakaumalla, joka ilmoittaa mahdollisten tuottojen toteutumisen todennäköisyyden. Kaksi keskeistä jakaumaa kuvaavaa tunnuslukua ovat odotusarvo ja keskihajonta. Tuoton jakauman odotusarvo kuvaa keskimääräistä tuottoa. Tuoton odotusarvo on toisin sanoen toteutumistodennäköisyyksin painotettu keskiarvo mahdollisista tuotoista. CAP-mallin taustalla on oletus siitä, että riski on samaistettavissa sijoituksen tuoton jakauman hajontaan keskiarvon ympärillä. Mitä suuremmalla todennäköisyydellä tuotto on kapealla välillä keskiarvon molemmilla puolin, sitä riskittömämpi sijoitus on. Jakauman hajontaa mittaava varianssi ja sen neliöjuuri eli keskihajonta kertovat vapaasti ilmaisten sen, kuinka kaukana keskiarvosta tuotto keskimäärin on. Kun keskihajonta kasvaa, tulevat tuottotasot kauempana keskiarvosta todennäköisemmiksi.

Mandatumin lausunnossa on kiinnitetty huomiota siihen, että tuoton odotusarvo on aina korkeintaan yhtä suuri kuin suurin mahdollinen tuotto ja että odotusarvo on aina alempi kuin suurin mahdollinen tuotto, jos tuotto ei ole varmuudella sama kuin suurin mahdollinen tuotto. Tästä, verkkotoiminnan riskisyydestä ja siitä, että kohtuullisen tuoton sääntelyn on katsottu ”leikkaavan” verkonhaltijoilta kohtuullisena pidetyn ja sallitun tason ylittävät tuotot mutta mahdollistavan kuitenkin alituottojen kompensoimatta jäämisen, Mandatum on katsonut seuraavan, että verkonhaltijoille on ehdottomasti sallittava korkeampi kuin pelkästään kohtuullista tasoa osoittava WACC-mallin mukainen tuotto.

Markkinaoikeus toteaa ensinnäkin, että Mandatumin lausunnossa esitetyissä teoreettisissa kannanotoissa ei ole välttämättä otettu huomioon sitä, millä tavoin yhteiskunnan taholta tuleva sääntely käytännössä vaikuttaa luonnollisena monopolina harjoitettavan sähköverkkotoiminnan tuottojen hajontaan. Lausunnossa on todettu, että tuottosääntely vaikuttaa alkuperäiseen tuottojakaumaan poistamalla mahdollisuuden kohtuullisen tuoton ylärajaa korkeampaan tuottoon ja että tätä ylärajaa alemmilla arvoilla tuoton jakauma käyttäytyy kuten alkuperäinen normaalijakauma. D onkin todennut Mandatumin esityksen pätevän tilanteessa, jossa verkonhaltija tavoittelee sallittua tuottoa normaalin liiketoiminnan keinoin sekä siihen liittyvin riskein ja keskihajonnoin ryhtymättä toimenpiteisiin tuottotason korottamiseksi.

Markkinaoikeus pitää kuitenkin ilmeisenä, että kohtuullista tuottoa koskeva sääntely kaventaa olennaisesti tuottojen normaalijakaumaa ja vapaasti kilpailluilla aloilla toteutuvaa hajontaa ainakin niiden verkonhaltijoiden kohdalla, jotka lukevat keskeisiin toimintaa ohjaaviin periaatteisiinsa sallitun tuoton saavuttamisen täysimääräisesti. Markkinaoikeus pitää siten todennäköisenä, että verkonhaltijan tavoitellessa päätösten osoittamaa sallittua tuottoa ja päättäessä itsenäisesti palvelujensa hinnoittelusta valvontajakson aikana verkkotoiminnan toteutuneet tuotot ”osuvat” lähelle sallittua tasoa.

Verkkotoiminnan tuottoa ei voida kuitenkaan asiassa esitetyn selvityksen mukaan ennustaa etukäteen täysin tarkkaan, eikä verkonhaltija voi siten päättää palvelujensa hinnoittelusta niin, että se voisi tietää saavansa verkkotoiminnastaan valvontajakson ajalta täsmälleen sääntelyn salliman tuoton. Asiassa on tullut esille, että keskimääräistä rajummat myrskyt niistä aiheutuvine odotettua suurempine korjauskustannuksineen eivät sinänsä vaikuta tähän kysymykseen, koska verkonhaltijan kontrolloitavissa oleviin operatiivisiin kustannuksiin kuuluvina tällaiset korjauskustannukset tulevat verkkotoiminnan oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa otetuksi huomioon tehostamistavoitteen asettamisen yhteydessä osoitetulla määrällään riippumatta siitä, ovatko kustannukset tosiasiassa tätä määrää suuremmat tai pienemmät.

Fortum on sitä vastoin nimennyt keskimääräistä lauhemman sään sellaiseksi tekijäksi, jonka vuoksi se ei välttämättä saavuta valvontajaksolta toiminnalle sallittua tuottoa täysimääräisesti, vaikka se kuinka olisi ennakoinut tulonsa ja menonsa kokemuksensa mukaisesti ja hinnoitellut palvelunsa niiden perusteella arvioimaansa sallittua tuottoa vastaavasti. Jos sähköä kulutetaan ja siten siirretään lämpimän sään vuoksi varsinkin valvontajakson loppupuolella tavanomaista vähemmän, verkkotoiminnan liikevaihto voi jäädä alle ennustetun tason ilman, että verkonhaltija ehtii enää reagoida sanottuun seikkaan valvontajakson aikana hintojaan korottamalla. Näin siitäkin huolimatta, että hallituksen esityksessä HE 127/2004 on katsottu valvontajaksoon perustuvan tarkastelun mahdollistavan verkonhaltijalle pitkäjännitteisemmät suunnittelu- ja toimintamahdollisuudet muun muassa investointien toteuttamiselle sekä antavan paremmat mahdollisuudet huomioida toiminnassa säätilan vaihteluiden aiheuttamat vuotuiset eroavuudet. Toisin kuin virasto on esittänyt, markkinaoikeus katsoo, että liiketoiminnan systemaattista riskiä kuvaavan beeta-kertoimen määrittelyssä ei voida katsoa otetun huomioon tällaisia Fortumin tarkoittamia kohtuullisen tuoton sääntelyyn ja valvonnan jaksollisuuteen sekä tuottojen hajontaan liittyviä tekijöitä ja tilanteita.

Fortum on kantanut edellä ilmenevin tavoin valituksensa tässä kohdassa huolta siitä, että se ei juuri mainitusta tai sen kaltaisista syistä voi saavuttaa kaikilta valvontajaksolta sille sääntelyn perusteella sallittua tuottoa vaan että verkkotoiminnan tuotto jää Mandatumin lausunnossa viitoitetun todennäköisyysteorian ja mahdollisiksi katsottujen peräkkäisten alituottojaksojen vuoksi jossakin vaiheessa väistämättä alle sallitun tason. Fortum on lisäksi kyseenalaistanut tuottojen tasaamiseen liittyvän korkoseuraamussääntelyn oikeudenmukaisuuden. Markkinaoikeus toteaa näiltä osin seuraavan.

Kuten asiassa sovellettavien oikeuslähteiden kohdalla on edellä jo todettu, Energiamarkkinaviraston on sähkömarkkinalain 38 c §:n 1 momentin mukaan velvoitettava verkonhaltija valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä alentamaan siirtopalvelumaksujaan uuden valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen jakson aikana ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän (ylituotto), tai oikeutettava verkonhaltija korottamaan siirtohintojaan kuluvan jakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen jakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän (alituotto). Verkonhaltijalla on siten oikeus periä määrätyltä valvontajaksolta saamatta jäänyt osa sallittuna pidetystä tuotostaan seuraavan valvontajakson aikana tämän jakson aikana toteutuvan siirtohinnoittelunsa yhteydessä. Se seikka, että verkonhaltija ei ole säännöksen mukaan oikeutettu perimään asiakkailtaan alituotosta aiheutuneille saatavilleen korkoa, ei sellaisenaan merkitse sitä, etteikö verkonhaltijalle olisi kuitenkin kerrotun sääntelyn turvin taattu lähtökohtaisesti mahdollisuutta saavuttaa sallittua tuottoaan kultakin valvontajaksolta täysimääräisesti.

Sähkömarkkinalain 38 c §:ää ei ole vielä sovellettu, eikä sen tulkintaa koskevista ratkaisuista siten ole vielä tietoa. Arvioitaessa sitä, voivatko peräkkäiset alituottojaksot merkitä Fortumille sen väitteen mukaisesti taloudellista menetystä sallittuun tuottoon nähden, huomioon voidaan kuitenkin ottaa ainakin kaksi tulkintavaihtoehtoa. Peräkkäisiin alituottojaksoihin liittyvä väite pitää väistämättä sisällään ajatuksen sellaisesta laintulkinnasta, jonka mukaan verkonhaltija voisi lukea seuraavan valvontajakson kuluessa kertyneen liikevaihtonsa edellisen valvontajakson alituoton katteeksi vasta sen jälkeen, kun sallittu tuotto olisi ensin saavutettu uuden valvontajakson osalta täysimääräisesti. Jos liikevaihto ei tällaisessa tilanteessa riittäisi aikaisemman jakson vajaaksi jääneen tuoton täydennykseksi, oikeus alituoton jälkikäteiseen kompensaatioon olisi menetetty. Johtopäätöstä tällaisesta ajattelusta tukevat sellaiset Mandatumin lausunnossa esitetyt toteamukset kuten ”ensimmäisellä valvontajaksolla kertynyt alituotto on verkonhaltijan käytettävissä vastaavalla euromäärällä ainoastaan seuraavan valvontajakson aikana muutoin mahdollisesti kertyneen ylituoton kompensoimiseen”, ”jos seuraavalta valvontajaksolta - - laskettu ylituotto on pienempi kuin ensimmäiseltä valvontajaksolta kertynyt alituotto, niin tämä erotus ei ole sellaista alituottoa, jota verkonhaltija voisi käyttää kolmannen valvontajakson aikana mahdollisesti kertyvän ylituoton kompensoimiseen” ja ”jos verkonhaltijalle kertyy - - alituottoa sekä ensimmäiseltä että toiselta valvontajaksolta, niin kolmannella valvontajaksolla verkonhaltijan käytettäväksi siirtyy ainoastaan toisella valvontajaksolla kertynyt alituotto”.

Mandatum ei ole yksilöinyt esittämänsä laintulkinnan perusteita. Markkinaoikeus toteaa kuitenkin siteerattujen virkkeiden perusteella, että tulkinnan lähteenä on mitä ilmeisimmin käytetty Energiamarkkinoiden kohtuullisuusvalvontaa uudistaneen työryhmän raporttia (Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja 13/2003, s. 83–84). Markkinaoikeus toteaa, että tarjottua tulkintaa ei mainitusta lähteestä huolimatta voida välttämättä pitää verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan sääntelyn tarkoituksen ja tavoitteiden mukaisena. Sähkömarkkinalain esitöiden 38 c §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 127/2004) on todettu, että verkonhaltijalle olisi tarkoituksenmukaista antaa mahdollisuus myös kohtuullisen tuoton alittavan määrän tasoitukseen seuraavan valvontajakson kuluessa, koska muussa tapauksessa osa verkonhaltijoista hinnoittelisi siirtopalvelumaksunsa jatkuvasti varmuuden vuoksi yli hyväksyttävän määrän, jotta tuottotavoite ei jisi satunnaisen tai ennakoimattoman syyn vuoksi toteutumatta. Mainitusta hallituksen esityksestä ilmenee edellä mainitun lisäksi, ettei tasoitusjakson rajoitusta ole säädetty tarkoituksin tehdä sallitun tuoton tavoittamisesta mahdotonta vaan siitä syystä, että verkonhaltijan omistajanvaihdos tai omistajan tuottovaatimuksen muuttuminen eivät johtaisi kohtuullisen tuoton alittavien määrien perimiseen pitkältä ajalta jälkikäteen.

Ainakaan poissuljettuna ei siten voida tässä vaiheessa pitää sellaista tulkintaa, jonka mukaan verkonhaltija olisi oikeutettu lukemaan uuden valvontajakson kuluessa kertyneen liikevaihtonsa ensisijaisesti aikaisemman jakson alituoton katteeksi ja jonka mukaan uuden valvontajakson tuottoa suhteessa sallittuun tasoon arvioitaisiin vasta jäljelle jäävän liikevaihdon ja siitä laskettavan tuoton perusteella. Verkonhaltija voisi siten saada ensimmäiseltä valvontajaksolta täysimääräisestä puuttumaan jääneen osan tuottoaan, jos sillä vain olisi uuden valvontajakson aikana alituoton määrän verran liikevaihtoa kerryttävää liiketoimintaa.

Energiamarkkinavirasto voi edellä lausutun lisäksi sähkömarkkinalain 38 c §:n 2 momentin mukaan painavasta syystä pidentää säännöksen 1 momentissa tarkoitettua tasoitusjaksoa. Tämäkin säännös ilmentää osaltaan sitä, kuinka 38 c §:n tasaussäännös on kokonaisuudessaan tarkoitettu ratkaisemaan valvontajaksojen yli- ja alituottoihin liittyviä kysymyksiä oikeudenmukaiseksi harkitulla tavalla. Eduskunnan perustuslakivaliokuntakin on katsonut lausunnossaan PeVL 36/2004, ettei muiden säännösten ohella 38 c §:n sisältämä sääntely muodostu kokonaisuutena omistajien kannalta kohtuuttomaksi.

Siinäkin tapauksessa, että viimeksi esitettyä tasaussäännöksen tulkintaa olisi aihetta pitää merkityksettömänä taikka sen toteutumista tai mahdollisuutta tasoitusjakson pidentämiseen ainakin epätodennäköisenä, verkonhaltijalla on joka tapauksessa kulloinkin kuluvalla valvontajaksolla tai viimeistään alituottoiseksi jäänyttä valvontajaksoa seuraavalla jaksolla mahdollisuus korottaa hintojaan torjuakseen kysymyksessä olevan jakson alituottoisuutta jo ennakolta. Verkonhaltijoilla on katsottava olevan riittävää tietoa ja kokemusta kyetäkseen määrittämään siirtohinnoittelunsa niin korkeaksi, että sallitun tuoton tavoittamista voidaan pitää varmana. Menettelylle ei ole kohtuullisen tuoton sääntelystä eikä viraston vahvistamasta valvontamallista johtuvaa estettä, vaikka säännöksillä pyritäänkin perustuslakivaliokunnan lausunnon PeVL 36/2004 mukaan muun ohella ehkäisemään suurten ylituottojen tarkoituksellista kerryttämistä, jotta asiakkaille palautettaviksi mahdollisesti tulevat rahamäärät olisivat sähkönkäyttäjien verkkomaksuihin verrattuina vähäisiä.

Myös D on pitänyt viimeksi mainittua menettelyä mahdollisena Mandatumin lausunnossa esitetyn teoriankin kannalta. Saattaa sinänsä olla, että verkonhaltijan olisi Fortumin vetoamin tavoin kirjattava tällainen tietoisesti keräämänsä ylituotto kirjanpito- tai verolainsäädännön vuoksi jo valvontajakson kuluessa tilinpäätökseen vähintään jonkinlaiseksi varaukseksi, mutta tällä seikalla ei ole merkitystä esillä olevaa vaatimusta ratkaistaessa. Merkitystä ei liioin ole sillä, että monopoliyhtiönä toimiva Fortum Sähkönsiirto Oy on arvioinut mainittua menettelyä käytännössä mahdottomaksi julkisuuskuvaansa liittyvistä syistä.

Fortum on vielä kiinnittänyt huomiota siihen, että verkkotoiminnan sallitun tuoton ylittävään osaan eli asiakkaille siirtohintojen hyvityksenä seuraavalla valvontajaksolla palautettavaan määrään on sähkömarkkinalain 38 c §:n 1 momentin mukaan lisättävä korko, joka lasketaan alennettavalle määrälle vuotuisena korkona päättyneen valvontajakson ajalta vahvistuspäätöksen mukaisesti määritetyn oman pääoman koron keskiarvon mukaan.

Markkinaoikeus toteaa tältä osin ensinnäkin, että ylituottoon liittyvä koronmaksuvelvollisuus syntyy kultakin valvontajaksolta mainitun säännöksen mukaan vain, jos verkkotoiminnan tuotto on ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän vähintään viidellä prosentilla. Ylituotosta ei siten kaikissa tapauksissa aiheudu korkoseuraamusta. Hallituksen esityksestä HE 127/2004 ilmenee, että koronmaksuvelvollisuuden on tarkoitettu ehkäistä merkittävää ylihinnoittelua.

Ylituotoksi lopullisessa laskennassa osoittautuva osa valvontajakson liikevaihdosta on joka tapauksessa jo verkonhaltijalle suoritetuksi tulemisestaan lähtien verkonhaltijan vapaan harkintansa mukaan sijoitettavissa. Verkonhaltija voi siten itsenäisillä päätöksillään pyrkiä hankkimaan tälle varallisuudelle perustelluksi arvioimaansa tuottoa. Kuten asiassa on tullut esille, rahoitusomaisuutena ja siihen rinnastettavana omaisuutena olevan varallisuuden tuotot esimerkiksi jäävät valituksenalaisen päätöksen mukaan pois verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuutta koskevista laskelmista kuten oikaistusta toteutuneesta tuloksesta. Ylituoton palauttamiseen määrätyissä tapauksissa liittyvän korkoseuraamuksen ei voida näin ollen katsoa vaarantavan verkonhaltijan oikeutta saavuttaa sallittua tuottoaan täysimääräisesti.

Fortumin puheena olevaa vaatimusta on pidettävä edellä esitetyistä syistä perusteettomana. Huomioon voidaan kaiken lisäksi ottaa se, että jos Fortumille sallittaisiin vetoamistaan syistä suurempi tuotto, kuin mitä vahvistuspäätöksen mukaisten menetelmien perusteella on pidettävä kohtuullisena, estettä ei todistaja D:n mukaan olisi ainakaan teoriassa sille, että yhtiö määrittäisi siirtohinnoittelunsa tasolle, joka johtaisi valvontajaksosta toiseen eli pysyvästi kohtuullisena pidettävän tason ylittävään tuottoon.

Markkinaoikeus toteaa lopuksi, ettei valituksessa ja Mandatumin lausunnossa esitettyä kansainvälistä ja sijoituskohteiden välistä vertailua voida viraston vastauksessa esitetyt seikat huomioon ottaen pitää sellaisena yksiselitteisenä, horjuttamattomana ja vailla tulkinnanvaraa näyttäytyvänä selvityksenä, jonka perusteella sellaisenaan viraston päätöksessä vahvistettujen menetelmien mukaan määräytyvää verkkotoiminnan sallittua tuottoa olisi pidettävä Fortumin kannalta sähkön sismarkkinadirektiivin ja sähkömarkkinalain tarkoittamin tavoin kohtuuttomana. D:kin on todennut kuulemisensa yhteydessä, ettei mainituissa vertailuissa ole otettu huomioon eri maiden järjestelmien välisiä eroja esimerkiksi investointien tuottopohjaan hyväksymiseen ja pääoman arvostamiseen liittyen.

Markkinaoikeus katsoo, että Fortumin puheena olevaa vaatimusta on pidettävä edellä lausutun johdosta perusteettomana, minkä vuoksi valitus on tältä osin hylättävä.

Yleinen tehostamistavoite

Virasto on todennut päätöksessään, että yhtenä sähkömarkkinalain tavoitteena on alan toiminnan tehostaminen. Kustannustason kohtuullisuus rinnastetaan usein kustannusvastaavuuteen, jolla ei kuitenkaan välttämättä tarkoiteta verkonhaltijan kulloinkin vallitsevaa todellista kustannustasoa. Kustannustasoa ei tule aina hyväksyä sellaisenaan, vaan toteutuneita kustannuksia on verrattava tehokkaan toiminnan mukaiseen kustannustasoon ja tasoon, johon verkonhaltijalla on tosiasiallinen mahdollisuus.

Virasto on asettanut päätöksestä ilmenevin tavoin kaikille sähkön jakeluverkkotoimialan yrityksille yhteisen eli yleisen tehostamistavoitteen, jonka tarkoituksena on lisätä kaikkien yritysten tehokkuutta vähintään yleistä tuottavuuden kasvua vastaavasti. Tavoite on tämän vuoksi määritetty yleisen tuottavuuden kasvun perusteella. Virasto ei sitä vastoin ole ensimmäisellä valvontajaksolla ottanut käyttöön yrityskohtaista tehostamistavoitetta, koska sillä ei ole päätöksen mukaan ollut etukäteiseen tarkasteluun sopivaa tehokkuuden mittausmallia. Virasto on ilmoittanut pyrkivänsä kehittämään mittausmalleja ensimmäisen valvontajakson aikana siten, että yrityskohtaisen tehostamispotentiaalin määrittäminen ja yrityskohtaiset tehostamistavoitteet voitaisiin ottaa käyttöön toisella valvontajaksolla vuodesta 2008 lähtien.

Asiassa on tältä osin kysymys ensisijaisesti siitä, onko Energiamarkkinavirasto voinut asettaa kaikille jakeluverkonhaltijoille ensimmäiselle valvontajaksolla yksinomaan yleisen ja sisällöltään yhtäläisen tehostamistavoitteen.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan vahvistuspäätöksessä voidaan määrätä muun ohella verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavasta tavoitteesta ja sen määrittämistavasta sekä menetelmästä, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa.

Hallituksen esityksessä HE 127/2004 on mainitun säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että vahvistuspäätöksessä vahvistettaisiin jokaiselle verkonhaltijalle alkavaa valvontajaksoa koskeva tehostamistavoite, johon voisi sisältyä myös tuottavuuden kasvun huomioon ottava toimialan yleinen tehostamistavoite. Samoin vahvistettaisiin menetelmät, miten tehostamistavoitteen toteutumista seurattaisiin ja miten tehostamistavoitteen toteutuminen otettaisiin huomioon verkkopalvelujen hinnoittelussa. Asetettavan tehostamistavoitteen tulisi kannustaa kaikkia verkonhaltijoita tehokkaaseen toimintaan ja tehokkuuden parantamiseen. Tehostamistavoitteen asettaminen edellyttää verkonhaltijan nykyisen tehostamispotentiaalin arviointia tehokkuusmittauksen avulla sekä toimialan tuottavuuden kasvumahdollisuuksien määrittämistä. Verkonhaltijakohtaisesti tehokkuusmittauksella arvioitu tehostamispotentiaali ja toimialan yleinen tuottavuuden kasvumahdollisuus tulisi vahvistuspäätöksessä muuntaa valvontajaksoa koskevaksi verkonhaltijakohtaiseksi tehostamistavoitteeksi. Tehostamistavoitetta määritettäessä tulisi mitatun tehostamispotentiaalin ohella ottaa huomioon myös, mikä on verkonhaltijan tosiasiallinen toiminnan tehostamismahdollisuus valvontajakson aikana. Tehostamistavoite tulisi määrittää siten, ettei tavoite ohjaisi verkonhaltijan toimintaa tavalla, joka vaarantaa sähkön toimitusvarmuuden tai riittävän hyvälaatuisen sähkön toimitusten varmistamisen.

Sähkömarkkinalain muutostarpeita on selvitetty Energiamarkkinoiden kohtuullisuusvalvontaa uudistaneen työryhmän raportissa 4.11.2003 (Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja 13/2003). Raportissa on todettu etukäteen annettaviksi suunnitelluista metodologiapäätöksistä muun ohella, että päätökseen sisältyviä yksityiskohtia olisivat muun ohella verkkotoiminnan tehostamistavoite sekä periaatteet tehostamistavoitteen soveltamiseksi hinnoittelussa. Päätöksessä vahvistettaisiin jokaiselle verkonhaltijalle alkavaa valvontajaksoa koskeva tehostamistavoite, johon voisi sisältyä myös tuottavuuden kasvun huomioon ottava toimialan yleinen tehostamistavoite.

Tehostamistavoitteen määrittämisen perusteita on pohdittu mainitussa raportissa käytännössä lähes vastaavasti, kuin mitä edellä selostettuun hallituksen esitykseen on sittemmin kirjattu. Raportissa on kuitenkin todettu, että tehokkuuden mittausmallit voivat muuttua, kun mittausmenetelmät kehittyvät ja kun mittauksessa käytettävän tietoaineiston saatavuus ja laatu paranee. Myöhemmin tulevana uutena piirteenä voisi olla esimerkiksi asiakaspalvelun laadun ylläpitäminen osana tehokkuuteen kannustamista. Uuden valvontamallin käyttöönoton alkuvaiheessa verkonhaltijakohtaisen tehokkuuden mittausmallit eivät välttämättä ole siinä määrin valmiita, että niiden perusteella voitaisiin ensimmäistä valvontajaksoa koskevissa metodologiapäätöksissä asettaa verkonhaltijakohtaiset tehostamistavoitteet. Alkuvaiheessa voitaisiinkin esimerkiksi soveltaa pelkästään yleistä kaikille toimialan verkonhaltijoille yhteistä tehostamistavoitetta. Yrityskohtaiset tehostamistavoitteet tulisi kuitenkin pyrkiä sisällyttämään seuraavia valvontajaksoja koskeviin metodologiapäätöksiin niin pian, kuin riittävän luotettavat tehokkuuden mittausmallit ovat käytettävissä. Raportista ilmenee vielä, että ensimmäiset vahvistuspäätökset on suunniteltu annettaviksi vuoden 2004 aikana ja että sähköverkkotoiminnan ensimmäinen valvontajakso on tarkoitettu kohdistumaan vuosille 2005–2007, niin kuin sittemmin on tapahtunutkin.

Asiassa on kuultu viraston nimeämänä H:ta, joka on valmistellut virassaan energia- ja erityisesti sähkömarkkinalainsäädäntöä toimien muun ohella edellä mainitun työryhmän sihteerinä. H on esitellyt nyt esillä olevan muutoksen sähkömarkkinalakiin. Hän on pitänyt tehostamispaineen luomista olennaisena osana uudistusta, koska tehostamispainetta ei synny monopolitoiminnalle muutoin kilpailun puuttuessa. Lainvalmistelun tavoitteena on ollut sinänsä se, että yhtiökohtaisesti annettavat vahvistuspäätökset sisältäisivät myös yhtiökohtaisesti asetetut tehostamistavoitteet, ja tämä tavoite on ollut esillä niin työryhmässä kuin hallituksen esityksessäkin. Työryhmä on kuitenkin ymmärtänyt senkin tosiseikan, että yrityskohtaisten tavoitteiden asettaminen on työlästä. Työryhmän työllä on H:n mukaan ollut suuri merkitys hallituksen esityksen perustana, eikä työryhmän ehdotusta ole tehostamistavoitteen osalta ollut tarkoitus muuttaa.

Markkinaoikeudella ei ole edellä lausutun johdosta aihetta epäillä sitä, etteikö verraten nopealla aikataululla valmistellun ja voimaan saatetun sähkömarkkinalain uudistuksen yhteydessä ole otettu huomioon sitä seikkaa, että yrityskohtaisen tehostamispotentiaalin selvittäminen ja tehostamistavoitteen asettaminen osaltaan tällaisen selvityksen perusteella yrityskohtaisesti edellyttää mitä ilmeisimmin uusien tehokkuusmittausmallien tai -menetelmien kehittämistä erikseen. Lainvalmistelun tarkoituksena on uskottavasti ollut se, että tehostamistavoite voitaisiin asettaa ainakin ensimmäisellä valvontajaksolla yleisen tuottavuuden kasvun perusteella kaikille jakeluverkonhaltijoille pelkästään yhteisesti, jos tai kun virasto ei ehtisi selvittää kunkin verkonhaltijan tehostamispotentiaalia ennen jakson alkua ja samalla käytännössä ennen lainmuutoksen voimaantuloa. Tarkoitus asettaa ensimmäiselle valvontajaksolle 2005–2007 ainoastaan yleiseen tuottavuuskehitykseen perustuva yleinen tehostamisvaatimus ilmenee edellä kerrotun lisäksi esimerkiksi Helsingin kauppakorkeakoulun jäljempänä tarkemmin kuvatusta lausunnosta 30.12.2003, joka on liittynyt viraston vahvistuspäätöksiä valmistelleeseen selvitystyöhön tilanteessa, jossa Energiamarkkinoiden kohtuullisuusvalvontaa uudistava työryhmä oli juuri vasta antanut oman raporttinsa ja jossa valituksessa vedotun laintulkinnan tueksi viitattua hallituksen esitystä HE 127/2004 ei ollut vielä annettu. Hallitus on itse asiassa antanut esityksensä HE 127/2004 eduskunnalle vasta 24.6.2004, kun lain muutokset ovat tulleet voimaan 27.12.2004.

Tehostamistavoitteen asettamisen edellä kuvattu tarkoitus ei ole valitettavasti juurikaan välittynyt tehostamistavoitetta koskevan säännöksen tulkinnan kannalta välittömimmin merkitykselliseen lainvalmisteluasiakirjaan eli edellä mainittuun ja siteerattuun hallituksen esitykseen. Lainvalmistelua on pidettävä tältä osin huolimattomana ottaen huomioon, että tehostamistavoitteessa on kysymys merkittävästä verkonhaltijoiden taloudelliseen asemaan vaikuttavasta yksityiskohdasta ja että sähkmarkkinalain aikaisemmissa esitöissä on korostettu siirtopalvelujen kohtuullisen korvauksen merkitystä verkonhaltijoiden omaisuuden kohtuullisen käyttömahdollisuuden säilymisen turvaajana.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n sanamuoto ei itsessään kuitenkaan edellytä tehostamistavoitteen asettamista verkonhaltijakohtaisesti esimerkiksi yrityskohtaisen tehostamispotentiaalin mittaamisen perusteella. Huomioon on lisäksi otettava sähkömarkkinalain viimeisimpien kuten myös niitä aikaisempien vuoden 1994 esitöiden yleisistä osista ilmenevä tarkoitus kannustaa monopolina toimivia verkonhaltijoita toimintansa tehostamiseen.

Markkinaoikeus katsoo edellä mainituista syistä ja sähkömarkkinalain 38 a §:n yksityiskohtaisista hallituksen esityksen perusteluista huolimatta, ettei viraston voida katsoa menetelleen asiassa sähkömarkkinalain vastaisesti, kun se on asettanut kaikille jakeluverkonhaltijoille ensimmäiselle valvontajaksolla tehostamistavoitteen vain yleisesti.

Asiassa on kuitenkin valituksen perusteella esillä vielä eräitä yleisen tehostamistavoitteen asettamisen perusteisiin ja tavoitteen suuruusluokkaan liittyviä kysymyksiä, joiden osalta markkinaoikeus lausuu seuraavan.

Yleisen tehostamistavoitteen määrittäminen on perustunut selvityksiin, joista kaikista on esitetty vähintään yhteenveto Helsingin kauppakorkeakoulun (HKKK) Energiamarkkinaviraston toimeksiannosta laatimassa lausunnossa 30.12.2003 sähköverkkotoiminnalle asetettavasta yleisestä tehostamisvaatimuksesta. Raportin pääosan on muodostanut tuottavuuskehitystä Suomessa kuvaavien aikasarjojen tarkastelu. Tuottavuuskehityksen arviointi on perustunut toisaalta Tilastokeskuksen kansantalouden tilinpidon aineistoon ja sähkön tuotantoa, jakelua ja myyntiä koskevaan yritysaineistoon sekä toisaalta jakeluverkkotoiminnan tuottavuuden kasvun arvioimiseen viraston aineistosta Data Envelopment Analysis (DEA) -menetelmällä tuotettujen tehokkuuslukujen perusteella Malmquist-indeksillä. Viraston tehokkuuden arviointia varten keräämää luotettavaa aineistoa on ollut saatavilla neljältä vuodelta (1999–2002).

Lausunnossa on todettu, että tuottavuuskehitys on laskettu kerrotun aineiston pohjalta DEA-menetelmän ja Malmquist-indeksien avulla 90 yhtiölle. Inflaation vaikutus on eliminoitu korjaamalla euromääräisiä lähtötietoja teollisuuden tuottajahintaindeksillä. Myös Tilastokeskuksen aineistoon perustuvat tulokset ovat olleet inflaatiosta riippumattomat.

Lausunnossa kuvattu analyysi on osoittanut, että sähkönjakeluyhtiöiden keskimääräinen vuotuinen tuottavuuden parannus on ollut vuosina 1999–2002 viraston aineiston perusteella laskettuna noin 3,3 prosenttia. Luku vastaa samalta vertailujaksolta olevaa työn tuottavuuden vuosimuutosta 3,4 prosenttia, joka on laskettu sähkön tuotannon, jakelun ja myynnin käsittävän Tilastokeskuksen yritysaineiston perusteella. Luvut kuvaavat alan keskimääräistä kehitystä, ja niissä on mukana kaikki yhtiöt, joista vain jotkut ovat olleet tehokkaita. Luvut eivät siten lausunnon mukaan sovellu sellaisinaan yleiseksi tuottavuuden parantamistavoitteeksi tehokkaille yhtiöille. Tähän tarkoitukseen parempi arvio on niin sanottu rintaman siirtymistä kuvaava Malmquist-indeksin komponentti. Tätä siirtymää kuvaava luku on ollut muuttuvien skaalatuottojen mallin mukaan vuosina 1999–2002 keskimäärin 2,2 prosenttia. Lausunnosta ilmenee toisaalta, että kansantalouden keskimääräinen tuottavuuden kasvu (bruttokansantuote/työtunnit) on ollut Tilastokeskuksen aineiston perusteella lasketuilla tarkastelujaksoilla 1995–2002 ja 1999–2002 samaa suuruusluokkaa (2,26 ja 2,11 %) ja vuosina 1982–2002 hieman korkeampi (2,95 %).

HKKK:n lausunnossa on suositeltu yleisen tehostamisvaatimuksen määrittämisen lähtökohdaksi edellä mainittua rintaman siirtymistä kuvaavaa komponenttia, sillä kysymyksessä on taso, joka myös tehokkaiden yksiköiden pitäisi pystyä saavuttamaan. Lausunnossa on vielä todettu, että esitettyihin tuloksiin liittyy sekä tarkastelujakson lyhyydestä että rintaman muodostavien yksiköiden vähäisestä määrästä johtuvia epävarmuustekijöitä ja että tehottomille yksiköille olisi tarpeen asettaa jatkossa myös yhtiökohtainen tehostamisvaatimus, joka kannustaisi rintaman saavuttamiseen.

Asiassa kuultu G on kertonut suositellun menetelmän perustuvan DEA-menetelmään pohjautuvan Malmqvist-indeksin rintamasiirtymää kuvaavaan komponenttiin. DEA-menetelmä perustuu yksiköiden suhteelliseen vertaamiseen, eikä sitä, onko jokin yritys ollut absoluuttisesti tehokas, voida ylipäänsä sanoa. Yhtiöiden määrä on ollut tutkimusaineistossa riittävä eikä kolmea suurinta sähkönsiirtoyhtiötä ole jätetty tutkimuksessa huomioon ottamatta, vaikka niille ei olekaan voitu vertailukohdan puuttuessa laskea rintaman siirtymisestä johtuvia komponentteja. Ne ovat kuitenkin vaikuttaneet toisille yhtiöille laskettuun tuottavuuden muutokseen. Selvityksessä on käytetty G:n mielestä parasta mahdollista aineistoa. Viraston toimittamaa aineistoa esimerkiksi on pidetty vuosien 1999–2002 osalta luotettavampana kuin aikaisemmilta vuosilta ollutta aineistoa. Jos luotettavaa aineistoa olisi ollut pitemmältä ajalta, sitä olisi toki käytetty. Lausunnossa on mainittu epävarmuustekijöistä niin kuin tieteellisessä työssä kuuluu tehdä.

Tehostamispotentiaalissa on G:n mukaan luonnollisesti yrityskohtaisia eroja, ja yleisen tavoitteen saavuttaminen on sinänsä tehottomille verkonhaltijoille helpompaa kuin jo ennestään tehokkaille verkonhaltijoille, koska ensiksi mainitut voivat perustaa toimintansa tehostamista ja tavoitteen saavuttamista rintaman tavoittamiseen (catch up -efekti). Näistä syistä vaatimukselle suositettua tasoa on perusteltu sillä, mihin tehokkaimmat yritykset ovat pystyneet.

Energiamarkkinavirasto on valinnut asettamansa tehostamistavoitteen perustaksi HKKK:n lausunnossa ja G:n kertomuksessa tarkoitetun Malmquist-indeksin komponentin ja sen tehokkuusrintaman siirtymää osoittavan prosenttiluvun 2,2. Virasto on vähentänyt sanotusta luvusta vuosien 1995–2002 teollisuuden tuottajahintaindeksin suhteellisen vuosimuutoksen perusteella lasketun keskimääräisen inflaation 0,9 prosenttia ja vahvistanut yleiseksi tehostamistavoitteeksi 1,3 prosenttia vuodessa.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ensinnäkään tullut esille yleisen tehostamistavoitteen taustalla olevien selvitysten ja tutkimusten osalta sellaisia puutteita tai virheitä, joiden perusteella asetettua tehostamistavoitetta olisi pidettävä suuruutensa osalta virheellisenä tai Fortumin kannalta kohtuuttomana. Tavoite on toisaalta asetettu tietoisesti sellaiselle tasolle, jonka toimintaansa jo aikaisemmin tehostaneiden verkonhaltijoidenkin voidaan esitettyihin selvityksiin nähden uskoa saavuttavan valvontajaksoon kuuluvina vuosina. Näin ollen ja, vaikka toimintansa tehostamista tähän saakka mahdollisesti laiminlyöneet tai lykänneet verkonhaltijat pystyvät sinänsä saavuttamaan asetetun tavoitteen tällä valvontajaksolla tehokkaampia yrityksiä helpommin, markkinaoikeus katsoo, ettei tavoitteen asettaminen päätöksestä ilmenevällä tavalla ole merkinnyt sellaista verkonhaltijoiden epätasapuolista kohtelua, jonka perusteella vahvistuspäätös olisi tehostamistavoitteen osalta kumottava. Huomioon voidaan tässä suhteessa ottaa myös se, että verkonhaltijoiden välillä ei ole sellaista keskinäistä kilpailua, jota tavoitteen saavuttamisen kannalta erilaiset lähtökohdat voisivat vääristää.

Asiassa on lopulta kysymys siitä, onko virasto määrittänyt tehostamistavoitteen kohteeksi valittujen kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten lähtötason oikein, kun se ei ole korottanut sanottua verkonhaltijakohtaisesti vuosien 2000–2003 vastaavien kustannusten perusteella laskettua lähtötasoa vuonna 2004 toteutunutta kustannusten nousua vastaavasti.

Asiassa kuulluista asiantuntijoista G on esittänyt mielipiteenään, että inflaation vaikutus on perusteltua ottaa tehostamistavoitteessa huomioon paitsi valvontajakson ajalta, myös lähtötason määrittämisessä käytetyn vertailujakson ja valvontajakson alkamisen väliseltä ajalta. C on todennut, että tehostamistavoitteen asettamisessa ei ole otettu huomioon operatiivisiin kustannuksiin vuonna 2004 kohdistunutta inflaatiota ja että joidenkin määrättyjen kustannuserien kuten palkkakustannusten taso on sinänsä saattanut yleisesti ottaen kohota mainitun vuoden aikana. Virasto on kuitenkin verrannut koko toimialan tehostamistavoitteen alaisia kustannuksia vuodelta 2004 vertailujakson 2000–2003 kustannustasoon ja havainnut, etteivät toteutuneet kustannukset ole käytännössä kuitenkaan nousseet. Vuoden 2005 osalta virasto on havainnut toteutuneiden kustannusten laskeneen, kuten tehostamistavoitteen tarkoituksena on ollutkin. Vertailujaksoon on C:n mukaan sisältynyt lisäksi suuria myrskyjä, minkä vuoksi lähtötasoa voidaan pitää varsin korkeana.

Markkinaoikeus katsoo C:n kertomuksen perusteella, että verkonhaltijat ovat mitä ilmeisimmin kyenneet tehostamaan toimintaansa ja alentamaan kontrolloitavissaan olleita operatiivisia kustannuksia inflaation verran jo vuonna 2004 eli ennen ensimmäisen valvontajakson alkamista, vaikka niillä ei vielä tuolloin ole ollut sanottuun tehostamiseen sääntelystä johtuvaa velvollisuutta. Vaikka vuoden 2004 inflaation huomioon ottamiselle kustannusten lähtötasoa määritettäessä on sinänsä esitetty asiassa painavia perusteita, toimenpide ei kuitenkaan ole juuri lausutun vuoksi tarpeen. Asiassa kuultu F on kuvannut Fortumin tehostaneen toimintaansa jo aikaisempina vuosina mutta todennut yrityksen operatiivisten kustannusten kuitenkin vuonna 2005 alittaneen vahvistuspäätöksen ja siinä asetetun tehostamistavoitteen mukaan sallitun tason.

Valitusta on edellä mainituista syistä pidettävä perusteettomana myös vuoden 2004 kustannusten nousuun perustuvilta osin.

Markkinaoikeus toteaa edellä lausutun lisäksi, että mahdollisuutta kohtuullisuusvalvonnassa aikaisemmin käytetyn DEA-mallin mukaisen tai sitä vastaavan kannustinlisän soveltamiseen ei ole mainittu enempää sähkömarkkinalaissa kuin sen esitöissäkään. Fortumin valitusta on myös tästä syystä ja asian selvitettyyn tilaan nähden muutoinkin pidettävä kannustinlisän määräämistä koskevilta osin perusteettomana.

Valitus on edellä lausutuilla perusteilla hylättävä tehostamistavoitteeseen liittyviltä osin.

Oikeudenkäyntikulut

Asianosainen on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asianosaisesta säädettyä sovelletaan säännöksen mukaan myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on mainitun säännöksen 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Yksityistä asianosaista ei puolestaan saa säännöksen 3 momentin mukaan velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Hallintolainkäyttölain esitöissä (HE 217/1995) on todettu, että lain 74 §:n 1 momenttia sovellettaessa huomioon voitaisiin ratkaisun lopputuloksen lisäksi ottaa myös muita seikkoja, joita voisivat olla muun muassa asian riitaisuus ja merkittävyys asianosaiselle. Korvausvelvollisuutta määrättäessä ei siten tarvitsisi eikä tulisikaan kaavamaisesti seurata sitä, miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Yleisenä perusteena olisi sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan oikeudenkäyntikulunsa, ja kysymys olisi siten asian lopputuloksen ja eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta.

Markkinaoikeus toteaa, että valituksessa esitetyistä vaatimuksista kolme johtaa valituksenalaisen päätöksen muuttamiseen, joskaan yksikään ei valituksessa vaadituin tavoin sellaisenaan. Valitusta ei voida toisaalta pitää hylättyjen vaatimustenkaan osalta ilmeisen perusteettomana. Asiassa on otettava huomioon, että kysymys on ensimmäisistä sähköverkkotoiminnan hinnoittelun etukäteistä ja kattavaa kohtuullisuusvalvontaa koskevista päätöksistä. Markkinaoikeus katsoo tähän, tarkasteltavaan kohtuullisuuteen liittyvien kysymysten tulkinnanvaraisuuteen sekä ratkaisun lopputulokseen nähden, että Fortum Sähkönsiirto Oy ja Energiamarkkinavirasto saavat kohtuuden mukaan pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus muuttaa Energiamarkkinaviraston 29.12.2004 asiassa Dnro 781/425/2004 antamaa päätöstä seuraavasti:

• Oman pääoman kustannusta määritettäessä riskittömänä korkokantana on käytettävä Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa viiden vuoden obligaation koron asemesta.

• Vieraan pääoman kustannusta määritettäessä vieraan pääoman riskittömänä korkokantana on käytettävä Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa viiden vuoden obligaation koron asemesta.

• Verkkotoiminnan oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa vähennyksenä on otettava huomioon rahoitusomaisuuden ylläpidosta aiheutuva kustannus, jota laskettaessa rahoitusomaisuudesta otetaan huomioon enintään määrä, joka vastaa kahdeskymmenesosaa (5 prosenttia) verkonhaltijan liikevaihdosta. Vähennykseksi hyväksyttävä kustannus lasketaan kertomalla rahoitusomaisuuden juuri mainittu määrä päätöksissä sovellettavaksi vahvistetun WACC-kaavan (Weighted Average Cost of Capital) mukaisella vieraan pääoman kustannuksen kertoimella (vieraan pääoman riskitön korkokanta + 0,6 %).

Muilta osin valitus ja oikeudenkäyntikuluja koskevat korvausvaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Tommi Vuorialho sekä asiantuntijajäsen Jarmo Partanen.