MAO:629/15
ASIAN TAUSTA
Energiavirasto on 24.2.2014 tekemällään päätöksellä (dnro 150/430/2009) sähkömarkkinalain (386/1995) 3 §:n 3 ja 8 kohdan, 4, 9, 10, 14, 16 §:n, 17 §:n 2 momentin, 28 ja 38 c §:n nojalla vahvistanut JE-Siirto Oy:n sähköverkkotoiminnan toisen valvontajakson 1.1.2008–31.12.2011 toteutuneeksi oikaistuksi tulokseksi 13.940 tuhatta euroa, kohtuulliseksi tuotoksi 12.200 tuhatta euroa ja toisen valvontajakson kertyneen tuoton ylijäämäksi 1.750 tuhatta euroa. Vahvistettuun tuoton ylijäämään on päätöksen mukaan lisätty 110 tuhannen euron korko. Kolmannelle valvontajaksolle siirtyvä, vahvistettu ylijäämä on päätöksen mukaan ollut 1.860 tuhatta euroa, jonka JE-Siirto Oy on päätöksen mukaan velvoitettu ottamaan huomioon verkkopalveluiden hinnoittelussa kolmannella valvontajaksolla (2012–2015).
Energiavirasto on 12.6.2015 tekemällään päätöksellä (dnro 150/430/2009) muuttanut aiemmin tekemäänsä päätöstä 24.2.2014 (dnro 150/430/2009) korjaamalla kirjoitusvirheen, joka on johtunut päätöksen liitteen 2 taulukon summarivin pyöristystarkkuudesta. Energiavirasto on päätöksellään vahvistanut JE-Siirto Oy:lle toisen valvontajakson toteutuneeksi oikaistuksi tulokseksi 13.945 tuhatta euroa ja kohtuulliseksi tuotoksi 12.195 tuhatta euroa sekä toisen valvontajakson kertyneeksi tuoton ylijäämäksi 1.750 tuhatta euroa. Muilta osin Energiaviraston 24.2.2014 tekemää päätöstä (dnro 150/430/2009) ei ole muutettu.
Energiaviraston päätöstä on ollut noudatettava muutoksenhausta huolimatta.
Markkinaoikeus on 18.6.2014 antamallaan välipäätöksellä jättänyt tutkimatta JE-Siirto Oy:n vaatimuksen tasoitusjakson pidentämisestä ja hylännyt JE-Siirto Oy:n hakemuksen Energiaviraston 24.2.2014 tekemän päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.
Energiavirasto on 14.11.2014 tekemällään päätöksellä (dnro 43/430/2014) velvoittanut JE-Siirto Oy:n palauttamaan ensimmäisen valvontajakson kompensoimatta olevan ylijäämän korkoineen JE-Siirto Oy:n asiakkaille, kun toisen valvontajakson valvontapäätös (dnro 150/430/2009) on saanut lainvoiman ja yhtiön lopullinen velvoite on vahvistunut. Päätöksen mukaan ensimmäisen valvontajakson ylijäämä korkoineen tulee olla tällöin kompensoitu sen valvontajakson loppuun mennessä, jolloin toisen valvontajakson valvontapäätös on tullut lainvoimaiseksi. Mikäli toisen valvontajakson valvontapäätös ei ole lainvoimainen 15.1.2015, tällöin mainitussa päätöksessä asetetut velvoitteet siirtyvät neljännelle valvontajaksolle, ja ne tulee suorittaa kyseisen jakson loppuun mennessä. Palautus tulee päätöksen mukaan toteuttaa siten, että JE-Siirto Oy:n hinnoittelu kolmannen valvontajakson osalta on alijäämäistä, kun huomioon on otettu myös JE-Siirto Oy:n hinnoittelun ylijäämä toiselta valvontajaksolta korkoineen.
Energiavirasto on 23.3.2015 tekemällään päätöksellä (924/430/2014) hylännyt JE-Siirto Oy:n hakemuksen toisen valvontajakson ylijäämän tasoitusjakson pidentämisestä.
Merkitään, että Energiaviraston nimi on ennen sen 1.1.2014 tapahtunutta nimenmuutosta ollut Energiamarkkinavirasto, josta käytetään jäljempänä myös nimitystä Energiavirasto tai virasto.
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
JE-Siirto Oy:n valitus
Vaatimukset
JE-Siirto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston päätöksen siltä osin kuin sille on vahvistettu tuoton ylijäämää korkoineen toiselta valvontajaksolta 2008–2011 ja muuttaa Energiaviraston päätöstä vahvistamalla valittajalle tuoton alijäämää (----------------------) toisella valvontajaksolla:
1. vahvistamalla sähkönsiirtoa palvelevien sähköasematonttien pinta-alat verkon arvoon Kangasvuoren, Tourulan, Hämeenlahden, Nisulan ja Eteläportin osalta koko pinta-alaltaan sekä Keljon osalta 37.886 neliömetriksi;
2. vahvistamalla valittajan sähköverkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä luokkaan "Suurkaupunkien kaava-alueet" kuuluvaksi Tourulan ja Nisulan sähköasematonttien lisäksi Kangasvuoren, Hämeenlahden, Eteläportin, Keljon ja Keljonlahden sähköasematontit toisen valvontajakson ajan ensimmäisellä valvontajaksolla sovelletun periaatteen mukaisesti;
3. vahvistamalla Keljonlahti–Keljo -johdolle todellisiin rakentamiskustannuksiin perustuvan yhtiökohtaisen yksikköhinnan vuodelle 2010, jonka jälkeen vuoden 2010 yksikköhintaa korjataan vuosittain Energiaviraston valvontamenetelmien mukaisesti rakennuskustannusindeksillä. Ensimmäinen indeksikorjaus johdon arvolle tulee tehdä vuodelle 2011;
4. vahvistamalla Keljonlahden voimalaitoksen liittymismaksun jaksottamisen neljälle valvontajaksolle eli vuosille 2009–2023.
Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus pidentää tasoitusjaksoa 31.12.2023 saakka, jonka aikana yli- tai alijäämä tulee ottaa huomioon.
Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa asian Energiavirastolle päätöksen muuttamiseksi valituksessa edellä esitetyn mukaisesti ja tasoitusjakson pidentämiseksi.
Vielä valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn.
Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat asianosaiskulut 43.400 eurolla, ja arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 165.128,66 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Valituksenalainen päätös on sähkömarkkinalain, hallintolain, hallinnon oikeusperiaatteiden ja sähkön sisämarkkinadirektiivien (2003/54/EY ja 2009/72/EY) sekä oikeuskäytännön vastainen. Päätös ei ole täyttänyt valvontamenetelmien ennakoitavuuden vaatimusta. Valittajan sähköverkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvo on jäänyt liian alhaiseksi ja valittajalle on määritetty liian vähän kohtuullista tuottoa.
Sähköasematonttien pinta-alat
Sähkönsiirtoa palvelevien sähköasematonttien pinta-alat on määritetty toisella valvontajaksolla virheellisesti.
Valittaja on vuodesta 2005 alkaen ilmoittanut verkon rakennetietoihin sähköasematontit koko pinta-alaltaan, ja Energiavirasto on kuuden ja puolen vuoden ajan hyväksynyt sähkönsiirtoa palvelevien sähköasematonttien koko pinta-alan valittajan verkonarvon määrittelyperusteeksi.
Toisen valvontajakson lopulla kesän ja syksyn 2011 aikana sekä toisen valvontajakson päättymisen jälkeen Energiavirasto on ilmoittanut viisi erilaista toisistaan poikkeavaa määritelmää tontin pinta-alan laskentaan. Energiavirasto on soveltanut valituksenalaisessa päätöksessään määritelmää, jonka mukaan sähköaseman pinta-alaksi lasketaan vain sähköasemaa ympäröivän aidan rajaama pinta-ala lisättynä pienellä varoalueella. Lisäksi pinta-alaan on laskettu mukaan sähköaseman tiet ja parkkialueet. Tällaista ohjeistusta ei ole ollut virallisesti nähtävänä koko toisen valvontajakson aikana.
Energiaviraston valvontatietojärjestelmässä toisella valvontajaksolla voimassa olleen ohjeen mukaan verkkoyhtiö on voinut ilmoittaa valvontatietojärjestelmään sähköasematonttien pinta-alan siltä osin kun tontti palvelee sähkön siirtoa. Tämän ohjeen on tulkittu olevan sama kuin ensimmäisellä valvontajaksolla.
Energiaviraston valvontatietojärjestelmän toisen valvontajakson verkonrakennetietojen ohjeessa on käsitelty vain tonttia eikä määritelmässä ole mainittu sähköasemaa ympäröivää aitaa. Aitaa ei ole mainittu muussakaan valvontamenetelmään liittyvässä ohjeessa. Valvontatietojärjestelmän verkonrakennetietojen ohjeista ei ole pystynyt päättelemään, että sähköasematontin määritelmällä tarkoitettaisiin aidattua aluetta, johon voi laskea jonkin satunnaisen varoalueen. Sähköverkkoliiketoimintaan liittyvissä standardeissa ei ole määritetty sähköasema-aidan ulkopuolelle varoalueita eikä oteta kantaa sähköaseman aidan ulkopuoliseen varoalueeseen. Aita rakennetaan maallikoiden sähköturvallisuuden takaamiseksi.
Aidan, pienen varoalueen sekä tien ja parkkialueen ulkopuolinen alue ei ole sähkönsiirron kannalta tarpeetonta aluetta, kun otetaan huomioon kaupunkisähköverkkoyhtiön toimintaympäristö. Sähköasematonttien paikkojen valinta kaupunkiympäristössä on haasteellista ja tonttipaikan valinnassa on harvoin vaihtoehtoja. Tontin kokoa ei pysty rajaamaan juuri aidatun alueen ja varoalueen kokoiseksi. Sopiva tontti on hankittava tapauskohtaisin ehdoin ja maanomistajalle on maksettava hinta koko tontista. Tontin hankinnassa tulee varautua myös tuleviin tilatarpeisiin. Sähköaseman laajentaminen ilman riittävää tonttivarausta tontin hankintahetkellä voi olla mahdotonta. On edullisempaa varautua sähköasemakojeiston laajentamiseen tontin hankinnan ja kojeistojen sijoitussuunnittelun yhteydessä kuin rakentaa tehon tarpeen noustessa aina uusi sähköasema uudelle tontille.
Viraston ohjeistukset sähköasematonttien koon määritykseen toisella valvontajaksolla ovat olleet puutteellisia eikä tästä voi rangaista lainsäädäntöä ja voimassa olevia ohjeistuksia noudattanutta verkkoyhtiötä.
Energiaviraston uusilla ja takautuvasti soveltamilla sähköasematonttien kokoa koskevilla linjauksilla on ollut merkittävä vaikutus valittajan sähköverkon arvoon ja hinnoittelun arvioinnin lopputulokseen toisella valvontajaksolla. Valittaja ei ole pystynyt ennakoimaan sähköverkon arvon ja siten kohtuullisen tuoton tason merkittävää putoamista. Uudet määritelmät ja niiden takautuva soveltaminen ovat kohtuuttomia. Jos ohjeistuksia muutetaan verkon arvoa merkittävästi heikentäen, muutosten tulee astua voimaan vasta seuraavan valvontajakson alusta, jotta verkkoyhtiöllä on riittävästi aikaa ennakoida muutos.
Viraston menettely ja valituksenalainen päätös eivät täytä valvontamallin ennakoitavuuden ja jatkuvuuden eikä luottamuksensuojan vaatimuksia sähköasematonttien koon määrittämisessä.
Sähköasematonttien arvostus
Sähkönsiirtoa palvelevien sähköasematonttien arvon määritys on ollut toisella valvontajaksolla virheellistä. Valittajan kaikkien sähkönsiirtoa palvelevien sähköasematonttien tulee kuulua toisella valvontajaksolla luokkaan "Suurkaupunkien kaava-alueet" ensimmäisellä valvontajaksolla sovelletun periaatteen mukaisesti.
Valittaja on ensimmäisellä valvontajaksolla vuonna 2005 ilmoittanut Energiavirastolle hallinnassaan olevien sähköasematonttien pinta-alat ja arvot Jyväskylän kaupungin tonttien ARA-vyöhykehinnaston mukaisesti. Valittajan toimittamien tietojen pohjalta Energiavirasto on päättänyt vuonna 2005, että valittajan hallinnassa olevien sähköasematonttien osalta käytetään luokkaa "Suurkaupunkien kaava-alue", sillä sen yksikköhinta 60 euroa neliömetriltä on ollut lähimpänä valittajan sähköasematonttien todellista keskimääräistä pinta-aloilla painotettua keskiarvoa (--,--) euroa neliömetriltä. Valittaja on ilmoittanut yhtä tonttia lukuun ottamatta kaikki hallinnassaan olevat sähköasematontit vuodesta 2005 lähtien edellä mainittuun luokkaan. Valittaja on toiminut toisella valvontajaksolla hyvässä uskossa luottaen viraston vuonna 2005 tekemään linjaukseen sähköasematonttien luokituksesta.
Energiavirasto on muuttanut ensimmäisellä valvontajaksolla hyväksymiään valittajan sähköasematonttien luokituksia takautuvasti koko toiselle valvontajaksolle yli puolitoista vuotta toisen valvontajakson päättymisen jälkeen. Energiavirasto on takautuvasti muuttanut Kangasvuoren, Hämeenlahden, Eteläportin ja Keljon sähköasematonttien arvoa hinnoittelun arviointimallissa siirtämällä tontit luokasta "Suurkaupunkien kaava-alueet" luokkaan "Muut kaava-alueet", joille on määritelty yhtiökohtainen arvo.
Energiavirasto on ottanut sähköasemaluokituksen keskusteluun ensimmäistä kertaa heinäkuussa 2011. Energiavirasto on ilmoittanut 30.9.2011, että luokkaan "Suurkaupunkien kaava-alueet" hyväksytään vain Tourulan, Keljon ja Nisulan sähköasematontit. Energiavirasto on ilmoittanut 11.9.2012 uuden tulkintansa, jonka mukaan luokkaan "Suurkaupunkien kaava-alueet" sijoittuviksi tonteiksi hyväksytään vain Tourulan ja Nisulan sähköasematontit. Energiavirasto ei ole perustellut päätöstään pudottaa muut sähköasematontit luokkaan "Muut kaava-alueet".
Jyväskylän kaupunkirakennepalvelun lausunnon mukaan ARA-vyöhykehinnat ovat niin sanottuja tuetun tuotannon asuntotonttien hintoja, jotka ovat yli 20 prosenttia tavallisia vyöhykehintoja alempia ja sopivat sähköasematonttien arvon määrittämiseen. Jyväskylän asuntoalueiden ARA-vyöhykehintojen perusteella yhdenkään valittajan sähköasematontin arvo ei ole toisella valvontajaksolla lähellä Energiaviraston luokan "Muut kaava-alueet" hintaa, vaan lähempänä luokan "Suurkaupunkienkaava-alueet" hintatasoa. Tämä on tukenut oletusta, että ensimmäisellä valvontajaksolla sovellettua periaatetta sovelletaan myös toisella valvontajaksolla.
Valittaja on 13.8.2012 ilmoittanut virastolle sähköasematonttien hankintahinnat vuodelta 1998 ja 1.1.2010 hankitun Eteläportin sähköasematontin ostohinnan. Lisäksi valittaja on esittänyt Jyväskylän kaupungin vyöhykehinnoitteluun perustuvat ARA-vyöhykehinnat kultakin tontilta.
Energiavirasto on määrittänyt luokasta "Suurkaupunkien kaava-alueet" pois siirtämilleen sähköasematonteille (Keljo, Kangasvuori ja Hämeenlahti) ja valittajan vuonna 2009 ja 2010 käyttöönottamille sähköasematonteille (Keljonlahti ja Eteläportti) yhtiökohtaisen arvon vuodelle 2010. Muille vuosille hintaa on korjattu valvontamenetelmien mukaisesti rakennuskustannusindeksillä.
Energiaviraston määrittämä yhtiökohtainen arvo on perustunut sen 11.9.2012 ilmoituksen mukaan vuonna 2010 rakennetun Eteläportin sähköaseman tontin hankintahintaan (--,--) euroa neliömetriltä. Hinta ei ole vastannut keskimääräistä sähköasematontin hintaa Jyväskylässä. Eteläportin sähköasematontin hankintahinnan edullisuus on johtunut siitä, ettei kyseiselle teollisuustontille ole voitu rakentaa liiketilaa. Virasto ei voi määrittää keskimääräistä sähköasematonttien arvoa yhden tontin hankintahinnan perusteella. Kyseistä menettelytapaa ei sovelleta minkään muun verkon komponentin arvon määrityksessä.
Valittajan sähköasematonttien hankintahinnat ovat kahta tonttia (Eteläportti ja Keljonlahti) lukuun ottamatta vuodelta 1998. Sähköasematonttien todellisissa hankintahinnoissa on siten otettava huomioon, että tonttien arvot ovat yli kaksinkertaistuneet vuodesta 1998 lukien indeksien mukaan.
Keljon, Kangasvuoren, Hämeenlahden, Eteläportin ja Keljonlahden sähköasematonteille määrätty yksikköhinta (--,--) euroa neliömetriltä on liian alhainen, kun sitä verrataan mainittujen tonttien tonttikohtaisiin
ARA-vyöhykehintoihin tai niiden koolla painotettuun ARA-vyöhykehintojen keskiarvoon (--,-) euroa neliömetriltä.
Viraston valvontamenetelmien sähköasematonttien yksikköhinnan vertaaminen tonttikohtaisiin ARA-vyöhykehintoihin vuosina 2005, 2008 ja 2012 tai kaikkien valittajan sähköasematonttien pinta-aloilla painotettuun ARA-vyöhykehintojen keskiarvoon (--,-) euroa neliömetriltä osoittaa, että viraston päätös muuttaa valittajan hallinnassa olevat tontit luokkaan "Muut kaava-alueet" on perusteetonta.
Sähköasematonttien todelliset arvot ja niiden sähkönsiirtoa palvelevan alueen koolla painotettu keskiarvo ovat selkeästi lähempänä luokan "Suurkaupunkien kaava-alueet" mukaisia arvoja, joka on ollut 69,1 euroa neliömetriltä. Vastaavasti luokan "Muut kaava-alueet" standardiyksikköhinta on ollut vain 2,7 euroa neliömetriltä.
Sähköasematonttien luokitukseen ja arvoon vaikuttava muutos pienentää sähköverkkoon sitoutuneen pääoman määrää toisella valvontajaksolla ja valittajan oikeutta kohtuulliseen tuottoon. On ollut mahdotonta ennakoida siirtohinnoittelussa takautuvaa sähköverkkoliiketoimintaan sitoutuneen pääoman ja kohtuullisen tuoton muutosta.
Keljonlahti–Keljo -johdon arvostaminen
Energiavirasto on määrittänyt virheellisesti Keljonlahden kytkinaseman ja Keljon sähköaseman välisen 110 kV:n johdon arvon. Valvontamenetelmien mukaan arvioituna mainittu johto jää investointina tappiolliseksi. Jotta valittajalle taataan oikeus kohtuulliseen tuottoon verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle, johdolle tulee määrittää todellisiin rakentamiskustannuksiin perustuva yhtiökohtainen yksikköhinta vuodelle 2010 ja sama summa korjattuna Energiaviraston mallin mukaisesti rakennuskustannusindeksillä vuodelle 2011. Vaikka mainitun johdon rakentaminen on kilpailutettu, kustannukset ovat muodostuneet huomattavasti normaalia 110 kV:n johtoa korkeammaksi. Johtoa ei olisi voitu tehdä halvemmalla, koska se on rakenteeltaan, kustannuksiltaan ja rakentamisolosuhteiltaan poikkeuksellinen.
Jyväskylän Voima Oy on rakentanut valittajan hallinnassa olevalle jakelualueelle Keljonlahden voimalaitoksen, joka on otettu tuotantokäyttöön vuonna 2010. Tämän suuren voimalaitoksen liittäminen valittajan sähköverkkoon on aiheuttanut valittajalle investointitarpeen. Valittaja on rakentanut voimalaitoksen kanssa samalle tontille 110 kV:n kytkinaseman, 110 kV:n lisäkentän Keljon sähköasemalle sekä 110 kV:n ilmajohtolinjan Keljonlahden kytkinaseman ja Keljon sähköaseman välille.
Voimalaitos on yksittäisenä asiakkaana poikkeuksellisen suuri valittajan sähköverkon asiakas ja merkittävä sähköntuottaja. Voimalaitoksen vuosittain tuottama sähköenergia on suuruudeltaan samaa luokkaa tai suurempi kuin valittajan kaikkien asiakkaiden jakeluverkossa vuosittain kuluttaman sähköenergian määrä. Iso osa voimalaitoksen tuottamasta sähköstä siirretään kantaverkkoon, jonka lähin liitospiste sijaitsee valittajan omistamalla Keljon sähköasemalla, jonne 110 kV:n yhteys on pitänyt rakentaa.
Keljonlahti–Keljo -johto on otettu käyttöön vuonna 2009, ja se on ilmoitettu verkonrakennetietoihin ensimmäisen kerran vuonna 2010. Valittaja on viraston vaatimuksesta ilmoittanut Keljonlahti–Keljo -johdon valvontatietojärjestelmän verkonrakennetietoihin viraston ohjeiden mukaisesti luokiteltuna puupylväsjohdoksi (2,39 km) ja teräsristikkopylväsjohdoksi (2,29 km). Tämä luokittelu ei kuitenkaan vastaa Keljonlahti–Keljo -johdon rakennetta.
Keljonlahti–Keljo -johdon rakenne ja kustannukset poikkeavat merkittävästi Empower Oy:n vuonna 2007 määrittämän ja Energiaviraston päätöksessään soveltaman yksikköhintaluettelon 110 kV:n johdon rakenteesta ja hintatasosta. Kyseessä olevalla johdolla on muun ohella normaalia raskaammat pylväsrakenteet, jotka johtuvat johdinrakenteesta ja johdon sijoittumisesta valmiiksi rakennettuun ympäristöön Jyväskylän kaupungin alueella.
Johdinrakenne on valittu tehonsiirtokyvyn ja elinkaarikustannusten mukaan. Voimalaitoksen suunniteltu nettohuipputeho on ollut noin 180 MVA. Voimalaitoksen liittymisteho 215 MVA on määräytynyt voimalaitoksen päämuuntajan koon mukaan. Tehonsiirtokyvyltään johdinvaihtoehdoista ovat olleet riittäviä 3x2 Duck (320 MVA) ja 3x2 Finch (475 MVA) -johdinrakenteet. Finch-johto mahdollistaa kantaverkonhaltijan varavoimalaitoksen rakentamisen Keljonlahden voimalaitostontille tai sen viereen.
Keljonlahti–Keljo -johdon laskennassa käytetty tekninen pitoaika on arvioitu 60 vuodeksi. Häviöarvostuksessa on arvioitu Finch-rakenteen tuovan noin (--.---) euron vuotuiset säästöt verrattuna kevyempään Duck-rakenteeseen. Finch-johdon merkittävästi alemmat häviökustannukset ja parempi tehonsiirtokyky ovat puoltaneet kyseistä johdinvalintaa.
Energiaviraston yksikköhintaluettelon 110 kV:n johtojen hinnat ovat määritetty keskimäärin 10 kilometrin pituiselle johdolle toteutettuna maaseutuympäristössä, jolloin johto voidaan toteuttaa suorina linjoina käyttämättä erikoispylväitä. Tältä osin Keljonlahti–Keljo -johto poikkeaa Energiaviraston yksikköhintojen rakenteista, sillä johdon pituus on 4,7 kilometriä ja sen pylväistä 13 on kulmapylväitä ja vain 8 suoran johdon pylväitä. Lisäksi mainittu johto ylittää kaksi valtatietä, kolme kertaa rautatien ja yhdeksän kertaa muun tien tai kadun. Johtoreitillä on myös kauppakeskuksen pysäköintialue, kantaverkonhaltijan 110 kV:n johdon alitus sekä kolme risteävää 20 kV:n ilmajohtoa.
Energiavirasto on antanut ristiriitaista ohjeistusta Keljonlahti–Keljo -johdon käsittelystä hinnoittelun arviointimallissa. Valittaja on tiedustellut puhelimitse ennen johdon rakentamisen aloittamista Energiavirastolta, kuinka johtoa tullaan käsittelemään valvontamallissa. Tällöin valittaja on saanut vastauksen, ettei asia ole ongelma, vaan johdolle voi hakea yhtiökohtaisen yksikköhinnan.
Valittaja on 31.3.2010 tiedustellut uudelleen johdon käsittelytapaa, johon Energiavirasto on ilmoittanut, että valittajan kaikille 110 kV:n johdoille voidaan laskea yhtiökohtainen yksikköhinta todellisten rakentamiskustannusten mukaisesti. Aikaisemmin rakennettujen 110 kV:n ilmajohtojen rakennusvuodet ovat olleet 1980, 1982 ja 2005.
Energiavirasto on 23.11.2011 ilmoittanut, että Keljonlahti–Keljo -johdon arvostuksessa käytetään 400 kV:n johdon rakennetta. Tämä olisi vastannut paremmin johdon hintaa kuin yksikköhintaluettelon 110 kV:n johtojen rakenteet, mutta se ei olisi kuitenkaan kattanut johdon poikkeuksellisen suuria kustannuksia kokonaan.
Viraston ja valittajan 2.5.2012 pidetyn tapaamisen jälkeen valittaja on lähettänyt 1.6.2012 virastolle sähköpostitse hakemuksen Keljonlahti–Keljo -johdon yhtiökohtaisesta yksikköhinnasta. Hakemuksen perusteena on ollut epätyypillisen suuri siirrettävä teho, elinkaarikustannusten perusteella valittu johdinrakenne, osalla reittiä oleva erittäin ahdas johtoalue ja siitä johtuva pylväsrakenne, johdon kulmapylväät sekä johdon lyhyys. Energiavirasto ei ole vastannut hakemukseen. Sittemmin Energiavirasto on soveltanut valvontapäätöksessään valvontamenetelmien yksikköhintaa, vaikka se on itse todennut, ettei johtoa vastaavaa rakennetta löydy yksikköhintaluettelosta.
Kuten valittajan asiantuntijan antamasta lausunnosta käy ilmi, Keljonlahti–Keljo -johto jää valvontamenetelmien mukaan investointina tappiolliseksi. Verkkoyhtiön kannalta kilpailutettuun hintatasoon perustuneen johdon arvon huomioiminen vain osaan todellisista rakentamiskustannuksista on kohtuutonta, sillä johdon arvo vaikuttaa verkkoyhtiön kohtuulliseen tuottoon koko johdon teknistaloudellisen pitoajan valvontamenetelmien pysyessä samanlaisina. Pitoaika on 50–60 vuotta. Investointi ei tule koskaan maksamaan itseään takaisin eikä kattamaan rahoituskustannuksia. Valvontamenetelmien sallima kassavirta ei riitä investoinnin kattamiseen.
Keljonlahti–Keljo -johdon arvo on otettu huomioon yksikköhinnan mukaisesti vain osaan sen todellisesta kilpailutetusta markkinahinnasta kohtuullisen tuoton määrityksessä. Samalla todellisiin rakentamiskustannuksiin eli samoihin kustannuseriin perustuva voimalaitoksen liittymismaksu on otettu huomioon toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa täysimääräisesti. Tuottoa sallitaan vain osalle johdon arvoa, vaikka tuoton tulisi vastata aiheutuneita kustannuksia liittymismaksun tapaan.
Päätös olla hyväksymättä Keljonlahti–Keljo -johdolle omaa yksikköhintaa on suurentanut valittajan toisen valvontajakson ylituottoa, vaikka johto on ollut mukana verkonarvon laskennassa vain vuosina 2010 ja 2011.
Liittymismaksun jaksottaminen
Energiaviraston valvontamenetelmässä käsitellään virheellisesti Keljonlahden voimalaitoksen palautuskelvotonta liittymismaksua. Voimalaitoksen liittymismaksu on perustunut todellisiin kustannuksiin, ja se on ollut poikkeuksellisen suuri verrattuna valittajan normaalin vuoden liittymistuloihin ja yhden vuoden kohtuulliseen tuottoon. Liittymismaksu on vääristänyt toteutuneen oikaistun tuloksen laskentaa ja valittajan toisen valvontajakson valvontapäätöksen mukaista tulosta.
Valittaja on 19.11.2009 tehnyt Jyväskylän Energiatuotanto Oy:n kanssa liittymissopimuksen Keljonlahden voimalaitoksen osalta. Liittymismaksu on ollut suuruudeltaan (-.---.---) euroa, josta vuonna 2009 on maksettu valittajalle (- ---------) euroa ja loput johtoaluekorvauksen suuruuden tarkentuessa vuonna 2010.
Liittymismaksua on arvioitu kohtuuttomalla ja virheellisellä tavalla. Valvontamenetelmässä kuvattu liittymismaksujen käsittely on luotu useiden liittyjien liittymismaksujen arviointiin, joiden osuus kokonaisliikevaihdosta on vähäinen. Valvontamenetelmä ei ota huomioon poikkeuksellisen suuren liittymismaksun vaikutusta. Tilanne johtaa verkkoyhtiön kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Keljonlahden voimalaitoksen liittymismaksua ei voida käsitellä valvontamenetelmissä muiden liittymismaksujen tavoin.
Liittymismaksu on jaksotettu Energiaviraston luvalla toisen valvontajakson sisällä vuosille 2009–2011. Kolmen vuoden jaksotus ei kuitenkaan poista poikkeuksellisen suuren tuloerän kohtuutonta vaikutusta toisen valvontajakson lopputulokseen. Koska liittymismaksu sisältyy liikevaihtoon samalla tavalla kuin siirtomaksut, johtaa poikkeuksellisen suuri liittymismaksu siihen, että siirtomaksuja tulee pienentää vastaavalla summalla toisella valvontajaksolla verkkoyhtiön tavoitellessa sallittua liikevaihtoa.
Valittaja ei olisi voinut kieltäytyä voimalaitoksen liittämisestä verkkoonsa, vaikka liittäminen on ollut valittajan liiketoiminnan ja maineen kannalta negatiivinen asia. Ilman voimalaitoksen liittymistä valittajan sähköverkkoon valittaja olisi ollut toisella valvontajaksolla alituottoinen.
Ilman voimalaitoksen liittämistä valittajan sähköverkkoon muilta asiakkailta olisi peritty normaalisti siirtotuloa. Voimalaitoksen suuri liittymismaksu on johtanut valvontamenetelmien mukaan siihen, että valittaja on laskennallisesti perinyt asiakkailta liikaa siirtomaksuja.
Liittymismaksun jaksottaminen pidemmälle aikavälille olisi verkkoyhtiön toiminnan ja tuloksen kannalta oikeudenmukaista. Voimalaitoksen liittyminen valittajan sähköverkkoon on vaikeuttanut olennaisesti vakaan siirtohinnoittelun soveltamista verkkoliiketoiminnassa ja johtanut ylituottoon.
Valvontamenetelmän virhettä kuvaa myös se, että vaikka laskennallinen ylituotto johtuu yhden asiakkaan poikkeuksellisen suuresta liittymismaksusta, ylituotto palautetaan kaikille valittajan asiakkaille siirtomaksuhyvityksinä.
Liittymismaksun jaksottaminen neljälle valvontajaksolle liittymismaksun ensimmäisen erän maksuvuodesta alkaen eli vuosille 2009–2023 pienentäisi sen sellaiselle vuosittaiselle tasolle, joka vastaisi liittymismaksujen vuositason normaalia vaihtelua. Tällainen jaksottaminen ei muuta liittymismaksua investointiavustuksen kaltaiseksi suoritukseksi. Se ei aiheuta haittaa muille valvontamenetelmien osa-alueille, sillä liittymismaksut vaikuttavat pelkästään liikevoittoon, josta toteutuneen oikaistun tuloksen laskenta lähtee liikkeelle.
Keljonlahti–Keljo -johtoa ja Keljonlahden voimalaitoksen poikkeuksellisen suurta liittymismaksua koskevien virheellisten ratkaisujen vuoksi valittaja ei ole saanut sähkömarkkinalain edellyttämää kohtuullista tuottoa sähköverkkoon sitoutuneelle pääomalle.
Päätöksen perusteleminen
Energiavirasto ei ole perustellut päätöstään sähköasematonttien pinta-alojen ja arvojen eikä Keljonlahti–Keljo -johdon arvostuksen osalta hallintolain vaatimusten mukaisesti. Päätöksestä ei käy ilmi, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet viraston päätökseen hylätä yhtiön hakemus yhtiökohtaisen yksikköhinnan käyttämisestä Keljonlahti–Keljo -johdolle. Myöskään liittymismaksun jaksottamista koskevat perustelut eivät ole riittävät.
Energiaviraston lausunto
Vaatimukset
Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Perusteet
Yleistä
Valitus on perusteeton. Valituksenalainen päätös on sähkömarkkinalain ja sen esitöiden sekä vahvistuspäätöksen mukainen. Valittaja on tulkinnut sähkömarkkinalain mukaista ennakollisen valvonnan järjestelmää virheellisesti ja sähkömarkkinalain säännöksiä lain sanamuodon ja lainsäätäjän tarkoituksen vastaisesti.
Valittajan sähköverkkoon sitoutunut pääoma on määritelty vahvistuspäätöksen valvontamenetelmien mukaisesti ja niiden tietojen perusteella, joita virasto on valittajalta saanut. Valittaja on saanut sähkömarkkinalain edellyttämän kohtuullisen tuoton sähköverkkoon sitoutuneelle pääomalle.
Kohtuullista tuottoa ei määritetä komponenttiryhmittäin tai yksittäisille komponenteille. Valvontamenetelmissä hinnoittelun kohtuullisuutta tarkastellaan kokonaisuutena. Valittaja on hyötynyt esimerkiksi yksikköhinta-, tehostamis- ja laatukannustimesta toisella valvontajaksolla. Valittaja on käytännössä hyötynyt useasta valvontamenetelmien yksittäisestä osa-alueesta. Sen tulos on silti ollut ylijäämäinen.
Valittajan vaatimukset perustuvat lähinnä virheelliseen käsitykseen valvontapäätöksen merkityksestä. Valittajan vaatimuksissa on kyse käytännössä pääosin menetelmämuutoksista, joita ei voida vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toteuttaa valvontapäätöksellä. Virastolla tai markkinaoikeudella ei ole toimivaltaa tutkia valituksenalaisen päätöksen yhteydessä lainvoimaisen vahvistuspäätöksen lainmukaisuutta.
Valittajan vaatimusten hyväksyminen romuttaisi menetelmien ennakoitavuuden ja ennakollisen valvonnan periaatteen sekä johtaisi sähköverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan järjestelmän kannalta ei-toivottavaan lopputulokseen. Se johtaisi muun muassa suuriin sähkönsiirron hintojen nousuihin, jos valittajan vaatimuksia vastaavat vaatimukset sallittaisiin kaikille verkonhaltijoille jälkikäteen.
Valittajan on tullut olla tietoinen, mikä merkitys Keljonlahden voimalaitoksen liittämisellä yhtiön sähköverkkoon on vahvistuspäätöksen mukaan valittajan kohtuulliseen tuottoon ja oikaistuun tulokseen. Mitään sellaista muutosta, joka olisi ratkaisevasti muuttanut toimintaympäristöä, ei sittemmin ole tapahtunut. Erityisvalvonnan tavoitteena on turvata ylisuurten maksujen palauttaminen asiakkaille. Tämän tavoitteen vastaista on, jos asiakkaat jäävät vaille mahdollisuutta siirtopalvelumaksujen alentamiseen omistajan operatiivisessa toiminnassa tekemien ratkaisujen ja sittemmin omistajan muuttuneiden tuotto-odotusten johdosta. Vähäriskisen monopolitoiminnan riskejä ei tule pyrkiä siirtämään asiakkaille takautuvasti siten, että perityn ylijäämän palauttaminen asiakkaille vaarantuu.
Menetelmät sisältävät väistämättä yleistyksiä, ja verkonhaltijat voivat saada kohdallaan etua taikka kärsiä haittaa esimerkiksi sen suhteen, millä hinnalla ne ovat onnistuneet hankkimaan tuottopohjan laajennuksena etukäteen vahvistetuin standardikustannuksin huomioon otettavissa investoinneissa tarvittavia komponentteja. Oikeuskäytännöstä on myös pääteltävissä, että esimerkiksi yksittäisen johdon poikkeuksellisen suuri kustannus ei ole riittävä peruste muuttaa menetelmiä.
Verkonhaltijoiden ilmoittamien valvontatietojen tarkistukset perustuvat suurelta osin verkonhaltijoille esitettyihin tarkentaviin kysymyksiin. Näitä tietoja tarkastetaan viraston resurssien puitteissa koko valvontajakson ajan ennen lopullisen valvontapäätöksen tekemistä. Virasto on tarkastanut toisen valvontajakson lopulla kaikkien verkonhaltijoiden rakennetiedot koko valvontajakson ajalta ja tarvittaessa korjannut rakennetiedot menetelmien mukaisiksi.
Verkonhaltijat voisivat ilmoittaa valvontatietojärjestelmään virheellisiä tietoja, jos tietoja ei saisi valvontajakson lopulla korjata. Tietoihin voi tarkastusten myötä ilmetä tarvetta tehdä korjauksia lopullisen valvontapäätöksen tekemiseen saakka, koska valvontapäätöksessä määritetään valvontajakson aikana kullekin valvontajakson vuodelle verkonhaltijan sähköverkkoon sitoutunut pääoma. Tarkastukset voidaan aloittaa vasta, kun tarvittavat tiedot on ilmoitettu virastolle.
Vasta valvontapäätökseen kohdistuu hallintopäätöksenä oikeusvoimavaikutus, joka estää viranomaista muuttamasta päätöstä ilman nimenomaista säännöstä. Valvontatietojen antaminen noudattaa vahvistuspäätöksen menetelmiä ja periaatteita sekä verkonrakennetietojen täyttöohjeita. Näin ollen nämä yksityiskohtaiset korjaukset eivät tule verkonhaltijoille yllätyksenä. Lisäksi virheellisten tietojen korjausta tehdään tarvittaessa myös verkonhaltijan eduksi. Myös valittajalle on korjattu joitakin verkon rakennetietoja sen eduksi toisella valvontajaksolla. Tietojen korjaamisessa on osittain kysymys myös sen varmistamisesta, että verkonhaltijat ovat ymmärtäneet asiat samalla tavalla, ja että tiedot on ilmoitettu oikein.
Verkonhaltijalla on vastuu ilmoittamiensa valvontatietojen oikeellisuudesta. Verkonhaltijan tulee antaa uudelle valvontajaksolle tiedot kyseistä jaksoa koskevan vahvistuspäätöksen menetelmien mukaisesti. Se ei voi vedota aikaisemmin virheellisesti ilmoittamiinsa tietoihin. Valvontapäätöksen tai vahvistuspäätöksen laatiminen sellaisella tarkkuudella, jossa jokaisen yksittäisen komponentin käsittely valvontamenetelmissä olisi tyhjentävästi perusteltu, ei ole päätöksen selkeyden kannalta tai muutoin mahdollista. Vahvistuspäätöksen menetelmien ja periaatteiden mukainen täydentävä ohjeistus on tarkoituksenmukaista verkonhaltijoiden tasapuolisten toimintamahdollisuuksien turvaamiseksi.
Energiavirasto on pyrkinyt palveluperiaatteen mukaisesti neuvomaan valittajaa. Valittaja on kuitenkin pyrkinyt ymmärtämään Energiaviraston esittämät havainnollistavat esimerkit oikeista verkonrakennetietojen ilmoittamistavoista muuttuneena ohjeistuksena. Valittajalla on ollut ongelmia valvontamenetelmien mukaisessa verkon rakennetietojen ilmoittamisessa myös muiden kuin sähköasematonttien osalta. Se on ilmoittanut virheellisesti verkkokomponentteja, jotka eivät ole olleet sähköverkon tosiasiallisessa käytössä. Valittaja on esimerkiksi vaatinut, että sen tulisi voida ilmoittaa Mustalammen sähköasematontti, jossa ei ole ollut sähköasemaa.
Useat valittajan vaatimukset merkitsisivät, että markkinaoikeuden tulisi omaksua kansalliselle sääntelyviranomaiselle kuuluvaa toimivaltaa. Kohtuullisen tuoton ja oikaistun tuloksen laskenta tulee säilyttää kansallisella sääntelyviranomaisella, vaikka jokin valittajan vaatimuksista menestyisi.
Sähköasematonttien pinta-alat
Sähköasematonttien pinta-alojen määrittelyt eivät ole muuttuneet vaan ne ovat perustuneet vahvistuspäätökseen ja valvontatietojärjestelmän täyttöohjeisiin. Se, että tiedot on ilmoitettu virheellisesti ensimmäisellä valvontajaksolla ja virasto ei ole tätä huomannut, ei tarkoita, että virheellisiä tietoja voitaisiin käyttää myös toisella valvontajaksolla.
Valvontamenetelmien mukaan verkkokomponentteja on voitu ilmoittaa vain niiltä osin kuin ne ovat olleet tosiasiallisesti käytössä ja hallinnassa, mikä on vahvistettu myös oikeuskäytännössä. Sähköasematonttien koon määrittämistä koskeva yksityiskohtaisempi ohje perustuu tähän samaan periaatteeseen. Sähköasematonttien osalta ohjeessa on todettu kaikkien kaava-alueiden kohdalla "vain siltä osin kun se palvelee sähkönsiirtoa".
Sähköasematonttien pinta-alaan on hyväksytty vahvistuspäätöksen menetelmien ja valvontatietojärjestelmän verkonrakennetietojen täyttöohjeiden mukaisesti sähkönsiirtoa palveleva osuus. Energiavirasto ei ole ohjeistanut tai tulkinnut, että valittajan kaikki tontit palvelevat kokonaisuudessaan sähkönsiirtoa. Sähköasematonttien pinta-alojen ja luokittelun arviointikriteerit eivät ole muuttuneet takautuvasti toisen valvontajakson aikana.
Energiavirasto on sähköasematonttien osalta havainnollistanut valittajalle tosiasiallisen käytön vaatimusta neuvomalla, että tontin pinta-ala, joka palvelee sähkönsiirtoa, voidaan muodostaa sähköasematontin aidatusta alueesta, johon on lisätty varoalue. Varoalueen suuruus ei ole satunnainen suure, vaan varoalue riippuu kyseessä olevan yksittäisen sähköaseman ympäristöstä. Nämä täsmennykset ovat linjassa valvontamenetelmien periaatteiden ja rakennetietojen täyttöohjeiden kanssa.
Energiavirasto ei ole määritellyt valittajalle viiden metrin varoaluetta. Valittaja on itse määrittänyt tarpeelliseksi katsomansa varoalueen suuruuden. Joissakin kohteissa varoetäisyys voi olla puustosta johtuen suurempi ja tiiviillä asemakaava-alueilla asema voi olla kokonaisuudessaan rakennuksen sisällä, jolloin varoalueita ja aitaa ei ole edes olemassa. Kiinteää varoetäisyyttä ei voida edes määrittää. Viraston antamilla täsmennyksillä päästään lähelle tarkoituksenmukaisen pinta-alan käsitettä, jota valvontatietojärjestelmän sähköasematonttien ohjeilla tarkoitetaan.
Vastuu tietojen oikeellisuudesta on neuvonnasta huolimatta aina verkonhaltijalla, eikä tätä vastuuta voida siirtää viranomaiselle. Energiaviraston on mahdotonta tuntea jokaisen sähköaseman ominaisuuksia ja näin ollen antaa sitovaa ohjeistusta. Valittaja ei tässä tapauksessa ole itse kyennyt perustelemaan, miltä osin tontti palvelee sähkönsiirtoa vaan tämä tehtävä on jätetty virastolle.
Tontin määrityksessä tulee ottaa huomioon, että pien- ja keskijänniteverkon ilmajohtojen ja maakaapeleiden yksikköhintaan sisältyvät tontista aiheutuvat kustannukset. Lisäksi 110 kV:n ilmajohdolle on olemassa erikseen yksikköhinta verkkokomponentille "johtoaluekorvaus". Päällekkäisiä verkkokomponentteja ei tule merkitä verkonarvoon. Sähkönsiirtoa palvelevan sähköasematontin pinta-ala käsittää periaatteessa vain sähköaseman kojeistojen ja sähköasemarakennuksen lähiympäristön. Käytännössä tämä tarkoittaa usein sähköasemarakennuksen ympärillä olevaa aidattua aluetta ja sen ympärillä olevaa tarpeellista varoaluetta. Tämä on riittävän selkeä ja yksiselitteinen täsmennys.
Aidan ja pienen varoalueen ulkopuolinen alue on sähkönsiirron kannalta tarpeetonta aluetta. Verkonhaltijan tulisi kyetä hankkimaan tai vuokraamaan vain sen kokoinen tontti, jonka sähköasema tarvitsee. Sähkönjakelutoiminnan kannalta on perusteetonta maksaa vuokraa myös siitä osasta, joka ei ole sähkönsiirron kannalta tarpeellista. Vaikka yksittäistapauksessa näin ei olisikaan, valvontamenetelmien kannalta ei ole perusteita, että verkkopääomaan hyväksyttäisiin laajempia sähköasematontteja kuin sähköasema tosiasiallisesti tarvitsee.
Keljon noin kuuden hehtaarin kytkinlaitoksen tontilla on huomattava määrä esimerkiksi metsää ja jopa asuinrakennuksia, jotka eivät ole kytkinlaitoksen kannalta tarpeellisia eivätkä palvele sähkönsiirtoa. Valittaja ei edes omista tonttia, ja se käyttää vain sitä osaa tontista, jolle sähköasema ja kytkinkenttä on rakennettu. Se osa tontista, joka ei ole tarpeellista sähköaseman toiminnalle, on tontin omistajalle tai muulle taholle vapaasti käytettävää tonttialuetta, eikä valittaja saa sitä valvontamenetelmien mukaan ilmoittaa verkon rakennetietoihin.
Sähköasematonttien arvostus
Sähköasematonteilla on verkonarvon määrityksessä erityinen asema, koska tontteja ei tarvitse hankkia uudelleen. Ainoa peruste tontin arvon määritykselle on kuvata keskimäärin tonttien hankinnasta aiheutunutta kustannusta. Valvontamenetelmien perusperiaatteena on, että vain toteutuneelle kustannukselle on mahdollista saada kohtuullista tuottoa.
Valittajan emoyhtiö on lähettänyt ensimmäisen valvontajakson alussa virastolle taulukon sähköasematonttien hinnoista, joilla se on perustellut jaotteluaan. Energiavirasto on ensimmäisen valvontajakson alussa virheellisesti käsittänyt, että sähköasematonttien hinnat olisivat perustuneet todellisiin hankintahintoihin. Valittaja on itse ilmoittanut kaikki tontit virheellisesti luokkaan "Suurkaupunkien kaava-alueet". Energiavirasto on luottanut valittajan ilmoittamaan jaotteluun ja sen toimittamiin tietoihin.
Tonttien luokittelu on perustunut virheelliseen tietoon, ja virasto on tämän takia korjannut luokittelun toisen valvontajakson lopulla. Se, että tietoja on alun perin ilmoitettu virheellisenä, ei anna verkonhaltijalle luottamuksensuojaa. Verkonhaltijalla on vastuu ilmoittaa tiedot oikein.
Sähköasematontit on toisella valvontajaksolla arvostettu käyttäen Energiaviraston standardiyksikköhintoja ja Eteläportin sähköasematontin todelliseen hankintahintaan perustuvaa hankintakustannusta. Valittajalle aiheutuneet todelliset hankintakustannukset on otettu huomioon niiltä osin kuin valittaja on pystynyt toimittamaan hankintahintoja. Virasto on muodostanut omasta aloitteestaan yhtiökohtaisen yksikköhinnan toiselle valvontajaksolle Eteläportin sähköaseman hankintahinnan perusteella tonttien luokittelun korjaamisen helpottamiseksi. Virasto on toiminut yhtiön eduksi noudattaen varovaisuusperiaatetta. Yhtiökohtainen yksikköhinta on ollut miltei eurolleen sama kuin sähköasematonttien keskimääräinen neliöhinta alueella ja täsmälleen sama kuin se kustannus, joka valittajalle on todellisuudessa syntynyt. Näin ollen luokka "Muut kaava-alueet" on ollut valittajan sähköasematonteille perusteltu.
Valittaja ei ole pystynyt osoittamaan, että sen tontteihin liittyvät tiedot olisi korjattu virheellisesti vastoin vahvistuspäätöksen menetelmiä eikä perustelemaan, miksi tontit kuuluisivat luokkaan "Suurkaupunkien kaava-alueet". Valittaja ei ole pystynyt osoittamaan sähköasematontteja koskevaa vuokrasopimusta eikä edes tonteista aiheutuvia kustannuksia muutoin kuin yhden tontin osalta. Valittajan verkonarvoon on tästä huolimatta varovaisuusperiaatteella hyväksytty Jyväskylän Energia Oy:n omistuksessa olevia sähköasematontteja perustuen siihen oletukseen, että tonteista on aiheutunut valittajalle vuokrakustannuksia, vaikka kustannuksista ei ole saatu selvitystä.
Viraston toiselle valvontajaksolle korjaamat tonttien arvot eivät ole voineet tulla valittajalle yllätyksenä. Valittajalla on ollut tiedossaan Jyväskylän Energia Oy:n hankkimien tonttien todelliset hankintahinnat noin (--) euroa neliömetriltä. Todelliset hankintahinnat ovat siten olleet lähellä luokan "Muut kaava-alueet" yksikköhintaa, joka on ollut ensimmäisellä valvontajaksolla 10 euroa neliömetriltä. Hankintahinnat ovat olleet monta kertaa pienemmät kuin viraston standardiyksikköhinta luokassa "Suurkaupunkien kaava-alueet", jonka yksikköhinta on ollut ensimmäisellä valvontajaksolla 60 euroa neliömetriltä. Valittaja on tästä huolimatta ilmoittanut ensimmäisellä valvontajaksolla tonttinsa luokkaan "Suurkaupunkien kaava-alueet" ja ilmoittanut virastolle hintoja, jotka ovat olleet moninkertaisia todellisiin hankintahintoihin verrattuna.
Myös toisella valvontajaksolla standardiyksikköhinta luokassa "Muut kaava-alueet" on ollut lähempänä tonttien todellista kustannustasoa kuin luokan "Suurkaupunkien kaava-alueet" yksikköhinta. Tästä huolimatta valittaja on ilmoittanut kaikki tonttinsa kalleimpaan luokkaan, jonka yksikköhinta on ollut noin 60–70 euroa neliömetriä kohden.
Luokkien "Suurkaupunkien kaava-alueet" ja "Muut kaava-alueet" hintaeron kasvaminen ei ole voinut myöskään vahvistaa valittajan käsitystä, mihin luokkaan tontti tulisi ilmoittaa. Komponenttien jaottelu ei perustu standardiyksikköhintojen muutokseen.
Valittajan näkemys indeksikorjaamisesta on virheellinen ja valvontamenetelmien periaatteiden vastainen. Ennen ensimmäistä valvontajaksoa sähköasematonttien arvostus on perustunut todellisiin hankintakustannuksiin viraston standardiyksikköhintojen sijaan. Jyväskylän Energia Oy:n vuonna 1998 hankkimien tonttien todelliset hankintakustannukset ovat olleet Energiavirastolle aiemmin toimitettujen tietojen perusteella yhteensä (-,---) miljoonaa euroa. Tätä arvoa on myös käytetty hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa ennen ensimmäistä valvontajaksoa. Jo tuolloin tonttien pinta-alat on virheellisesti määritetty. Valittajan vaatimusten perusteella tontit pitäisi arvostaa todellisia Jyväskylän Energia Oy:n hankintahintoja (----) kertaa suurempaan jälleenhankinta-arvoon.
Energiaviraston selvityksistä on käynyt ilmi, että viraston määrittämä valittajan sähköasematonttien verkonarvo toisella valvontajaksolla on jopa suurempi kuin Jyväskylän Energia Oy:n todelliset tonttien hankintakustannukset. Korjattu sähköasematonttien arvo vastaa paremmin Jyväskylän Energia Oy:n vuonna 2001 ilmoittamia tietoja. On otettava huomioon, että tonttien pinta-alat ovat tuolloin olleet virheellisiä, mutta suhde on kuitenkin ollut merkittävästi pienempi kuin valittajan vaatimuksella laskettu tonttien jälleenhankinta-arvo.
Valituksenalaisessa päätöksessä esitetty valittajan sähköasematonttien arvostus on linjassa muiden vastaavassa ympäristössä toimivien verkonhaltijoiden kanssa. Viraston tekemien korjausten jälkeen lopputulos on ollut valittajan kannalta edullinen. Valvontapäätöksessä verkonarvoksi sähköasematonttien osalta on muodostunut noin (-.---.---) euroa, ja tämä on ollut noin (---.---) euroa suurempi kuin todellisilla hankintahinnoilla laskettu verkon jälleenhankinta-arvo.
Yksikään valittajan ilmoittama tontti ei sijaitse kovin hankalassa suurkaupungin keskustaympäristössä. Jyväskylän Energia Oy:n aiemmin toimittamien tietojen mukaan tonttien hankintakustannukset ovat olleet hyvin maltillisia, eivätkä ne siten kuulu edes hinnan perusteella kalleimpaan tonttiluokitukseen.
Edes Tourulan sähköasematontti ei kuuluisi luokkaan "Suukaupunkien kaava-alueet" fyysisen sijaintinsa ja ympäristönsä perusteella. Tontin varaaminen sähköasemakäyttöön tai sähköasemarakennusten sijoittaminen ympäristöön ei ole vaatinut vastaavaa sijoittelusuunnittelua kuin rakenteiden sijoittaminen luokkaan "Suurkaupunkien kaava-alueet" olisi vaatinut.
Valittajan viittaamat ARA-hinnat eivät sovellu sähköasematonttien arvon määritykseen. Ne eivät kuvaa valittajalle mahdollisesti aiheutuneita sähköasematonttikustannuksia. ARA-hinta on Jyväskylän kaupungin määrittämä hinta, joilla Jyväskylän kaupunki myy tontteja asuinkäyttöön. Sähköasemakäyttöön kaavoitettujen tonttien hinnat ovat merkittävästi matalampia kuin asuinkäyttöön tarkoitetut tontit. Tämä käy ilmi myös sähköasematonttien toteutuneista kauppahinnoista niin valittajan verkkoalueella kuin muuallakin Suomessa.
Valittajan viittaaman asiantuntijan antama lausunto on Jyväskylän kaupungin tonttipäällikön mielipide eikä sitä voida pitää objektiivisena. Kaupungin tavoitteena on vuokrasopimuksen perusteella kasvattaa valittajan verkon arvoa, koska tällöin myös tuotto omistajalle, Jyväskylän kaupungille, on suurempi.
Yksikköhintojen käytön ja menetelmien yksi tarkoitus on ohjata järkeviin verkkoinvestointeihin. Valittajan vaatimus tonttien käsittelytavasta ohjaisi verkonhaltijoita hankkimaan mahdollisimman suuria ja liiketoiminnan kannalta jopa tarpeettomia tontteja. Tämä kehitys ei olisi sähkömarkkinalain eikä kuluttajien etujen mukaista. Tontit ovat valvontamenetelmien kannalta tuottoisa hankinta, koska niiden nykykäyttöarvoprosentti pysyy koko ajan samana ja siten verkkopääomalle laskettu kohtuullinen tuotto pysyy täytenä vuosittain. Valittajan vaatimusten mukainen käytäntö ohjaisi muitakin verkonhaltijoita rakentamaan sähköasemat ylisuurille tonteille ja ilmoittamaan nämä tontit kokonaisuudessaan. Sähkönsiirron kannalta ylisuuren sähköasematontin hankkimisella ei ole saavutettavissa etua. Asiakkaan kannalta tällaisten tonttien hyväksyminen verkkopääomaan johtaisi siirtohinnan korottamiseen.
Valittajan vaatimukset johtaisivat tilanteeseen, jossa sähköasematonttien arvot muodostaisivat yli seitsemän prosenttia sen verkon nykykäyttöarvosta. Valittajan sähköasematonttien nykykäyttöarvon suhde koko verkon nykykäyttöarvoon olisi moninkertainen verrattuna valtakunnalliseen keskiarvoon. Se olisi myös suurempi verrattuna muihin vastaaviin samantyyppisissä ympäristöissä toimiviin verkonhaltijoihin. Energiaviraston tekemien korjausten jälkeen edellä mainittu suhde on samaa luokkaa kuin muillakin vastaavissa olosuhteissa toimivilla verkonhaltijoilla.
Sähköasematontteja ei ole toisella valvontajaksolla arvostettu liian alhaisiksi. Virasto on korjannut valittajan ilmoittamat verkonrakennetiedot vahvistuspäätöksen menetelmien ja verkonrakennetietojen täyttöohjeiden mukaisiksi. Valittajalla on ollut mahdollisuus ennakoida tietojen korjaus.
Keljonlahti–Keljo -johdon arvostaminen
Keljonlahti–Keljo 110 kV:n johdon arvoa ei ole määritetty virheellisesti. Sähköverkkoon sitoutunut pääoma on määritetty vahvistuspäätöksessä muiden verkonhaltijoiden tavoin keskimääräisten standardiyksikköhintojen perusteella. Näiden hintojen luonteeseen kuuluu se, että kaikkia investointeja yhtiöt eivät pysty tekemään alle yksikköhintojen. Kuitenkin suuri osa yhtiöistä, kuten myös valittaja, pystyy vuosittain tekemään kokonaisinvestointinsa yksikköhintoja halvemmalla. Vain hyvin poikkeuksellisissa tapauksissa Energiaviraston on mahdollista soveltaa verkonhaltijan hakemaa sähköverkon verkkopääoman määrityksessä yhtiökohtaisia yksikköhintoja.
Valittaja ei ole toimittanut esitystä yhtiökohtaisista yksikköhinnoista perusteluineen virastolle vahvistuspäätöksessä asetettuun määräaikaan 31.3.2008 mennessä. Energiavirasto on kuitenkin arvioinut valittajan esityksen ja sen lähettämien lisätietojen perusteella, että valittajalle ei ole aihetta perustaa 110 kV:n johdoille yhtiökohtaista yksikköhintaa. Tällainen hinta ei ole ollut riittävästi perusteltavissa, koska valittajan 110 kV:n johtoja ei ole rakennettu valvontamenetelmissä kuvattuihin hyvin poikkeuksellisiin olosuhteisiin.
Valittaja ei ole pystynyt todentamaan virastolle riittävän luotettavan laskennan avulla, miten yhtiön koko vastuualueella 110 kV:n johdon rakentamisen kustannustaso poikkeaisi merkittävästi viraston käyttämistä keskimääräisistä yksikköhinnoista. Lisäksi kyseessä on ollut yksittäinen projekti, joka ei kuvaa normaalia 110 kV:n johtorakentamista koko valittajan vastuualueella.
Valittajan aikaisemmat 110 kV:n johdon rakennushankkeet ovat niin vanhoja, ettei niiden kustannuksia voi verrata nykytilanteeseen indeksikorjauksilla. Vahvistuspäätöksen ja viraston hallintokäytännön mukaan yksikköhintoja indeksikorjataan vain valvontajakson sisällä.
Kyseessä oleva liittymisjohto on mitoitettu liittymistehon mukaan. Johto on laskennallisen tarkastelun perusteella tuotantoon nähden ylimitoitettu ja häviökustannukset ovat vähäisenkin kuormituksen vuoksi yliarvioitu. Kalliimpi johtorakenne on ollut valittajan oma valinta. Valittaja olisi voinut toteuttaa Keljonlahti–Keljo -johdon myös kevyemmällä johtorakenteella. Vaikka johdon hetkittäinen kuormitus lähestyisi liittymistehoa 215 MVA, se ei ole sellaisenaan edellytys vahvemman johtorakenteen valinnalle, sillä kevyemmänkin johtorakenteen siirtokyky on 320 MVA, joka ylittää laitoksen suunnitellun nettohuipputehon 180 MVA. Sähkön jakeluverkon asiakkaiden kannalta kyseinen rakenne ei ole perusteltavissa. Käytäntönä ei ole muodostaa yhtiökohtaista yksikköhintaa myöskään sellaisille verkonhaltijoille, jotka toteuttavat verkkonsa häviöiden tai laadun takia keskimääräistä yksikköhintaa kalliimmalla.
Investointi ei ole ollut valittajalle hyvin tappiollinen, kun otetaan huomioon, että valvontamallin mukainen verkonarvon määritys on vain osa kohtuullisen hinnoittelun valvontaa.
Se, että yhtiö pyrkii mitoittamaan voimalaitokselta kantaverkkoon siirrettävien suurten tehojen takia häviöt mahdollisimman pieneksi, on sen oma strateginen ratkaisu eikä se voi olla peruste yhtiökohtaiselle yksikköhinnalle.
Valituksessa on perusteltu johtorakenteen valintaa sillä, että häviökustannukset vuosittain ovat (--.---) euroa pienemmät kuin kevyemmän johtorakenteen kustannukset. Vahvemman johtorakenteen häviöt toteutuneella tuotannolla 480 GWh ovat vuosittain noin 12.000 euroa pienemmät 3x2 Duck- rakenteeseen verrattua. Tällöin johdon elinkaaren (60 vuotta, korkokanta 5 %, häviöhinta 50 €/MWh) aikana häviökustannuksia syntyy vain 225.000 euroa vähemmän kuin kevyemmällä rakenteella. Johdon rakentamiskustannukset ovat olleet puolitoistakertaiset kevyempään rakenteeseen verrattuna. Koska toteutettu johtorakenne on ollut (---.---) euroa kalliimpi kuin siirtoon tarvittava rakenne, aiheettomasta yli-investoinnista aiheutuu häviöt huomioon ottaen noin 601.000 euron kustannus valittajan kaikkien kuluttaja-asiakkaiden maksettavaksi.
Yli-investoinnin siirtäminen verkonhaltijan asiakkaiden maksettavaksi viraston standardiyksikköhinnan ylittävin osin ei olisi sähkömarkkinalain kohtuullisen hinnoittelun vaatimuksen mukaista. Kysymyksessä ei ole vahvistuspäätöksessä tarkoitettu hyvin poikkeuksellisista olosuhteista johtuva poikkeuksellinen syy yhtiökohtaisen yksikköhinnan käyttämiseksi. Vastaavaa menettelyä ei sovellettaisi myöskään silloin, jos kysymyksessä olisi huomattavasti yksikköhintoja halvempi investointi.
Valittaja on muissa hankkeissa keskimäärin hyötynyt yksikköhinnoista. Todellisia kustannuksia vastaamattoman yksittäisen hankkeen osalta ei ole siten tarkoituksenmukaista määrätä yhtiökohtaista yksikköhintaa. Yksikköhintojen tavoitteena on toimia kannustimena, jossa voi myös saada sanktiota, jos investointeja ei kokonaisuutena toteuta yksikköhintaa halvemmalla. Tämän investointikannustimen tarkoitus ei ole, että aina investoinnin ollessa yksikköhintaa kalliimpi yhtiökohtainen yksikköhinta olisi perusteltu ja yhtiöllä olisi mahdollisuus saada yksikköhinnoista hyötyä. Yksittäisen komponentin osalta kärsitty haitta ei ole peruste valittajan vaatimusten mukaiselle muutokselle. Yksittäisen johdon poikkeuksellisen suuri kustannus ei myöskään ole riittävä peruste muuttaa menetelmää. Yhtiökohtaista yksikköhintaa harkittaessa on olennaista, hyötyykö verkonhaltija jo nykyisellään yksikköhinnoista kokonaisuutena.
Yleisesti vahvat johtorakenteet ja lyhyet johto-osuudet ovat yksikköhinnaltaan kalliimpia kuin kevyemmät johtorakenteet ja pitkät johto-osuudet. Mitä enemmän johtoreitille on rakennettu pylväitä ja mitä raskaampirakenteisia ne ovat, sitä kalliimpi on johdon rakennuskustannus. Valittajalla on kuitenkin myös rakenteeltaan ja kustannuksiltaan tavanomaista 110 kV:n johtoa ja lukuisia verkkokomponentteja, jotka ovat kustannuksiltaan vastaavasti viraston yksikköhintoja halvempia.
Viraston vuoden 2007 yksikköhintaselvityksessä on ollut mukana myös muita 110 kV:n johtorakenteita, kuten Keljonkangas–Keljo -johtoa kuvaava vapaasti seisova teräspylväsrakenne. Tätä yksikköhintaa on myös mainitulle 110 kV:n johdoille verkkopääomaa selvitettäessä käytetty.
Energiavirasto ei ole antanut ristiriitaista ohjeistusta kyseessä olevan johdon tietojen ilmoittamisesta. Virasto on selvittänyt, olisiko mainitun johdon voinut ilmoittaa rakenteensa puolesta 400 kV:n johtoihin ja kertonut tästä valittajalle. Myöhemmin valittajalle on ilmoitettu, että näin ei voida tehdä, koska se olisi ollut vastoin vahvistuspäätöstä ja viraston hallintokäytäntöä.
Kyseessä olevaa johtoa täysin vastaavaa rakennetta ei löydy Energiaviraston verkkokomponentti- ja yksikköhintataulukosta, koska siinä olevat yksiköt ja niiden hinnat koskevat keskimääräistä johdon rakentamista keskimääräisin teknisin rakentein toteutettuna. Yksikköhintojen tarkoitus ei edes ole kuvastaa keskimääräisistä teknisistä rakenteista merkittävästi poikkeavia ratkaisuja. Yksikköhinnoissa ei ole huomioitu myöskään keskimääräisistä teknisistä ratkaisuista halvempia ratkaisuja. Viraston valvontamenetelmien yksikköhinnat eivät kuvaa täsmällisesti yhtäkään yksittäistä johtoa vaan ne kuvaavat keskimääräistä tasoa, jolla 110 kV:n sähköverkon rakenteet voidaan kokonaisuutena toteuttaa.
Virasto on vastannut valittajalle, ettei riittäviä perusteita yhtiökohtaiselle yksikköhinnalle ole ollut. Energiavirasto ei anna erillistä hallintopäätöstä yksikköhintahakemukseen, vaan asia käsitellään valvontapäätöksessä.
Valittajan esittämän asiantuntijalausunnon logiikka on väärä. Valvontamallin mukainen verkonarvon määritys on vain osa kohtuullisen hinnoittelun valvontaa, sillä menetelmissä ei määritetä kohtuullista tuottoa yksittäisille verkkokomponenteille. Näin ollen yksittäisen verkkokomponentin aiheuttamaa väitettyä tappiota ei menetelmien mukaan synny.
Valittajan asiantuntijan laskelma ei tuo mitään uutta, joka vaikuttaisi asian arviointiin yhtiökohtaisesta yksikköhinnasta. Investointilaskelmat ovat harhaanjohtavia, sillä valittajalle ei ole syntynyt esitetyn kaltaisia rahoituskustannuksia. Valittaja on saanut johdon rakentamiseen tarvittavan rahoituksen liittymismaksuna, jolloin asiantuntijan laskemaa pitoajan rahoituskustannusta ei ole syntynyt. Laskelmassa ei ole menetelmien arvioinnissa otettu huomioon muuta kuin Keljonlahti–Keljo -johto eikä siinä ole otettu huomioon myöskään sitä seikkaa, kuinka paljon valittaja on hyötynyt yksikköhinnoista ja kuinka monella muulla komponentilla valittaja on vastaavasti saanut merkittävästi suuremman arvon verrattuna todelliseen tehtyyn investointiin. Laskelmista saa sellaisen kuvan, että johdon investointi on valittajalle varsin tappiollinen, mikä ei pidä paikkaansa.
Liittymismaksun jaksottaminen
Liittymismaksujen käsittelytapa on kuvattu toisen valvontajakson vahvistuspäätöksessä, jonka valvontamenetelmät eivät ole mahdollistaneet muunlaista liittymismaksujen käsittelytapaa. Valittaja ei ole esittänyt perustetta, jonka nojalla yksittäisen tuotantolaitoksen liittymismaksuja tulisi käsitellä valvontamenetelmissä takautuvasti ja oikeuskäytännön vastaisesti. Verkonhaltijoiden tasavertaisen kohtelun vaatimuksen perusteella yksittäisen tuotantolaitoksen liittymismaksujen muista poikkeava kohtelu ei ole perusteltua. Menettely ei olisi myöskään oikeudenmukaista valittajan asiakkaita kohtaan.
Valittajan vaatima yksittäisen voimalaitoksen liittymismaksun jaksottaminen neljälle valvontajaksolle vuosille 2009–2023 ei edistäisi hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin kannalta parempaa lopputulosta. Se vaikeuttaisi yhdenvertaisen valvonnan toteuttamista.
Yli valvontajaksojen tapahtuvalla jaksottamisella mahdollistettaisiin tilanne, jossa ilman jaksottamista ylijäämäinen verkonhaltija voi kerätä asiakkailtaan yli kohtuullisena pidettävän tason maksuja kyseiseltä valvontajaksolta ilman, että kaikki valvontajakson aikana kerätyt maksut tulisivat kohtuullisen tuoton arvioinnin piiriin. Menettelyllä mahdollistettaisiin näin ollen myös osalle verkonhaltijoista ylijäämän muuttuminen alijäämäksi, jolloin asiakkaat eivät voisi saada kompensaatiota sähkömarkkinalain edellyttämässä kahdeksassa vuodessa. Nyt kyseessä olevassa valituksessa on kyse nimenomaan tällaisen tilanteen realisoitumisesta valituksen menestyessä.
Päätöksen perusteleminen
Energiavirasto on perustellut valituksenalaisen päätöksensä riittävällä tavalla. Perustelujen arvioinnin osalta on otettava huomioon valvontapäätöksen luonne ja systematiikka suhteessa vahvistuspäätökseen. Valvontapäätöksen selkeyden kannalta ei ole toivottavaa, että koko vahvistuspäätös liitteineen toistetaan valvontapäätöksessä. Verkonhaltijoiden voidaan olettaa olevan tietoisia vahvistuspäätösten sisällöstä. Kaikkien verkonhaltijoiden jokaisen lausuntokierroksella lausuman seikan sisällyttäminen ja erillinen kannanotto niihin tekisi valvontapäätöksestä liian raskaan eikä tämä edistäisi valvontapäätöksen selkeyttä eikä olisi resurssien puitteissa mahdollista. Monien lausunnoissa esitettyjen vaatimusten osalta Energiavirasto on viitannut soveltavansa vahvistuspäätöksen menetelmiä.
Oikeudenkäyntikulut
Oikeudenkäyntikulujen korvausvaatimus on kokonaisuudessaan perusteeton asian lopputuloksesta riippumatta. Arvioitaessa asiaa kokonaisuutena on siten kohtuullista, että valittaja vastaa oikeudenkäyntikuluistaan. Asiassa ei ole kysymys sellaisesta hallintolainkäyttölain 74 §:ssä tarkoitetusta virheestä, jossa oikeudenkäyntikulut tulisivat viranomaisen korvattavaksi.
JE-Siirto Oy:n vastaselitys
JE-Siirto Oy on esittänyt muun ohella, että sen vaatimuksissa ei ole kysymys valvontamenetelmien muuttamisesta. Vaatimukset perustuvat valvontamenetelmiin ja niiden toteuttaminen olisi menetelmien mukaista. Valvontamenetelmät sisältävät mahdollisuuden hakea yhtiökohtaisia kustannuksia huomioitavaksi.
Virasto on vasta kolmannella valvontajaksolla toisen jakson jo päätyttyä antanut uuden ohjeistuksen, jonka mukaan sähköasematonttiin sisältyvät myös tiet ja parkkialueet. Energiavirasto on myös toistuvasti muuttanut näkemystään siitä, kuinka 110 kV:n johtoa valvontamenetelmissä voidaan arvottaa. Verkkoyhtiön on mahdotonta viraston sähköposteista erotella ohjeistukset ja havainnollistavat esimerkit, jos viraston mukaan osa sen kirjallisesti antamista määrityksistä on sellaisia, joita pitää noudattaa, ja osa vain tulkintoja muiden joukossa.
Virastolle on vuonna 2005 toimitettu sähköasematonteista erillinen tiedosto ja tiedot sähköasematonteista vuodesta 2005 alkaen, joten virasto ei voi vedota siihen, ettei sillä ole ollut mahdollisuutta tarkastaa tietoja ennen heinäkuuta 2011.
Energiavirastolta puuttuvat yhtenäiset periaatteet yhtiökohtaisten hintojen määrittelyyn, ja sen vuoksi viraston näkemykset muuttuvat. Viraston epäjohdonmukaiset ohjeistukset ovat verkonhaltijan kannalta haastavia. Virasto soveltaa erilaisia käsittelytapoja eri komponenttiryhmien hintojen määrittelyyn.
Sitoutuneen pääoman arvostamisessa Energiaviraston viittaama periaate keskimääräisistä kustannuksista todellisista investointikustannuksista riippumatta on mahdollisesti sovellettavissa komponenttiryhmien sisällä siten, että tietyt samat komponentit arvostetaan keskimääräisten kustannusten mukaan eikä sen mukaan, että niiden hankintahinnat saattavat erota eri ajankohtina toisistaan. Sama periaate ei voi olla yleistettävissä koko sähköverkko-omaisuuteen eikä sovellettavissa koko verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvon määrittämiseen. Tällainen ratkaisu ei perustu sähkömarkkinalakiin. Energiavirasto on näiltä osin ylittänyt sille laissa annetun harkintavallan.
On perusteetonta esittää, että valittaja hyötyisi nykykäyttöarvolaskelmasta muualla ja saisi aliarvostetun omaisuuden osalta kärsimänsä tappion takaisin muualta sitoutunutta pääomaa arvostettaessa siinä tilanteessa, että se olisi onnistunut investoimaan yksikköhintoja alhaisemmin hinnoin. Niiltä osin kuin valittaja mahdollisesti pystyy investoimaan verkkoonsa yksikköhintoja halvemmin kustannuksin, on kyseessä valvontamalliin kuuluva verkonhaltijoita tehokkuudesta palkitseva ominaisuus, yksikköhintakannustin, jonka tarkoituksena on kannustaa tekemään tavanomaiset investoinnit tehokkaasti. Kannustin ei toimi poikkeuksellisille komponenteille ja siksi valvontamenetelmät sallivat yhtiökohtaisten yksikköhintojen määrittämisen poikkeustapauksissa. Yksikköhintakannustimen tarkoitus ei ole evätä verkkoyhtiöltä tuottoa sitoutuneelle pääomalle.
Valittaja toimii tehokkaasti. Sen siirtohinnat ovat olleet toisen valvontajakson alussa valtakunnallisella tasolla keskimääräiset ja valvontajakson lopulla alhaiset. Valittaja on silti ollut ylituottoinen. Yksittäisen voimalaitoksen liittyminen sähköverkkoon ja tämän aiheuttama ylituotto antaa väärän kuvan valittajan toiminnasta ja johtaa valvontamenetelmissä epäoikeudenmukaiseen lopputulokseen.
Energiavirasto ei ole menetellyt verkonhaltijoiden valvonnassa tasapuolisesti, kun valittajan toimintaympäristön eroavaisuuksia sähköasematonttien arvostamisen, Keljonlahti–Keljo -johdon ja liittymismaksun jaksottamisen osalta ei ole otettu huomioon.
Sähköasematontit
Sähköasematontin koko pinta-alan on kuuluttava sähköverkkoliiketoiminnan piiriin, kun tontilla ei ole muuta kuin sähköverkkoliiketoimintaan kuuluvaa toimintaa.
Valittaja on viraston ohjeiden mukaisesti määrittänyt tonttien pinta-alat käyttämällä viiden metrin varoalueita. Jos virasto olisi vahvistuspäätöksessään tarkoittanut sähköasematontin koon tarkoittavan aidattua pinta-alaa, satunnaista varoaluetta sekä tie- ja parkkialuetta, sen olisi tullut myös ohjeistaa, kuinka sähköasematonttien määritelmän mukainen tontin ylijäämäalue tulisi käsitellä valvontamallissa.
Energiavirasto ei ota huomioon, minkä kokoisina alueina sähköasematontteja on mahdollista ostaa tai vuokrata. Ei ole mahdollista, että tontin omistaja myisi tai vuokraisi tonteista vain yksittäisiä osia ja jättäisi osan tontista muuhun käyttöön.
Valittaja on kaupunkiympäristössä toimiva yhtiö, jonka verkon tehotiheys poikkeaa merkittävästi verkkoyhtiöiden keskiarvosta. Tällaisessa ympäristössä asukastiheys johtaa suureen tehon tarpeeseen. Valittajan sähköasemat ovat tämän vuoksi suuria. Kaupunkialueella tontin hankkiminen sähköasemakäyttöön on haastavaa ja verkkoyhtiön ei ole helppo löytää optimaaliselta sijainnilta optimaalisen muotoista tonttia. Valvontamenetelmissä ei ole tarkoitus yhdenmukaistaa rakenteeltaan erilaisia verkkoyhtiöitä keskenään. Se, että valittajan vaatimuksen mukaiset sähköasematonttien arvot muodostavat suuremman osan sähköverkon nykykäyttöarvosta kuin muilla verkonhaltijoilla, johtuu edellä mainittujen seikkojen lisäksi valittajan sähköverkon pituuden ja toiminta-alueen maantieteellisestä suppeudesta verrattuna muihin verkonhaltijoihin.
Energiaviraston väite siitä, että sillä ei olisi tietoa, maksaako valittaja sähköasematonteista vuokraa, ei pidä paikkaansa. Yhden sähköasematontin puolikasta lukuun ottamatta kaikki valittajan hallinnassa olevat sähköasematontit sisältyvät verkkovuokraan. Vain Kangasvuoren sähköaseman tontista osa on vuokrattu Jyväskylän kaupungilta. Tämä osa ei ole mukana verkko-omaisuudessa.
Valittaja maksaa verkkovuokraa koko sähköverkosta verkon omistajalle ja verkon omistajan näkökulmasta koko sähköasematontti kuuluu sähköverkkoon. Verkon omistajalla ei ole mahdollisuutta hyödyntää Energiaviraston verkon arvosta poistamia pieniä tilkkuja tuottavaan liiketoimintaan.
Viraston ohjeistuksen mukaan ylijäämäalueet on eriytetty valittajan osalta sähköverkkoliiketoiminnasta, eikä valittaja verkon vuokranneena verkonhaltijana saa tuottoa sähköasematonteista pois rajatuille alueille. Tontit omistavilla verkonhaltijoilla tonttien ylijäämäalueet ovat sähköverkkotoimintaa, joille saa valvontamenetelmien mukaista kohtuullista tuottoa kirjanpitoarvossaan. Tonttien ylijäämäalueiden käsittely syrjii verkon vuokranneita verkonhaltijoita.
Energiaviraston väitteet tonttien arvojen väärin ymmärtämisestä ovat epäuskottavia. Kyseessä on ensimmäinen kerta, kun virasto on maininnut asiasta, vaikka tonttien hinnoista on käyty keskustelua vuosina 2011 ja 2012. Missään vaiheessa ei ole esitetty, että vuonna 2005 sovittu menettelytapa olisi perustunut virheelliseen käsitykseen. Vuonna 2005 molemmat osapuolet ovat olleet hyvin tietoisia sovitusta menettelytavasta.
Verkonrakennetietojen ohjeiden perusteella tonttien luokka määrittyy niiden sijainnin perusteella. Energiavirasto on Empower Oy:n yksikköhintaselvityksen perusteella määrittänyt yksikköluokkia ja -hintoja toiselle valvontajaksolle. Sen mukaan tontin hintaa kaupunkialueella nostavat muun muassa tarkka aluesuunnittelu ja vähäinen tarjonta. Jos esimerkiksi Tourulan sähköasemaa ei vielä olisi, sille olisi mahdotonta löytää paikkaa vastaavalta keskustaa lähellä olevalta sijainnilta.
Energiaviraston mukaan ainoa peruste tontin arvon määritykselle on kuvata keskimäärin tonttien hankinnasta aiheutunutta kustannusta. Energiavirasto ei ole kuitenkaan toiminut näin vaan on soveltanut käyttämissään hinta-arvioissa kaikkein edullisimmin hankitun tontin hankintahintaa kaikille tonteille, vaikka tonttien hankintahinnat ovat olleet viraston tiedossa. Keskimääräisenä hintana olisi voitu käyttää kaikkien tonttien hankintahintojen painotettua keskimääräistä indeksikorjattua hintaa. Todellisten hintojen soveltaminen ei voi olla perusteetonta verkkopääoman kasvattamista.
Energiavirasto ei ole omissa sähköasematonttien arvostuslaskelmissaan ottanut huomioon rahan arvon muutosta, vaikka valvontamenetelmissä indeksikorjataan kaikkia yksikköhintoja vuosittain.
Keljonlahti–Keljo -johdon arvostaminen
Keljonlahti–Keljo -johdon rakennetta vastaavaa komponenttia ei ole viraston yksikköhintaluettelossa. Koska virasto ei voi kesken neljän vuoden valvontajakson lisätä yksikköhintaluetteloon siitä puuttuvia komponentteja, yhtiökohtaisen yksikköhinnan määritys on ainoa vaihtoehto yksikköhintaluettelosta puuttuvan komponentin hinnan määritykseen.
Energiaviraston toiminta Keljonlahti–Keljo -johdon arvon määrityksessä ei ole ollut johdonmukaista. Virasto on esittänyt valittajalle neljä tapaa arvottaa 110 kV:n johdot: valvontamenetelmien mukaisten yksikköhintojen soveltaminen, yhtiökohtaisen yksikköhinnan määrittäminen Keljonlahti–Keljo -johdolle, yhtiökohtaisen yksikköhinnan määrittäminen kaikille valittajan 110 kV:n johdoille ja valvontamenetelmien mukainen 400 kV:n yksikköhintojen soveltaminen Keljonlahti–Keljo -johdolle.
Valittaja ei ole voinut toimittaa hakemusta yhtiökohtaisesta yksikköhinnasta viraston väittämään määräaikaan 31.3.2008 mennessä, koska johto on rakennettu vuonna 2009 ja johdon rakentamisen lopulliset kustannukset ovat olleet selvillä vasta vuonna 2010.
Vastoin viraston esittämää, valittaja on näyttänyt toteen, että sen koko vastuualueella 110 kV:n johdon rakentamisen kustannustaso poikkeaa merkittävästi viraston käyttämistä keskimääräisistä yksikköhinnoista. Valittaja on toimittanut virastolle yhtä vuonna 1980 rakennettua johtoa lukuun ottamatta kaikkien sen hallinnassa olevien 110 kV:n johtojen hankintakustannukset, joita valittaja on korjannut rakennuskustannusindeksillä.
Energiavirasto on soveltanut sähköasematonteille yhden uusimman tontin hankintahintaa, mutta valittajan uusimman 110 kV:n johdon merkittävä hintapoikkeama ei ole ollut Energiaviraston mukaan todiste kalliimmasta hintatasosta. Keljonlahti–Keljo -johto on hankintakustannuksiltaan kalliimpi kuin vastaavan rakenteen johto yksikköhinnoissa, joka on 400 kV:n luokassa. Tämä kuvaa johdon poikkeuksellista rakennetta ja alueellisten seikkojen merkitystä hintaa korottavana tekijänä. Lisäksi Energiaviraston lausunnon liitteenä olevassa Keljonlahti–Keljo -johdon ympäristöselvityksessä on mainittu useaan kertaan reitin olevan haasteellinen. Energiavirasto on jättänyt nämä seikat täysin huomioimatta ja esittänyt virheellisesti, ettei valittaja pysty todentamaan hintatason poikkeamista yksikköhinnoista.
Kaikkien johtojen keskihinta myös kuvaa sitä, että kaupungissa toimivalla verkkoyhtiöllä 110 kV:n johtojen rakentamiskustannukset ovat tasoltaan merkittävästi standardiyksikköhintojen keskimääräistä tasoa korkeammat. Kysymys ei ole ollut yksittäisestä investoinnista. Vaikka Keljonlahti–Keljo -johdolle hyväksyttäisiin sen hankintahintaan perustuva yhtiökohtainen yksikköhinta, jäisivät edelleen muut valittajan 110 kV:n johdot tilanteeseen, jossa niiden hankintahinnat ovat Energiaviraston standardiyksikköhintoja korkeammat.
Viraston väitteet Keljonlahti–Keljo -johdon ylimitoittamisesta perustuvat viraston virheellisiin laskelmiin. Verkon mitoittamisen ja komponenttien valinnan perusteena ei voi olla se, löytyykö kyseistä komponenttia Energiaviraston yksikköhintaluettelosta. Laskelmat ovat lähtökohtaisesti harhaanjohtavia, sillä sähköverkon suunnittelu tehdään niillä parhailla mahdollisilla lähtötiedoilla, joita suunnitteluvaiheessa on saatavilla. Sähköverkon suunnittelua ei ole mahdollista tehdä siten, että tarkastellaan takautuvasti tuotantolaitoksen sähköntuotantoa. Valinnat tehdään ennen johdon rakentamista. Mainittu johto on mitoitettu elinkaarikustannukset huomioiden edullisimman vaihtoehdon ja asiakkaiden edun mukaisesti.
Voimalaitoksen suunnitteluvaiheessa on ollut kaksi vaihtoehtoista arviota, joiden mukaan vuotuinen tuotanto on ollut (--------------------). Nämä tuotantoennusteet valittaja on saanut voimalaitokselta ja niitä on käytetty Keljonlahti–Keljo -johdon mitoitusperusteina. Virasto on käyttänyt laskennassaan vain yhden vuoden voimalaitoksen tuotannon toteumatietoa 480 GWh. Valittajan asiantuntijan lausunnon mukaan 2xFinch-johdon käyttäminen on ollut taloudellisesti perusteltua kummalla tahansa voimalaitoksen mitoitustuotannolla. Mainittu johto on ollut elinkaarikustannuksiltaan edullisin johdinvalinta. Johdon mitoittaminen elinkaarikustannukset huomioiden on normaalia järkevää sähköverkon suunnittelua. Johdon kustannusten minimointi sen elinkaaren aikana on huomattavasti tärkeämpää kuin johdon investointikustannusten vertaileminen Energiaviraston yksikköhintoihin.
Mainittu johdon valinta on ollut asiakkaiden etu, energiatehokkuutta edistävä ja taloudellisesti perusteltu. Kokonaissäästö suunnitteluvaiheen eri mitoitusvaihtoehdoilla on ollut elinkaarikustannuksissa (--.---–-.---.---) euroa.
Energiaviraston näkemys, että verkkoyhtiön tulisi valita komponentit investointikustannukset minimoiden on erikoinen, sillä viraston tulisi energiatehokkuustoiminnasta vastaavana viranomaisena kannustaa verkkoyhtiöitä toimimaan energiatehokkaasti eli huomioimaan myös häviöt sähköverkon suunnittelussa.
Energiaviraston toteamus siitä, että valittaja on saanut johdon rahoituksen liittymismaksuna ja täten investointiin ei liity rahoituskustannusta, on virheellinen. Valittajan esittämän asiantuntijalausunnon mukaan liittymismaksu tuloutuu verkonhaltijalle liikevaihtoon, mutta se ei korota sallittua liikevaihtoa. Siirtomaksuja on siten laskettava vastaavalla määrällä. Liittymismaksu ei ohjaudu rakennettavan verkon investointien rahoitukseen. Investoinnin rahoitus on tehtävä muilla keinoilla, omalla tai vieraalla pääomalla.
Liittymismaksun jaksottaminen
Valvontamenetelmä toimii epäoikeudenmukaisesti, sillä suurilla verkkoyhtiöllä ei koskaan voi tulla eteen vastaavaa tilannetta, jossa yhden liittyjän liittymismaksu vastaisi niin suurta osaa kohtuullisesta tuotosta ja liikevaihdosta kuin mitä se valittajalle on vastannut. Valvontamenetelmien tulee kohdella kaikkia yhtiöitä tasavertaisesti. Oikeuskäytännössä ei ole aikaisemmin arvioitu voimalaitosten liittymismaksuja, joiden suuruus on ollut näin merkittävä.
Energiaviraston määrittämän olennaisen olosuhdemuutoksen rajat ovat tulleet valittajan tietoon vasta toukokuussa 2014. Keljonlahden voimalaitoksen liittymismaksu on ylittänyt kyseiset raja-arvot. Keljonlahden liittymismaksun poikkeuksellisen suuruuden vuoksi valittaja on toisella valvontajaksolla ylituotossa. Virastolta on kysytty neuvoa liittymismaksun käsittelystä valvontamenetelmissä, mutta virasto ei ole ohjeistanut valittajaa edes hakemaan tasoitusjakson pidentämistä eikä kertonut liittymismaksun ylittävän heidän määrittämänsä kynnysarvoa. Virasto ei ole ottanut asiaa tutkittavakseen eikä se ole kohtuullistanut liittymismaksun vaikutusta valvontapäätökseen.
Asiakkaat eivät joudu kärsimään äkillisistä suurista hintojen korotuksista, vaikka liittymismaksu jaksotettaisiin pidemmälle aikavälille. Tällöin myöskään verkkoyhtiö ei joutuisi laskemaan hintoja äkillisesti ja rajusti vaan siirtomaksujen hinnoittelu pystyttäisiin pitämään tasaisempana. Jos yhden poikkeuksellisen suuren sähköverkkoon liittyjän vuoksi verkonhaltijalta jää saamatta iso summa, verkonhaltijan ei ole mahdollista tuottaa asiakkailleen samaa palvelun laatua kuin muutoin. Kuluttajien kannalta olennaista on se, että valittaja ei hae valituksellaan liittymismaksun vaikutuksen poistamista, vaan sen jaksottamista pidemmälle aikavälille, jolloin liittymismaksun vaikutus valittajan tuottolaskelmiin kohtuullistuu.
Päätöksen perusteleminen ja oikeudenkäyntikulut
Pelkkä viittaus vahvistuspäätöksen menetelmiin ei ole riittävä. Valvontamenetelmissä on nimenomaisesti todettu Energiaviraston ratkaisevan yhtiökohtaiset yksikköhintahakemukset erikseen.
Virasto on alkanut perustella päätöstään vasta 27.6.2014 markkinaoikeudelle antamassaan lausunnossa. Keskeiset erimielisyydet ovat kuitenkin olleet viraston tiedossa viimeistään valittajan virastolle 7.11.2013 antamasta valvontapäätösluonnosta koskevasta lausunnosta. Virasto on kuitenkin päätöksessään perustellut ainoastaan liittymismaksua koskevaa ratkaisua ja jättänyt perustelematta muut vaatimukset.
Oikeudenkäynti on aiheutunut viraston virheestä ja asian puutteellisesta selvitystyöstä. Tämän vuoksi viraston on korvattava valittajan asianosais- ja oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti.
Muut kirjelmät
Energiavirasto on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, että markkina-arvoa pyritään kuvaamaan menetelmissä oikaisemalla tasetta keskimääräisten yksikköhintojen avulla. Menetelmien periaatteisiin kuuluu se, että todelliset investointikustannukset ovat välillä korkeampia tai matalampia kuin yksikköhinnoilla lasketut investoinnit. Valittajan ilmoittamien valvontatietojen perusteella valittaja on pystynyt investoimaan joka vuosi yksikköhintoja halvemmalla. Menetelmien mukainen investointien arvostaminen on johtanut toisella valvontajaksolla todellista kustannustasoa ja markkina-arvoa korkeampaan verkko-omaisuuden arvoon. Jos verkonarvo laskettaisiin toisella valvontajaksolla todellisten investointikustannusten perusteella, valittajan verkonarvo olisi huomattavasti pienempi, koska valittajan kaikkien verkkoinvestointien todelliset kustannukset ovat olleet noin 76 prosenttia yksikköhinnoilla lasketuista kustannuksista. Valittajan kohtuullinen tuotto olisi vastaavasti huomattavasti pienempi, jos koko verkko-omaisuus olisi määritetty puhtaasti todellisten investointikustannusten perusteella.
Energiavirasto ei ole ylittänyt harkintavaltaansa eikä se ole soveltanut mielivaltaisesti epäedullisinta toimintatapaa verkkoyhtiön verkonarvon luokituksen määrittelyyn. Yhtiökohtaisten yksikköhintojen käsittely on aina tapauskohtaista ja niihin sovelletaan vahvistuspäätöksen menetelmiä.
Valvontamenetelmät eivät ota huomioon, mistä yksittäisistä osatekijöistä verkonhaltijan ylijäämäisyys aiheutuu. Sähkönkäyttäjät ovat oikeutettuja verkkopalvelumaksujensa alentamiseen, mikäli verkonhaltija on ylijäämäinen. Verkkoliiketoiminta on vähäriskistä luonnollista monopolitoimintaa. Lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut poistaa täysin verkonhaltijan liiketoimintariskiä sen omista operatiivisista ratkaisuistaan.
Sähköasematontit
Valittaja on pystynyt määrittelemään sähköasemaa palvelevan tontin pinta-alan vasta useiden keskustelujen perusteella kesän 2012 jälkeen. Viraston pyytämien sähköasematonttien todellisten kustannustietojen sijaan valittaja on useaan otteeseen toimittanut sellaisia kustannustietoja, jotka eivät ole vastanneet valittajalle eivätkä muulle taholle aiheutuneita todellisia kustannuksia sähköasematonteista.
Sähköasematontteja ei ole kaavoitettu asuntorakentamiseen vaan ne ovat teollisuus-, varastointi- tai muuhun käyttöön kaavoitettuja alueita. Valittajan esittämät asuntorakentamiseen tarkoitettujen tonttien neliöhinnat ovat korkeampia kuin muuhun käyttöön kaavoitettujen tonttien neliöhinnat. Vasta kesällä 2012 virastolle on toimitettu todelliset valittajalle aiheutuneisiin kustannuksiin perustuvat tiedot yhden sähköasematontin osalta ja muiden sähköasematonttien osalta jollekin muulle taholle aiheutuneet kustannukset.
Tontin on oltava tosiasiallisessa käytössä. Aita on vain täsmennystä ja tunnusmerkki, jolla valittajaa on pyritty neuvomaan, jotta olisi päästy vahvistuspäätöksen menetelmien mukaiseen lopputulokseen. Energiavirasto ei ole antanut sellaista ohjeistusta, että pelkkä ylisuuren tontin aitaaminen tekisi tontista vahvistuspäätöksen menetelmien mukaisesti tosiasiallisesti verkkotoiminnan käytössä olevaa.
Energiavirasto ei ole sopinut valittajan kanssa, että se saisi ilmoittaa ensimmäisellä valvontajaksolla tontteja menetelmien vastaisesti. Ensimmäisen valvontajakson aikana virasto ei ole tarkastanut ilmoitettuja tonttien määrätietoja, koska niiden merkitys verkonhaltijoiden verkko-omaisuudesta on yleisesti varsin vähäinen. Viraston valvontaresurssit on käytetty tuolloin verkko-omaisuuden kannalta merkittäviin komponentteihin, kuten ilmajohtoihin ja maakaapeleihin. Toisen valvontajakson aikana viraston valvontaresurssit ovat parantuneet siinä määrin, että tarkastuksia on laajennettu muihin verkko-omaisuuteen vaikuttaviin komponenttiryhmiin, ja virasto on alkanut tutkia myös sähköasematonttien osuutta verkko-omaisuudesta.
Energiavirastolla ei ole mahdollista tarkastaa jokaisen yhtiön jokaista tonttia. Tarkastukset ovat olleet osittain pistokoemaisia ja tilastojen hyödyntämistä eikä niiden perusteella ole käynyt ilmi, että muilla verkkoyhtiöillä olisi ollut vastaavia ongelmia.
Epäselväksi on jäänyt, onko valittaja edes vuokralla ja mitä kustannuksia valittajalle kyseisistä tonteista aiheutuu, koska valittaja ei ole näitä kyennyt esittämään. Lisäksi Energiavirastolle toimitetussa sähköpostissa on suoraan todettu, että valittajalla ei ole ollut tontteja vuokralla ja jos näitä olisi, vuokrat ilmoitettaisiin operatiivisiin kustannuksiin. Menetelmien mukaan kyseiset vuokrat tulee ilmoittaa verkkovuokriin, mikäli kyseinen omaisuus on verkko-omaisuutta.
Virasto ei valvontamenetelmiä soveltaessaan ota erityisesti huomioon verkonhaltijan sopimuskumppanien asemaa eikä virasto ota valvontapäätöksellä kantaa siihen, pystyykö omistaja hyödyntämään tuottavasti ne alueet, jotka eivät ole verkkotoiminnan tosiasiallisessa käytössä. Verkonhaltijalla on lähtökohtaisesti vapaus valita, minkä tontin osan se haluaa vuokrata vastuualueellaan. Sopimusvapauden perusteella valittajalla on ollut mahdollisuus olla vuokraamatta sitä tontin osaa, joka ei palvele sähkönsiirtoa. Tontin vuokraaja ja omistaja on tässä tapauksessa sama taho, joka omistaa valittajan. Sen vuoksi väite, ettei valittaja pysty vaikuttamaan hankkimiensa sähköasematonttien pinta-alaan, on epäuskottava. Keljon sähköasematontilla on paljon metsää ja jopa asuntoja. Tämän vuoksi ei ole uskottavaa, että omistajalla ei olisi mitään mahdollisuutta hyödyntää näitä ylijääviä osuuksia.
Energiavirasto on antanut tarkempaa neuvontaa vain niille verkonhaltijoille, joilla on ollut epäselvyyksiä ja korjattavaa tonttien ilmoittamisessa sekä niille, jotka ovat asiasta kysyneet oma-aloitteisesti.
Valittajan sähköasemat eivät ole kovin suuria ja valittajan käsitys niiden todellisesta ympäristöstä on virheellinen. Esimerkiksi Keljon metsäinen ja harvakseltaan rakennettu ympäristö on valittajan mukaan verrattavissa suurten kaupunkien keskustojen sähköasematontteihin. Energiavirasto ei ole pienentänyt tonttien pinta-aloja sillä perusteella, että valittajan verkon arvo vastaisi suhteessa muiden yhtiöiden verkon arvoa. Valittajan tonttien pinta-aloja on korjattu vain siksi, että valittaja ei ole ilmoittanut niitä menetelmien mukaisesti.
Arvon osalta tontit tulisi valittajan mukaan katsoa kuuluvan luokkaan "Suurkaupunkien kaava-alueet", mutta valittaja ei kuitenkaan näe ristiriitaa siinä, ettei suurkaupunkien kaava-alueelta eikä muualtakaan löydy pinta-alaltaan niin suuria sähköasematontteja kuin valittaja on vaatinut. Valittajan tonttien kustannukset tai Jyväskylän alueella tehdyt sähköasemahankinnat eivät hinnoiltaan ole lähellekään suurkaupungin kaava-alueen kallista neliöhintaa.
Sellaiset omaisuuserät, jotka ovat sähköverkkotoiminnan tosiasiallisessa käytössä, mutta eivät ole sähköverkon komponentteja, otetaan huomioon valvontamenetelmissä kirjanpitoarvossaan. Tällaisia omaisuuseriä ovat esimerkiksi sähköasematontit siltä osin kuin ne eivät ole sähköaseman käytössä, mutta ovat muutoin verkkotoiminnan tosiasiallisessa käytössä esimerkiksi kaapelikelojen varastoalueena. Virasto on purkanut vuokraverkkojärjestelyn, mutta virasto ei ole voinut ulottaa valvontaansa sellaiseen yhtiöön, jolla ei ole verkkolupaa. Viraston on käytettävä valittajan kirjanpitotietoja eikä se voi käyttää valvonnassaan Jyväskylän Energia Oy:n kirjanpitotietoja.
Keljonlahti–Keljo -johdon arvostaminen
Valvontamenetelmien mukaan yhtiökohtaista yksikköhintaa voidaan hyödyntää vain, kun hakemus yhtiökohtaisista yksikköhinnoista tehdään määräpäivään mennessä ja edellyttäen, että perusteltu syy, alueellisista seikoista johtuvat kustannukset ja hyvin poikkeuksellisista olosuhteista aiheutuvien rakenteiden lisäkustannukset täyttyvät. Tunnusmerkkejä hyvin poikkeuksellisista olosuhteista ovat esimerkiksi muiden toteutusvaihtoehtojen puute, jolloin joudutaan toteuttamaan huomattavasti tavanomaisesta poikkeavia ratkaisuja. Esimerkkinä vaihtoehtojen puutteesta toteutetusta poikkeuksellisesta ratkaisusta on Helsingissä maan alle toteutettu luolasähköasema.
Poikkeuksellisen korkeat investointikustannukset tai johdon rakenne eivät ole yksin riittävä peruste yhtiökohtaisen yksikköhinnan muodostamiselle. Ne eivät osoita perusteltua syytä tai alueellisista seikoista johtuvia kustannuksia tai että kyseessä olisivat hyvin poikkeuksellisista olosuhteista aiheutuneiden rakenteiden lisäkustannukset.
Energiavirasto ei ole muuttanut näkemystään 110 kV:n ilmajohtoja koskevan yhtiökohtaisen yksikköhinnan muodostamisesta. Virasto on virheellisesti todennut, että valittaja voi hakea yhtiökohtaista yksikköhintaa, mutta on kuitenkin arvioituaan asian havainnut, ettei virastolla ole toimivaltaa hyväksyä yhtiökohtaista yksikköhintaa, koska valvontamenetelmien mukaan hakemus olisi tullut toimittaa 31.3.2008.
Virasto ei ole antanut ymmärtää tai ilmoittanut, että Keljonlahti–Keljo 110 kV:n johdolle sovelletaan yhtiökohtaista yksikköhintaa. Virasto ei ole suoranaisesti todennut, että johto voidaan laittaa 400 kV:n luokkaan, vaan selvittänyt mahdollisuutta, voiko näin menetellä. Kustannustietojen ilmoittaminen virastolle ei ole sellaisenaan riittävä peruste muodostaa yhtiökohtaista yksikköhintaa. Pelkästään se, että komponenttia ei ole yksikköhintaluettelossa, ei myöskään ole peruste yhtiökohtaisen yksikköhinnan määrittämiseen. Koska kyseessä on yksivirtapiirinen 110 kV:n teräsristikkopylväsjohto, vahvistuspäätöksen verkkokomponenttiluettelossa on mainittua johtoa vastaava verkkokomponentti, mutta sen yksikköhinta on vain matalampi kuin valittajan toteutuneet kustannukset.
Virastolla ei ole ollut lakiin tai vahvistuspäätökseen perustuvaa toimivaltaa ratkaista asiaa valittajan vaatimalla tavalla, vaikka johto olisi täyttänyt valvontamenetelmien edellytykset yhtiökohtaisen yksikköhinnan käyttöönotolle. Viraston ei olisi tullut menetelmien mukaisen hakemuksen toimittamiselle asetetun määräajan jälkeen vastata valittajan tiedusteluihin mahdollisuudesta 110 kV:n verkon laskentatapoihin. Hakemus on mahdollista tehdä seuraavalla valvontajaksolla.
Valittajalle ei voi olla epäselvää, että sen perusteet yhtiökohtaiselle yksikköhinnalle eivät ole olleet riittävät, eikä se, että hakemusta yhtiökohtaisesta yksikköhinnasta ei ole tehty menetelmissä asetettuun määräpäivään mennessä. Virasto on perustellut asian valvontapäätöksessä ja selvittänyt asiaa useaan kertaan myös sähköpostitse. Virasto on 18.9.2012 vastannut valittajan 1.6.2012 tekemään yhtiökohtaiseen yksikköhintahakemukseen.
Rakennuskustannusindeksillä korjattujen hankintahintojen vertaileminen ei ole valvontamenetelmien mukainen tapa määrittää verkkoon sitoutunutta pääomaa. Valittajan esittämien laskelmien mukaan esimerkiksi vuonna 1982 rakennettu Tourula–Rauhalahti -johdon jälleenhankinta-arvo olisi 18 vuoden kuluttua noin 2,6 -kertainen. Energiavirastolla on tiedossaan nykyhetken keskimääräinen kustannustaso jokaiselle verkkokomponentille. Tämä tieto on huomattavasti luotettavampi tieto jälleenhankinta-arvosta kuin yli kaksikymmentä vuotta vanha kustannustieto, josta on indeksikorjaamalla saatu muodostettua monta kertaa todellista kustannusta suurempi. Vanhoille komponenteille indeksikorjaus johtaa epätarkkaan ja virheelliseen lopputulokseen. Tämän vuoksi virasto selvittää joka valvontajaksolle yksikköhinnat uudestaan, jotta myös vanhat komponentit arvostetaan mahdollisimman lähelle markkina-arvoa.
Yksikään laskelma ei täsmällisesti vastaa johdolla tapahtuvia häviöitä, jolloin ainoa täsmällinen tapa arvioida johdon häviöitä ja kannattavuutta on todeta se jälkikäteen mittaustuloksista. Valittaja on todennut hyötyjen olevan (--.---) euroa vuodessa ja valittajan asiantuntija on arvioinut vuosisäästöksi (--.---–--.---) euroa vuodessa. Viraston laskelmassa
häviöt ovat olleet noin (--.---) euroa vuodessa. Erilaiset lopputulokset kuvaavat sitä, että elinkaarikustannusten laskennassa käytettävät parametrit ja oletukset vaikuttavat lopputulokseen niin olennaisesti, että kaikki laskelmat ovat näkemyksiä tulevasta eikä niitä voida käyttää ainoana perusteena yhtiökohtaiselle yksikköhinnalle kohtuullisen tuoton valvonnassa.
Valittajan mainitsema (--.---) euron vuosihyöty heikompaan rakenteeseen nähden tarkoittaa laskelmien yhtenevillä talouden parametreilla laskien kokonaishyötynä (---.---) euroa elinkaaren aikana, kun investointikustannus valittajan antamien tietojen perusteella on ollut (---.---) euroa suurempi kuin heikompi ratkaisu. Etua vahvemmasta johtorakenteesta syntyy (---.---) euroa eli saadut hyödyt eivät kata vahvempaa johtorakennetta. Valittaja on valinnut huonomman vaihtoehdon.
Rakentaminen on rahoitettu (-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------). Johdon pitoajan rahoituskustannusta ei ole sen rakentamisesta syntynyt.
JE-Siirto Oy on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, että hakemuksen yhtiökohtaisesta yksikköhinnasta on voinut tehdä koko toisen valvontajakson ajan. Valvontamenetelmissä viitattu määräaika koskee ainoastaan valvontajakson ensimmäistä vuotta. Valvontamenetelmien mukaan jälleenhankinta-arvo määritetään vuosittain ja jokaisena vuonna voidaan perustelluista syistä käyttää yhtiökohtaisia yksikköhintoja.
Väite tietystä määräajasta hakemuksen toimittamiselle on vastoin Energiaviraston aiemmin esittämää ja sen käytäntöä. Energiavirasto on todennut valittajalle voivansa määrittää Keljonlahti–Keljo -johdolle yhtiökohtaisen yksikköhinnan, jos sille osoitetaan perustellut syyt.
Energiavirasto on määrittänyt valittajan "Muut kaava-alueet" -luokan sähköasematonteille yhtiökohtaisen yksikköhinnan takautuvasti toisen valvontajakson jo päätyttyä. Yksikköhinnan määrittämisessä 110 kV:n johdolle tai sähköasematontille on kyse aivan vastaavasta valvontamenetelmien sallimasta toimenpiteestä. Keskustelu tonttien yksikköhinnasta on aloitettu jopa myöhemmin kuin keskustelu Keljonlahti–Keljo -johdosta.
Vastoin Energiaviraston esittämää kirjanpidon investointeja ja valvontamenetelmien yksikköhintoja ei voida verrata keskenään, koska niiden sisältämät kustannukset poikkeavat yhtiökohtaisten kirjanpitokäytäntöjen mukaan merkittävästi toisistaan. Kustannukset kohdentuvat osittain eri vuosille kirjanpitolain ja valvontamenetelmien kirjauseroista johtuen. Valittaja kuuluu yhtiöihin, joilla yhtiön omia kustannuksia ei aktivoida investoinneiksi. Valittajan hallinnoiman sähköverkon virastolle raportoidut investoinnit eivät sisällä valittajan omia kustannuksia, mutta vastaavat kustannukset sisältyvät viraston yksikköhintoihin. Tämä selittää merkittävästi eroa, jonka virasto on esittänyt johtuvan siitä, että valittajan sähköverkon investoinnit olisivat todellisuudessa vain 76 prosenttia yksikköhinnoilla lasketuista kustannuksista.
Elinkaarikustannustarkastelu ei tarkoita, että investointikustannukset jätettäisiin huomioimatta tai niiden merkitys olisi vähäinen. Valittaja on tehnyt elinkaarikustannustarkastelut, joissa johdon hankintahinta ja koko komponentin pitoajalta nykyarvoon arvostetut käyttökustannukset lasketaan yhteen, jotta eri vaihtoehdot ovat kokonaiskustannuksiltaan vertailukelpoisia.
Valittaja ei voi toimittaa Energiavirastolle kaikista tonteista hankintahintoja, sillä verkon omistaja Jyväskylän Energia Oy on hankkinut tontit jo ennen valittajayhtiön perustamista. Hankintahintoja ei ole olemassa, koska tontit on hankkinut Jyväskylän Energia Oy, joka vuokraa tontteja valittajalle. Valittaja ei omista sähköasematontteja. Tontit sisältyvät verkkovuokraan eikä verkkovuokraa määritetä yksittäisille sähköverkon komponenteille.
Käytännössä valvontamenetelmissä verkon vuokrakustannustasolla ei ole merkitystä, sillä valvontamenetelmissä verkon vuokrajärjestely puretaan ja verkkovuokra palautetaan oikaistun tuloksen laskentaan. Valvontamenetelmien mukaan verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa valittajan Jyväskylän Energia Oy:ltä vuokraamat verkkokomponentit ja tontit katsotaan valittajan omaisuudeksi ja sitoutuneeseen pääomaan. Jyväskylän Energia Oy:n ja valittajan välisessä vuokrasopimuksessa verkkovuokran taso on osittain sidottu valvontamenetelmien mukaiseen laskentaan.
Valittaja on hankkinut kahdelta kaupunkiverkkoyhtiöltä lausunnot, jotka vahvistavat, että myös ne ovat ilmoittaneet sähköasematontit koko tontin pinta-alalta sähkönsiirtoa palvelevaksi alueeksi toisella valvontajaksolla. Virasto on ohjeistanut molempia yhtiöitä, kuten valittajaa, vuonna 2011 muuttamaan tonttien pinta-aloja koskemaan vain sähköaseman aidattua pinta-alaa ja varoaluetta.
Energiaviraston väitteet investoinnin rahoittamisesta liittymismaksulla ja merkittävien tuottojen jakamisesta omistajalle ovat virheellisiä. Virasto on unohtanut, että valittaja ei vuokraverkkoyhtiönä omista verkkoa eikä näin ollen investoi verkkoon. Verkkoinvestoinnit tekee valittajan omistaja, joka myös hankkii rahoituksen investoinneille. Verkkoinvestointien rahoitus näkyy valittajan omistajan taseessa.
Energiaviraston laskelmat valittajan maksamasta tuotosta omistajalleen ja siitä johdettu laskenta verkon nykykäyttöarvosta ei anna oikeaa kuvaa. Verkkovuokran ja konserniavustuksen vaikutus valvontamenetelmien mukaiseen toteutuneen oikaistun tuloksen laskentaan eliminoidaan palauttamalla molemmat verkon omistajalle maksettavat erät tuottolaskentaan mukaan. Niiden suuruudella ei ole merkitystä valittajan tai sen omistajan sähköverkosta saaman tuoton kannalta. Valittajan verkkotoiminnan oman pääoman määrän kehittyminen kertoo lähinnä siitä, haluaako sen omistaja kerryttää pääomia valittajan taseeseen vai ei.
Energiavirasto on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, sillä on ollut virheellinen käsitys siitä, että valittaja olisi hakenut 110 kV:n johdoille yhtiökohtaista yksikköhintaa vahvistuspäätöksen mukaiseen määräpäivään 31.3.2008 mennessä. Myöhemmin on ilmennyt, että hakemusta ei ollut tehty määräpäivään mennessä.
Menetelmissä investoinnin kustannukseksi ja yksikköhinnan vastinpariksi katsotaan taseeseen aktivoitu erä ja kuluksi kirjattu osuus katsotaan kuuluvaksi jakeluverkonhaltijan operatiivisiin kuluihin. Jos verkonhaltijan taseeseen aktivoidut kustannukset ovat pienempiä kuin yksikköhinnat, verkonhaltija tulee saamaan siitä taloudellisen hyödyn. Tilanteessa, jossa kirjanpidon investoinnit ovat yksikköhinnoilla laskettuja investointeja pienempiä, hyöty verkonhaltijalle on merkittävästi suurempi verrattuna tilanteeseen, jossa kustannusero johtuu kustannustehokkaista investoinneista. Jokainen verkonhaltijan kuluerä sallitaan menetelmissä, koska toteutuneen oikaistun tuloksen laskenta lähtee liikkeelle eriytetystä liikevoitosta, josta kaikki kuluiksi kirjatut kustannukset on jo kertaalleen vähennetty.
Se, että 110 kV:n johdolle ei ole hyväksytty valittajan esittämää yhtiökohtaista yksikköhintaa, mutta on muodostettu luokkaan "Muut kaava-alueet" yhtiökohtainen yksikköhinta, ei ole vastoin Energiaviraston käytäntöä. Tämä johtuu siitä, että luokan "Muut kaava-alueet" osalta kyseessä on viraston omasta aloitteesta muodostettu yksikköhinta, jolla on pyritty helpottamaan ja korjaamaan valittajan ongelmallista tonttien luokittelua eri olosuhteisiin. Kyseessä on lisäksi valittajan eduksi vaikuttava Energiaviraston oma-aloitteisesti toteuttama korjaus. Valvontamenetelmien mukainen määräpäivä koskee tilannetta, jossa verkonhaltija haluaa omasta aloitteestaan esittää käytettäväksi standardiyksikköhinnoista poikkeavia yhtiökohtaisia yksikköhintoja.
JE-Siirto Oy on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, että jos Energiavirastolla olisi ollut käsitys, että valittaja olisi toimittanut yhtiökohtaisen yksikköhintahakemuksen jo vuonna 2008, asia olisi varmasti noussut esille vuoden 2009 jälkeen käydyissä keskusteluissa. Jos Energiavirasto olisi luullut valittajan toimittaneen yhtiökohtaisen yksikköhintahakemuksen jo vuonna 2008, miksi se olisi sopinut valittajan kanssa yhtiökohtaisen yksikköhintahakemuksen toimittamisesta vuonna 2012 mainitsematta sitä seikkaa, että valittaja olisi viraston mielestä jo toimittanut yhden hakemuksen.
Virasto on esittänyt vasta markkinaoikeudessa, että sähköasematontit eivät kuuluisi verkkovuokraan. Tonttien sisältymisestä verkkovuokraan on käyty keskustelua esimerkiksi vuonna 2012, jolloin on ollut kysymys tonteista pois rajattujen alueiden käsittelystä valvontamenetelmissä. Tällöin Energiavirasto ei ole kyseenalaistanut tonttien kuulumista verkkovuokraan. Lisäksi Energiavirastolle on toimitettu verkkovuokrasopimus.
SUULLINEN KÄSITTELY
Markkinaoikeus on 13.5.2015 toimittanut valmisteluistunnon.
Markkinaoikeus on 9.6.2015 toimittanut valittajan vaatimuksesta suullisen käsittelyn asian selvittämiseksi ja henkilötodistelun vastaanottamiseksi.
Suullisessa käsittelyssä on kuultu todistelutarkoituksessa JE-Siirto Oy:n hallituksen puheenjohtaja, Jyväskylän Energia Oy:n verkkojohtaja A:ta sekä todistajina professori B:tä, TLT-Engineering Oy:n toimitusjohtaja C:tä ja JE-Siirto Oy:n suunnittelutiimin vetäjä D:tä.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Sovellettava laki
Energiamarkkinavirasto on päätöksellään 13.12.2007 (dnro 436/424/2007) vahvistanut JE-Siirto Oy:n noudatettavaksi menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi sähkömarkkinalain (386/1995) nojalla toisella valvontajaksolla 1.1.2008–31.12.2011 (vahvistuspäätös).
Energiamarkkinavirasto on 15.7.2011 tekemällään päätöksellä (dnro 436/424/2007) muuttanut 13.12.2007 tekemäänsä vahvistuspäätöstä sähkömarkkinalain 38 b §:n (1172/2004) nojalla siltä osin, että rahoitusomaisuudessa ei oteta huomioon eikä taseesta eliminoida myyntisaamisiin sisältyviä eriä. Lisäksi vahvistuspäätöstä on muutettu sähköntoimituksissa tapahtuneiden keskeytysten aiheuttaman haitan laatusanktion osalta.
Energiamarkkinaviraston 13.12.2007 tekemän vahvistuspäätöksen liitteessä 1 on ilmoitettu, että virasto vahvistaa vuoden 2012 lokakuun loppuun mennessä verkonhaltijalle annettavassa valvontapäätöksessä valvontajakson aikana kertyneen toteutuneen tuoton sekä tuoton yli- tai alijäämän.
Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään (dnro 150/430/2009) (valvontapäätös) vahvistanut sähkömarkkinalain (386/1995) nojalla JE-Siirto Oy:n sähköverkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen, kohtuullisen tuoton ja toisen valvontajakson kertyneen tuoton ylijäämän toisella valvontajaksolla 1.1.2008–31.12.2011.
Edellä mainittu sähkömarkkinalaki on kumottu 1.9.2013 voimaan tulleella sähkömarkkinalailla 588/2013. Samaan aikaan voimaan tullut sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annettu laki (590/2013, jäljempänä valvontalaki) sisältää muun ohella sähkömarkkinalain (386/1995) soveltamiskäytäntöä vastaavat säännökset Energiaviraston vahvistamista ehdoista ja menetelmistä (vahvistuspäätös), vahvistuspäätöksen muuttamisesta sekä Energiaviraston päätöksestä valvontajakson päätyttyä.
Valvontalain 40 §:n siirtymäsäännöksessä ei ole säädetty, tuleeko valvontapäätökseen, joka koskee valvontajaksoa, joka on jo päättynyt valvontalain ja uuden sähkömarkkinalain voimaantullessa, soveltaa valvontalain säännöksiä ja uuden sähkömarkkinalain aineellisoikeudellisia säännöksiä vai kumotun sähkömarkkinalain säännöksiä.
Toinen valvontajakso on päättynyt 31.12.2011 eli yli puolitoista vuotta ennen valvontalain ja uuden sähkömarkkinalain (588/2013) voimaantuloa 1.9.2013. Valittajan valvontapäätöstä koskeva asia on ollut jo tuolloin Energiaviraston ratkaistavana.
Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Energiaviraston on tullut valituksenalaista toisen valvontajakson valvontapäätöstä tehdessään soveltaa kumotun sähkömarkkinalain (386/1995) säännöksiä sellaisina kuin ne ovat olleet voimassa 31.8.2013.
Pääasiaratkaisun perustelut
1 Asiassa ratkaistavat kysymykset
Asiassa on ensin ratkaistava, onko Energiavirasto perustellut valituksenalaisen päätöksensä hallintolain edellyttämällä tavalla sähköasematonttien pinta-alojen ja arvostuksen sekä Keljonlahti–Keljo -johdon arvostamisen ja liittymismaksun jaksottamisen osalta.
Asiassa on myös ratkaistava, onko Energiaviraston tekemä päätös sähkömarkkinalain ja vahvistuspäätöksen mukainen sähköasematonttien pinta-alojen ja arvostuksen, Keljonlahti–Keljo -johdon arvostamisen sekä liittymismaksun jaksottamisen osalta.
2 Oikeusohjeet
2.1 Sovellettavat säännökset
Hallintolain (434/2003) 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Hallintolain 8 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa ja vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin.
Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.
Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos:
1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista;
2) päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia;
3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin;
4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta; taikka
5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.
Pykälän 3 momentin mukaan perustelut on kuitenkin 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa esitettävä, jos päätös merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön.
Sähkömarkkinalain 14 §:n 1 momentin mukaan verkkopalvelujen myyntihintojen ja -ehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille. Niistä saa poiketa vain erityisistä syistä. Pykälän 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kohtuullista.
Sähkömarkkinalain 38 a §:n (1172/2004) 1 momentin mukaan sähkömarkkinaviranomaisen tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi erilaisia palvelujen ehtoja ja palvelujen hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen niiden käyttöönottamista. Sen on säännöksen 1 kohdan mukaan vahvistettava menetelmät verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.
Pykälän 2 momentin mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä
1) verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista;
2) verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta;
3) verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta. [– –]
Sähkömarkkinalain 38 c §:n (1172/2004) 1 momentin mukaan sähkömarkkinaviranomaisen tulee 38 a §:ssä tarkoitetun valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän.
2.2 Lainvalmisteluaineisto
Hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 6 §:n kohdalla todettu muun ohella, että ratkaisutoiminnan tulee olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen on perustuttava tapauksen erityislaatuun. Ehdotettu säännös ei kuitenkaan estä viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään sikäli kuin siihen on olemassa perusteltu syy. Tällaisia syitä voivat lainsäädännön muuttumisen ohella olla esimerkiksi tuomioistuinkäytännössä annetut aikaisemmasta käytännöstä poikkeavat ratkaisut tai kansainvälisessä oikeuskehityksessä tapahtuneet muutokset.
Mainituissa esitöissä on myös todettu, että säännösehdotukseen sisältyy lisäksi vaatimus siitä, että viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Säännös merkitsee luottamuksensuojaperiaatteen laintasoista vahvistamista. Mainittu periaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.
Vielä lain esitöissä on todettu, että yksityisen tietoinen lainvastainen menettely tai se, että oikeustilan muutos on ollut ennakoitavissa, eivät oikeuta suojaamisen arvoiseen luottamukseen. Edellytyksenä siis on, ettei päätös perustu asianosaisen antamiin virheellisiin tai olennaisesti puutteellisiin tietoihin. Säännösehdotuksessa tarkoitettuna oikeutettuna odotuksena ei pidetä myöskään pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia. Näin esimerkiksi viranomaisten esittämät käsitykset tai lupaukset hallinnon asiakkaille eivät saa aikaan sellaista oikeudellisesti perusteltua odotusta, johon voidaan vedota. Luottamuksensuojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun.
Lisäksi edellä mainituissa esitöissä (HE 72/2002 vp) on 45 §:n kohdalla todettu perusteluvelvollisuudella olevan keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. Esitöissä on viitattu hallintomenettelylain 24 §:n 1 momentin asettamaan vaatimukseen tosiasiaperustelujen ja oikeudellisten perustelujen esittämisestä. Tosiasiaperusteluina päätöksessä on käytävä ilmi ne selvitetyiksi katsottavat tosiseikat, joille asian ratkaisu perustuu. Oikeudellisena perusteena on ilmoitettava ratkaisun perusteena olevat lain tai asetuksen säännökset sekä mahdolliset yleiset oikeusperiaatteet.
Sähkömarkkinalain (386/1995) säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 138/1994 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 14 §:n kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:
"Monopoliasemassa olevalta verkkotoiminnalta tulisi edellyttää hinnoittelun kohtuullisuutta. Kohtuullisuus ei ole täsmällinen käsite ja sitä joudutaan arvioimaan kussakin tapauksessa erikseen. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulisi vastata toiminnan kustannuksia. Kilpailunrajoituslakia sovellettaessa otetaan huomioon monopolihinnoittelun arvioinnissa lisäksi, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Korkeat kustannukset eivät siis välttämättä oikeuta korkeisiin hintoihin.
Toisaalta hinnoittelun tulisi turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saisivat kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton.
Verkonhaltijan hintataso voi olla tavallista korkeampi suurten investointihankkeiden tai paremman palvelutason vuoksi, mikä olisi hyväksyttävää. Jos korkea hinta johtuu tehottomuudesta, yli-investoinneista tai tarpeettoman korkeasta varmuus- tai muusta laatutasosta, asiakkailla ja viranomaisilla olisi aihetta puuttua asiaan."
Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalain muuttamisesta (HE 127/2004 vp) on todettu, että luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisiä tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja tehokkuus. Tasapuolisuudella tarkoitetaan yhteiskunnan sisäistä tulonjakoa valvottavien yritysten omistajien ja asiakkaiden välillä. Vastaavasti myös valvottavien yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista. Jatkuvuudessa on kyse siitä, että valvonnan on varmistettava tarpeelliset investoinnit valvottavalle alalle. Tehokkuus puolestaan tarkoittaa asiakkaan haluaman palvelun aikaansaamista mahdollisimman alhaisin kustannuksin.
Mainitun hallituksen esityksen (HE 127/2004 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 38 c §:n kohdalla todettu muun ohella, että pykälässä säädetään sähkömarkkinaviranomaisen valvontajakson päätyttyä antamasta päätöksestä, jossa arvioidaan, onko verkonhaltijan noudattama hinnoittelu ollut valvontajakson aikana kokonaisuudessaan säännösten ja 38 a §:n 1 momentin 1 kohdan tarkoittaman vahvistuspäätöksen mukaista. Verkkohinnoittelun tulee täyttää niiden mukaiset vaatimukset koko valvontajakson aikana, mutta yksittäisinä vuosina niistä voi olla poikkeamia. Valvontajaksoon perustuva tarkastelu mahdollistaa verkonhaltijalle pitkäjännitteisemmät suunnittelu- ja toimintamahdollisuudet muun muassa investointien toteuttamiselle sekä antaa paremmat mahdollisuudet huomioida toiminnassa säätilan vaihteluiden aiheuttamat vuotuiset eroavuudet.
Lisäksi lain esitöissä on todettu, että sähkömarkkinaviranomaiselle säädetään toimivalta määrittää verkonhaltijan valvontajakson aikana syntynyt verkkotoiminnan tuotto sekä arvioida, onko tämä tuotto säännösten ja valvontajaksoa varten annetun vahvistuspäätöksen mukainen.
Eduskunnan talousvaliovaliokunta on lausunut hallituksen esitystä (HE 127/2004 vp) koskevassa mietinnössään (TaVM 27/2004 vp), että hinnoittelun tulee turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus, kattaa sähköverkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottava tuotto.
3 Energiaviraston päätöksen perusteleminen
Viranomaisen on esitettävä riittävät perustelut tekemälleen päätökselle. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet asianosaista koskevan päätöksen tekemiseen. Perustelujen riittävyyttä on arvioitava tapauskohtaisesti ottaen muun ohella huomioon viranomaiselle esitetyt vaatimukset ja niiden tueksi esitetyt seikat.
Markkinaoikeus toteaa, että valituksenalaisen päätöksen (valvontapäätös) perustelujen riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon päätöksen luonne ja sen pohjautuminen viraston aiemmin tekemään vahvistuspäätökseen.
Valvontajakson päätyttyä Energiavirasto vahvistaa sähkömarkkinalain 38 c §:n perusteella tehtävällä valvontapäätöksellä jokaisen verkonhaltijan osalta erikseen, kuinka suurella euromäärällä verkonhaltijan koko valvontajakson aikana toteutunut oikaistu tulos ylittää tai alittaa kohtuullisen tuoton määrän. Mainitussa päätöksessä Energiavirasto laskee vahvistuspäätöksessä vahvistettuja menetelmiä soveltaen valvontajakson eri vuosien toteutuneet oikaistut tulokset yhteen ja vähentää tästä summasta vastaavien vuosien kohtuullisten tuottojen summan.
Valvontapäätös tehdään siten vahvistuspäätöksessä vahvistettujen menetelmien perusteella ja siinä arvioidaan, onko verkonhaltijan noudattama hinnoittelu ollut valvontajakson aikana kokonaisuudessaan säännösten ja aiemmin vahvistetun vahvistuspäätöksen mukaista.
Käsillä olevassa asiassa virasto on päätöksellään 13.12.2007 (dnro 436/424/2007) vahvistanut valittajan noudatettavaksi menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi toisella valvontajaksolla. Virasto on valituksenalaisella valvontapäätöksellä vahvistanut valittajan sähköverkkotoiminnan toisen valvontajakson toteutuneen oikaistun tuloksen, kohtuullisen tuoton ja toisen valvontajakson kertyneen tuoton ylijäämän.
Valittaja on Energiaviraston tekemää valvontapäätösluonnosta koskevassa 7.11.2013 päivätyssä lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:
"Verkonrakennetiedot, sähköasematontit
Sähköasematonttien koko on määritetty virheellisesti ja EMV:n voimassa olleiden ohjeiden vastaisesti verkon arvoon. Muiden kuin Keljon sähköaseman osalta sähköasematonttien kokona tulee käyttää koko tonttia. Keljon sähköasematontin osalta poistetaan tontin eteläosassa oleva sähkön siirtoa palvelematon osa. EMV on muuttanut sähköasematonttien kokoon liittyvää ohjeistusta ainakin viiteen kertaan 2. valvontajakson lopussa ja sen jälkeen. EMV on soveltanut uusia ohjeistuksia takautuvasti vuodesta 2008 alkaen.
JE-Siirto Oy on toimittanut selvityksiä sähköasematonttien kokoon liittyen jo aiempina vuosina.
Sähköasematonttien luokitus on määritetty virheellisesti. Kaikkien JE-Siirto Oy:n hallinnassa olevat sähköasematonttien tulee kuulua suurkaupunkien kaava-alueelle 1. valvontajaksolla EMV:n kanssa sovittujen periaatteiden mukaisesti. EMV on tehnyt uusia takautuvia linjauksia JE-Siirto Oy:n sähköasematonttien luokituksiin 2. valvontajakson jälkeen ja soveltanut niitä takautuvasti verkonarvon määritykseen vuodesta 2008 alkaen. JE-Siirto Oy on toimittanut selvityksiä sähköasematonttien luokitukseen liittyen jo aiempina vuosina.
Verkonrakennetiedot, 110 kV:n johdot
JE-Siirto Oy:n 110 kV:n johtojen arvo on määritetty virheellisesti. Valvontamenetelmien mukaan voidaan laskennassa käytettävien yksikköhintojen sijasta ottaa huomioon yrityskohtaisia alueellisista seikoista johtuvia kustannuksia. Päätösluonnoksen perusteella EMV ei ole myöntänyt JE-Siirto Oy:n hallinnassa olevalle Keljonlahti–Keljo -johdolle valvontamenetelmien mukaisesti yhtiökohtaista yksikköhintaa. Johdon todelliset rakentamiskustannukset ovat yli (--------------) verkonarvon määrityksessä käytettyihin EMV:n yksikköhintoihin verrattuna.
Kyseisen johdon rakennetta vastaavaa yksikköhintaa ei ole EMV:n valvontamenetelmien liitteen B yksikköhintaluettelossa. Lisäksi johdon rakentamisympäristö ja pituus eroaa merkittävästi EMV:n yksikköhintaluettelon perusteena olevan Empowerin selvityksen määrittämistä 110 kV:n johdon yksikköhintaperusteista.
Vuonna 2009 rakennetulle Keljonlahti–Keljo -johdolle tulee käyttää verkonarvon määrityksessä toteutuneita rakentamiskustannuksia (------------) vuodelle 2010 ja sama summa korjattuna EMV:n valvontamenetelmien mukaisesti rakennuskustannusindeksillä vuodelle 2011.
[– –]
Keljonlahden voimalaitoksen liittymismaksu
Keljonlahden voimalaitoksen liittyminen vuonna 2009 JE-Siirto Oy:n hallinnassa olevaan sähköverkkoon on johtanut täysin kohtuuttomaan lopputulokseen JE-Siirto Oy:n 2. valvontajakson tuloksen sekä liiketoiminnan kannalta.
Keljonlahden voimalaitoksen liittyminen JE-Siirto Oy:n sähköverkkoon aiheutti mittavia muutoksia sähköverkkoon. Liittymismaksu on määritetty todellisten rakentamiskustannusten mukaan. Liittymismaksu on suuruudeltaan poikkeuksellinen. Se on suuruusluokaltaan n. (---------------) JE-Siirto Oy:n vuosittaiseen kaikkien liittyjien yhteenlaskettuihin liittymismaksutuloihin verrattuna. Keljonlahden voimalaitoksen liittymismaksu vastaan yksinään suuruusluokaltaan (-----------) kohtuullista tuottoa.
Tällaista tilannetta ei ole huomioitu valvontamenetelmissä. Liittymismaksujen käsittely valvontamenetelmissä on luotu useiden pienten liittyjien liittymismaksujen näkökulmasta.
Näin poikkeuksellinen liittymismaksu johtaa virheellisesti JE-Siirto Oy:n kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Virheellisyyttä kuvaa erityisesti se, että yhden liittyjän liittymismaksun aiheuttama ylituotto palautetaan kaikille JE-Siirto Oy:n asiakkaille siirtomaksujen alennuksena. Jos Keljonlahden voimalaitos ei olisi liittynyt JE-Siirto Oy:n sähköverkkoon, JE-Siirto Oy:llä olisi ollut mahdollisuus jopa nostaa siirtohintojaan.
EMV on sallinut Keljonlahden voimalaitoksen liittymismaksun jaksottamisen vain kolmelle vuodelle 2. valvontajakson sisällä. Jaksotus tulee tehdä useammalle valvontajaksolle, jotta Keljonlahden voimalaitoksen liittymisestä aiheutuva negatiivinen vaikutus JE-Siirto Oy:n liiketoimintaan jakautuu useammalle valvontajaksolle. Liittymismaksun nykyinen käsittely tulee antamaan julkisuudessakin kohtuuttoman virheellisen kuvan JE-Siirto Oy:n liiketoiminnasta. Pyydämme EMV:tä vielä arvioimaan liittymismaksukäsittelyn kohtuullisuutta ja esitämme liittymismaksun jaksottamista neljälle valvontajaksolle (2.–5. valvontajakso)."
Energiavirasto on perustellut tekemäänsä valituksenalaista päätöstä sähköverkon sitoutuneen pääoman arvon määrittämisestä seuraavasti:
"JE-Siirto Oy:n lausunnossaan esittämien huomioiden yhtiön sähköverkon sitoutuneen pääoman arvon määrittämiseen liittyen Energiavirasto toteaa, että JE-Siirto Oy:n verkonarvo on määritetty oikein, vahvistuspäätöksen mukaisesti."
Asiassa esitetyn selvityksen mukaan virasto on tarkastanut toisella valvontajaksolla kaikkien verkonhaltijoiden verkonrakennetietoja. Energiavirasto on lisäksi käynyt sähköpostikeskustelua valittajan kanssa sähköasematonttien pinta-aloista ja arvostuksesta toisella valvontajaksolla heinäkuusta 2011 lukien. Edelleen asiassa esitetyn selvityksen mukaan virasto on käynyt sähköpostikeskustelua valittajan kanssa myös Keljonlahti–Keljo -johdon arvostamisesta 31.3.2010 lukien, jolloin valittaja on kirjallisesti tiedustellut virastolta mainitun johdon käsittelytapaa.
Markkinaoikeus toteaa, että valituksenalaisessa päätöksessä esitetyt perustelut sähköverkon sitoutuneen pääoman arvon osalta ovat olleet varsin suppeat. Markkinaoikeus katsoo kuitenkin, että kun sähköasematonttien pinta-aloja ja arvostusta sekä Keljonlahti–Keljo -johdon arvostamista on käsitelty Energiavirastossa jo ennen valittajan valvontapäätösluonnosta koskevaa lausuntoa ja viraston tekemää valvontapäätöstä, nyt puheena olevista valituksenalaisen päätöksen perusteluista käy näin ollen riittävällä tavalla ilmi, mihin seikkoihin virasto on kysymyksessä olevilta osin valituksenalaisen päätöksensä perustanut. Näin ollen valituksenalaisessa päätöksessä on voitu näissä oloissa kysymyksessä olevilta osin viitata vahvistuspäätökseen. Sähköverkkoon sitoutuneen pääoman arvon määrittämistä koskevat perusteet eivät ole valituksenalaisen päätöksen perusteella voineet jäädä valittajalle sen oikeusturvaa vaarantavalla tavalla epäselviksi tai riittämättömiksi. Valittajan on siten katsottava tienneen ne seikat, joihin valituksenalainen päätös sähköverkon sitoutuneen pääoman arvon osalta on perustunut.
Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että virasto on valituksenalaisessa päätöksessään lausunut, että valittajan vaatimus liittymismaksun jaksottamisesta ei perustu vahvistuspäätökseen, ja että liittymismaksujen jaksottamista valvontamenetelmissä yli valvontajaksojen on edellisen kerran käsitelty markkinaoikeuden 21.12.2012 antamassa päätöksessä. Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, että päätöksen perusteluista on käynyt riittävällä tavalla ilmi myös liittymismaksun jaksottamista koskevan vaatimuksen hylkäämiseen vaikuttaneet seikat.
Päätöksen perustelemista koskeva valitusperuste on siten hylättävä.
4 Sähköasematonttien pinta-alat ja arvostus
4.1 Asian arvioinnin lähtökohtia
JE-Siirto Oy on 8.12.2005 tehdyllä sopimuksella vuokrannut sähköverkon emoyhtiöltään Jyväskylän Energia Oy:ltä 1.1.2006 lukien.
Jyväskylän Energia Oy on ensimmäisellä valvontajaksolla maaliskuussa 2005 toimittanut virastolle 30.3.2005 päivätyn selvityksen "Jyväskylän Energian sähköasemien maapohjan hinnat 03/2005". Selvityksessä on ilmoitettu Keljon, Tourulan, Kangasvuoren, Nisulan, Mustalammen ja Hämeenlahden tonttien tehokkuus, pinta-alat, rakennusoikeus ja neliöhinnat. Mainitusta selvityksestä käy ilmi, että ilmoitetut hinnat ovat pohjautuneet Jyväskylän kaupungin tonttiosaston vyöhykehinnastoon.
Asiassa esitetyn selvityksen mukaan edellä mainitut sähköasematontit on mainitussa selvityksessä virastolle ilmoitettujen tietojen perusteella otettu huomioon ensimmäisen valvontajakson valvontapäätöksessä määrittäessä verkonarvoa luokassa "Suurkaupunkien kaava-alueet" ja selvityksessä mainittuine pinta-aloineen.
Jyväskylän Energia Oy on hankkinut Keljon, Tourulan, Kangasvuoren, Nisulan ja Hämeenlahden tontit vuonna 1998. Hankintahinnat ovat tuolloin olleet noin (--) euroa neliömetriltä.
Ensimmäisen valvontajakson päättymisen jälkeen toisella valvontajaksolla on rakennettu Keljonlahden sähköasema vuonna 2009 ja Eteläportin sähköasematontti vuonna 2010. Keljonlahden hankintahinta on ollut (-,- -----) neliömetriltä ja Eteläportin hankintahinta vuonna 2010 on ollut (--,--) euroa neliömetriltä.
Virasto on toista valvontajaksoa koskevassa valituksenalaisessa päätöksessään hyväksynyt valittajan ilmoittamien Kangasvuoren, Tourulan, Hämeenlahden, Nisulan ja Eteläportin sekä Keljon sähköasematonttien pinta-alat seuraavasti:
JE-Siirto Oy:n ilmoitus Virasto
Kangasvuori 4828 m2 3689 m2
Tourula 9267 m2 7217 m2
Hämeenlahti 11127 m2 6689 m2
Nisula 616 m2 597 m2
Keljo 37886 m2 19775 m2
Eteläportti 3893 m2 3838 m2
Keljonlahden sähköasematontin pinta-ala on valittajan esityksen mukaan hyväksytty kokonaan.
Lisäksi virasto on toisella valvontajaksolla hyväksynyt luokkaan "Suurkaupunkien kaava-alueet" vain Tourulan ja Nisulan sähköasematontit sekä määritellyt Hämeenlahden, Kangasvuoren, Keljon, Eteläportin ja Keljonlahden sähköasematontit luokkaan "Muut kaava-alueet" ja muodostanut niille Eteläportin hankintahinnan perusteella yhtiökohtaisen yksikköhinnan.
4.2 Toisen valvontajakson (2008–2012) vahvistuspäätöksen liitteen 1 keskeinen sisältö
JE-Siirto Oy:lle 13.12.2007 vahvistetun vahvistuspäätöksen liitteen 1 "Menetelmät sähkön jakeluverkkotoiminnan tuoton määrittämiseksi 1.1.2008 alkavalla ja 31.12.2011 päättyvällä valvontajaksolla" (menetelmäliite) kohdassa 2.1.1 "Sähköverkon arvostusperiaatteet" on ilmoitettu, että verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä verkonhaltijan hallinnassa olevaa sähköverkkoa käsitellään samalla tavoin riippumatta siitä, onko kyseinen verkko verkonhaltijan omistama vai vuokraama.
Lisäksi mainitussa kohdassa on ilmoitettu, että sähköverkonhaltijoiden tulee toisen valvontajakson aikana ilmoittaa Energiamarkkinavirastolle vuosittain maaliskuun loppuun mennessä viraston määrittämän eri verkkokomponenttiryhmiin perustuvan jaottelun (liite B) mukaisesti hallinnassaan olevaan sähköverkkoon kuuluvien ja tosiasiallisessa käytössä olevien komponenttien määrätiedot kyseisen vuoden ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana sekä verkkoon investoitujen ja verkosta poistettujen komponenttien määrätiedot kyseistä vuotta edeltävän vuoden ajalta. Tiedot tulee toimittaa Energiamarkkinavirastoon sähköisen valvontatietojärjestelmän kautta.
Sähköverkon arvonmäärityksessä käytettävät liitteessä B määritellyt komponenttikohtaiset verkostokomponenttien yksikköhinnat perustuvat pääosin Energiateollisuus ry:n verkostosuosituksessa KA 2:06 esitettyihin yksikköhintoihin ja niiltä osin kuin sähköverkon arvonmäärityksessä käytettävät komponenttiryhmät eivät sisälly edellä mainittuun kustannusluetteloon, kustannukset perustuvat Energiamarkkinaviraston Empower Oy:ltä tilaamaan kyseisiä komponenttiryhmiä koskevaan yksikköhintaselvitykseen. Liitteen B yksikköhinnat on korjattu vuoden 2008 tasolle käyttäen Tilastokeskuksen julkaisemaa rakennuskustannusindeksiä (1995=100).
Mainitussa kohdassa on vielä ilmoitettu, että toisen valvontajakson eri vuosina verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman määrittämisessä edellä määritellyllä menetelmällä laskettu tarkasteluvuoden alun sähköverkon nykykäyttöarvo vuoden 2008 alun rahanarvossa otetaan huomioon korjaamalla se vastaamaan tarkasteluvuoden alun rahanarvoa. Nykykäyttöarvon korjaus tehdään rakennuskustannusindeksin (1995=100) muutoksen perusteella siten, että vuotta 2008 vastaavana indeksinä käytetään rakennuskustannusindeksin vuoden 2007 huhti–kesäkuun keskiarvoa ja valvontajakson muiden vuosien indeksinä käytetään kyseistä vuotta edeltävän vuoden huhti–kesäkuun keskiarvoa.
Menetelmäliitteen kohdassa 2.1.1.1 "Sähköverkon jälleenhankinta-arvon laskeminen" on ilmoitettu, että sähköverkon nykykäyttöarvon määrittämiseksi 1.1.2008 tilanteessa tarvitaan tieto sähköverkon jälleenhankinta-arvosta vastaavana ajankohtana.
Lisäksi mainitussa kohdassa on ilmoitettu, että sähköverkon jälleenhankinta-arvo lasketaan toisen valvontajakson kaikille vuosille kyseisen vuoden alun tilanteessa lähtökohtaisesti verkonhaltijan ilmoittamien hallinnassaan olevan sähköverkon eri komponenttien määrätietojen ja liitteen B mukaisten komponenttien määrätietojen ja liitteen B mukaisten komponenttien yksikköhintatietojen perusteella kertomalla ilmoitetut määrätiedot vastaavilla hintatiedoilla ja laskemalla näin saadut komponenttiryhmäkohtaiset jälleenhankinta-arvot yhteen.
Mainitussa menetelmäliitteen kohdassa on vielä ilmoitettu, että sähköasematonttien osalta sähköverkon jälleenhankinta-arvon määrityksessä käytettävät yksikköhinnat ja laskentamenetelmät perustuva Empower Oy:n tekemään yksikköhintaselvitykseen.
Menetelmäliitteen kohdassa 7 "Raportointi Energiamarkkinavirastolle" on ilmoitettu, että sähköverkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuuden arviointi edellyttää verkonhaltijoilta vuosittaista toimintaa koskevaa raportointia Energiamarkkinavirastolle. Energiamarkkinavirasto on vuonna 2006 kehittänyt sähköisen Internet-pohjaisen valvontatietojärjestelmän, jonka kautta verkonhaltijoiden tulee toimittaa raportoitavat tiedot Energiamarkkinavirastoon. Energiamarkkinavirasto päivittää valvontatietojärjestelmää vastaamaan vahvistuspäätöksessä vahvistettuja menetelmiä vastaavien laskelmien tekemisessä tarvittavien tietojen raportointia.
4.3 Markkinaoikeuden arviointi sähköasematonttien pinta-aloista ja arvostuksesta
4.3.1 Ensimmäisen valvontajakson (2005–2007) valvontapäätöksen merkitys
Valittaja on vedonnut asiassa erityisesti siihen, että se on toisella valvontajaksolla luottanut viraston ensimmäisellä valvontajaksolla tekemään linjaukseen sähköasematonttien pinta-aloista ja arvostuksesta sekä ilmoittanut toisella valvontajaksolla sähköasematonttien pinta-alat ja arvostuksen samalla periaatteella, joka on sovittu ensimmäisellä valvontajaksolla. Valvontamenetelmiin ei ole myöskään tullut muutoksia, joiden perusteella valittajan olisi tullut olla tietoinen, että samaa menetelmää ei voida soveltaa toisella valvontajaksolla. Valituksenalainen päätös ei valittajan mukaan täytä ennakoitavuuden vaatimusta eikä valittaja ole pystynyt ennakoimaan sähköverkon arvon ja siten kohtuullisen tason merkittävää putoamista.
Energiavirasto on puolestaan esittänyt, että se ei ole huomannut ensimmäisen valvontajakson valvontapäätöstä tehdessään, että Jyväskylän Energia Oy on 30.3.2005 päivätyssä selvityksessään ilmoittanut verkonrakennetietoihin sähköasematontit koko pinta-alaltaan eikä sitä, että tonttien hankintahintoina ilmoitetut ARA-hinnat eivät ole olleet todellisia hankintahintoja. Virasto on huomannut asian vasta toisella valvontajaksolla tehdessään verkonrakennetietojen tarkastuksia, joita on alettu tehdä toisen valvontajakson loppupuolella.
Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä on vasta toinen valvontapäätös sen jälkeen kun sähkömarkkinalakiin tehdyillä muutoksilla on siirrytty kaikkiin verkonhaltijoihin yhtenäisesti kohdistuvaan ja osittain etukäteisenä pidettävään valvontaan. Kuten Energiavirasto on todennut, virasto ei ole ensimmäisellä valvontajaksolla voinut puuttua verkonarvoon ja muihin valvottaviin seikkoihin kaikilta osin, vaan verkonhaltijoilta saatuja tietoja on voitu tarkastaa vasta toisen valvontajakson valvontapäätöstä tehtäessä. Tästä on puolestaan seurannut se, että ensimmäisellä valvontajaksolla hyväksyttyjä verkonarvoon vaikuttavia tietoja on korjattu toisella valvontajaksolla vastaamaan viraston todellisina pitämiä arvoja.
Valittajan viittaaman oikeutettujen odotusten suojaan perustuva luottamuksensuojaperiaate turvaa yleensä vilpittömässä mielessä toimivan yksityisen toimintaa ja oikeusasemaa. Viranomainen ei voi puuttua yksityisen asemaan odottamattomasti tai taannehtivasti. Yksityinen voi siten luottaa siihen, että viranomainen noudattaa hänen kohdallaan omaksumaansa tulkinta- ja soveltamiskäytäntöä, elleivät olosuhteet ole olennaisesti muuttuneet tai tuo käytäntö ole osoittautunut selvästi lainvastaiseksi. Luottamuksensuojan tavoitteena ei ole kuitenkaan muodostaa saavutettuja oikeuksia sen paremmin kuin pysyttää kerran tehtyä hallintopäätöstä täysin muuttumattomaksi käytännöksi. Jos hallintoviranomaisella esimerkiksi on riittävä toimivalta puuttua tietyllä tavalla taloudellisiin suhteisiin ja se toimii harkintavaltaansa asianmukaisesti käyttäen, päätöksenteon kohteena olevat eivät voi oikeudellisesti tehokkaalla tavalla vedota luottamuksensuojan periaatteeseen.
Markkinaoikeus toteaa, että verkonhaltijan tulee antaa kullekin valvontajaksolle tiedot kyseistä valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen menetelmien mukaisesti. Virasto tarkastaa verkonhaltijan ilmoittamat tiedot ja antaa tietojen perusteella valvontajakson päätyttyä valvontapäätöksen. Kuten Energiavirasto on esittänyt verkonhaltijan ilmoittamiin tietoihin voi tarkastusten myötä ilmetä tarvetta tehdä korjauksia valvontapäätöksen tekemiseen asti ja verkonrakennetietojen korjaukset voidaan toteuttaa vasta silloin, kun tiedot on ilmoitettu valvontatietojärjestelmään. Vasta valvontapäätökseen kohdistuu hallintopäätöksenä oikeusvoimavaikutus, joka estää viranomaista muuttamasta päätöstä ilman nimenomaista säännöstä.
Kuten edellä on jo todettu, virasto on tehnyt ensimmäisellä valvontajaksolla valvontapäätöksen, joka on sähköasematonttien pinta-alojen ja arvostuksen osalta perustunut Jyväskylän Energia Oy:n maaliskuussa 2005 ilmoittamiin tietoihin. Tässä asiassa on kysymys toisen valvontajakson valvontapäätöksestä, joka on tehty kyseiselle valvontajaksolle vahvistettujen valvontamenetelmien perusteella, eikä siitä, että virasto muuttaisi taannehtivasti ensimmäisen valvontajakson valvontapäätöstä.
Markkinaoikeus katsoo, että ensimmäisellä valvontajaksolla (2005–2007) ilmoitetuilla tiedoilla tehty valvontapäätös ei muodosta jäljempänä esitettyjen perusteiden perusteella toisella valvontajaksolla valittajalle sellaista oikeudellisesti perusteltua odotusta, jonka perusteella viraston olisi tullut soveltaa toisella valvontajaksolla ensimmäisen valvontajakson valvontapäätöksen verkonrakennetietoihin hyväksyttyjä tonttien pinta-aloja ja arvostusta. Asian arvioinnissa on vielä otettava huomioon, että Eteläportin ja Keljonlahden sähköasematontit on rakennettu ja ilmoitettu verkonrakennetietoihin vasta toisella valvontajaksolla.
4.3.2 Sähköasematonttien pinta-alat
Virasto on toisella valvontajaksolla hyväksynyt valittajan verkonrakennetietoihin Kangasvuoren, Tourulan, Hämeenlahden, Nisulan ja Eteläportin sekä Keljon sähköasematonttien pinta-alat poistamalla niistä tiettyjä alueita verrattuna ensimmäisen valvontajakson valvontapäätöksen verkonrakennetietoihin.
Verkonhaltijan on sekä ensimmäisen että toisen valvontajakson vahvistuspäätösten menetelmäliitteiden mukaan tullut ilmoittaa virastolle hallinnassaan olevaan sähköverkkoon kuuluvien ja tosiasiallisessa käytössä olevien komponenttien määrätiedot. Mainituissa lainvoimaisissa menetelmäliitteissä ei ole edellä esitetyn lisäksi tarkemmin määritelty verkkokomponentin tosiasiallista käyttöä.
Toisen valvontajakson menetelmäliitteen mukaan virasto on vuonna 2006 kehittänyt sähköisen internet-pohjaisen valvontatietojärjestelmän, jonka kautta verkonhaltijoiden on tullut toisella valvontajaksolla toimittaa raportoitavat tiedot virastolle. Verkkoyhtiö on voinut ilmoittaa valvontatietojärjestelmään sähköasematonttien pinta-alan siltä osin kun tontti palvelee sähkönsiirtoa luokiteltuna suurkaupunkien kaava-alueeseen, muuhun kaava-alueeseen ja kaavoittamattomaan alueeseen.
Valittaja on kertonut noudattaneensa viraston valvontatietojärjestelmästä löytyvää verkonrakennetietojen ohjeistusta koko toisen valvontajakson ajan. Virasto on valittajan mukaan muuttanut toisella valvontajaksolla valvontamenetelmien ja valvontatietojärjestelmän ohjeiden vastaisesti sähköasematonttien pinta-alan määrittelyä. Verkon rakennetietojen ohjeista ei ole pystynyt päättelemään, että sähköasematontin määritelmällä tarkoitetaan aidattua aluetta, johon voi laskea jonkin satunnaisen varoalueen. Valittaja on esittänyt saaneensa tietää viraston uudesta sähköasematonttien pinta-alojen ja arvostuksen arviointimuutoksesta vasta toisen valvontajakson viimeisen vuoden kuluessa heinäkuussa 2011.
Virasto on esittänyt, ettei valittaja ole edes ilmoittanut sillä olevan tontteja vuokralla eikä tonteista aiheutuneita kustannuksia. Energiavirasto on kuitenkin hyväksynyt varovaisuusperiaatteella Jyväskylän Energia Oy:n omistuksessa olevia sähköasematontteja valittajalle verkonarvoon perustuen siihen olettamukseen, että tonteista on aiheutunut valittajalle vuokrakustannuksia, vaikka tämä ei näitä kustannuksia ole pystynyt esittämään.
Viraston ja valittajan välisistä sähköpostiviesteistä käy ilmi, että virasto on verkonrakennetietojen tarkastamisen jälkeen pyytänyt valittajalta sähköpostitse 4.7.2011 lukien tarkennuksia verkonrakennetietoihin. Virasto on mainitussa sähköpostiviestissään pyytäessään lisätietoja sähköasematonttien pinta-aloista todennut valittajalle, että sähköasematontilla tarkoitetaan aidattua aluetta sähköasemarakennuksen ympärillä.
Elokuussa 2011 virasto on ilmoittanut valittajalle, että tontin kokoon voi laskea myös pienen varoalueen aidan ympärillä. Virasto on 19.9.2011 pyytänyt valittajaa korjaamaan verkonrakennetietoja ja ilmoittanut valittajalle, että sähköasematonttien osalta saa merkitä vain käytössä olevien sähköasemien tontit niiltä osin kuin ne palvelevat sähkönsiirtoa ja että rakennetietoihin tulee merkitä käytännössä vain sähköaseman aidattu alue ja mahdollinen varoalue. Virasto on vielä mainitussa viestissään todennut, että muilta osin tontti ei palvele sähkönsiirtoa ja on käytännössä sähkönsiirron ja asiakkaiden sähkönsaannin kannalta tarpeetonta aluetta, jolle virasto ei salli kohtuullista tuottoa.
Virasto on 30.9.2011 pyytänyt valittajaa korjaamaan sähköasematonttien pinta-aloja ja ilmoittanut, että käytännössä tonttialaan voidaan ilmoittaa vain aidattu alue, johon voi laskea pienen varoalueen viitaten standardeissa mainittuun kahteen metriin. Valittajan mukaan virasto on vielä loppusyksystä 2011 ilmoittanut puhelimitse, että tontin pinta-alaksi voi laskea aidan lisättynä viidellä metrillä.
Markkinaoikeus toteaa, että valvontamenetelmät eivät ole aukottomia. Kysymys on menetelmistä ja malleista, jotka sisältävät luonteensa vuoksi väistämättä yleistyksiä. Vaikka valvontamenetelmät laadittaisiin kuinka yksityiskohtaisesti tahansa, jää tulkinnanvaraisia kysymyksiä, jotka viraston on riippumattomana sääntelyviranomaisena harkintavaltansa rajoissa ratkaistava valvontapäätöstä tehdessään. Myös verkonhaltijoiden neuvominen ja ohjeistaminen kuuluvat hallintolain 8 §:n mukaisesti viraston viranomaistehtäviin.
Markkinaoikeus katsoo, että valittajalle sähköpostitse annetut ohjeistukset sähköasematontin pinta-alan määrittämisestä eivät ole ratkaisevalla tavalla poikenneet toisen valvontajakson menetelmäliitteessä ja valvontatietojärjestelmän ohjeissa ilmoitetusta. Viraston antamat ohjeistukset, jotka valittajan mukaan ovat olleet määräyksiä, ovat lisäksi olleet toisiaan täydentäviä. Viraston valittajalle sähköpostitse antamien ohjeistusten voidaan katsoa olleen hallintolain mukaista neuvontaa, jolla virasto on pyrkinyt varmistamaan verkonhaltijoiden välisen tasapuolisen kohtelun saattamalla sähköasematonttien pinta-aloja koskevat tulkinnat harkintavaltansa rajoissa mahdollisimman yhdenmukaisiksi.
Lisäksi valittaja on esittänyt, että sähköasematontin koko pinta-alan on kuuluttava sähköverkkoliiketoiminnan piiriin, kun tontilla ei ole muuta kuin sähköverkkoliiketoimintaan kuuluvaa toimintaa. Valittaja maksaa verkkovuokraa koko sähköverkosta verkon omistajalle ja verkon omistajan näkökulmasta koko sähköasematontti kuuluu sähköverkkoon. Sähköasematonttien paikkojen valinta kaupunkiympäristössä on haasteellista ja tonttipaikan valinnassa on harvoin vaihtoehtoja eikä tontin kokoa pysty rajaamaan viraston määritelmän mukaiseksi. Verkon omistajalla ei ole mahdollisuutta hyödyntää Energiaviraston verkon arvosta poistamia pieniä tilkkuja tuottavaan liiketoimintaan.
Suullisessa käsittelyssä todistajana kuultu D on kertonut, ettei viraston sähköasematonttien pinta-aloista poistamille alueille ole käyttöä. Hän on esittänyt esimerkkinä, että Eteläportin tontista poistetut alueet ovat meluvallin ja moottoritien välissä olevia alueita. Tourulan tontin ympärillä on rautatie, valtatie 9 ja Vaajakosken moottoritie. Valittajan hallinnassa olevilla sähköasematonteilla on myös johtojen vuoksi vaara-alueita eikä niitä senkään vuoksi voida hyödyntää.
Kuten edellä on jo todettu, toisen valvontajakson menetelmäliitteen mukaan verkkokomponentin on tullut olla verkonhaltijan hallinnassa ja tosiasiallisessa käytössä. Toisen valvontajakson valvontatietojärjestelmässä on lisäksi ollut viraston laatimana ohjeena, että verkonrakennetietoihin hyväksytään sähköasematonttien pinta-ala "siltä osin kun tontti palvelee sähkönsiirtoa". Mainituissa ohjeissa ei sen sijaan ole ilmoitettu, että sähköasematontin koko pinta-ala otetaan huomioon verkonarvossa.
Asiassa esitetyn selvityksen mukaan valittaja on ensimmäisellä valvontajaksolla ilmoittanut verkonrakennetietoihinsa esimerkiksi Keljon sähköasematontin kuuden hehtaarin pinta-alan kokonaan. Mainitun tontin pinta-alaksi valittaja on ilmoittanut toisella valvontajaksolla noin 3,8 hehtaaria poistamalla pinta-alasta alueella sijaitsevat asuinrakennukset todeten, että näin tontti palvelee vain sähkönsiirtoa. Virasto on edelleen pienentänyt mainitun tontin pinta-alaa noin 1,9 hehtaariin, koska alueella on asuinrakennuksen lisäksi metsää, joka ei viraston mukaan myöskään palvele sähkönsiirtoa.
Valvontamenetelmien ja kuluttajien kannalta ei ole perusteita sille, että verkkopääomaan hyväksyttäisiin laajempia sähköasematontteja kuin sähköasema tosiasiallisesti tarvitsee. Sitä osaa tontista, joka ei ole tarpeellista sähkönsiirrolle, verkonhaltija ei valvontamenetelmien mukaan voi ilmoittaa verkon rakennetietoihin, vaikka näitä alueita ei esimerkiksi tonttijaon, pinta-alan vähäisyyden tai muun seikan takia voida hyödyntää mihinkään muuhun toimintaan. Arvioinnissa ei ole myöskään merkitystä sillä, että verkonhaltija ei pysty hankkimaan tai vuokraamaan yksinomaan soveltuvana pitämäänsä sähkönsiirtoon tarpeellista kiinteistöä tai muuta maa-aluetta.
Valvontamenetelmissä ei myöskään oteta huomioon verkonhaltijan sopimuskumppaneiden asemaa eikä sitä, pystyykö tontin omistaja hyödyntämään tuottavasti ne alueet, jotka eivät ole verkkotoiminnan tosiasiallisessa käytössä.
Se seikka, että asiassa esitetyn selvityksen mukaan valittajan verkonrakennetietoihin ilmoittamat sähköasematontit sijaitsevat asemakaava-alueella, ei ole ratkaisevaa merkitystä. Menetelmien mukainen verkkokomponentin tosiasiallinen käyttö ei ole myöskään sidottu tonttijakoon. Tämän on myös valittaja Keljon tontin osalta hyväksynyt.
Markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on voinut valittajalle vahvistetun toisen valvontajakson valvontamenetelmän ja valvontatietojärjestelmän ohjeistuksen perusteella sekä harkintavaltansa rajoissa määritellä valittajan verkonrakennetietoihin sähköasematonttien pinta-alat. Asiaa arvioitaessa on otettu huomioon myös luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisenä tavoitteena oleva tasapuolisuus, jolla tarkoitetaan valvottavien yritysten tasapuolista kohtelua.
4.3.3 Sähköasematonttien arvostus
Valittaja on perustanut sähköasematonttien luokittelua ja arvostusta koskevan vaatimuksensa viraston ensimmäisellä valvontajaksolla soveltamiin ARA-vyöhykehintoihin. Valittaja on esittänyt, että tonttien ARA-hinnoilla laskettu pinta-aloilla painotettu keskihinta on ollut myös toisella valvontajaksolla huomattavasti lähempänä luokkaa "Suurkaupunkien kaava-alueet" -yksikköhintaa kuin luokan "Muut kaava-alueet" -yksikköhintaa.
Energiavirasto on puolestaan esittänyt, että yksikään valittajan verkonrakennetietoihin ilmoittama tontti ei kuulu hinnan perusteella kalleimpaan tonttiluokitukseen eivätkä tontit sijaitse kovin hankalassa suurkaupungin keskustaympäristössä. Viraston mukaan edes Tourulan sähköasematontti, joka toisella valvontajaksolla on hyväksytty luokkaan "Suurkaupunkien kaava-alueet" ei myöskään kuuluisi mainittuun luokkaan fyysisen sijaintinsa tai ympäristönsä perusteella.
Toisen valvontajakson menetelmäliitteen mukaan sähköasematonttien osalta sähköverkon jälleenhankinta-arvon määrityksessä käytettävät yksikköhinnat ja laskentamenetelmät ovat perustuneet Empower Oy:n tekemään yksikköhintaselvitykseen. Menetelmäliitteen mukaiset yksikköhinnat toisella valvontajaksolla ovat luokassa "Suurkaupunkien kaava-alueet" olleet 69,1 euroa neliömetriltä ja luokassa "Muut kaava-alueet" 2,7 euroa neliömetriltä. Toista valvontajaksoa koskevassa menetelmäliitteessä ei ole edellä esitetyn lisäksi tarkemmin määritelty tonttien arvostusta tai luokittelua.
Ensimmäisellä valvontajaksolla (2005–2007) yksikköhinnat ovat olleet luokassa "Suurkaupunkien kaava-alueet" 60 euroa neliömetriltä ja luokassa "Muut kaava-alueet" 10 euroa neliömetriltä.
Toisella valvontajaksolla käytössä olleen valvontatietojärjestelmän ohjeen mukaan sähköasematonttien kustannuksiin sisältyvät paikan valinta, tontin hankintahinta, lohkominen sekä lainhuudatus. Ohjeen mukaan sähköasematontit jaotellaan kolmeen luokkaan sijaintipaikasta riippuen: suurkaupunkien kaava-alueet, muut kaava-alueet ja kaavoittamaton alue.
Kuten edellä on jo todettu, valittajan emoyhtiön ensimmäisellä valvontajaksolla ilmoittamien tonttien hinnat ovat pohjautuneet Jyväskylän kaupungin tonttiosaston vyöhykehinnastoon. Sähköasematontit on virastolle ilmoitettujen tietojen perusteella merkitty ensimmäisen valvontajakson valvontapäätöksessä luokkaan "Suurkaupunkien kaava-alueet".
Ensimmäisen valvontajakson päättymisen jälkeen toisella valvontajaksolla on rakennettu Keljonlahden sähköasema vuonna 2009 ja Eteläportin sähköasematontti vuonna 2010. Mainittuja sähköasematontteja ei ole siten otettu huomioon määritettäessä verkonarvoa ensimmäisen valvontajakson valvontapäätöksessä.
Virasto on 4.7.2011 valittajalle lähettämässään sähköpostiviestissä pyytänyt tarkennusta valittajan verkonrakennetietoihin muun ohella siltä osin kuin valittajan kaikki sähköasematontit on ilmoitettu luokkaan "Suurkaupungin kaava-alueet". Lisäksi virasto on mainitussa sähköpostiviestissään todennut, että luokituksen määritelmät tältä osin ovat ehkä huonot ja että luokitukset voisivat olla "kallis", "normaali" ja "halpa" tontti. Vielä virasto on todennut, että jos yhtiöllä on esittää todelliset kustannukset, joita rakennus ja sähköasematontti ovat aiheuttaneet, tällöin arvioidaan asemakohtaisesti, mihin komponenttiin asema ja komponentti luokitellaan.
Valittaja on 6.7.2011 ilmoittanut sähköpostitse virastolle tämän tiedustellessa sähköasematonttien luokituksesta, että se on käyttänyt sähköasematontin neliöhintamäärittelynä kyseisen alueen asuntotuotannon vyöhykehintaa ja rakennusoikeutta, jolloin vuonna 2005 silloisten asemien painotettu neliöhinta on ollut (--,--) euroa, kun suurkaupungin kaava-alueen hinta on viraston luokittelussa ollut 60 euroa neliömetriltä. Valittaja on tällä perusteella valinnut tonttien luokittelun.
Virasto on 10.7.2012 pyytänyt valittajalta selvitystä, mitkä ovat olleet valittajan sähköasematonttien lunastus-/ostohinnat kaikille sähköasemille hankituille tonteille, tontin hankintavuodesta ja arvosta hankintavuoden rahanarvossa. Kyseisestä selvityspyynnöstä käy ilmi, että virasto on todennut, ettei vyöhykehintakartasta käy ilmi, mitä kustannuksia tontit ovat aiheuttaneet valittajalle eikä se, joutuuko valittaja hankkimaan tontit Jyväskylän kaupungilta ARA-hinnoilla.
Valittaja on 13.8.2012 toimittanut virastolle selvityksen "Vastaukset EMV:n lisätiedusteluihin" Jyväskylän Energia Oy:n 23.11.1998 hankkimien Keljon, Kangasvuoren, Tourulan, Hämeenlahden, Nisulan ja Ilomäen sähköasema- ja kytkinasematonttien hankintahinnoista, pinta-aloista ja neliöhinnoista. Lisäksi selvityksessä on ilmoitettu, että JE-Siirto Oy on ostanut 1.1.2010 Jyväskylän kaupungilta Eteläportin sähköaseman ja mikä on ollut mainitun tontin hankintahinta, pinta-ala ja neliöhinta.
Selvityksessä on lisäksi ilmoitettu Keljon, Kangasvuoren, Tourulan, Hämeenlahden, Mustalammen (Ilola), Nisulan ja Eteläportin ARA-hinnat keväällä 2012. Mainitussa selvityksessä on todettu, että lähtökohtana sähköasematonttien hankinnalle on voimassaolevat ARA-hinnat. Lisäksi selvityksessä on ilmoitettu, että valittajalla ei ole ollut sähköasematontteja vuokralla vuonna 2011 ja että mahdollisten vuokratonttien vuokrat ilmoitetaan OPEX-kuluissa.
Valittajan virastolle toimittamasta selvityksestä käy vielä ilmi, että Keljon, Kangasvuoren, Tourulan, Hämeenlahden ja Nisulan todelliset hankintahinnat ovat olleet noin (--) euroa neliömetriltä vuonna 1998. Tonttien neliöhinnat ARA-hinnoilla laskettuna ovat selvityksen mukaan olleet Keljon osalta 65,10 euroa, Kangasvuoren 46,50 euroa ja Hämeenlahden osalta 27,90 euroa neliömetriltä. Vuonna 2010 hankitun Eteläportin neliömetrihinta ARA-hinnoilla on ollut 46,50 euroa.
Virasto on 11.9.2012 sähköpostitse ilmoittanut valittajalle, että luokkaan "Muut kaava-alueet" voidaan muodostaa yhtiökohtainen yksikköhinta toisella valvontajaksolle Eteläportin hankintahinnan perusteella.
Kuten markkinaoikeus on jo edellä todennut, että vaikka valvontamenetelmät laadittaisiin kuinka yksityiskohtaisesti tahansa, jää väistämättä tulkinnanvaraisia kysymyksiä, jotka viraston on riippumattomana sääntelyviranomaisena harkintavaltansa rajoissa ratkaistava valvontapäätöstä tehdessään.
Sähkömarkkinalain esitöiden mukaan perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulee vastata toiminnan kustannuksia ja kilpailunrajoituslakia sovellettaessa otetaan huomioon monopolihinnoittelun arvioinnissa lisäksi, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Lisäksi lain esitöissä on todettu, että luonnollisen monopolin erityisvalvonnan yhtenä keskeisenä tavoitteena on tehokkuus, joka tarkoittaa asiakkaan haluaman palvelun aikaansaamista mahdollisimman alhaisin kustannuksin.
Markkinaoikeus katsoo, kuten virasto on esittänyt, että valittajan ilmoittamat ARA-hinnat eivät ole olleet todellisia hankintahintoja eivätkä valittajalle aiheutuneita kustannuksia eivätkä siten kustannuksia, joihin valittajalla on ollut tosiasiallinen mahdollisuus. Valittajan virastolle toimittamasta toista valvontajaksoa koskevasta 13.8.2012 toimitetusta selvityksestä käy ilmi esimerkiksi se, että vuonna 2010 hankitun Eteläportin sähköasematontin arvoksi on ilmoitettu ARA-hinnalla 46,50 euroa neliömetriltä, jota olisi valittajan mukaan tullut käyttää, vaikka hankintahinta on ollut (--,--) euroa neliömetriltä.
Lisäksi valittajan esittämässä Jyväskylän kaupungin tonttipäällikön antamassa lausunnossa mainittua tuetun tuotannon asuntotonttien ARA-hinnoittelua käytetään muun ohella yksityisten päiväkotien sekä vanhusten ja vammaisten ryhmäkotien tonttien hinnoitteluun, joilla ei kuitenkaan voida todeta valittajan sähköasematonttien toteutuneita kustannuksia.
Valittaja on lisäksi esittänyt, että virasto ei olisi voinut muodostaa halvimman tontin perusteella yhtiökohtaista yksikköhintaa, koska Eteläportin sähköasematontin edullinen hankintahinta on johtunut siitä, että kyseiselle teollisuustontille ei ole voitu rakentaa liiketilaa. Valittaja on vielä esittänyt, että sähköasematonttien todellisissa hankintahinnoissa on otettava huomioon, että tonttien arvot ovat yli kaksinkertaistuneet vuodesta 1998 rakennuskustannusindeksin mukaan.
Markkinaoikeus toteaa, että valvontamenetelmien mukaan sähköverkon arvo korjataan verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskentamenetelmissä vastaamaan sen markkina-arvoa siten, että kirjanpitoarvon asemesta käytetään sähköverkon nykykäyttöarvoa, jonka laskemiseksi tarvitaan tieto jälleenhankinta-arvosta. Jälleenhankinta-arvolla tarkoitetaan puolestaan sitä kustannusta, jonka kyseiseen komponentin tai komponenttiryhmään kuuluvien verkkokomponenttien rakentaminen nykyisellä kustannustasolla aiheuttaa.
Asiassa esitetyn selvityksen mukaan virasto selvittää jokaiselle valvontajaksolle jälleenhankinta-arvot, jotta myös vanhat verkkokomponentit arvostetaan mahdollisimman lähelle markkina-arvoa. Tämä käy ilmi menetelmäliitteessä, jossa on viitattu Empower Oy:n vuonna 2007 tekemään yksikköhintoja koskevaan selvitykseen.
Rakennuskustannusindeksillä korjattujen vuonna 1998 hankittujen valittajan sähköasematonttien hankintahintojen vertaileminen ei ole siten asian kannalta olennaista, koska menetelmäliitteen mukaan rakennuskustannusindeksiä käytetään vain valvontajakson sisällä. Näin ollen Jyväskylän Energia Oy:n vuonna 1998 hankkimien sähköasematonttien hankintahintoja ei voida korjata rakennuskustannusindeksillä, vaikka valittaja on näin esittänyt.
Edellä esitettyyn nähden valittaja on saanut hyödyn siitä, että virasto on muodostanut yhtiökohtaisen yksikköhinnan luokassa "Muut kaava-alueet" sijoitetuille tonteille vuonna 2010 hankitun Eteläportin todellisen hankintahinnan (--,--) euron perusteella. Toisella valvontajaksolla standardiyksikköhinta on ollut luokassa "Muut kaava-alueet" 2,7 euroa neliömetriltä.
Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, että Energiavirasto on voinut toisen valvontajakson lainvoimaisen valvontamenetelmän ja valvontatietojärjestelmän ohjeistuksen sekä harkintavaltansa rajoissa määritellä valittajan verkonrakennetietoihin Hämeenlahden, Kangasvuoren, Keljon, Eteläportin ja Keljonlahden sähköasematontit luokkaan "Muut kaava-alueet" ja määritellä niille yhtiökohtaisen yksikköhinnan Eteläportin sähköasematontin hankintahinnan perusteella.
Valitusperuste on siten tältä osin hylättävä.
Asiassa ei ole tarpeen lausua sähköasematonttien sijaintia koskevista väitteistä.
5 Keljonlahti–Keljo -johdon arvostaminen
5.1 Asian arvioinnin lähtökohtia
Valittaja on esittänyt, että valituksenalainen päätös on lainvastainen siltä osin kuin Energiavirasto ei ole valittajan vaatimuksen mukaisesti muodostanut Keljonlahti–Keljo 110 kV:n ilmajohdolle yhtiökohtaista yksikköhintaa. Johto on rakenteeltaan, kustannuksiltaan ja rakentamisolosuhteiltaan erittäin poikkeuksellinen. Valvontamenetelmien yksikkökomponenteista ei löydy vastaavia johto- ja pylväsrakenteita ja valittajan todelliset rakentamiskustannukset ovat olleet (---------------) viraston standardiyksikköhintaan verrattuna. Valituksenalainen päätös johtaa siihen, että Keljonlahti–Keljo -johto jää valvontamenetelmien mukaan investointina tappiolliseksi eikä valittaja saa valvontamenetelmien mukaisesti pitoajan puitteissa katettua johdon rakentamiskustannuksia.
Energiavirasto on puolestaan esittänyt, että sillä ei olisi ollut toimivaltaa ratkaista asiaa valittajan vaatimalla tavalla, vaikka mainittu johto olisi muutoin täyttänyt valvontamenetelmien edellytykset yhtiökohtaisen yksikköhinnan muodostamiseksi, koska valittaja ei ollut hakenut yhtiökohtaista yksikköhintaa vahvistuspäätöksen menetelmäliitteen mukaisessa määräajassa. Lisäksi virasto on esittänyt, että virasto on valittajan pyynnöstä selvittänyt mahdollisia vaihtoehtoja mainitun investoinnin huomioon ottamiseksi valvontamenetelmien perusteella. Esillä on viraston mukaan ollut erilaisia ratkaisumalleja, mutta vaihtoehdot, joita virasto on selvittänyt, olisivat olleet valvontamenetelmien vastaisia eivätkä olisi olleet tasapuolisia muita verkonhaltijoita kohtaan. Virasto ei ole siten voinut hyväksyä yhtiökohtaista yksikköhintaa vaan johdon jälleenhankinta-arvo on laskettu valvontamenetelmien mukaisesti standardiyksikköhintojen avulla.
Asiassa on kysymys siitä, onko Energiavirasto menetellyt sähkömarkkinalain ja lainvoimaisen vahvistuspäätöksen mukaisesti, kun se ei ole muodostanut Keljonlahti–Keljo -johdolle yhtiökohtaista yksikköhintaa valittajan vaatimuksen mukaisesti.
5.2 Tosiseikkoja
Jyväskylän Voima Oy on rakentanut valittajan hallinnassa olevalle jakelualueelle Keljonlahden voimalaitoksen. Rakentaminen on alkanut vuonna 2007, ja voimalaitos on otettu käyttöön 2010. Voimalaitos on vuonna 2009 liitetty valittajan sähköverkkoon. Keljonlahden kytkinaseman ja Keljon sähköaseman välinen noin 4,7 kilometrin 110 kV:n ilmajohtolinja on otettu käyttöön vuonna 2009, ja se on ilmoitettu verkonrakennetietoihin ensimmäisen kerran vuonna 2010. Keljonlahti–Keljo -johto on merkitty verkonrakennetietoihin puupylväsjohdoksi (2,39 kilometriä) ja teräsristikkopylväsjohdoksi (2,29 kilometriä). Keljonlahti–Keljo -johto on rakennettu sähkömarkkinalaissa säädetyn liittämisvelvollisuuden vuoksi. Valittajalla on yhteensä noin 10,29 kilometriä 110 kV:n johtoja. Muut valittajan 110 kV:n johdot on rakennettu vuosina 1980, 1982 ja 2005.
Oikeudenkäyntiasiakirjoihin liitetystä JE-Siirto Oy:n 28.1.2008 päivätystä rakennuslupahakemuksesta, jonka on allekirjoittanut todistelutarkoituksessa kuultu A käy ilmi, että kysymyksessä on ollut ilmajohto, jonka suunniteltuina pylvästyyppeinä ovat olleet harustettu putkipylväs/vapaasti seisova teräspylväs/teräsrakenteinen maisemapylväs. Johdon pituudeksi on ilmoitettu 4,8 kilometriä ja käyttötarkoitukseksi Keljonlahden voimalaitoksella tuotetun sähkön siirto Keljon sähköasemalle. Hakemuksesta käy edelleen ilmi, että johdon suunnittelun toteutus tapahtuu vuosina 2007–2008 ja rakentaminen vuonna 2009. Lisäksi hakemuksesta käy ilmi, että johdon rakentamisen kokonaiskustannusarviona on ollut noin (-,-–-) miljoonaa euroa ja että lopulliset kustannukset riippuvat muun muassa tehtävistä maisemapylväsvalinnoista. Hakemuksen liitteenä on ollut alustava reitti.
Virasto on 27.2.2008 myöntänyt rakentamisluvan.
Johdon toteutuneet rakentamiskustannukset ovat olleet noin (-,-) miljoonaa euroa.
5.3 JE-Siirto Oy:n ja viraston välistä yhteydenpitoa yhtiökohtaisesta yksikköhinnasta
Valittaja on 31.3.2010 sähköpostitse tiedustellut virastolta Keljonlahti–Keljo -johdon käsittelytapaa. Mainitun johdon tiedot valittaja on ilmoittanut sähköpostin mukaan lähinnä sopiviin kohtiin, osin 110 kV:n puupylväsjohdoksi ja osin 110 kV:n teräsristikkopylväsjohdoksi. Lisäksi valittaja on todennut, että viraston yksikköhinnoilla laskien uusien johtojen arvo on ollut noin (---) tuhatta euroa, kun taas johto-osuuden toteutunut kustannus on ilman maakorvauksia ollut (-----) tuhatta euroa. Kustannusero on ollut (-----) tuhatta euroa.
Viraston edustaja on 6.4.2010 sähköpostitse todennut valittajalle, että yksikköhintaan tulee huomioida myös olemassa olevat johtopituudet ja niiden todelliset rakentamiskustannukset, jos 110 kV:n puupylväsjohdolle ja/tai 110 kV:n teräsristikkopylväsjohdolle lasketaan yhtiökohtainen yksikköhinta. Valittajan 10,29 kilometrin pituiset 110 kV:n johdot ovat viestin mukaan mitä ilmeisimmin melko nuoria ja myös niille aiemmin rakennetuille olisi helppo selvittää toteutuneet rakentamiskustannukset, jolloin voitaisiin joko puupylväs- tai teräsristikkopylväsjohdolle laskea keskimääräinen yhtiökohtainen yksikköhinta toteutuneiden kustannusten mukaisesti.
Valittaja on toimittanut virastolle 24.3.2011 päivätyn kirjeen "110 kV johdot ja viestiverkko" ja taulukon, jossa valittaja on ilmoittanut 110 kV:n johtojen keskimääräisen kilometrikustannuksen sekä tiedustellut valittajan kaikkien 110 kV:n johtojen arvon määrityksestä.
Viraston edustaja on 12.9.2011 ilmoittanut sähköpostitse valittajalle 110 kV:n johtojen arvostuksesta, että viraston käsityksen mukaan kysymyksessä on maisemapylväslinja eikä maisemapylväs ole peruste yhtiökohtaiselle yksikköhinnalle, koska se ei ole välttämätön sähkönsiirron kannalta.
Virasto on 23.11.2011 sähköpostiviestissään valittajalle toistanut valvontamenetelmistä ilmoitetut perusteet yhtiökohtaiselle yksikköhinnalle. Lisäksi virasto on esittänyt, että standardiyksikköhinnat perustuvat keskimääräisiin hintoihin ja että komponentista riippuen verkonhaltija voi pystyä toteuttamaan verkonrakennustyön välillä yksikköhintaa halvemmalla ja välillä vastaavasti verkonhaltijan kustannukset ovat yksikköhintaa kalliimmat.
Virasto on vielä mainitussa sähköpostiviestissään esittänyt, että verkon rakentaminen yksikköhintoja kalliimmalla ei ole peruste yhtiökohtaiselle yksikköhinnalle. Viraston mukaan valittajayhtiön selvityksistä ei ole selvinnyt muuta syytä standardiyksikköhintaa kalliimmalle kustannukselle kuin se, että ilmajohtoverkko on rakennettu lyhyissä pätkissä eivätkä lyhyet ilmajohtopituudet ole riittävä peruste esitetyille ilmajohtojen yhtiökohtaisille yksikköhinnoille. Vielä virasto on todennut, että kustannusten vertailua ei voida toteuttaa luotettavasti rakennuskustannusindeksin avulla kohteisiin, jotka on rakennettu vuosia sitten.
Lisäksi virasto on edellä mainitussa sähköpostiviestissään esittänyt, että Keljonlahden ilmajohdon rakenne poikkeaa normaalista 110 kV:n teräsristikkopylväsjohdosta ja että sen rakenne vastaa yksikköhinnoissa lähinnä 400 kV:n rakennetta. On siten mahdollista, että Keljonlahden ilmajohto merkitään 400 kV:n ilmajohtoihin siten, että 2,39 kilometriä 400 kV:n harustettuun teräspylväsjohtoon ja 2,29 kilometriä 400 kV:n vapaasti seisovaksi teräspylväsjohdoksi.
Viraston edustaja on sähköpostiviestissään 30.3.2012 ilmoittanut verkonhaltijoille vuoden 2011 sähköverkon rakennetietojen jättämisen määräpäivän siirtymisestä 31.3.2012 sijasta 2.5.2012 saakka.
Valittaja on 13.4.2012 esittänyt virastolle toimittamassaan sähköpostiviestissä, että se on tulkinnut viraston sähköpostiviestin 30.3.2012 verkonrakennetietojen uudesta jättöpäivästä koskevan myös verkonhaltijakohtaisia erityistapauksia ja muutoksia. Valittaja on sähköpostiviestissään todennut ilmoittavansa tarkemmat hakemukset yhtiökohtaisiksi yksikköhinnoiksi muiden verkonrakennetietojen jättämisen yhteydessä uuden aikataulun puitteissa. Valittaja on lisäksi todennut, että 110 kV:n johtojen käsittely on kesken toisen valvontajakson osalta. Valittaja esittänyt ensisijaisesti 110 kV:n ilmajohtojen osalta yhtiökohtaisia yksikköhintoja ja toissijaisesti valittaja on esittänyt toiselle valvontajaksolle tehtyä päätöstä, jonka mukaisesti Keljo-Keljonlahti -johto ilmoitetaan 400 kV:n rakenteen mukaisena.
Viraston edustaja on sähköpostiviestissään 16.4.2012 vastannut valittajalle, että päivämäärä 2.5.2012 on koskenut vain verkonrakennetietojen ilmoittamista eikä se ole liittynyt yhtiökohtaisten yksikköhintojen hakemuksiin. Viraston edustaja on edelleen todennut sähköpostiviestissään, että vahvistuspäätöksissä on erikseen annettu päivämäärä yhtiökohtaisten yksikköhintojen hakemiselle. Mainitussa sähköpostiviestissä on esitetty, että jos yhtiö on ilmoittanut ennen 31.3.2012, että hakemukset tulevat tuosta hiukan myöhässä, virasto on antanut siihen lisäaikaa.
Virasto on vielä edellä mainitussa sähköpostiviestissään todennut, että kaikkia verkonhaltijoita tulee kohdella hallintolain mukaisesti tasapuolisesti ja jos yhtiölle sallitaan tämä menetelmä, se ei ole vahvistuspäätöksen mukaista. Lisäksi virasto on todennut, että yhtiö voi kuitenkin lähettää mahdollisimman pian esitykset yhtiökohtaisista yksikköhinnoista ja virasto harkitsee, mitä niiden kanssa tehdään. Vielä virasto on todennut, että kaikki rakennetiedot tulee tässä vaiheessa merkitä määritelmien mukaan eikä kustannusten perusteella rakennetietoihin merkitä mitään ja että 110 kV:n johdot on hyvä merkitä tässä vaiheessa vain 110 kV:n ilmajohtoihin eikä 400 kV:n johtoihin.
Valittaja on tiedustellut 2.5.2012 sen ja viraston välisessä tapaamisessa, syytä siihen, miksi Keljonlahti–Keljo -johdolle ei voida soveltaa todellista kilpailutettua hintaa.
Viraston edustaja on 9.5.2012 todennut viraston ja valittajan tapaamisesta valittajan laatimaan muistioon liittyen, että jos JE-Siirto Oy pystyy erittelemään tarkemmin, mistä Keljonlahti–Keljon -johdon kustannukset ovat muodostuneet ja perustelee, miksi kustannukset ovat todella olleet niin poikkeavia ja miksi mainitun kaltainen ratkaisu on ollut pakko tehdä eikä halvemmalla ole pystytty 110 kV:n ilmajohtoa toteuttamaan, virasto voi mahdollisesti vielä harkita asiaa uudelleen. Lisäksi on todettu, että yhtiön tulee antaa todellista kustannustietoerittelyä, mistä kustannus muodostuu. Aikaisemmilla perusteluilla virasto ei ole voinut hyväksyä yhtiökohtaista yksikköhintaa, koska tiheästi rakennetut pylväät tai tupla-Finch eivät ole olleet riittävä perustelu yhtiökohtaiselle yksikköhinnalle. Asiasta on mahdollista vielä keskustella ja tilanne voidaan arvioida uudelleen, jos tarkempia tietoja kustannuksista saadaan ennen kesää.
Valittaja on 1.6.2012 toimittanut virastolle 30.5.2012 päivätyn esityksensä Keljonlahti–Keljo -johdon yhtiökohtaisesta yksikköhinnasta toiselle ja kolmannelle valvontajaksolle. Esitystä on perusteltu epätyypillisen suurella siirrettävällä teholla, häviöiden arvostuksen perusteella valitulla johdinrakenteella, osalla reittiä olevalla erittäin ahtaalla johtoalueella ja siitä johtuvalla pylväsrakenteella, kulmapylväillä sekä johdon lyhyydellä.
Virasto on 17.9.2012 ilmoittanut sähköpostilla valittajalle, että 110 kV:n ilmajohdot on merkitty 110 kV:n komponentteihin ohjeiden mukaisesti. Mainitun sähköpostiviestin mukaan JE-Siirto Oy:n kohdalla ei ole voitu tehdä poikkeusta, koska se ei olisi ollut tasapuolista muita verkonhaltijoita kohtaan.
Valittaja on 18.9.2012 lähettämässään sähköpostiviestissä viitannut viraston aiempaan sähköpostiviestiin 23.11.2011 Keljonlahti–Keljo -johdon kirjaamisesta 400 kV:n johtoihin. Viraston edustaja on ilmoittanut mainittuna päivänä, ettei johtoja voida kirjata 400 kV:n johtoihin, koska se olisi valittajayhtiön suosimista verrattuna muihin yhtiöihin ja vesittäisi yksikköhintakannustinvaikutukset.
5.4 Markkinaoikeuden arviointi Keljonlahti–Keljo -johdon arvostamisesta
5.4.1 Yhtiökohtaista yksikköhintaa koskevan esityksen määräaika
Energiavirasto on esittänyt todenneensa valittajalle virheellisesti, että valittaja voi hakea yhtiökohtaista yksikköhintaa. Virasto on myöhemmin todennut, ettei sillä ole toimivaltaa hyväksyä yhtiökohtaista yksikköhintaa, koska toisen valvontajakson menetelmien mukaan hakemus olisi tullut toimittaa viimeistään 31.3.2008. Virasto on markkinaoikeudessa esittänyt, että sille on vasta myöhemmin selvinnyt, ettei valittaja ollut jättänyt toisella valvontajaksolla hakemusta yhtiökohtaisesta yksikköhinnasta vahvistuspäätöksen mukaisessa määräajassa.
Valittaja on puolestaan esittänyt, ettei se ole voinut toimittaa mainitussa määräajassa hakemusta, koska Keljonlahden–Keljo -johto on otettu käyttöön vuonna 2009 ja koska johdon lopulliset kustannukset ovat olleet selvillä vasta vuonna 2010. Joka tapauksessa menetelmäliitteessä mainittu määräaika ei ole toisella valvontajaksolla estänyt hakemuksen toimittamista myöhemmin. Mainittu määräaika hakemuksen jättämiselle ei ole myöskään valittajan mukaan tullut esiin ennen markkinaoikeuskäsittelyä.
Markkinaoikeus toteaa, että Energiavirasto ei ole tehnyt erillistä päätöstä hylätessään valittajan esityksen yhtiökohtaisen yksikköhinnan muodostamisesta vaan hakemus on hylätty valituksenalaisella päätöksellä. Virasto ei ilmoittamansa mukaan muutoinkaan tee yhtiökohtaisesta yksikköhinnasta erillistä päätöstä vaan muutosesitys otetaan tarpeen vaatiessa huomioon valvontapäätöksessä.
Todistelutarkoituksessa kuultu A, joka on tullut Jyväskylän Energia Oy:lle vuonna 2007, on kertonut, että Keljonlahti–Keljo -johtoprojekti on ollut tuolloin meneillään. Yhtiö on ollut yhteydessä virastoon, josta on ilmoitettu, että yhtiökohtaista yksikköhintaa voidaan hakea.
Valittaja on sähköpostissaan 31.3.2010 ensimmäisen kerran kirjallisesti tiedustellut virastolta Keljonlahti–Keljo -johdon käsittelytapaa ja ilmoittanut muun ohella viraston yksikköhinnoilla lasketun uusien johtojen arvon ja johto-osuuden toteutuneen kustannuksen. Keljonlahden–Keljo -johdon yhtiökohtaisen yksikköhinnan muodostamista koskeva esitys toiselle valvontajaksolle on myös valittajan esittämän mukaan tehty kuitenkin vasta kolmannella valvontajaksolla kesäkuussa 2012.
Vahvistuspäätöksen menetelmäliitteeseen on kirjattu, että perustelluista syistä voidaan sähköverkon jälleenhankinta-arvon laskennassa käytettävien liitteessä B määriteltyjen komponenttikohtaisten verkostokomponenttien yksikköhintojen sijasta ottaa huomioon yrityskohtaisia, alueellisista seikoista johtuvia kustannuksia.
Lisäksi toisen valvontajakson menetelmäliitteessä on esitetty, että halutessaan esittää käytettäväksi liitteessä B määritellyistä komponenttikohtaisista verkostokomponenttien yksikköhinnoista poikkeavia yrityskohtaisia kustannuksia verkonhaltijan tulee toimittaa toisen valvontajakson alussa 31.3.2008 mennessä, Energiamarkkinavirastolle ehdotus poikkeavista yksikköhintatiedoista ja toteutuneisiin kustannuksiin perustuvat erilliset selvitykset verkonhaltijan haluamille muutoksille.
Vastaavasti JE-Siirto Oy:lle vahvistetun kolmannen valvontajakson (2012–2015) vahvistuspäätöksen menetelmäliitteen mukaan esitys yhtiökohtaisesta yksikköhinnasta on tullut toimittaa kolmannen valvontajakson alussa 31.3.2012 mennessä.
Toisen valvontajakson menetelmäliitteessä ei ole todettu, miten verkonhaltijan on meneteltävä tilanteessa, jossa yhtiökohtaista yksikköhintaa haettaisiin sellaiselle verkkokomponenteille, jota ei ole vielä rakennettu valvontamenetelmissä mainittuun määräaikaan mennessä. Markkinaoikeus toteaa, ettei valvontamenetelmän myöskään voida katsoa estäneen hakemuksen tekemistä myös keskeneräisestä hankkeesta.
Markkinaoikeus katsoo, että JE-Siirto Oy:lle vahvistetun toisen valvontajakson menetelmäliitteen mukaan esitys yhtiökohtaisesta yksikköhinnasta on tullut toimittaa toisen valvontajakson alussa 31.3.2008 mennessä. Esillä olevassa asiassa valittaja on muun muassa rakennuslupahakemuksesta ilmenevien tietojen perusteella voinut jo mainittuun ajankohtaan mennessä arvioida tarpeensa toimittaa hakemus yhtiökohtaisen yksikköhinnan muodostamiseksi.
Asiassa ei ole ollut kysymys sähkömarkkinalain 38 b §:ssä tarkoitetusta lainvoimaisen vahvistuspäätöksen muuttamista koskevasta valittajan hakemuksesta eikä siten vahvistuspäätöksen muuttamisesta vaan päättynyttä toista valvontajaksoa 2008–2011 koskevasta lainvoimaisten menetelmien perusteella määritettävästä sähköverkkotoiminnan toteutuneesta oikaistusta tuloksesta ja kohtuullisesta tuotosta. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon verkonhaltijoiden yhdenvertainen kohtelu sekä se, mitä edellä on lausuttu valittajan mahdollisuudesta jättää hakemus, että virastolla ei olisi ollut toisen valvontajakson valvontamenetelmien nojalla velvollisuutta menetelmissä ilmoitetun määräajan jälkeen vasta kolmannella valvontajaksolla toimitetusta hakemuksesta tutkia Keljonlahti–Keljo -johdolle haettua yhtiökohtaista yksikköhintaa.
5.4.2 Viraston selvitysten merkitys
Viraston ja valittajan välisestä edellä esitetystä yhteydenpidosta käy kuitenkin ilmi, että virasto on toista valvontajaksoa koskevan lainvoimaisen vahvistuspäätöksen menetelmissä ilmoitetun määräajan käynyt keskustelua valittajan kanssa yhtiökohtaisesta yksikköhinnasta. Edellä esitetyn valittajan ja viraston yhteydenpidon mukaan esillä on ollut valvontamenetelmien mukaisten standardiyksikköhintojen soveltamisen lisäksi Keljonlahti–Keljo -johdolle yhtiökohtaisen yksikköhinnan määrittäminen, valittajan kaikille 110 kV:n johdoille yhtiökohtaisen yksikköhinnan määrittäminen ja Keljonlahti–Keljo -johdon merkitseminen 400 kV:n johtoihin.
Markkinaoikeudessa on nyt kysymys vain Keljonlahti–Keljo -johdolle vaaditusta yhtiökohtaisesta yksikköhinnasta eikä muista valittajan 110 kV:n johdoista eikä myöskään mainitun johdon kirjaamisesta 400 kV:n johtoihin.
Markkinaoikeus katsoo, että valittajan ja viraston yhteydenpidosta ei ole kuitenkaan pääteltävissä, että virasto olisi nimenomaisesti ilmoittanut, että Keljonlahti–Keljo -johdolle tullaan soveltamaan yhtiökohtaista yksikköhintaa. Vaikka Energiavirasto on toisella valvontajaksolla yhtiökohtaisen yksikköhinnan hakemukselle asetetun määräajan 31.3.2008 jälkeen selvittänyt laajasti mahdollisuutta muodostaa Keljonlahti–Keljo -johdolle yhtiökohtaista yksikköhintaa, viraston ei voida katsoa saaneen aikaan kuitenkaan sellaista oikeudellisesti perusteltua odotusta, jonka perusteella viraston tulisi muodostaa Keljonlahti–Keljo -johdolle yhtiökohtainen yksikköhinta.
5.4.3 Yhtiökohtaisen yksikköhinnan muodostamisen edellytykset
Energiavirasto on esittänyt, että valvontamenetelmien mukaista ja kaikille verkkoyhtiöille tasapuolista perustetta yhtiökohtaisen yksikköhinnan muodostamiseksi Keljonlahti–Keljo -johdolle ei ole. Valittajan hallinnassa olevia 110 kV:n johtoja ei ole rakennettu menetelmissä kuvattuihin hyvin poikkeuksellisiin olosuhteisiin, ja Keljonlahti–Keljo -johto on yksittäinen projekti, joka ei kuvaa normaalia 110 kV:n johtorakentamista valittajan vastuualueella. Pelkästään se, että komponenttia ei ole yksikköhintaluettelossa, ei ole vahvistuspäätöksen periaatteiden mukaan peruste yhtiökohtaisen yksikköhinnan määrittämiseen.
Lisäksi virasto on esittänyt, että valittaja ei ole myöskään pystynyt todentamaan riittävän luotettavan laskennan avulla, miten valittaja koko vastuualueella 110 kV:n johdon rakentamisen kustannustaso poikkeaisi merkittävästi viraston käyttämistä keskimääräisistä yksikköhinnoista. Valittaja olisi pystynyt toteuttamaan johdon myös kevyemmällä johtorakenteella. Se, että yhtiö pyrkii mitoittamaan voimalaitokselta kantaverkkoon siirrettävien suurten tehojen takia häviöt mahdollisimman pieneksi, ei voi viraston mukaan olla peruste yhtiökohtaiselle yksikköhinnalle.
Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on vaatinut yhtiökohtaisen yksikköhinnan muodostamista vain Keljonlahti–Keljo -johdolle. Asiassa on jäänyt epäselväksi se, voidaanko yksittäiselle verkkokomponentille yleensäkään muodostaa yhtiökohtainen yksikköhinta, jos kysymys on tiettyyn komponenttiryhmään kuuluvasta komponentista. Markkinaoikeus kuitenkin toteaa asiassa seuraavaa.
Kuten aiemmin on jo todettu, perustelluista syistä voidaan sähköverkon jälleenhankinta-arvon laskennassa käytettävien liitteessä B määriteltyjen komponenttikohtaisten verkostokomponenttien yksikköhintojen sijasta ottaa huomioon yrityskohtaisia, alueellisista seikoista johtuvia kustannuksia. Menetelmäliitteen mukaan yrityskohtaisilla alueellisista seikoista johtuvilla kustannuksilla tarkoitetaan hyvin poikkeuksellisista olosuhteista aiheutuneita rakenteiden lisäkustannuksia, kuten sähköasemarakenteet suurten kaupunkien keskusta-alueella.
Lisäksi menetelmäliitteen mukaan verkonhaltijan tulee pystyä tarvittaessa todentamaan ehdottamansa liitteessä B määriteltyjen komponenttikohtaisten verkostokomponenttien yksikköhinnoista poikkeava kustannustasonsa esimerkiksi riittävän luotettavan kustannusseurannan avulla.
Asian valmistelussa on selvitetty, että viraston tulkinnan mukaan hyvin poikkeuksellisista olosuhteista aiheutuvia tunnusmerkkejä ovat esimerkiksi muiden toteutusvaihtoehtojen puute, jolloin joudutaan toteuttamaan huomattavasti tavanomaisesta poikkeavia ratkaisuja. Esimerkkinä vaihtoehtojen puutteesta toteutetusta poikkeuksellisesta ratkaisusta on viraston mukaan Helsingissä maan alle toteutettu luolasähköasema. Asian suullisessa käsittelyssä on Energiaviraston esittämänä käynyt ilmi, että yhtiökohtaiset yksikköhinnat ovat harvinaisia, ja että Energiavirasto on myöntänyt vain yhdelle kaupunkiyhtiölle yhtiökohtaisen yksikköhinnan.
Menetelmäliitteestä käy ilmi, että sähköverkon arvonmäärityksessä käytettävät liitteessä B määritellyt komponenttikohtaiset verkostokomponenttien yksikköhinnat perustuvat pääosin Energiateollisuus ry:n verkostosuosituksessa KA 2:06 esitettyihin yksikköhintoihin ja niiltä osin kuin sähköverkon arvonmäärityksessä käytettävät komponenttiryhmät eivät sisälly edellä mainittuun kustannusluetteloon, kustannukset perustuvat Energiamarkkinaviraston Empower Oy:ltä tilaamaan kyseisiä komponenttiryhmiä koskevaan yksikköhintaselvitykseen. Liitteen B yksikköhinnat on korjattu vuoden 2008 tasolle käyttäen Tilastokeskuksen julkaisemaa rakennuskustannusindeksiä (1995=100).
Mainitussa Empower Oy:n 28.2.2007 päivätystä raportista "Eräiden verkkokomponenttien yksikköhintojen määrittely" käy ilmi, että komponenttien jälleenhankintahinnat on pyritty antamaan siten, että ne kuvaavat mahdollisimman hyvin koko Suomen keskimääräistä hintatasoa keskimääräisillä teknisillä ratkaisuilla toteutettuna. Lisäksi on otettu huomioon, että johtojen rakenne on tavanomainen siten, että niihin ei sisälly keskimääräistä suurempaa määrää kulmia, risteilyjä, suo- tai kalliopylväitä eikä myöskään liian lyhyitä johto-osuuksia. Raportissa on vielä todettu, että johtopituuksilla on merkittävä vaikutus johto-osuuksien hintoihin etenkin lyhyillä johdoilla. Raportissa esitetyt hinnat perustuvat 110 kV:n osalta noin 10 kilometrin ja 400 kV:n osalta noin 50 kilometrin pituisiin osuuksiin. Raportin mukaan 110 kV:n johto-osuuksien hinnan määrittelyssä on käytetty Duck-johtimia ja 400 kV:n johto-osuuksilla Finch-johtimia.
Markkinaoikeus toteaa, että sähköverkon arvonmäärityksessä käytettävät liitteessä B määritellyt komponenttikohtaiset verkostokomponenttien yksikköhinnat koskevat sekä maaseutumaisessa ympäristössä toimivia verkkoyhtiöitä että kaupunkiverkkoyhtiöitä.
Suullisessa käsittelyssä todistajana kuultu C on viitaten asiassa antamaansa lausuntoon sekä johtokarttaan ja pylväsluetteloon esittänyt perusteita Keljonlahti–Keljo -johdon normaalia 110 kV:n johtoa suuremmille kustannuksille. C on ollut mukana Empower Oy:n edustajana työryhmässä laatimassa raporttia 110 kV:n verkon johtojen rakenteista ja hinnoista, joita on käytetty viraston yksikköhintaluettelossa toisella valvontajaksolla. Lisäksi C on ollut mukana Keljonlahti–Keljo -johtoa koskevassa projektissa muun ohella tekemässä pylväiden detaljisuunnittelua.
C:n mukaan kaupunkialueelle rakennettu Keljonlahti–Keljo -johto ylittää kahdesti rautatien, kaksi valtatietä ja yhdeksän kertaa muun tien tai kadun. Johtoreitillä on kauppakeskuksen pysäköintialue, kantaverkonhaltijan 110 kV:n johtojen alitus ja risteäviä 20 kV:n johtoja. Keljonlahti–Keljo -johdon pituus on alle puolet normaalijohdon pituudesta. Pylväiden jänneväli on 213 metriä, kun se normaalisti on 250 metriä puupylväillä ja putkipylväillä 280 metriä. Lisäksi johdolla on normaalia enemmän pylväitä. Johdon pylväissä, joita on ollut yhteensä 21, on useita erikoispylväitä esimerkiksi kulmapylväitä, kiristyspylväitä ja kapeankadun pylväitä. Johdon rakenne vaihtuu pylväällä 12 vapaasti seisoviksi pylväiksi pylväiden ollessa sitä ennen harustettuja pylväitä.
Eltel Networks Oy:n laatiman ympäristöselvityksen mukaan voimajohtoreitti kulkee lähes kokonaan asemakaavoitetulla alueella, ja että vaihtoehtoisia reittejä on karsiutunut pois pääosin alueella olevan asutuksen ja rakennettavan alueen ahtauden vuoksi.
Keljonlahti–Keljo -johdon reittiä koskevasta havainnekuvasta ja kartasta mainitun johdon pylväiden sijoittumisesta voidaan todeta, että mainittua johtoa ei ole rakennettu veteen. Tämä on käynyt ilmi myös todistajana kuullun C:n kertomana.
Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä ei verkon reitin ja siihen liittyvien olosuhteiden perustella voida katsoa olevan menetelmäliitteen mukaisia hyvin poikkeuksellisia olosuhteita kaupunkiverkkoyhtiöille, joihin valittaja kuuluu.
Valittaja on vielä perustellut johdon rakennetta voimalaitoksen teholla ja tarkastelemalla johdon elinkaarikustannuksia. Häviöarvostuksessa 3x2-Finch rakenteen on arvioitu tuovan noin (------) euron vuotuiset säästöt verrattuna kevyempään 3x2-Duck-rakenteeseen. Finch-johdon merkittävästi alemmat häviökustannukset ja parempi tehonsiirtokyky ovat valittajan mukaan puoltaneet kyseistä johdinvalintaa.
Suullisessa käsittelyssä todistajana kuultu B on esittänyt, että Finch-johdon käyttäminen Keljonlahti–Keljo -johdolla on ollut taloudellisesti perusteltua, koska kokonaissäästö elinkaarikustannuksissa on ollut (------–---------) euroa riippuen voimalaitoksen vuosituotantotavoitteista. Rakenteeltaan kevyemmän ja investointikustannuksiltaan edullisemman Duck-johdon valinta olisi johtanut kokonaiskustannuksiltaan kalliimpaan ratkaisuun.
Virasto on puolestaan esittänyt, että sen laskelmassa häviöt ovat olleet noin (------) euroa vuodessa. Virasto on vielä esittänyt, että valittajan mainitsema (------) euron vuosihyöty heikompaan rakenteeseen nähden tarkoittaa laskelmien yhtenevillä talouden parametreilla laskien kokonaishyötynä (-------) euroa elinkaaren aikana, kun investointikustannus valittajan antamien tietojen perusteella on ollut (-------) euroa suurempi kuin heikompi ratkaisu. Etua vahvemmasta johtorakenteesta syntyy (-------) euroa eli saadut hyödyt eivät kata vahvempaa johtorakennetta. Valittaja on viraston mukaan valinnut huonomman vaihtoehdon.
Todistaja C on kertonut, että Keljonlahti–Keljo -johtoa vastaavaa rakennetta ei ole viraston verkkokomponentti- ja yksikköhintataulukossa. Johdolle asennetuista Finch-johtimista on aiheutunut noin puolitoistakertaiset materiaalikustannukset vastaavan Duck-johtimilla toteutettuun johtoon. Vastaavanlaisia johtorakenteita ei C:n eteen ole tullut.
Valittaja on esittänyt, että tehonsiirtokyvyn mukaan valitut johtimet ovat vaikuttaneet pylväsvalintaan. C:n kertomuksesta käy kuitenkin ilmi, alkumatka pylväälle 11 saakka eli reilut puolet voi kuitenkin osittain olla putkipylväsjohtoa, joka löytyy myös viraston yksikköhintaluettelosta.
Markkinaoikeus toteaa, että valittajan ja Energiaviraston esittämät laskelmat osoittavat, että muun ohella häviökustannuslaskennassa käytettävät parametrit ja oletukset vaikuttavat lopputulokseen siten, että laskelmia ei voida käyttää ainoana perusteena yhtiökohtaisen yksikköhinnan muodostamiselle.
Markkinaoikeus katsoo kuten Energiavirasto, että vaikka Keljonlahti–Keljo -johtoa täysin vastaavaa rakennetta ei löydy viraston verkkokomponentti- ja yksikköhintataulukosta, sen ei voida katsoa olevan valvontamenetelmien mukainen peruste yhtiökohtaisen yksikköhinnan muodostamiselle. Myöskään kustannuspoikkeama vahvistuspäätöksen liitteessä B ilmoitetuista standardiyksikköhinnoista ei ole yksin riittävä peruste tällaisen yksikköhinnan muodostamiseksi. Arvioitaessa yhtiökohtaisen yksikköhinnan muodostamisen edellytyksiä on otettava huomioon, kuten Energiavirasto on esittänyt, että valvontamenetelmien yksikköhinnat eivät kuvaa täsmällisesti yhtäkään yksittäistä johtoa, vaan ne kuvaavat keskimääräistä tasoa, jolla 110 kV:n sähköverkon rakenteet voidaan kokonaisuutena toteuttaa. Yksikköhinnoissa ei ole otettu huomioon myöskään keskimääräisistä teknisistä ratkaisuista halvempia ratkaisuja. Yhtiökohtaisen yksikköhinnan tarkoitus ei ole se, että investoinnin ollessa yksikköhintaa kalliimpi yhtiökohtainen yksikköhinta olisi perusteltu.
Valittaja on lisäksi esittänyt, että kaikki sen 110 kV:n johdot ovat kalliimpia kuin viraston standardiyksikköhinnat. Valittajan mukaan sen 110 kV:n johtojen hankinta on keskimäärin yli (---------------) viraston yksikköhintoja kalliimpaa eikä (------------------------------------------------------------------------------------------------------). Myös tämä osoittaa valittajan mukaan perusteen yhtiökohtaisen yksikköhinnan muodostamiselle.
Asiassa esitetyn selvityksen mukaan valittaja on korjannut rakennuskustannusindeksillä muita 110 kV:n johtoja kuin Keljonlahti–Keljo -johtoa ja verrannut kustannuksia standardiyksikköhintoihin. Viraston mukaan valittajan menettely olisi johtanut esimerkiksi siihen, että 18 vuotta vanha johto olisi ollut arvoltaan 2,6-kertainen hankintahintaan verrattuna.
Markkinaoikeus toteaa, että virasto ilmoittamansa mukaan selvittää jokaisella valvontajaksolle yksikköhinnat, jotta myös vanhat komponentit arvostettaisiin kuvaamaan markkina-arvoa. Virastolla on siten käytössään jokaiselle verkkokomponentille keskimääräinen kustannustaso, jota menetelmäliitteen mukaan korjataan rakennuskustannusindeksillä vain valvontajakson sisällä. Tämän vuoksi valittajan rakennuskustannusindeksillä korjatut 110 kV:n johtojen hankintahinnat eivät ole vertailukelpoisia standardiyksikköhintoihin nähden.
5.4.4 Johtopäätös
Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto ei ole menetellyt harkintavaltansa vastaisesti, kun se ei ole valituksenalaisessa päätöksessään muodostanut Keljonlahti–Keljo -johdolle yhtiökohtaista yksikköhintaa. Yhtiökohtaisen yksikköhinnan muodostamista koskeva valitusperuste on siten hylättävä.
6 Liittymismaksun jaksottaminen
Valittaja on vaatinut Keljonlahden voimalaitoksen palautuskelvottomien liittymismaksujen jaksottamista neljälle valvontajaksolle eli vuosille 2009–2023.
Energiavirasto on puolestaan esittänyt, että toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen menetelmäliitteessä kuvattua liittymismaksujen käsittelyä on sovellettu jo vuodesta 2005 ja sovelletaan edelleen kolmannella valvontajaksolla. Valittajan liittymismaksutulojen jaksottamista koskevassa vaatimuksessa on kysymys lainvoimaisen vahvistuspäätöksen muuttamisesta, jota ei voida tehdä valvontapäätöksellä.
Asiassa markkinaoikeudessa on tältä osin kysymys siitä, onko Energiavirasto voinut valituksenalaisessa päätöksessään esittämillään perusteilla hylätä JE-Siirto Oy:n vaatimuksen liittymismaksujen jaksottamisesta useammalle valvontajaksolle.
Valituksenalaisen päätöksen perusteluissa on liittymismaksun jaksottamisen osalta lausuttu, että vaatimus liittymismaksujen jaksottamisesta useammalle valvontajaksolle ei perustu vahvistuspäätökseen. Valituksenalaisesta päätöksestä käy lisäksi ilmi, että Energiavirasto on jaksottanut toisella valvontajaksolla vuodelta 2009 kertynyttä palautuskelvottomien liittymismaksujen summaa vuosille 2009–2011.
Valittaja on ilmoittamansa mukaan tehnyt 19.11.2009 Jyväskylän Energiantuotanto Oy:n kanssa Keljonlahden voimalaitosta koskevan liittymissopimuksen. Liittymismaksun suuruus on ollut (----------) euroa, josta (-----------) euroa on maksettu valittajalle vuonna 2009 ja loppuosa johtoaluekorvauksen suuruuden tarkentuessa vuonna 2010.
Valittajan esittämän selvityksen mukaan valittajan liittymismaksutulot ovat muodostaneet yli (---) prosenttia valittajan vuosittaisesta kohtuullisesta tuotosta toisella valvontajaksolla. Valittajan liittymismaksutulot on kirjattu tilinpäätöksessä tuotoiksi.
Toista valvontajaksoa koskevan menetelmäliitteen kohdassa 2.2.1 "Koroton vieras pääoma" on ilmoitettu seuraavaa:
"Kirjanpitolautakunnan päätöksen (1650/2001) mukaan sähkön jakeluverkon liittymismaksuista ne, jotka ovat sekä siirto- että palautuskelpoisia, merkitään taseeseen vastattaviin vieraan pääoman ryhmään sisältyvään erään "Muut velat". [– –] Liittymismaksut, jotka ovat siirtokelpoisia mutta eivät palautettavia, tulee kirjata tilinpäätöksessä tuotoiksi. Liittymismaksu tuloutetaan siinä vaiheessa, kun liittymissopimus on tullut voimaan ja johtanut sähköntoimituksen aloittamiseen. [– –]
Vuoden 2005 alusta lähtien Energiamarkkinavirasto on käsitellyt taseeseen kirjattujen siirto- ja palautuskelpoisten liittymismaksujen vuotuista nettomuutosta (taseen liittymismaksujen lisäykset vähennettynä liittymismaksujen palautuksilla) sähköverkonhaltijan verkkotoiminnan toteutunutta oikaistua tulosta koskevissa laskelmissa kyseisen vuoden verkkotoiminnan tuloihin rinnastettavana eränä.
Menettelyn perusteella verkonhaltijat ovat tasavertaisessa asemassa riippumatta siitä, kirjaavatko he liittymismaksut taseeseen siirto- ja palautuskelpoisiksi liittymismaksuiksi vai tuloslaskelmaan tuloksi.[– –]"
Menetelmäliitteen kohdassa 5.8 "Liittymismaksut" on viitattu kohtaan 2.2.1 ja todettu, että menettely on samanlainen kuin ensimmäisellä valvontajaksolla.
Sähkömarkkinalaissa ei ole säännöstä liittymismaksutulojen käsittelystä. Näiden tulojen käsittelytapa on kuvattu toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen menetelmäliitteessä. Menetelmien mukaan liittymismaksu tuloutetaan siinä vaiheessa, kun liittymissopimus on tullut voimaan ja johtanut sähköntoimituksen aloittamiseen. Lainvoimaisissa menetelmissä ei ole erikseen käsitelty yksittäisen tuotantolaitoksen liittymismaksuja muista liittymismaksuista poikkeavalla tavalla. Asiassa ei ole merkitystä, koostuuko vuosittainen liittymismaksutulo yksittäisen liittyjän liittymismaksusta vai useiden liittyjien liittymismaksusta.
Suullisessa käsittelyssä vastaanotetussa henkilötodistelussa ei ole tullut esiin liittymismaksun jaksottamista koskevan vaatimuksen osalta oikeudelliseen arviointiin vaikuttavia sellaisia seikkoja, jotka eivät olisi käyneet ilmi jo asian kirjallisessa valmistelussa.
Kuten edellä on jo todettu, tässä asiassa ei ole kysymys vahvistuspäätöksen muuttamisesta vaan päättynyttä toista valvontajaksoa 2008–2011 koskevasta lainvoimaisten menetelmien perusteella määritettävästä sähköverkkotoiminnan toteutuneesta oikaistusta tuloksesta ja kohtuullisesta tuotosta toisen valvontajakson aikana.
Markkinaoikeus toteaa, että liittymismaksutulojen jaksottamista koskevassa vaatimuksessa neljälle valvontajaksolle eli vuosille 2009–2023 on kysymys lainvoimaisten valvontamenetelmien muuttamista koskevasta vaatimuksesta. Toisen valvontajakson valvontapäätöstä koskevassa muutoksenhaussa ei ole kuitenkaan mahdollista poiketa edellä mainitun lainvoimaisen vahvistuspäätöksen sisällöstä.
Liittymismaksuja käsitellään myös kolmatta valvontajaksoa 2012–2015 koskevissa vahvistuspäätöksissä samoin kuin toisella valvontajaksolla. Tämä käy ilmi muun ohella Energiaviraston viittaamasta markkinaoikeuden 21.12.2012 antamasta päätöksestä (MAO 427–501/12), jossa on ollut kysymys verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämisestä 1.1.2012 alkavalla ja 31.12.2015 päättyvällä kolmannelle valvontajaksolle. Mainitussa asiassa on vaadittu muun ohella kolmannen valvontajakson vahvistuspäätökseen lisättäväksi liittymismaksujen jaksottamista koskeva menetelmä, jos liittymismaksun määrä ylittää 30 prosenttia verkonhaltijan vuotuisesta sallitusta tuotosta. Mainitussa päätöksessään markkinaoikeus on katsonut, ettei ole ollut aihetta muuttaa valvontamenetelmiä liittymismaksutulojen käsittelyn osalta ja hylännyt esitetyn vaatimuksen.
Sillä valittajan esittämällä seikalla, että liittymismaksun jaksottamisessa useammalle valvontajaksolle on kysymys samasta tilanteesta, jossa virasto on valvontajakson sisällä jaksottanut liittymismaksun vuosille 2009–2011, ei ole asiassa ratkaisevaa oikeudellista merkitystä.
Edellä lausutuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole esitetty sellaisia seikkoja, joiden perusteella Energiaviraston olisi katsottava arvioineen asiaa kysymyksessä olevilta osin virheellisesti. Liittymismaksujen jaksottamista koskeva valitusperuste on siten hylättävä.
Vaatimus tasoitusjakson pidentämisestä
Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus pidentää tasoitusjaksoa 31.12.2023 saakka, jonka aikana yli- tai alijäämä tulee ottaa huomioon.
Kumotun sähkömarkkinalain (386/1995) 38 c §:n 2 momentin mukaan sähkömarkkinaviranomainen voi painavasta syystä pidentää lain 1 momentissa tarkoitettua tasoitusjaksoa.
Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013), joka on tullut voimaan 1.9.2013, 14 §:n 3 momentin mukaan Energiavirasto voi painavasta syystä pidentää mainitun lain 1 momentissa tarkoitettua tasoitusjaksoa enintään neljällä vuodella.
Markkinaoikeus on 18.6.2014 antamallaan välipäätöksellä jättänyt tutkimatta valittajan vaatimuksen tasoitusjakson pidentämisestä, koska tasoitusjakson pidentämistä koskevan vaatimuksen ratkaiseminen ei aineellisesti kuulu ensi asteena markkinaoikeuden toimivaltaan.
Energiavirasto on 23.3.2015 tekemällään päätöksellä (924/430/2014) hylännyt JE-Siirto Oy:n hakemuksen toisen valvontajakson ylijäämän tasoitusjakson pidentämisestä. JE-Siirto Oy ei ole valittanut Energiaviraston edellä mainitusta päätöksestä markkinaoikeuteen.
Kun otetaan huomioon, että Energiaviraston 23.3.2015 tekemä päätös (924/430/2014) on lainvoimainen, markkinaoikeus ei voi ottaa tutkittavakseen valittajan vaatimusta tasoitusjakson pidentämisestä. Vaatimus on siten jätettävä tutkimatta.
Oikeudenkäyntikulut
Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 2 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan muutoin siltä osin kuin lain 1 luvun 2 §:ssä mainituissa laeissa ei toisin säädetä, kilpailu- ja valvonta-asiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Hallintolainkäyttölain esitöiden (HE 217/1995 vp s. 87 ja 88) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 74 §:n kohdalla todettu muun ohella, että perusteena korvausvelvollisuuden jakautumiselle olisi asiassa annettu ratkaisu. Julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta punnittaessa tulee esitöiden mukaan kiinnittää erityistä huomiota siihen, onko oikeudenkäynnin aiheena ollut viranomaisen virheellinen menettely. Myös asian tulkinnanvaraisuus voi olla peruste vähentää julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että JE-Siirto Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus jättää tutkimatta vaatimuksen tasoitusjakson pidentämisestä.
Muilta osin markkinaoikeus hylkää valituksen ja vaatimuksen asianosais- ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
MUUTOKSENHAKU
Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola, markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Riitta Hämäläinen sekä asiantuntijajäsen Mikko Kara.
HUOMAA
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.