MAO:484/15

ASIAN TAUSTA

Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään sähkömarkkinalain (386/1995) 3 §:n 5 ja 8 kohdan, 4, 10, 14, 16 §:n, 17 §:n 2 momentin, 19, 28 ja 38 c §:n nojalla vahvistanut Caruna Espoo Oy:n (aikaisemmin Fortum Espoo Distribution Oy) sähköverkkotoiminnan toisen valvontajakson 1.1.2008–31.12.2011 toteutuneen oikaistun tuloksen, kohtuullisen tuoton ja toisen valvontajakson kertyneen tuoton ylijäämän sekä sille lisättävän koron ja kolmannelle valvontajaksolle siirtyvän alijäämän.

Energiavirasto on korjannut 19.3.2014 tekemässään päätöksessä dnro 137/430/2009 olevan kirjoitusvirheen korvaamalla virheellisen päätöksen uudella 5.6.2014 tekemällään päätöksellä dnro 137/430/2009. Alkuperäisen päätöksen "Ratkaisu"-kohdasta sivulta 9 puuttuva sana "tuhatta" on lisätty korjatussa päätöksessä sivulle 11 ylijäämän määrän (4450) ja sanan "euroa" väliin.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan Energiavirasto antaa toisen valvontajakson (1.1.2008–31.12.2011) päätyttyä valvontapäätöksen, jossa vahvistetaan kunkin verkonhaltijan osalta erikseen valvontajakson aikana kertynyt toteutunut oikaistu tulos ja kohtuullinen tuotto. Valvontapäätöksessä vahvistetaan myös se, kuinka suurella euromäärällä valvontajakson aikana kertynyt toteutunut oikaistu tulos ylittää tai alittaa kohtuullisen tuoton ensimmäisen valvontajakson vahvistettu yli- tai alijäämä huomioonotettuna.

Lisäksi valituksenalaisen päätöksen mukaan verkonhaltijan on otettava kolmannella valvontajaksolla (1.1.2012–31.12.2015) huomioon toisen valvontajakson valvontapäätös määrittäessään siirtopalvelusta perittävien maksujen suuruutta. Toisella valvontajaksolla kertynyt tuoton alijäämä on verkonhaltijan käytettävissä ainoastaan kolmannen valvontajakson aikana ja enintään vastaavalla nimellisellä euromäärällä. Toisella valvontajaksolla kertynyt tuoton ylijäämä ja mahdollinen korkoseuraamus on kompensoitava seuraavan valvontajakson aikana.

Energiavirasto laskee valituksenalaisen päätöksen mukaan toisen valvontajakson eri vuosina 2008, 2009, 2010 ja 2011 kertyneet toteutuneet oikaistut tulokset yhteen ja vähentää summasta vastaavien vuosien kohtuullisten tuottojen summan. Kohtuullinen tuotto määritetään vuosille 2008, 2009, 2010 ja 2011 valvontajaksoa koskevassa vahvistuspäätöksessä (dnro 455/424/2007, oikeastaan 422/424/2007) vahvistettuja periaatteita ja menetelmiä noudattaen.

Valituksenalaisessa päätöksessä on vielä todettu, että vahvistaessaan asianosaisen verkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton vuosina 2008–2011, Energiavirasto ottaa ensimmäiseltä valvontajaksolta vahvistetun asianosaiselle kertyneen tuoton yli- tai alijäämän huomioon seuraavalla tavalla. Mikäli asianosaiselle on kertynyt ensimmäiseltä valvontajaksolta ylijäämää, lisätään tämä ylijäämä (positiivinen luku) verkonhaltijan toiselta valvontajaksolta kertyneeseen alijäämään (negatiivinen luku). Mikäli taas asianosaiselle on kertynyt ensimmäiseltä valvontajaksolta alijäämää, lisätään tämä alijäämä (negatiivinen luku) verkonhaltijan toiselta valvontajaksolta kertyneeseen ylijäämään (positiivinen luku). Mikäli asianosaisen verkkotoiminnan tuoton ylijäämä vuosilta 2008–2011 alittaa ensimmäiseltä valvontajaksolta kertyneen tuoton alijäämän, otetaan kuitenkin huomioon enintään toisen valvontajakson ylijäämää vastaava määrä ensimmäiseltä valvontajaksolta kertyneestä alijäämästä. Mikäli verkonhaltijalle on kertynyt alijäämää sekä ensimmäiseltä että toiselta valvontajaksolta, ei ensimmäisen valvontajakson alijäämää oteta enää huomioon toisen valvontajakson valvontapäätöksessä. Mikäli verkonhaltijalle on kertynyt ylijäämää sähkömarkkinalain vastaisesti sekä ensimmäiseltä että toiselta valvontajaksolta, tulee Energiavirasto erillisellä päätöksellä velvoittamaan kyseisen verkonhaltijan korjaamaan menettelynsä ensimmäisen valvontajakson ylijäämän palauttamisesta sähkömarkkinalain mukaiseksi.

Energiavirasto on lausunut valituksenalaisen päätöksensä perusteluina siltä osin kuin asiassa on markkinaoikeudessa kysymys seuraavaa.

Koron laskenta

Sähkömarkkinalain 38 c §:n mukaan, jos verkkotoiminnan tuotto on ylittänyt päätöksen kohteena olevan valvontajakson kuluessa kohtuullisen tuoton määrän vähintään 5 prosentilla, on alennettavaan määrään lisättävä korko, joka lasketaan koko alennettavalle määrälle vuotuisena korkona päättyneen valvontajakson ajalta kyseistä valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen mukaisesti määritetyn oman pääoman koron keskiarvon mukaan. Hallituksen esityksen (HE 127/2004 vp) 38 c §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan Energiaviraston valvontajakson päätyttyä antamassa päätöksessä arvioidaan, onko verkonhaltijan noudattama hinnoittelu ollut valvontajakson aikana kokonaisuudessaan säännösten ja vahvistuspäätöksen mukaista. Vaatimus, jonka mukaan ensimmäisen kauden alijäämä pitäisi huomioida ennen koron laskentaa, ei perustu sähkömarkkinalakiin. Valvontapäätösten koronlaskennan osalta on sovellettu menetelmää, jossa valvontajakson yli- ja alijäämän määrittely suoritetaan itsenäisesti ilman edellisen jakson siirtyneen yli- tai alijäämän netottamista. Sähkömarkkinalain 38 c §:stä ja sen perusteluista käy ilmi, että hinnoittelun kohtuullisuuden arviointi koskee vain kysymyksessä olevaa valvontajaksoa.

Vaadittu menetelmä tarkoittaisi käytännössä yhtiöiden asettamista epätasa-arvoiseen asemaan, kun koronlaskenta ylijäämälle olisi riippuvainen yhtiön ensimmäisen valvontajakson hinnoittelun kohtuullisuudesta. Ensimmäisellä valvontajaksolla ylijäämäiset verkonhaltijat maksaisivat jatkossa aina ylijäämistään koron, kun taas ensimmäisellä valvontajaksolla alijäämäiset eivät. Lisäksi vaadittu menettely tarkoittaisi käytännössä ali- ja ylijäämien siirtymistä yli seuraavan valvontajakson sekä korkoa korolle -laskentaa. Energiamarkkinoiden kohtuullisuusvalvontaa uudistava työryhmä on raportissaan (13/2003) sivulla 84 todennut, että koronlaskentamenetelmässä tulisi kiinnittää huomiota korkoseuraamusten symmetrisyyteen eli siihen, onko korko yhtäläinen ylituotolle ja alituotolle, koron määrittämistapaan ja menettelytapojen yksinkertaisuuteen. Näiden perusteiden nojalla Energiavirasto ei muuta koronlaskentamenettelyä vaaditulla tavalla.

Päätöstä on ollut noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

Merkitään, että Energiaviraston nimi on ennen sen 1.1.2014 tapahtunutta nimenmuutosta ollut Energiamarkkinavirasto, josta käytetään jäljempänä myös nimitystä Energiavirasto tai virasto.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Caruna Espoo Oy (jäljempänä myös Caruna Espoo) on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen, palauttaa asian Energiaviraston käsiteltäväksi ja velvoittaa Energiaviraston muuttamaan valituksenalaista päätöstä siten, että toisen valvontajakson verkkotoiminnasta kertynyt ylijäämä lasketaan vahvistuspäätöksessä ilmoitetulla tavalla ottaen huomioon ensimmäiseltä valvontajaksolta kertynyt verkkotoiminnan alijäämä, ja korkoseuraamus lisätään näin laskettuun ylijäämään.

Caruna Espoo Oy on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus muuttaa valituksenalaista päätöstä ensisijaisesti vaadituin tavoin.

Lisäksi Caruna Espoo Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 12.689 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Energiavirasto on laskenut virheellisesti koron Caruna Espoo Oy:n toiselta valvontajaksolta kertyneelle ylijäämälle ennen kuin siitä on vähennetty ensimmäisen valvontajakson alijäämä. Tämä viraston menettely on ristiriidassa sovellettavan lain, luottamuksensuoja-periaatteen ja Energiaviraston 13.12.2007 antaman vahvistuspäätöksen kanssa.

Energiavirasto on soveltanut valituksenalaiseen päätökseen 1.9.2013 voimaan tulleella uudella sähkömarkkinalailla (588/2013) kumotun vanhan sähkömarkkinalain (386/1995) säännöksiä. Energiaviraston päätöksestä valvontajakson päätyttyä säädetään 1.9.2013 voimaan tulleen sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013, jäljempänä valvontalaki) 14 §:ssä. Valvontalaki ei sisällä sellaista siirtymäsäännöstä, jonka perusteella lain 14 § ei soveltuisi päätökseen, joka koskee ennen valvontalain ja uuden sähkömarkkinalain voimaantuloa päättynyttä valvontajaksoa.

Sovellettavaksi mahdollisesti tulevat uuden sähkömarkkinalain ja valvontalain säännökset ovat käytännössä pitkälti samansisältöisiä kuin vanhan sähkömarkkinalain säännökset, joten sovellettavan lain valinnalla ei ole tässä suhteessa suurta merkitystä.

Valvontalain 14 §:n mukaan, jos verkkotoiminnan tuotto on ylittänyt päätöksen kohteena olevan valvontajakson kuluessa kohtuullisen tuoton määrän vähintään 5 prosentilla, on alennettavaan määrään lisättävä korko, joka lasketaan koko alennettavalle määrälle. Alennettava määrä on lain mukaan laskettava ottaen huomioon myös edellisen valvontajakson yli- tai alijäämä. Lain nimenomaisen sanamuodon mukaan korko on siten laskettava vasta sen jälkeen, kun on ensin otettu huomioon edellisen valvontajakson ali- tai ylijäämä.

Valvontalain 14 §:ssä ja samansisältöisen vanhan sähkömarkkinalain 38 c §:ssä tarkoitettu "alennettava määrä" sekä lain perusteluissa (HE 20/2013 vp ja HE 127/2004 vp) käytetty termi "palautettava määrä" tarkoittavat toiselta valvontajaksolta kertynyttä ylijäämää, jonka laskennassa on jo otettu huomioon mahdollinen ensimmäiseltä valvontajaksolta kertynyt alijäämä.

Valituksenalaisen päätöksen perusteena olevassa vahvistuspäätöksessä on ilmoitettu, miten toisen valvontajakson yli- tai alijäämän laskennassa on otettava huomioon ensimmäisen valvontajakson yli- tai alijäämä. Vahvistuspäätöksen mukaan vasta edellisen valvontajakson yli- tai alijäämän huomioon ottamisen jälkeen lopputuloksena saadaan se, kuinka paljon verkonhaltijan verkkotoiminnasta on kertynyt toisen valvontajakson ajalta tuoton yli- tai alijäämää yhteisöverojen jälkeen. Vahvistuspäätös sisältää tältä osin myös taulukon, jossa asia on havainnollistettu.

Valituksenalaisessa päätöksessään Energiavirasto on esittänyt vastoin valvontalain 14 §:n ja kumotun sähkömarkkinalain 38 c §:n nimenomaista sanamuotoa ja sovellettavan lainvoimaisen vahvistuspäätöksen sisältöä, että vaatimus, jonka mukaan ensimmäisen kauden alijäämä pitäisi huomioida ennen koron laskentaa, ei perustuisi lakiin. Summa, jolle Energiavirasto on laskenut korkoa, ei ole sama kuin laissa tarkoitettu "alennettava määrä".

Toisen valvontajakson ylijäämän laskenta riippuu lain ja vahvistuspäätöksen nimenomaisen sisällön ja tarkoituksen mukaan ensimmäisen valvontajakson hinnoittelun kohtuullisuudesta. Koron määrittämistapa on määritelty laissa ja menettelytapa yli- ja alijäämän laskemiseksi on yksinkertainen, kuten vahvistuspäätöksestä käy ilmi.

Valvontamallin mukaan valvontajakson yli- tai alijäämä tasoitetaan kaikille asiakkaille toteutettavana hinnanalennuksena tai -korotuksena seuraavan valvontajakson aikana. Kysymys on valvontamallin ominaisuudesta, joka ei ole alennuksen tai koron osalta asettanut yhtiöitä epätasa-arvoiseen asemaan.

Jos yhtiö on ollut ensimmäisellä valvontajaksolla ylijäämäinen, sen on tullut alentaa siirtopalvelumaksujaan toisella valvontajaksolla ylijäämän verran lisättynä mahdollisilla koroilla. Jos yhtiö on ollut ensimmäisellä valvontajaksolla alijäämäinen, sillä on ollut oikeus nostaa toisella valvontajaksolla maksujaan siten, että se "kuittaa" ensimmäisen valvontajakson alijäämän. Jos vielä tämän alijäämän kuittauksen jälkeen yhtiö on toisella valvontajaksolla ylijäämäinen ja jos laissa säännelty viiden prosentin raja ylittyy, yhtiön on alennettava kolmannella valvontajaksolla siirtopalvelumaksujaan ylijäämällä lisättynä tälle "alennettavalle määrälle" laskettavalla korolla.

Vastoin Energiaviraston esittämää, menettely ei tarkoita ali- tai ylijäämien siirtymistä yli seuraavan valvontajakson eikä korkoa korolle -laskentaa. Viraston omaksuma malli johtaa valvontamenetelmän perusperiaatteen vastaiseen tilanteeseen.

Energiaviraston lausunto

Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Perusteet

Valituksenalainen päätös on lain ja sen esitöiden sekä vahvistuspäätöksen periaatteiden mukainen. Alennettava määrä on sähkömarkkinalain ja sen esitöiden mukaan kyseiseltä valvontajaksolta kertynyt ylijäämä, jolle korkoseuraamus lasketaan.

Vahvistuspäätöksessä ja sen menetelmäliitteessä ei ole määritetty valvontajakson yli- tai alijäämän määrää eikä koron laskentaa koskevaa menetelmää. Sähkömarkkinaviranomainen antaa päätöksen valvontajakson yli- tai alijäämästä ja ylijäämän korosta sähkömarkkinalain 38 c §:n määrittämän aineellisen perustan pohjalta. Caruna Espoon vahvistuspäätökseen pohjaavat perustelut asiassa ovat epärelevantteja.

Hallituksen esityksen (HE 127/2004 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 38 c §:n kohdalla määritelty, miten alennettava määrä tulee laskea. Perustelujen mukaan sähkömarkkinaviranomaisella on toimivalta velvoittaa päätöksessään verkonhaltija alentamaan siirtopalvelumaksujaan seuraavan valvontajakson aikana määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän tai oikeuttaa verkonhaltijaa korottamaan siirtopalvelumaksujaan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän.

Sähkömarkkinalain esitöissä on lähdetty siitä, että valvontajaksojen hinnoittelun kohtuullisuuden arviointi tapahtuu erillään ja edellisellä valvontajaksolla kertynyt alijäämä on käytettävissä nimenomaan seuraavalla valvontajaksolla kertyneen ylijäämän kompensoimiseen. Caruna Espoon vaatimaa edellisen jakson alijäämän netottamista ei sähkömarkkinalain esitöissä ole mainittu.

Hallituksen esityksessä (HE 127/2004 vp) on todettu, että merkittävän ylihinnoittelun ehkäisemiseksi verkonhaltijan tulee suorittaa palautuksen yhteydessä korkoa palautettavalle määrälle, jos verkkotoiminnan tuotto on ylittänyt valvontajakson kuluessa kohtuullisen tuoton määrän vähintään 5 prosentilla. Alennettavaan määrään lisättävä korko lasketaan koko alennettavalle määrälle vuotuisena korkona päättyneen valvontajakson ajalta vahvistuspäätöksen mukaisesti määritetyn oman pääoman koron keskiarvon mukaan.

Valvontajaksojen hinnoittelun kohtuullisuuden arviointi suoritetaan sähkömarkkinalain 38 c §:n ja lain esitöiden mukaan kyseiseltä valvontajaksolta, jolloin myös korko määräytyy kyseisen valvontajakson ylijäämän perusteella.

Virasto voi kansallisena sääntelyviranomaisena käyttää harkintavaltaa sen suhteen, miten ylijäämän korkoseuraamuksen käsittely valvontamenetelmissä toteutetaan siten, että erityisvalvonnan tavoitteet toteutuvat verkonhaltijoiden, asiakkaiden, sähköverkkotoiminnan ja sen erityisvalvonnan toimivuuden kannalta.

Verkonhaltijoiden alijäämät ovat viraston antamilla valvontapäätöksillä toiselta valvontajaksolta olleet kokonaisuudessaan ja täysimääräisinä yhtiön hyväksi luettuina kolmannelle valvontajaksolle siirtyvän ali- tai ylijäämän määrittämisessä. Ensimmäiseltä valvontajaksolta kertyneen alijäämän vastinparina on tällöin verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun mukaisesti määritetty toisen valvontajakson ylijäämä, vastaavasti kuten ensimmäiseltä valvontajaksolta ylijäämäisillä verkonhaltijoilla toisen valvontajakson alijäämä. Tämä tarkoittaa sitä, että ylijäämiä kohdellaan yhdenvertaisesti riippumatta siitä, miltä valvontajaksolta ne ovat kertyneet. Kyseinen menettelytapa kohtelee kaikkia verkonhaltijoita tasapuolisesti, eikä se poista verkonhaltijan oikeutta kompensoida edellisen valvontajakson alijäämää seuraavalla valvontajaksolla.

Mikäli Caruna Espoon vaatimalla tavalla valvontajaksolta kertyneeseen alijäämään katsotaan kuuluvan myös edellisen valvontajakson alijäämä, alijäämä siirtyy sähkömarkkinalain 38 c §:n vastaisesti edelleen seuraavalle valvontajaksolle. Toisen valvontajakson ylijäämän määrittämisessä ensimmäisen valvontajakson ylijäämä siirtyy kolmannelle valvontajaksolle korkoineen. Lisäksi ensimmäisen valvontajakson ylijäämän korolle lasketaan korko, jos verkkotoiminnan tuotto on ylittänyt valvontajakson kuluessa kohtuullisen tuoton määrän vähintään 5 prosentilla.

Valittajan vaatimuksen soveltaminen voisi tarkoittaa, että kohtuullinen tuotto ja oikaistu tulos määritettäisiin toisin kuin muille verkonhaltijoille ja muita kuin vahvistuspäätöksessä määritettyjä menetelmiä soveltaen. Verkonhaltijoita on kohdeltava tasapuolisesti ja yhdenmukaisesti vahvistuspäätöksen mukaisia menetelmiä määritettäessä ja valvontajakson mukaisen hinnoittelun kohtuullisuutta arvioitaessa.

Caruna Espoon tuotto ei muuttuisi vaaditulla laskentatavalla alijäämäiseksi toisella valvontajaksolla, vaikka näin tapahtuisi viidelle muulle yhtiölle.

Asiassa tulee ottaa huomioon myös se, ettei koronlaskentakynnyksen määrittävä vertailutieto eli valvontajakson kohtuullinen tuotto ole enää vaaditulla laskentatavalla vertailukelpoinen valvontajaksolta kertyneeseen ylijäämään.

Caruna Espoon vaatiman menetelmän mukaan ensimmäisen valvontajakson alijäämä voisi siirtyä ja kumuloitua aina jaksoittain rajattomasti niin pitkälle, kunnes verkonhaltija itse päättää kompensoida kertyneet alijäämät. Tämä ei ole ollut sähkömarkkinalain esitöiden tavoitteena. Hallituksen esityksen (HE 127/2004 vp) 38 c §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että kohtuullisen tuoton alittavan määrän tasoitusjakso rajataan seuraavaan valvontajaksoon, jonka jälkeen tasoittaminen ei olisi enää mahdollista.

Virasto on 18.3.2010 päivätyllä kirjeellään ohjeistanut verkonhaltijoita ensimmäisen valvontajakson ali- tai ylijäämän kuittaamisesta toisella valvontajaksolla. Kirjeessä on kuvattu toisen valvontajakson valvontapäätöksillä sovellettu menetelmä toisen valvontajakson ylijäämän määrittämisestä ja ensimmäisen valvontajakson alijäämän kuittaamisesta. Kirjeessä on todettu toisen valvontajakson ylijäämän määritettävän ennen edellisen valvontajakson alijäämän kuittaamista. Verkonhaltijoiden on tullut ymmärtää, että tällöin myös korko määritetään toisen valvontajakson ylijäämälle ennen edellisen valvontajakson ali- tai ylijäämän kuittaamista.

Verkonhaltijalla on oikeus luottaa siihen, että toimiessaan vilpittömässä mielessä Energiaviraston ohjeistuksen mukaisesti, sitä koskeva valvontapäätös laaditaan ja siinä vahvistettu valvontajakson kohtuullinen sallittu tuotto sekä mahdollinen yli- tai alituotto määritellään viraston ennalta ilmoittamalla tavalla. Ilmeisesti valittaja ei ole kuitenkaan perehtynyt asiaa koskevaan virastolta saamaansa ohjeistukseen. Valittajan virheelliset odotukset asian käsittelystä eivät voi saada hallinto-oikeudellista luottamuksensuojaa.

Valituksessa on kyse vaatimuksesta, joka käytännössä johtaa vahvistuspäätöksen periaatteiden vastaiseen lopputulemaan ja vaarantaisi muiden verkonhaltijoiden yhdenvertaisen kohtelun. Valittaja ei ole esittänyt vaatimuksensa mukaisen laskentamenetelmän johtavan valvontamenetelmät kokonaisuutena huomioiden kustannuksen laskennan kannalta oikeampaan ja siten hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin kannalta parempaan lopputulokseen, kuten korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO 2010:86 oikeusohje edellyttää. Caruna Espoo ei myöskään ole osoittanut vaatimuksensa olevan toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen menetelmien ja periaatteiden mukainen.

Oikeudenkäyntikulujen korvausvaatimus on kokonaisuudessaan perusteeton asian lopputuloksesta riippumatta. Arvioitaessa asiaa kokonaisuutena on siten kohtuullista, että Caruna Espoo vastaa oikeudenkäyntikuluistaan tässä asiassa sen lopputuloksesta riippumatta.

Vastaselitys

Caruna Espoo Oy on esittänyt muun ohella, että sen vaatimukset perustuvat siihen, että ylijäämä ja korko lasketaan vahvistuspäätöksen mukaisesti.

Energiaviraston tulkinta on ristiriidassa sähkömarkkinalain 38 c §:n ja vahvistuspäätöksen liitteen 1 kanssa. Säännöksessä viitataan nimenomaisesti mainitun lain 38 a §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin menetelmiin eli vahvistuspäätökseen. Energiaviraston on valvontapäätöstä tehdessään noudatettava vahvistuspäätöstä.

Energiavirasto ei ole esittänyt perusteltua syytä sille, miksi se on sivuuttanut vahvistuspäätöksessä määritellyn laskutoimituksen tai on poikennut siitä. On selvää, että päinvastoin kuin Energiavirasto on esittänyt, Caruna Espoon valituksessa esittämät vahvistuspäätökseen pohjaavat perustelut ovat erittäin keskeisiä tarkasteltavassa asiassa.

Energiavirastolla on virheellinen käsitys ali- ja ylijäämien siirtymisestä. Mikäli laskenta suoritetaan Energiaviraston 18.3.2010 antamassa ohjeistuksessa esitetyllä tavalla, alijäämät eivät voi siirtyä kolmannelle jaksolle. Tämän suhteen Caruna Espoo ei ole esittänyt mitään muutoksia, eikä sen esittämän vaatimuksen mukainen toiminta johda alijäämien siirtymiseen kolmannelle valvontajaksolle.

Energiavirasto on esittänyt, että sen 18.3.2010 antamassa ohjeistuksessa olisi yksiselitteisesti todettu, että toisen valvontajakson ylijäämä määritetään ennen edellisen valvontajakson ali- tai ylijäämän kuittaamista. Tämän perusteella Energiavirasto on tehnyt johtopäätöksen, että verkonhaltijoiden on tullut ymmärtää, että tällöin myös korko määritetään toisen valvontajakson ylijäämälle ennen edellisen valvontajakson ali- tai ylijäämän kuittaamista. Tämä viraston johtopäätös ei perustu mainitun ohjeistuksen tekstiin.

Caruna Espoon osalta tarkasteltavana olevaan tilanteeseen soveltuvana menettelytapana on kyseisessä ohjeistuksessa todettu seuraavaa:

"Toisella valvontajaksolla ensimmäisen valvontajakson yli- tai alijäämien kuittaaminen huomioidaan seuraavasti:

• aluksi 2. jakson valvontapäätöksessä tarkastellaan, onko 2. jaksolta syntynyt yli- tai alijäämää
  
• jos 2. jaksolta on kertynyt ylijäämää, niin tästä ylijäämästä vähennetään 1. jaksolla kertynyt alijäämä
  
• jos 2. jakson ylijäämä on suurempi kuin 1. jakson alijäämä, niin 2. jakson valvontapäätöksessä verkonhaltijalla on ylijäämää, joka määrätään otettavaksi huomioon 3. jaksolla".
  

Ohjeistuksessa esitetty ei ole ristiriidassa Energiaviraston 13.12.2007 tekemän vahvistuspäätöksen ja sen liitteen 1 mukaisen menettelyn kanssa. On selvää, että vahvistuspäätöksen ja Energiaviraston 18.3.2010 päivätyn ohjeistuksen mukaan valvontapäätöksessä määritettävä kolmannella valvontajaksolla hinnoittelussa huomioon otettava alennettava määrä on laskettava siten, että ensimmäiseltä valvontajaksolta kertynyt alijäämä on otettu laskennassa huomioon.

Siitä, että laskutoimitus alkaa ohjeessa toisen jakson yli- tai alijäämän laskemisesta, ei voida tehdä Energiaviraston esittämiä johtopäätöksiä. On selvää, ettei kirjeellä annetulla ohjeistuksella edes voitaisi muuttaa lain ja lainvoimaisen vahvistuspäätöksen sisältöä, ja mahdollisissa ristiriitatilanteissa tulee ohjeistuksen sijaan noudattaa lakia ja vahvistuspäätöstä.

Energiaviraston väitteet, että Caruna Espoon vaatima menetelmä olisi omiaan hämärtämään käsitystä valvontajakson hinnoittelun kohtuullisuudesta tai johtaisi vahvistuspäätöksen vastaiseen lopputulokseen, ovat perusteettomia. Caruna Espoon vaatimus on edellä esitetyin tavoin linjassa Energiaviraston 18.3.2010 antamaan ohjeistukseen. Ylijäämä ja lain mukainen korkoseuraamus on vaadittu laskettaviksi vahvistuspäätöksessä ilmoitetulla tavalla.

Käytetyn valvontamallin kehittämiseen Energiavirastolle on sähkömarkkinoita sääntelevässä lainsäädännössä jätetty harkintavaltaa. Valvontapäätöksen osalta harkintavalta on kuitenkin selvästi rajoitetumpaa, sillä Energiavirasto on sidottu antamaansa vahvistuspäätökseen sekä kulloisessakin tilanteessa sovellettaviin sähkömarkkinalain ja valvontalain säännöksiin. Energiavirasto ei voi harkintavaltaansa perustuen valita, noudattaako se antamaansa vahvistuspäätöstä tai soveltuvia lakeja vai ei. Tämä pätee myös valituksenalaiseen asiaan.

Energiaviraston lausunnossaan mainitsemassa korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2010:86 on ollut kyse teoreettisten laskentamenetelmien paremmuuden vertailusta. Valituksenalainen asia eroaa kyseisestä ratkaisusta merkittävästi. Valituksenalaisessa asiassa on kysymys vain siitä, että Energiavirasto tulkitsee ja soveltaa vanhan sähkömarkkinalain 38 c §:ää tai vastaavan sisältöisen valvontalain 14 §:ää sekä lainvoimaista Energiaviraston antamaa vahvistuspäätöstä niiden edellyttämällä tavalla. Relevantimpi oikeustapaus on korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisu KHO 2014:81, jossa on korostettu vahvistuspäätöksen oikeusvoimaa vielä valvontajakson jälkeen.

Muut kirjelmät

Energiavirasto on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, että virasto on perustellut soveltamansa menetelmän säädösperustan ja osoittanut, kuinka viraston soveltama menetelmä tuottaa oikeamman lopputuloksen. Virasto ei ole poikennut antamastaan vahvistuspäätöksestä Caruna Espoon esittämällä tavalla. Caruna Espoon esittämä rajoitetumpi harkintavalta kyseisessä tilanteessa ei perustu mihinkään virallislähteeseen.

Virasto ei ole esittänyt virheellisiä ja tarkoitushakuisia väitteitä, vaan on hoitanut lakisääteisiä viranomaistehtäviään harkintavaltansa rajoissa.

Energiavirasto on lausumassaan paljoksunut valittajan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta asian hoitamiseen käytetyn kokonaisajan sekä erityisesti asiaan perehtymiseen käytetyn ajan osalta. 

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Sovellettava laki

Energiamarkkinavirasto on päätöksellään 13.12.2007 (dnro 422/424/2007) vahvistanut Fortum Espoo Distribution Oy:n (nykyisin Caruna Espoo Oy) noudatettavaksi menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi sähkömarkkinalain (386/1995) 38 a §:n (1172/2004) nojalla toisella valvontajaksolla 1.1.2008–31.12.2011.

Energiamarkkinavirasto on 15.7.2011 tekemällään päätöksellä (dnro 422/424/2007) muuttanut 13.12.2007 tekemäänsä vahvistuspäätöstä sähkömarkkinalain 38 b §:n (1172/2004) 2 kohdan nojalla siltä osin, että rahoitusomaisuudessa ei oteta huomioon eikä taseesta eliminoida myyntisaamisiin sisältyviä eriä. Lisäksi vahvistuspäätöstä on muutettu sähköntoimituksissa tapahtuneiden keskeytysten aiheuttaman haitan laatusanktion osalta.

Energiavirasto on 5.6.2014 tekemällään päätöksellä, joka on korvannut aiemman 19.3.2014 tehdyn päätöksen, vahvistanut muun ohella sähkömarkkinalain (386/1995) 38 c §:n (1172/2004) nojalla Caruna Espoo Oy:lle sähköverkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton toisella valvontajaksolla 1.1.2008–31.12.2011.

Edellä mainittu sähkömarkkinalaki on kumottu 1.9.2013 voimaan tulleella sähkömarkkinalailla (588/2013). Samaan aikaan voimaan tullut sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annettu laki (590/2013, jäljempänä valvontalaki) sisältää muun ohella sähkömarkkinalain (386/1995) soveltamiskäytäntöä vastaavat säännökset Energiaviraston vahvistamista ehdoista ja menetelmistä (vahvistuspäätös), vahvistuspäätöksen muuttamisesta sekä Energiaviraston päätöksestä valvontajakson päätyttyä.

Valvontalain 40 §:n 1 momentin vahvistuspäätöksiä koskevien siirtymäsäännösten mukaan ennen valvontalain voimaantuloa annetut 10 §:ssä tarkoitetut vahvistuspäätökset jäävät voimaan valvontalain voimaantullessa ja niitä voidaan muuttaa siten kuin valvontalaissa säädetään. Jos muutoksen perusteena on 13 §:n 1 momentin 4 kohta ja olosuhteiden muutos on ilmennyt ennen valvontalain voimaantuloa, katsotaan olosuhteiden muutoksen ilmenneen lain voimaantullessa. Jos muutoksen perusteena on 13 §:n 1 momentin 2 kohta, voi Energiamarkkinavirasto päättää, että määräajaksi annetun vahvistuspäätöksen muutos tulee voimaan lain voimaantulon jälkeen alkavan seuraavan kalenterivuoden alusta. Tässä tapauksessa valvontalain säännöksiä sekä sähkömarkkinalain (588/2013) ja maakaasumarkkinalain muuttamisesta annetun lain (589/2013) säännöksiä sovelletaan valvontalain ja mainittujen lakien voimaan tullessa kesken olevaan valvontajaksoon kohdistuvaan valvontalain 14 §:n mukaiseen päätökseen siltä osin kuin päätös koskee vahvistuspäätöksen muutoksen voimaantulon jälkeistä aikaa.

Valvontalain 14 § sisältää säännöksen Energiaviraston päätöksestä valvontajakson päätyttyä eli niin sanotusta valvontapäätöksestä.

Valvontalain siirtymäsäännöksissä ei ole nimenomaisesti säädetty, tuleeko niin sanottuun valvontapäätökseen, joka koskee valvontajaksoa, joka on jo päättynyt valvontalain ja uuden sähkömarkkinalain voimaantullessa, soveltaa valvontalain säännöksiä ja uuden sähkömarkkinalain säännöksiä vai kumotun sähkömarkkinalain säännöksiä.

Markkinaoikeus toteaa, että valvontapäätös annetaan vahvistuspäätöksessä vahvistettujen menetelmien perusteella. Valvontapäätöksessä arvioidaan, onko verkonhaltijan noudattama hinnoittelu ollut valvontajakson aikana kokonaisuudessaan säännösten ja aiemmin vahvistetun vahvistuspäätöksen mukaista.

Energiamarkkinaviraston 13.12.2007 tekemän vahvistuspäätöksen liitteessä 1 on ilmoitettu, että virasto vahvistaa vuoden 2012 lokakuun loppuun mennessä verkonhaltijalle annettavissa valvontapäätöksissä valvontajakson aikana kertyneen toteutuneen tuoton sekä tuoton yli- tai alijäämän.

Toinen valvontajakso on päättynyt 31.12.2011 eli yli puolitoista vuotta ennen valvontalain ja uuden sähkömarkkinalain (588/2013) voimaantuloa 1.9.2013. Valittajan valvontapäätöstä koskeva asia on ollut jo tuolloin valvontalain ja uuden sähkömarkkinalain voimaan tullessa Energiaviraston ratkaistavana.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Energiaviraston on tullut valituksenalaista toisen valvontajakson valvontapäätöstä tehdessään soveltaa kumotun sähkömarkkinalain (386/1995) säännöksiä sellaisina kuin ne ovat olleet voimassa 31.8.2013.

Pääasiaratkaisun perustelut

Asian tarkastelun lähtökohtia

Fortum Espoo Distribution Oy on toisen valvontajakson valvontapäätösluonnosta koskevassa 24.2.2014 päivätyssä Energiavirastolle toimittamassaan lausunnossa esittänyt, että laissa tarkoitettu alennettava määrä, jolle korko lasketaan, on toisen valvontajakson sallittujen tuottojen ja toteutuneiden tuottojen erotus, josta vähennetään ensimmäisen valvontajakson alijäämä.

Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään vahvistanut Caruna Espoo Oy:n toisen valvontajakson toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton sekä toisen valvontajakson kertyneen tuoton ylijäämän. Kun verkonhaltijan verkkotoiminnan kertynyt tuoton ylijäämä on ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän viidellä prosentilla toisen valvontajakson aikana, vahvistettavaan tuoton ylijäämään on päätöksen mukaan lisätty korko. Energiavirasto on päätöksessään laskenut koron toiselta valvontajaksolta kertyneelle ylijäämälle vähentämättä siitä ensin ensimmäisen valvontajakson alijäämää.

Caruna Espoo Oy on edelleen valituksessaan esittänyt, että summa, jolle Energiavirasto on laskenut korkoa, ei ole sama kuin laissa tarkoitettu "alennettava määrä". Energiavirasto on siten Caruna Espoon Oy:n mukaan laskenut virheellisesti koron yhtiön toiselta valvontajaksolta kertyneelle ylijäämälle ennen kuin siitä on vähennetty ensimmäisen valvontajakson alijäämä.

Asiassa on ratkaistavana se, onko sähkömarkkinalain 38 c §:ssä tarkoitettu alennettava määrä, jolle lisättävä korko lasketaan, kyseisen valvontajakson sallittujen tuottojen ja toteutuneiden tuottojen erotus, vai onko alennettava määrä edellä mainittujen lukujen erotus, josta lisäksi vähennetään edellisen valvontajakson alituotto.

Sovellettavat säännökset

Sähkömarkkinalain 14 §:n 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kohtuullista.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n (1172/2004) 1 momentin 1 kohdan mukaan sähkömarkkinaviranomaisen tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana ennen niiden käyttöönottamista.

Sähkömarkkinalain 38 c §:n (1172/2004) 1 momentin mukaan sähkömarkkinaviranomaisen tulee 38 a §:ssä tarkoitetun valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän. Jos verkkotoiminnan tuotto on ylittänyt valvontajakson kuluessa kohtuullisen tuoton määrän vähintään 5 prosentilla, on alennettavaan määrään lisättävä korko, joka lasketaan koko alennettavalle määrälle vuotuisena korkona päättyneen valvontajakson ajalta 38 a §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun vahvistuspäätöksen mukaisesti määritetyn oman pääoman koron keskiarvon mukaan.

Lainvalmisteluaineisto

Sähkömarkkinalain muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 127/2004 vp s. 26) yleisperusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

"Siirtopalvelujen hinnoittelua koskeva vahvistuspäätös annettaisiin neljän vuoden pituisen valvontajakson ajaksi, jona aikana verkkohinnoittelun tulisi olla kokonaisuudessaan kohtuullista. Yksittäisenä vuotena tästä voisi olla poikkeamia. Ensimmäinen valvontajakso kestäisi kuitenkin kolme vuotta. Valvontajakson päätyttyä Energiamarkkinavirasto antaisi päätöksen, jossa arvioitaisiin, onko hinnoittelu ollut säännösten mukaista. Valvontajakson päätyttyä verkonhaltijan tulisi Energiamarkkinaviraston päätöksen perusteella palauttaa mahdollinen ylituotto siirtopalvelujen hintoja alentamalla asiakkaille. Merkittävässä ylitystapauksessa verkonhaltija maksaisi palautettavalle määrälle koron koko sen valvontajakson ajalta, jonka kuluessa tämä ylituotto olisi kertynyt. Mikäli verkkotoiminnan tuotto alittaisi hyväksyttävänä pidettävän tason, voisi verkonhaltija vastaavasti kerätä alitusta vastaavan määrän korkeampina siirtopalvelumaksuina seuraavan valvontajakson kuluessa.

Ehdotetuilla säännöksillä pyritään ehkäisemään suurten ylituottojen kertymistä. Sähkönkäyttäjien suuren lukumäärän ja sähkönkäytölle tyypillisen ajallisen vaihtelun vuoksi asiakaskohtaisen maksujen palautuksen järjestäminen johtaisi valvontajaksoon perustuvan valvontamenettelyn toiminnallisten hyötyjen menettämiseen sekä valvontakustannusten merkittävään lisääntymiseen verkonhaltijoille ja viranomaisille. Tämän vuoksi ehdotetaan valvontamenettelyä, joka kokonaisuudessaan ehkäisisi tarkoituksellisesti kerättyjen ja merkittävien ylituottojen syntymistä. Ehdotettujen säännösten tavoitteena on, että mahdollisesti palautettaviksi tulevat määrät olisivat asiakkaiden verkkomaksuihin suhteutettuina vähäisiä."

Edellä mainitun lain esitöiden (HE 127/2004 vp s. 59) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 38 c §:n kohdalla todettu muun ohella, että pykälässä säädetään sähkömarkkinaviranomaisen valvontajakson päätyttyä antamasta päätöksestä, jossa arvioidaan, onko verkonhaltijan noudattama hinnoittelu ollut valvontajakson aikana kokonaisuudessaan säännösten ja 38 a §:n 1 momentin 1 kohdan tarkoittaman vahvistuspäätöksen mukaista. Verkkohinnoittelun tulee täyttää niiden mukaiset vaatimukset koko valvontajakson aikana, mutta yksittäisinä vuosina niistä voi olla poikkeamia. Valvontajaksoon perustuva tarkastelu mahdollistaa verkonhaltijalle pitkäjännitteisemmät suunnittelu- ja toimintamahdollisuudet muun muassa investointien toteuttamiselle sekä antaa paremmat mahdollisuudet huomioida toiminnassa säätilan vaihteluiden aiheuttamat vuotuiset eroavuudet.

Lisäksi lain esitöissä (HE 127/2004 vp s. 59 ja 60) on todettu, että sähkömarkkinaviranomaiselle säädetään toimivalta määrittää verkonhaltijan valvontajakson aikana syntynyt verkkotoiminnan tuotto sekä arvioida, onko tämä tuotto säännösten ja valvontajaksoa varten annetun vahvistuspäätöksen mukainen. Sähkömarkkinaviranomainen saa toimivallan velvoittaa päätöksessään verkonhaltija alentamaan siirtopalvelumaksujaan seuraavan valvontajakson aikana määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän tai oikeuttaa verkonhaltijaa korottamaan siirtopalvelumaksujaan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän. Tasoitus toteutetaan yleisenä tasoituksena asiakkaille näitä koskevan hinnoittelun kautta. Verkonhaltijalle on tarkoituksenmukaista antaa mahdollisuus myös kohtuullisen tuoton alittavan määrän tasoitukseen seuraavan valvontajakson kuluessa, koska muussa tapauksessa osa verkonhaltijoista hinnoittelisi siirtopalvelumaksunsa jatkuvasti varmuuden vuoksi yli hyväksyttävän määrän, jotta tuottotavoite ei jäisi satunnaisen tai ennakoimattoman syyn vuoksi toteutumatta.

Lain esitöissä (HE 127/2004 vp s. 60) on vielä todettu, että kohtuullisen tuoton määrän tasoitusjakso rajataan seuraavaan valvontajaksoon. Tämän jälkeen tasoittaminen ei ole enää mahdollista. Tasoitusjakson pituutta on tarkoituksenmukaista rajoittaa, jotta omistajan tuottovaatimuksen muuttuminen tai verkonhaltijan omistajanvaihdos eivät johda kohtuullisen tuoton alittavien määrien perimiseen pitkältä ajalta jälkikäteen. Merkittävän ylihinnoittelun ehkäisemiseksi verkonhaltijan tulee suorittaa palautuksen yhteydessä korkoa palautettavalle määrälle, jos verkkotoiminnan tuotto on ylittänyt valvontajakson kuluessa kohtuullisen tuoton määrän vähintään 5 prosentilla. Alennettavaan määrään lisättävä korko lasketaan koko alennettavalle määrälle vuotuisena korkona päättyneen valvontajakson ajalta vahvistuspäätöksen mukaisesti määritetyn oman pääoman koron keskiarvon mukaan.

Toisen valvontajakson (2008–2011) vahvistuspäätöksen ja sen liitteen 1 keskeinen sisältö

Caruna Espoo Oy:lle vahvistetun toista valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen "Perustelut" -kohdassa on todettu, että vahvistettavat menetelmät perustuvat olennaisin osin 1.1.2005 alkaneelle ja 31.12.2007 päättyvälle valvontajaksolle vahvistettuihin lainvoimaisiin menetelmiin. Lisäksi mainitussa kohdassa on todettu, että mainitussa päätöksessä vahvistettavien menetelmien perusteella Energiamarkkinavirasto laskee ja vahvistaa sähkömarkkinalain 38 c §:n nojalla annettavalla erillisellä valvontapäätöksellä valvontajakson päätyttyä verkonhaltijan verkkotoiminnan toteutuneen ja kohtuullisen tuoton valvontajakson ajalta. Energiamarkkinavirasto ottaa valvontapäätöstä koskevassa laskelmassa huomioon myös edelliseltä 1.1.2005 alkaneelta ja 31.12.2007 päättyneeltä valvontajaksolta asianosaiselle Energiamarkkinaviraston päätöksellä vahvistetun verkkotoiminnan tuoton yli- tai alijäämän.

Vahvistuspäätöksen liitteen 1 "Menetelmät sähkön jakeluverkkotoiminnan tuoton määrittämiseksi 1.1.2008 alkavalla ja 31.12.2011 päättyvällä valvontajaksolla" (jäljempänä menetelmäliite) kohdassa 1 "Yleistä" on todettu, että valvontapäätökseen liittyvissä laskelmissa Energiamarkkinavirasto soveltaa menetelmiä verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi. Energiamarkkinavirasto ottaa valvontapäätöksessä huomioon 1.1.2005 alkaneelta ja 31.12.2007 päättyneeltä valvontajaksolta verkonhaltijalle vahvistetun verkkotoiminnan yli- tai alijäämän.

Menetelmäliitteen kohdassa 6 "Verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuuden arviointi" on ilmoitettu seuraavaa:

"Toisella valvontajaksolla Energiamarkkinavirasto laskee ja ilmoittaa verkonhaltijoille tiedoksi vuosittain lokakuun loppuun mennessä edellisen vuoden tilinpäätös- ja muiden tietojen perusteella ennen valvontajakson alkua annetussa vahvistuspäätöksessä vahvistettuja arviointimenetelmiä ja -periaatteita noudattaen verkonhaltijan verkkotoiminnan toteutuneen ja kohtuullisen tuoton. [– –]

Verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuutta arvioitaessa sähköverkkotoiminnan toteutunutta oikaistua tuottoa laskennallisten yhteisöverojen jälkeen verrataan sitoutuneen pääoman perusteella laskettuun kohtuulliseen euromääräisen tuottoon laskennallisten yhteisöverojen jälkeen. Valvontajakson aikana yksittäisenä vuotena sähköverkonhaltijan verkkotoiminnan toteutunut oikaistu tuotto voi ylittää vastaavan kohtuullisen tuoton.

Toisen valvontajakson päättymisen jälkeen Energiamarkkinavirasto vahvistaa vuoden 2012 lokakuun loppuun mennessä verkonhaltijalle annettavassa valvontapäätöksessä valvontajakson aikana kertyneen toteutuneen tuoton laskennallisten yhteisöverojen jälkeen sekä sen, kuinka suurella euromäärällä kyseinen tuotto on ylittänyt tai alittanut kohtuullisen verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton valvontajakson ajalta. Laskelmassa Energiamarkkinavirasto laskee valvontajakson eri vuosina kertyneet toteutuneet tuotot laskennallisten yhteisöverojen jälkeen yhteen ja vähentää summasta vastaavien vuosien verkonhaltijan verkkotoiminnan kohtuullisten laskennallisten yhteisöverojen jälkeisten tuottojen summan.

Energiamarkkinavirasto ottaa ensimmäiseltä valvontajaksolta kertyneen verkkotoiminnan tuoton yli- ja alijäämän huomioon toisen valvontajakson loputtua tehtävässä laskelmassa. Jos verkonhaltijalle on kertynyt ensimmäiseltä valvontajaksolta verkkotoiminnasta ylijäämää yhteisöverojen jälkeen, niin se lisätään edellä olevaan lukuun. Jos verkonhaltijalle on kertynyt ensimmäiseltä valvontajaksolta verkkotoiminnasta alijäämää yhteisöverojen jälkeen, niin se vähennetään edellä olevasta luvusta.

Lopputuloksena saadaan selville, kuinka paljon verkonhaltijan verkkotoiminnasta on kertynyt toisen valvontajakson ajalta tuoton yli- tai alijäämää yhteisöverojen jälkeen."

Oikeudellinen arviointi

Valituksenalaisen päätöksen "Ratkaisu"-osasta käy ilmi, että Energiavirasto on vahvistanut Caruna Espoon toisen valvontajakson toteutuneeksi oikaistuksi tulokseksi 53.360 tuhatta euroa ja kohtuulliseksi tuotoksi 45.540 tuhatta euroa, ja toisen valvontajakson kertyneeksi tuoton ylijäämäksi 7.820 tuhatta euroa, ja että Caruna Espoon verkkotoiminnan kertynyt tuoton ylijäämä on ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän viidellä prosentilla valvontajakson aikana. Tämän vuoksi vahvistettavaan tuoton ylijäämään on lisätty 480 tuhannen euron korko.

Ratkaisuosasta käy edelleen ilmi, että ensimmäiseltä valvontajaksolta kertynyt alijäämä on ollut -3.850 tuhatta euroa, ja että ensimmäiseltä valvontajaksolta kertynyt alijäämä huomioon ottaen kolmannelle valvontajaksolle siirtyvä, vahvistettu ylijäämä on ollut yhteensä 4.450 tuhatta euroa. Energiavirasto on velvoittanut Caruna Espoon ottamaan edellä mainitun vahvistetun ylijäämän huomioon verkkopalveluiden hinnoittelussa vuosina 2012–2015. Vielä ratkaisuosassa on todettu, että Energiavirasto vähentää toiselta valvontajaksolta vahvistetun tuoton ylijäämän Caruna Espoon verkkotoiminnan kohtuullisesta tuotosta vuosien 2012–2015 ajalta, kun Energiavirasto vahvistaa asianosaisen verkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton vuosilta 2012–2015.

Energiavirasto on perustanut valituksenalaisen päätöksensä siihen, että sähkömarkkinalain 38 c §:n ja sen esitöiden mukaan kohtuullisen tuoton laskennassa ja koron laskemisessa sovelletaan menetelmää, jossa valvontajakson yli- tai alijäämän määrittely tehdään itsenäisesti ilman edelliseltä valvontajaksolta siirtyneen yli- tai alijäämän netottamista. Energiaviraston mukaan sähkömarkkinalain 38 c §:stä ja sen perusteluista käy ilmi, että hinnoittelun kohtuullisuuden arviointi koskee vain kyseistä valvontajaksoa.

Caruna Espoo on esittänyt, että sähkömarkkinalaissa tarkoitettu alennettava määrä, jolle korko lasketaan, voidaan tietää vasta sen jälkeen, kun on ensin otettu huomioon edellisen valvontajakson ali- tai ylijäämä.

Sähkömarkkinalain 38 c §:n säännöksen mukaan, jos verkkotoiminnan tuotto ylittää päätöksen kohteena olevan valvontajakson kuluessa kohtuullisen tuoton määrän vähintään viidellä prosentilla, on alennettavaan määrään lisättävä korko, joka lasketaan koko alennettavalle määrälle.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitun säännöksen puhtaasti sanamuodon mukainen tulkinta vaikuttaisi puoltavan Energiaviraston käsitystä koron määräytymisestä. Edelleen Energiaviraston näkemystä jossain määrin puoltaa lain säännöksen tarkoitus koron maksuvelvollisuuden osalta merkittävän ylihinnoittelun estämiseksi.

Kyseistä säännöstä koskevissa lain esitöissä (HE 127/2004 vp) on edellä todetuin tavoin lausuttu, että merkittävän ylihinnoittelun ehkäisemiseksi verkonhaltijan tulee suorittaa palautuksen yhteydessä korkoa palautettavalle määrälle, jos verkkotoiminnan tuotto on ylittänyt valvontajakson kuluessa kohtuullisen tuoton määrän vähintään viidellä prosentilla. Alennettavaan määrään lisättävä korko lasketaan koko alennettavalle määrälle vuotuisena korkona päättyneen valvontajakson ajalta vahvistuspäätöksen mukaisesti määritetyn oman pääoman koron keskiarvon mukaan.

Markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinalain esitöissä ei kuitenkaan ole määritetty sitä, mitä alennettavalla määrällä tarkoitetaan. Lain esitöiden valossa ei siten ole selvää, onko säännöksellä nimenomaisesti tarkoitettu vain kyseistä päättynyttä valvontajaksoa. Lain esitöissä on lausuttu, että Energiaviraston on niin sanottua valvontapäätöstä tehdessään arvioitava, onko verkonhaltijan noudattamaa hinnoittelu ollut valvontajakson aikana kokonaisuudessaan säännösten ja sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin 1 kohdan tarkoittaman vahvistuspäätöksen mukaista.

Toisen valvontajakson vahvistuspäätöksessä ei ole määritelty koron laskentaa eikä sitä, mitä "alennettava määrä" koron laskennan osalta tarkoittaa.

Energiavirasto on viitannut verkonhaltijoille lähettämäänsä 18.3.2010 päivättyyn kirjeeseen, joka on koskenut ensimmäisen valvontajakson ali- tai ylijäämän kuittaamista toisella valvontajaksolla. Mainitussa kirjeessä on viraston mukaan todettu, että toisen valvontajakson ylijäämä määritetään ennen edellisen valvontajakson alijäämän kuittaamista. Tästä lausumasta verkonhaltijoiden olisi viraston mukaan tullut ymmärtää, että myös korko määritetään toisen valvontajakson ylijäämälle ennen edellisen valvontajakson ali- tai ylijäämän kuittaamista.

Edellä mainitussa Energiaviraston kirjeessä on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Toisella valvontajaksolla ensimmäisen valvontajakson yli- tai alijäämien kuittaaminen huomioidaan seuraavasti:

- aluksi 2. jakson valvontapäätöksessä tarkastellaan, onko 2. jaksolta syntynyt yli- tai alijäämää

- jos 2. jaksolta on kertynyt ylijäämää, niin tästä ylijäämästä vähennetään 1 jaksolla kertynyt alijäämä

- jos 2. jakson ylijäämä on suurempi kuin 1. jakson alijäämä, niin 2. jakson valvontapäätöksessä verkonhaltijalla on ylijäämää, joka määrätään otettavaksi huomioon 3. jaksolla."

Markkinaoikeus toteaa, että mainitun viraston kirjeen tavoitteena on ollut selventää verkonhaltijoille, kuinka ensimmäisen valvontajakson ali- tai ylijäämät tulee käyttää tai kompensoida asiakkaille. Kirjeessä ei ole ollut mainintaa sähkömarkkinalain 38 c §:ssä tarkoitetusta korosta. Markkinaoikeus katsoo toisin kuin Energiavirasto on esittänyt, että asiassa ei ole kyseisen kirjeen perusteella voitu ymmärtää koron laskentatapaa ainakaan viraston esittämän mallin mukaan. Kirjeestä on voinut saada myös sen käsityksen, että alennettavasta määrästä on kyse vain siltä osin kuin todetusta toisen valvontajakson ylijäämästä on ensin vähennetty ensimmäisen valvontajakson alijäämä, mikä vaikuttaisi myös koron laskemiseen.

Caruna Espoon toista valvontajaksoa (2008–2011) koskevassa vahvistuspäätöksessä on kohdassa 6 "Verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuuden arviointi" ilmoitettu, että Energiamarkkinavirasto ottaa ensimmäiseltä valvontajaksolta kertyneen verkkotoiminnan tuoton yli- ja alijäämän huomioon toisen valvontajakson loputtua tehtävässä laskelmassa. Jos verkonhaltijalle on kertynyt ensimmäiseltä valvontajaksolta verkkotoiminnasta ylijäämää yhteisöverojen jälkeen, se lisätään edellä olevaan lukuun. Jos verkonhaltijalle on kertynyt ensimmäiseltä valvontajaksolta verkkotoiminnasta alijäämää yhteisöverojen jälkeen, se vähennetään edellä olevasta luvusta. Lopputuloksena saadaan selville, kuinka paljon verkonhaltijan verkkotoiminnasta on kertynyt toisen valvontajakson ajalta tuoton yli- tai alijäämää yhteisöverojen jälkeen.

Valituksenalaisessa päätöksessä on todettu, että valvontapäätöksessä vahvistetaan myös se, kuinka suurella euromäärällä valvontajakson aikana kertynyt toteutunut oikaistu tulos ylittää tai alittaa kohtuullisen tuoton ensimmäisen valvontajakson vahvistettu yli- tai alijäämä huomioonotettuna. Lisäksi valituksenalaisessa päätöksessä on todettu, että vahvistaessaan asianosaisen verkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton vuosilta 2008–2011, Energiavirasto ottaa ensimmäiseltä valvontajaksolta vahvistetun asianosaiselle kertyneen tuoton yli- tai alijäämän huomioon päätöksessä mainitulla tavalla.

Kuten edeltä käy ilmi, Energiavirasto on toista valvontajaksoa koskevassa valituksenalaisessa päätöksessään ottanut huomioon ensimmäiseltä valvontajaksolta kertyneen alijäämän vahvistaessaan kolmannelle valvontajaksolle siirtyvän ylijäämän, joka Caruna Espoon on valituksenalaisen päätöksen mukaan otettava huomioon verkkopalveluiden hinnoittelussa vuosina 2012–2015.

Sähkömarkkinalain 38 c §:ssä viitataan nimenomaisesti mainitun lain 38 a §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin vahvistuspäätöksen sisältämiin menetelmiin. Hinnoittelun kohtuullisuuden valvonta perustuu siten sekä sähkömarkkinalakiin että vahvistuspäätökseen.

Caruna Espoon vahvistuspäätöksen edellä todetun sisällön perusteella markkinaoikeus katsoo, että sähkömarkkinalain 38 c §:ssä tarkoitettua alennettavaa määrää on tulkittava siten, että laskennassa otetaan huomioon mahdollinen edelliseltä valvontajaksolta kertynyt ali- tai ylijäämä, kuten vahvistuspäätöksessä on esitetty. Valvontajakson päätyttyä verkonhaltija on viraston tekemän valvontapäätöksen perusteella joko oikeutettu korottamaan siirtopalvelumaksujaan tai velvoitettu palauttamaan ylijäämä asiakkaille alentamalla siirtopalvelumaksujaan.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Energiaviraston on tullut laskea vasta tälle asiakkaille hinnoittelun kautta palautettavalle "alennettavalle määrälle" sähkömarkkinalain 38 c §:ssä tarkoitettu korkoseuraamus.

Edellä mainituilla perusteilla valittajan ensisijainen vaatimus korkoseuraamuksen laskentatavasta valvontapäätöksessä on hyväksyttävä.

Johtopäätös

Energiavirasto on menetellyt edellä todetuin tavoin sähkömarkkinalain 38 c §:ssä säädetyn vastaisesti. Tämän vuoksi valituksenalainen päätös on kumottava.

Caruna Espoo Oy:n toisen valvontajakson tuoton ylijäämän, koron ja kolmannelle valvontajaksolle siirtyvän vahvistetun ylijäämän laskeminen tapahtuu parhaiten Energiavirastossa. Asia on palautettava Energiavirastolle uuden valvontapäätöksen tekemistä varten.

Oikeudenkäyntikulut

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 2 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan muutoin siltä osin kuin lain 1 luvun 2 §:ssä mainituissa laeissa ei toisin säädetä, kilpailu- ja valvonta-asiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallintolainkäyttölain esitöiden (HE 217/1995 vp s. 87 ja 88) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 74 §:n kohdalla todettu muun ohella, että perusteena korvausvelvollisuuden jakautumiselle olisi asiassa annettu ratkaisu. Yleisenä perusteena olisi sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan oikeudenkäyntikulunsa. Kysymys on siten asian lopputuloksen ja eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta. Julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta punnittaessa tulee esitöiden mukaan kiinnittää erityistä huomiota siihen, onko oikeudenkäynnin aiheena ollut viranomaisen virheellinen menettely. Myös asian tulkinnanvaraisuus voi olla peruste vähentää julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta. Asian riitaisuus ja tulkinnanvaraisuus voivat vaikuttaa korvausten sovittamiseen, vaikka toinen asianosainen lopputuloksen puolesta voittaakin asian.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Caruna Espoo Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Kun otetaan huomioon asian oikeudellisen kysymyksen tulkinnanvaraisuus ja asian lopputulos, Energiavirasto on hallintolainkäyttölain 74 §:n perusteella määrättävä korvaamaan Caruna Espoo Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston 5.6.2014 tekemän päätöksen dnro 137/430/2009 Caruna Espoo Oy:n sähköverkkotoiminnan toteutuneesta oikaistusta tuloksesta ja kohtuullisesta tuotosta toisella valvontajaksolla 1.1.2008–31.12.2011.

Asia palautetaan Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi toista valvontajaksoa koskevan uuden valvontapäätöksen tekemiseksi Caruna Espoo Oy:lle.

Markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston korvaamaan Caruna Espoo Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Jaakko Ritvala ja Riitta Hämäläinen sekä asiantuntijajäsen Kim Talus.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.