MAO:363/16

ASIA

Energiaviraston päätökset liittyen Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämispäätökseen

MUUTOKSENHAUN KOHDE

Energiaviraston päätös 30.6.2015, numero 140/403/2015, Energiaviraston muutosvaatimukset Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämispäätökseen (liitteenä 1)

Energiaviraston päätös 30.6.2015, numero 1340/403/2015, Päätös Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämisestä tehtyyn tutkimuspyyntöön, Fortum Power and Heat Oy:n 29.4.2015 toimittama tutkimuspyyntö (liitteenä 2)

Energiaviraston päätös 30.6.2015, numero 1340/403/2015, Päätös Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämisestä tehtyyn tutkimuspyyntöön, Helen Sähköverkko Oy:n ja Vantaan Energia Sähköverkot Oy:n 29.4.2015 toimittama tutkimuspyyntö (liitteenä 3)

Energiaviraston päätös 30.6.2015, numero 1340/403/2015, Päätös Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämisestä tehtyyn tutkimuspyyntöön, Pohjolan Voima Oy:n 29.4.2015 toimittama tutkimuspyyntö (liitteenä 4)

Energiaviraston päätös 30.6.2015, numero 1340/403/2015, Päätös Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämisestä tehtyyn tutkimuspyyntöön, Pori Energia Sähköverkot Oy:n 29.4.2015 toimittama tutkimuspyyntö (liitteenä 5)

Energiaviraston päätös 30.6.2015, numero 1340/403/2015, Päätös Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämisestä tehtyyn tutkimuspyyntöön, Teollisuuden Voima Oyj:n 30.4.2015 toimittama tutkimuspyyntö (liitteenä 6)

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Diaarinumerot 2015/498 ja 2015/499

Valitus

Vaatimukset

Fingrid Oyj (jäljempänä myös Fingrid) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat päätökset.

Perusteet

Fingridin 31.3.2015 tekemä kantaverkon nimeämispäätös on ollut sähkömarkkinalain 31 §:n mukainen eikä Energiavirastolla ole ollut perusteita edellyttää uuden nimeämispäätöksen antamista.

Sähkömarkkinalain 31 §:n mukaan kantaverkonhaltijan on nimettävä ja julkaistava kantaverkkoonsa kuuluvat sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot kunkin siirtopalvelujen hinnoittelua koskevan valvontajakson ajaksi viimeistään yhdeksän kuukautta ennen valvontajakson alkamista.

Sähkömarkkinalain 7 §:n mukaan kantaverkonhaltijan on omistettava Suomessa sijaitseva kantaverkko. Fingridin on verkkoluvan ehtojen mukaisesti toimitettava Energiavirastolle selvitys siitä, että se omistaa Suomessa sijaitsevan hallinnassaan olevan kantaverkon sen jälkeen, kun kantaverkko on nimetty.

Kantaverkonhaltijoita voi kuitenkin olla useampia. Tämä ilmenee muun ohella sähkömarkkinalain 8 §:stä, jonka mukaan Energiavirasto määrää sähköverkkoluvassa yhden kantaverkonhaltijan järjestelmävastaavaksi kantaverkonhaltijaksi. Mitään estettä sille, että kantaverkon omistaja nimeää kantaverkkoonsa kuuluvat johdot ja hakee kantaverkonhaltijan sähköverkkolupaa, ei ole. Nimeämisvastuu on jokaisella kantaverkonhaltijalla oman kantaverkkonsa osalta. Näin ollen sähkömarkkinalakia ei voi tulkita siten, että Fingridin olisi nimettävä muita kuin omistamiaan verkonosia kantaverkkoon.

Sähkömarkkinalaista tai sen esitöistä ei käy ilmi, miten on toimittava, jos kantaverkon määritelmän täyttävä osa ei olisi Fingridin omistama. Hallituksen esityksessä on yleispiirteisesti todettu, että tilanteen edellyttäessä muutoksia johtojen omistus- tai hallintarakenteisiin omistusjärjestelyt toteutettaisiin vapaaehtoisin kaupoin tai johdon omistaja joutuisi kantaverkonhaltijan omistuksen eriytymistä koskevien säännösten soveltamisalan piiriin.

Fingrid ei voi ostaa edellä mainittuja verkon osia vapaaehtoisilla kaupoilla ennen kuin kantaverkon määrittelystä on saatu lainvoimainen ratkaisu. Mikäli Fingrid antaisi Energiaviraston vaatimusten mukaisen uuden nimeämispäätöksen, kantaverkoksi nimettävien johdonosien omistajat olisivat velvollisia hakemaan kantaverkonhaltijan sähköverkkolupaa.

Ainoastaan viranomaisella voi olla oikeus päättää yksipuolisesti yksityisen oikeusasemaan vaikuttavista toimista ja asettaa oikeudellisesti sitovia velvoitteita tai päättää yksityisen oikeuksista ja vapauksista. Kantaverkkoon ja sen haltijaan kohdistuu sähkömarkkinalaissa laajoja velvoitteita. Fingrid ei osakeyhtiönä voi kohdistaa tällaisia velvoitteita toisiin verkonhaltijoihin ja niiden omistamiin kantaverkkoihin.

Kantaverkkoon nimeämisellä olisi vaikutuksia myös kustannusten jakoon. Jos verkon osa ei ole Fingridin omistuksessa ja kantaverkonhaltijoita olisi useita, verkon omistajien pitäisi todennäköisesti laatia näille osille verkkoa omat kantaverkkotariffit.

Energiaviraston päätöksissä on lisäksi todettu, että Ulvila–Meri-Pori johto kuuluu kantaverkkoon, koska kyseessä on kaksi verkonhaltijaa yhdistävä johto. Jos tämä peruste olisi yksin ratkaiseva, voisi voimalaitoksen kantaverkkoon liittävä liittymisjohto tulla osaksi kantaverkkoa liittämällä siihen paikallista kulutusta. Tulkinnan perusteella mikä tahansa yli 110 kilovoltin liittymisjohto voisi tulla nimettäväksi kantaverkkoon, sillä jokaiselle voimalaitokselle tai teollisuusalueelle tulee myös syöttöä varmentavaa jakeluverkkoa ja sitä kautta kulutusta.

Sähkömarkkinalain esitöiden mukaan valtakunnallisen kantaverkon määrittelyn kriteereinä ovat verkon käyttötarkoitus, rengaskäyttöisyys, jännitetaso, maantieteellinen kattavuus sekä verkon yhtenäisyys. Se, että yksittäinen johto täyttää yksittäisen kriteerin, ei merkitse sitä, että kyseinen johto kuuluisi kantaverkkoon.

Kysymyksessä on kantaverkkoon kuulumaton, yksittäinen säteittäinen alueellista siirtotarvetta palveleva johto, jonka päätarkoitus on liittää kolme voimalaitosta Ulvilan 400 kilovoltin sähköasemaan. Se on alun perin rakennettu voimalaitosten liittymisjohdoksi. Paikallinen vähäinen sähkön kulutus ei edellytä tämän johdon käyttämistä ja sen siirtokyky on alueen tarpeeseen nähden satakertainen. Johto on sekä Rauma-Porin alueellisissa verkkosuunnitelmissa että Fingridin kymmenvuotisissa kehittämissuunnitelmissa katsottu tuotannon liittymisjohdoksi. Alueellisia verkkosuunnitelmia tehdessään Fingrid on kuullut asiakkaitaan ja suunnitelmat on toimitettu myös Energiavirastoon. Suunnitelmia ei ole kyseenalaistettu.

Kantaverkon on lähtökohtaisesti koostuttava valtakunnan sähköjärjestelmän kattavasta vähintään 110 kilovoltin rengaskäyttöisestä suurjännitteisestä sähköverkosta. Poikkeuksena tästä on sähkömarkkinalain esitöissä mainittu jakeluverkossa olevan suuren kulutuskeskittymän yhdistäminen kantaverkkoon säteittäisellä yli 110 kilovoltin johdolla. Nyt kyseessä oleva johto ei täytä näitä vaatimuksia, eikä rengaskäyttöisyydelle ole tarvetta tulevaisuudessakaan.

Ulvila–Meri-Pori johtoa ei ole nimenomaisesti mainittu osana kantaverkkoa sähkömarkkinalain hallituksen esityksessä tai talousvaliokunnan mietinnössä. Aiemman lain aikanakaan ei ole esitetty vaatimuksia kyseessä olevan johdon kuulumisesta kantaverkkoon. Mikäli lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut muuttaa johto osaksi kantaverkkoa, olisi tästä oletettavasti mainittu esitöissä.

Energiaviraston päätöksissä esitetty vaatimus tarkastella kantaverkon nimeämistä uudelleen itäisen pääkaupunkiseudun osalta on ollut epäselvä. Päätöksistä ei ole käynyt ilmi, miltä osin Fingridin nimeämispäätös ei ole ollut sähkömarkkinalain 31 §:n vaatimusten mukainen. Kantaverkkoon on pääkaupunkiseudulla nimetty kaikki Fingridin omistamat kantaverkon kriteerit täyttävät johdot eikä päätös ole ollut sähkömarkkinalain vastainen. Verkkoselvitys alueella on kesken ja sen valmistuttua kantaverkon laajuutta voidaan täsmentää. Helsingin kaupunki on päättämässä pääkaupunkiseudun sähköntuotantoratkaisusta ja lisäksi Fingrid on lisäämässä pääkaupunkiseudun muuntokapasiteettia. Nimeämispäätökseen voidaan tehdä lisäyksiä kerran vuodessa, joten ei ole perusteltua nimittää verkonosia kantaverkkoon verkkoselvityksen ollessa kesken.

Vastine

Vaatimukset

Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valitukset.

Perusteet

Energiaviraston päätökset ovat olleet sähkömarkkinalain mukaisia ja virastolla on ollut perusteet vaatia nimeämispäätöksen muuttamista, koska Fingrid ei ole nimennyt kantaverkkoa sähkömarkkinalain mukaisesti. Energiaviraston päätökset eivät myöskään ole olleet epäselviä. Virasto on arvioinut Fingridin päätöksen lainmukaisuutta objektiivisesti, läpinäkyvästi ja tasapuolisesti.

Sähkömarkkinalain esitöissä on nimenomaan todettu, että muiden kuin kantaverkonhaltijan omistuksessa olevien johtojen sisällyttäminen kantaverkkoon edellyttää muutoksia johtojen omistus- ja hallintarakenteisiin. Nämä omistusjärjestelyt toteutettaisiin vapaaehtoisin kaupoin. Lain tavoitteena on ollut se, että Manner-Suomessa on yksi kantaverkonhaltija.

Ulvila–Meri-Pori johto on jakeluverkonhaltijan ja kantaverkonhaltijan yhdysjohto, eikä se näin ollen täytä sähkömarkkinalain 3 §:n mukaista liittymisjohdon määritelmää. Fingridin päätös on ollut Ulvila–Meri-Pori johdon osalta sähkömarkkinalain vastainen, kun tätä johtoa ei ole nimetty kantaverkkoon.

Sillä, että johto ei palvele nykyisen tai tulevan siirtotarpeen kannalta merkittävää kulutuskeskittymää eikä kulutus edellytä yli 110 kilovatin johtoyhteyttä, ei ole ratkaisevaa merkitystä, kun johtoyhteys on palvellut myös kuluttajia ja on täyttänyt jännitetasoltaan kantaverkon määritelmän. Sillä, miten johtoa on käsitelty Fingrid Oyj:n kehittämissuunnitelmassa, ei ole asiassa merkitystä. Myöskään sillä, että virasto ei ole aiemmin vaatinut Ulvila–Meri-Pori johdon kuulumista kantaverkkoon, ei ole merkitystä. Kantaverkon nimeäminen on nyt ensimmäistä kertaa käsiteltävänä, eikä Energiavirastolla siten edes ole aiemmin ollut mahdollisuutta vaatia muutoksia kantaverkon laajuuteen.

Energiavirastolla ei ole toimivaltaa eikä mahdollisuuttakaan arvioida jokaista verkkokomponenttia tai alueellisia olosuhteita erikseen. Näin ollen virasto ei ole voinut määrätä, mitkä yksittäiset osat tulee nimetä kantaverkkoon itäisellä pääkaupunkiseudulla, vaan harkintavalta on jätetty Fingridille.

Energiaviraston päätöksessä on edellytetty, että Fingridin on annettava uusi nimeämispäätös, jossa sen on nykytilanteen mukaisesti nimettävä kaikki Suomessa sijaitsevat kantaverkon määritelmän täyttävät sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot. Fingridin on siten itse arvioitava, mitkä verkon osat itäisellä pääkaupunkiseudulla kuuluvat kantaverkkoon. Energiavirasto on arvioinut vain Fingridin päätöksen lainmukaisuutta ottamatta kantaa kantaverkon nimeämiseen.

Kantaverkon nimeäminen tehdään päätöksentekohetken tilanteen perusteella. Mahdollisia tulevia muutoksia, kuten keskeneräistä verkkoselvitystä, ei siten voida ottaa huomioon nyt kyseessä olevassa nimeämispäätöksessä.

Virastolla ei ole toimivaltaa kumota Fingridin nimeämispäätöstä, vaan sähkömarkkinalain 31 §:n perusteella oikeus vaatia muutoksia nimeämispäätökseen. Viraston päätös on Fingridiä velvoittava hallintopäätös.

Nimeämispäätös on ollut yksi, koko kantaverkkoa koskeva päätös. Näin ollen viraston muutosvaatimusten johdosta tehtävän päätöksen on tullut olla koko Manner-Suomen kattava.

Kuultavien lausunnot

Fortum Power and Heat Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Fingrid Oyj:n valituksen.

Kuultava on esittänyt muun ohella, että kantaverkon kattavuus on ratkaistava yksinomaan sähkömarkkinalain 31 §:n 1 momentissa ja sen esitöissä mainituin perustein. Verkon omistajuutta ei ole mainittu, joten sitä ei voida käyttää perusteena.

Kantaverkkoon on tärkeää sisällyttää kaikki sellaiset voimajohdot, joilla on merkitystä valtakunnallisen sähköjärjestelmän toimintakyvylle. Sillä seikalla, että kysymyksessä olevaa johtoa ei ole mainittu sähkömarkkinalain esitöissä, ei ole merkitystä.

Meri-Porissa on Suomen kolmanneksi suurin tuotantokeskittymä, yhteensä noin 850 megawattia. Alueelle on lisäksi tulossa lisää tuotantoa noin 40 megavattia. Ulvila–Meri-Pori johto on liittänyt sähköjärjestelmän kannalta merkittävän tuotantokeskittymän koko maan markkina-alueeseen. Kyse on jakeluverkonhaltijan ja kantaverkonhaltijan välisestä yhdysjohdosta, johon on käyttö- ja verkkoteknistä syistä liittynyt vähäistä kulutusta, ja joka ei ole liittymisjohto.

Helen Sähköverkko Oy:n ja Vantaan Energia Sähköverkot Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus hylkää Fingrid Oyj:n valituksen.

Kuultavat ovat muun ohella esittäneet, että Energiaviraston päätös velvoittaa Fingrid tarkastelemaan uudelleen kantaverkon määritelmää itäisellä pääkaupunkiseudulla on ollut perusteltu.

Sähkömarkkinalaissa ei ole otettu huomioon kaikkia kantaverkon nimeämiseen liittyviä tilanteita, kuten mahdollisesti tarvittavien lyhytaikaisten omistusmuutosten välttämistä esimerkiksi verkon vuokraamisen kautta tai muilla keinoin. Tulkinta, jonka mukaan kantaverkonhaltija voisi nimetä kantaverkkoon vain jo omistamiaan verkon osia, estäisi kantaverkon kehittämisen. Sähkömarkkinalaissa ei ole suljettu pois vaihtoehtoa, jonka mukaan omistusjärjestelyt suoritetaan kantaverkon nimeämisen jälkeen. Kantaverkoksi on voitava nimetä kaikki kantaverkon määritelmän täyttävät verkon osat niiden omistuksesta riippumatta.

Tulevat verkkoratkaisut eivät muuta jakeluverkkoyhtiöiden nykyistä asemaa ja sitä, että kuultavat ovat joutuneet ylläpitämään kantaverkon määritelmän täyttäviä verkon osia saamatta siitä hyvitystä kantaverkkomaksuina.

Kantaverkon rajauksen tasapuolisuutta ei ole tarkasteltu sähkömarkkinalain edellyttämällä tavalla. Itäisellä pääkaupunkiseudulla jakeluverkkoyhtiöt omistavat ja ylläpitävät kantaverkon kriteerit ylittäviä, kauan ennen nykyisen sähkömarkkinalain voimaantuloa rakennettuja verkon osia. Tästä johtuen kuultavat ja niiden asiakkaat eivät ole saaneet kantaverkkopalvelua samassa laajuudessa kuin muut Fingridin asiakkaat.

Fingrid ja Energiavirasto eivät ole tehneet arviointia kantaverkon maantieteellisestä kattavuudesta sähkömarkkinalain edellyttämällä tavalla rahamääräisten mittareiden avulla. Taloudellisten vaikutusten lisäksi on otettava huomioon myös kantaverkon varmistamiseen liittyvä vastuunäkökulma sekä kehittämisvelvollisuuteen liittyvät näkökohdat.

Pohjolan Voima Oy ja Teollisuuden Voima Oyj ovat esittäneet, että kantaverkkoon on nimettävä kaikki sähkömarkkinalain vaatimukset täyttävät sähköverkon osat riippumatta niiden omistajuudesta. Sellaiset verkon osat, joita Fingrid ei kantaverkon nimeämispäätöksen tehdessään omista, on saatettava yhtiön omistukseen sen ja verkon omistajan välisin vapaaehtoisin kaupoin. Lain esitöiden perusteella ei ole tarkoitettu, että muut tahot kuin Fingrid ryhtyisivät kantaverkonhaltijoiksi ja järjestelmävastaaviksi. Vapaaehtoisin kaupoin on aiemminkin tehty tarvittavia muutoksia verkkojen omistuksissa.

Ulvila–Meri-Pori johto ei ole liittymisjohto, koska se yhdistää muuhun verkkoon voimalaitosten lisäksi myös kulutusta, kuten Reposaaren taajaman, Lampaluodon ja Antooran haja-asutusalueet, Tahkoluodon syväsataman sekä öljy- ja kemikaalisatamat, Tahkoluodossa sijaitsevan kierrätyslaitoksen sekä LNG-terminaalin. Ulvila–Meri-Pori -johdon omistajana Pohjolan Voima Oy on valmis neuvottelemaan johdon myymisestä Fingridille.

Porin Energia Sähköverkot Oy on esittänyt, että Ulvila–Meri-Pori johdon jättäminen kantaverkon ulkopuolelle on ollut syrjivää, koska alueen muut verkkoyhtiöt ovat saaneet tarvitsemansa 400 kilovatin jännitetasolla tapahtuvan sähkönsiirtopalvelun kantaverkkopalveluna.

Meri-Porin alueelle on kaavoituksellisesti luotu valmiudet merkittävään teollisuuden lisäykseen, jota on osaltaan tukenut Porin syväsatamassa Tahkoluodossa käyttöön otettava LNG-terminaali. Alueen energiahuollolle on tärkeää, että voimajohto Ulvila–Meri-Pori on osa kantaverkkoa. Energiaviraston päätökset muutosvaatimuksista Fingridin kantaverkon nimeämispäätökseen ovat olleet täysin sähkömarkkinalain ja sen esitöiden mukaisia.

Vastaselitys

Fingrid Oyj on esittänyt, että Energiaviraston päätökset ovat jättäneet epäselväksi ensinnäkin sen, mitkä verkon osat virasto katsoo kuuluvan kantaverkkoon ja millä tavoin virasto on pitänyt Fingridin päätöstä virheellisenä. Virasto voi vaatia kantaverkonhaltijaa tekemään nimeämispäätökseen muutoksia, jos päätös ei ole ollut lainmukainen. Lainmukaisuusarvioinnin ja kantaverkon määrittelyä koskevien perusteiden puuttuessa Fingrid ei voi arvioida nimeämispäätöstä uudelleen ja panna Energiaviraston päätöstä täytäntöön.

Muut kirjelmät

Energiaviraston lisävastine

Sähkömarkkinalain 31 §:n 2 momentissa on säädetty kantaverkonhaltijan velvollisuudesta nimetä kantaverkko, mikä on täyttänyt perustuslain vaatimukset lain tasoisesta säännöksestä tehtävän antamisesta Fingridille. Sillä, onko kysymyksessä julkisen vallan käyttäminen, ei siten ole asiassa merkitystä.

Mikäli Fingrid ei hankkisi kantaverkkoon nimeämäänsä verkonosaa omistukseensa, kantaverkonhaltijan omistuksen eriyttämistä ja riippumattomuuden varmistamista koskevat säännöt kohdistuisivat verkonosan omistajaan. Jos lakia ei noudatettaisi, Energiavirasto voisi velvoittaa verkonhaltijaa korjaamaan puutteet. Omistussuhteisiin virasto ei voi puuttua, mutta se voi tarvittaessa kieltää luvattoman sähköverkkotoiminnan harjoittamisen kyseisessä verkonosassa.

Liittymisjohto yhdistää aina yksittäisen sähkönkäyttöpaikan tai yksittäisen tai useita voimalaitoksia verkonhaltijan sähköverkkoon. Sähkönkäyttöpaikalla voi olla kulutuksen lisäksi tuotantoa. Kahden verkonhaltijan verkot yhdistävä johto ei ole liittymisjohto, vaan se on yhdysjohto.

Sähkömarkkinalailla on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/72/EY sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 200/54/EY kumoamisesta (jäljempänä myös sähkömarkkinadirektiivi). Tässä direktiivissä siirto ja jakelu on erotettu toisistaan jännitteen perusteella siten, että siirtojännitteinen (extra high voltage) verkko voi olla vain direktiivin tarkoittamaa siirtoverkkoa. Yli 245 kilovatin jännite ei ole suurjännitettä (high voltage) vaan siirtojännitettä (extra high voltage). Siten 400 kilovatin johdot ja muut verkonosat ovat kiistatta siirtoverkkoa. Näin ollen Ulvila–Meri-Pori 400 kilovatin johto on osa siirtojänniteverkkoa, jolla välitetään sähköä loppukäyttäjille ja jakelijoille myytäväksi. Sen on siten katsottava olevan osa sähkömarkkinalain tarkoittamaa kantaverkkoa.

Voimassa oleva sähkömarkkinalaki ei tunne yli 110 kilovatin verkonosia, jotka eivät ole joko liittymisjohtoja tai kantaverkkoa. Sähkömarkkinalain 3 §:n 3 kohdan mukaan suurjännitteisellä jakeluverkolla on tarkoitettu nimellisjännitteeltään 110 kilovatin paikallista tai alueellista sähköverkkoa tai johtoa, joka ei ole liittymisjohto ja joka ei ylitä valtakunnanrajaa. Johto tai muu verkonosa, jonka jännite on yli 110 kilovattia, ei siten voi olla suurjännitteistä jakeluverkkoa.

Fingrid Oyj:n lisälausunto

Fingrid Oyj on muun ohella esittänyt, että lainsäätäjä ei ole tulkinnut sähkömarkkinadirektiiviä siten, että jännite olisi yksinomainen peruste kantaverkon ja jakeluverkon määrittelyssä. Asiassa on kiistatonta, että kaikki yli 110 kilovatin johdot eivät Suomessa kuulu kantaverkkoon, sillä liittymisjohdot eivät jännitetasostaan huolimatta koskaan kuulu kantaverkkoon. Energiaviraston on laillisuusarvioinnin tehdäkseen arvioitava kutakin verkon osaa erikseen.

Diaarinumero 2015/505

Valitus

Vaatimukset

Helen Sähköverkko Oy ja Vantaan Sähköverkot Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen 30.6.2015, numero 1340/403/2015, Helen Sähköverkko Oy:n ja Vantaan Energia Sähköverkot Oy:n 29.4.2015 toimittama tutkimuspyyntö, siltä osin kun Energiavirasto on päätöksessä katsonut, ettei se ole toimivaltainen tutkimaan Fingrid Oyj:n 31.3.2015 päivätyn nimeämispäätöksen lainmukaisuutta sähkömarkkinalain 18, 19, 24 ja 40 §:ien perusteella, katsonut, ettei uusien yli 110 kilovatin johtoyhteyksien rakentaminen sekä niiden varmentaminen kuulu sähkömarkkinalain 31 §:n mukaiseen kantaverkon nimeämiseen ja katsonut, että nimeämispäätöksessä suoritettu valtakunnallisen kattavuuden kriteerien tarkastelu on ollut sähkömarkkinalain mukainen.

Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että markkinaoikeus palauttaa asian Energiaviraston käsiteltäväksi edellä mainituilta osin.

Valittajat ovat vielä vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston määräämään Fingrid Oyj:n antamaan uusi nimeämispäätös, jossa valtakunnallisen kattavuuden tasapuolisuuden tarkastelu on suoritettu uudelleen ja jota on täsmennetty siten, että verkon osat, jotka palvelevat kantaverkon tehtävää liittää yhteen valtakunnallisesti merkittävät tuotanto- ja kulutuskeskittymät, kuuluvat kantaverkkoon ja että suurta kulutuskeskittymää syöttävän yli 110 kilovatin yksittäisen säteittäisyhteyden varmentaminen kuuluu kantaverkonhaltijan vastuulle.

Valittajat ovat lisäksi vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista Helen Sähköverkko Oy:n osalta yhteensä 16.446,46 eurolla ja Vantaan Energia Sähköverkot Oy:n osalta yhteensä 16.446,46 eurolla molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Perusteet

Kantaverkkoon on pääkaupunkiseudun osalta nimetty vain Fingridin omistamat johdot. Vikatilanteissa tarvitaan Fingridinkin mukaan valittajien Tammiston ja Vaaralan välistä sähköverkkoa, jota ei kuitenkaan ole nimetty osaksi kantaverkkoa. Energiaviraston päätös, jonka mukaan ainakin nimeämispäätöksessä mainitut, pääkaupunkiseudulla sijaitsevat muiden kuin Fingridin omistamat kantaverkon määritelmän täyttävät verkon osat tulisi nimetä osaksi kantaverkkoa, on tältä osin ollut oikea.

Nimeämispäätöksen lainmukaisuutta ei kuitenkaan voida viraston esittämällä tavalla arvioida ainoastaan sähkömarkkinalain 31 §:n perusteella, vaan huomioon on otettava myös sähkömarkkinalain muut säädökset ja erityisesti lain tarkoitus. Energiaviraston päätös on ollut virheellinen siltä osin kuin siinä on katsottu, ettei nimeämispäätöksen lainmukaisuutta voida arvioida uusien yli 110 kilovatin johtoyhteyksien rakentamisen osalta, koska varmentaminen ei kuulu sähkömarkkinalain 31 §:n mukaiseen kantaverkon nimeämiseen.

Valtakunnallisen kattavuuden määrittelyn tarkoituksena on ensisijaisesti ollut lisätä verkon osia kantaverkkoon eikä rajata niitä pois. Fingridin tulkinta on johtanut siihen, että kantaverkko ei laajene. Nimeämispäätöksellä on lykätty kantaverkon laajentamista erityisesti itäisen pääkaupunkiseudun osalta.

Kantaverkon ja jakeluverkon välisten yhdysjohtojen laajuus ja omistus ovat itäisen pääkaupunkiseudun alueella johtaneet syrjintään kantaverkon asiakkaiden ja paikallisen jakeluverkon haltijan 110 kilovatin verkkoon liittyneiden asiakkaiden välillä. Esimerkiksi Helen Sähköverkko Oy:n 110 kilovatin verkon asiakkaan verkkopalvelukustannus on lähes kaksinkertainen verrattuna kantaverkkoon liittyneen asiakkaan vastaavaan kustannukseen. Hallituksen esityksen tarkoittama verkkopalvelun kokonaiskustannusvertailu rahamääräisin mittarein tuleekin suorittaa tilanteessa, jossa asiakas on liittynyt kantaverkkoon tai alueelliseen 110 kilovatin verkkoon. Tällaista tasapuolisuuden tarkastelua rahamääräisin mittarein ei ole nimeämispäätöksessä tehty.

Vastine

Vaatimukset

Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Energiavirasto on muun ohella esittänyt, että sen toimivalta kantaverkon nimeämistä koskevassa asiassa on rajoitettu kantaverkon nimeämispäätöksen lainmukaisuuden arviointiin. Nimeämispäätös tehdään sen hetkisen tilanteen mukaan. Näin ollen mahdollisia tulevia hankkeita ei ole voitu arvioida tämän päätöksen tai siitä tehtyjen tutkimuspyyntöjen perusteella.

Kuultavan lausunto

Fingrid Oyj on esittänyt, että Energiavirastolla on oikeus vaatia kantaverkonhaltijaa tekemään muutoksia nimeämispäätökseen, jos päätös ei ole ollut lainmukainen. Sähkömarkkinalain esitöissä on tältä osin todettu, että lainmukaisuutta on arvioitava sähkömarkkinalain 31 §:n 1 momentin kantaverkon määritelmän ja määrittelyperusteiden mukaisesti. Nimeämispäätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa ei siten voida ottaa huomioon muita sähkömarkkinalain säädöksiä.

Verkon osia ei ole syytä nimetä kantaverkkoon ennusteiden perusteella, vaan ainoastaan seuraavan valvontajakson tarpeiden mukaan. Tarve käyttää valittajien sähköverkkoa poistuu Fingridin investointien myötä vuonna 2017.

Niiden verkon osien, jotka eivät täytä sähkömarkkinalain määritelmää, nimeäminen kantaverkkoon johtaa siihen, että kantaverkkotariffilla katetaan sellaisia kustannuksia, joihin tätä tariffia ei ole tarkoitettu. Tällaisten verkon osien ylläpito- ja käyttökustannusten tuominen kaikkien sähkönkäyttäjien ja -tuottajien maksettavaksi voisi rikkoa tasapuolisuuden ja kustannusvastaavuuden vaatimusta.

Vastaselitys

Helen Sähköverkko Oy ja Vantaan Energia Sähköverkot Oy ovat antaneet vastaselityksen.

Lisäkirjelmät

Fingrid Oyj on toimittanut lisäkirjelmän.

ASIAN SUULLINEN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Asiassa on 8.3.2016 järjestetty valmisteluistunto.

Markkinaoikeus on toimittanut 22.3.2016 asiassa suullisen käsittelyn, jossa asianosaiset ovat esittäneet puheenvuoroja, on otettu vastaan asiakirjatodistelu ja kuultu todistelutarkoituksessa Fingrid Oyj:n nimeämänä sen entistä varatoimitusjohtajaa A:ta ja todistajana B:tä

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Diaarinumerot 2015/498, 2015/499 ja 2015/505

Perustelut

Energiaviraston päätökset ja kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys Energiaviraston 30.6.2015 tekemistä päätöksistä koskien Energiaviraston muutosvaatimuksia Fingrid Oyj:n 31.3.2015 tekemään kantaverkon nimeämispäätökseen ja kantaverkonhaltijan verkkopalvelun sopimuspuolten tutkimuspyyntöjä edellä mainitusta nimeämispäätöksestä.

Energiaviraston päätöksessä 30.6.2015, numero 140/403/2015, Energiaviraston muutosvaatimukset Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämispäätökseen, on kohdassa "Ratkaisu" alaotsikon "Korjaavat toimenpiteet" alla todettu seuraavaa:

"Fingridin Oyj:n on annettava uusi nimeämispäätös 31.8.2015 mennessä, missä kantaverkkoon on nimettävä nykytilanteen mukaisesti kaikki Suomessa sijaitsevat kantaverkon määritelmän täyttävät sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot kunkin siirtopalvelun hinnoittelua koskevan valvontajakson ajaksi.
Kantaverkonhaltijan nimeämispäätöksestä tehtyjen tutkimuspyyntöjen (dnro 1340/420/2015) päätösten mukaisesti tämä tarkoittaisi ainakin 400 kV Ulvila – Meri-Pori –johdon nimeämistä osaksi kantaverkkoa. Lisäksi kantaverkon nimeämistä olisi tarkasteltava kantaverkon määritelmän kannalta uudelleen ainakin itäisellä pääkaupunkiseudulla."

Energiaviraston päätöksessä 30.6.2015, numero 1340/403/2015, Päätös Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämisestä tehtyyn tutkimuspyyntöön, Fortum Power and Heat Oy:n 29.4.2015 toimittama tutkimuspyyntö, on kohdassa "Ratkaisu" alaotsikon "Korjaavat toimenpiteet" alla todettu seuraavaa:

"Fingridin Oyj:n on annettava uusi nimeämispäätös 31.8.2015 mennessä, missä kantaverkkoon on nimettävä nykytilanteen mukaisesti kaikki Suomessa sijaitsevat kantaverkon määritelmän täyttävät sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot kunkin siirtopalvelun hinnoittelua koskevan valvontajakson ajaksi. Tämän johdosta ainakin 400 kV Ulvila – Meri-Pori – johto on nimettävä osaksi kantaverkkoa."

Energiaviraston päätöksessä 30.6.2015, numero 1340/403/2015, Päätös Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämisestä tehtyyn tutkimuspyyntöön, Helen Sähköverkko Oy:n ja Vantaan Energia Sähköverkot Oy:n 29.4.2015 toimittama tutkimuspyyntö, on kohdan "Ratkaisu" alaotsikon "Korjaavat toimenpiteet" alla todettu seuraavaa:

"Fingridin Oyj:n on annettava uusi nimeämispäätös 31.8.2015 mennessä, missä kantaverkkoon on nimettävä nykytilanteen mukaisesti kaikki Suomessa sijaitsevat kantaverkon määritelmän täyttävät sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot kunkin siirtopalvelun hinnoittelua koskevan valvontajakson ajaksi."

Energiaviraston päätöksessä 30.6.2015, numero 1340/403/2015, Päätös Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämisestä tehtyyn tutkimuspyyntöön, Pohjolan Voima Oy:n 29.4.2015 toimittama tutkimuspyyntö, on kohdan "Ratkaisu" alaotsikon "Korjaavat toimenpiteet" alla todettu seuraavaa:

"Fingridin Oyj:n on annettava uusi nimeämispäätös 31.8.2015 mennessä, missä kantaverkkoon on nimettävä nykytilanteen mukaisesti kaikki Suomessa sijaitsevat kantaverkon määritelmän täyttävät sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot kunkin siirtopalvelun hinnoittelua koskevan valvontajakson ajaksi. Tämän johdosta ainakin 400 kV Ulvila – Meri-Pori – johto on nimettävä osaksi kantaverkkoa."

Energiaviraston päätöksessä 30.6.2015, numero 1340/403/2015, Päätös Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämisestä tehtyyn tutkimuspyyntöön, Pori Energia Sähköverkot Oy:n 29.4.2015 toimittama tutkimuspyyntö, on kohdan "Ratkaisu" alaotsikon "Korjaavat toimenpiteet" alla todettu seuraavaa:

"Fingridin Oyj:n on annettava uusi nimeämispäätös 31.8.2015 mennessä, missä kantaverkkoon on nimettävä nykytilanteen mukaisesti kaikki Suomessa sijaitsevat kantaverkon määritelmän täyttävät sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot kunkin siirtopalvelun hinnoittelua koskevan valvontajakson ajaksi. Tämän johdosta ainakin 400 kV Ulvila – Meri-Pori – johto on nimettävä osaksi kantaverkkoa."

Energiaviraston päätöksessä 30.6.2015, numero 1340/403/2015, Päätös Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämisestä tehtyyn tutkimuspyyntöön, Teollisuuden Voima Oyj:n 30.4.2015 toimittama tutkimuspyyntö, on kohdan "Ratkaisu" alaotsikon "Korjaavat toimenpiteet" alla todettu seuraavaa:

"Fingridin Oyj:n on annettava uusi nimeämispäätös 31.8.2015 mennessä, missä kantaverkkoon on nimettävä nykytilanteen mukaisesti kaikki Suomessa sijaitsevat kantaverkon määritelmän täyttävät sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot kunkin siirtopalvelun hinnoittelua koskevan valvontajakson ajaksi. Tämän johdosta ainakin 400 kV Ulvila – Meri-Pori – johto on nimettävä osaksi kantaverkkoa."

Sähkömarkkinalain 31 §:ssä on säädetty kantaverkon määritelmän lisäksi kantaverkkoon kuuluvien sähköjohtojen ja laitteistojen nimeämisestä. Pykälän 2 momentin mukaan kantaverkonhaltijan on nimettävä ja julkaistava kantaverkkoonsa kuuluvat sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot kunkin siirtopalvelujen hinnoittelua koskevan valvontajakson ajaksi viimeistään yhdeksän kuukautta ennen valvontajakson alkamista. Kantaverkonhaltijan on ennen nimeämistä varattava verkkonsa käyttäjille sekä asiaan liittyville viranomaisille ja muille sidosryhmille tilaisuus lausua mielipiteensä nimeämisehdotuksesta. Kantaverkonhaltija voi poistaa julkaisemastaan nimeämispäätöksestä sähköjohtoja, sähköasemia ja muita laitteistoja ennen seuraavan valvontajakson alkamista vain painavasta syystä.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan kantaverkonhaltijan nimeämispäätös ja sen muutokset on toimitettava Energiamarkkinavirastolle. Energiamarkkinavirastolla on oikeus kolmen kuukauden kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta vaatia kantaverkonhaltijaa tekemään muutoksia nimeämispäätökseen, jos päätös ei ole lainmukainen.

Mainitun pykälän 4 momentin mukaan kantaverkonhaltijan verkkopalvelun sopimuspuolella on oikeus saattaa kantaverkonhaltijan julkaiseman nimeämispäätöksen tai sen muutoksen lainmukaisuus Energiamarkkinaviraston tutkittavaksi kuukauden kuluessa siitä, kun kantaverkonhaltija on julkaissut päätöksensä. Tutkimuspyynnön tekijällä on valitusoikeus Energiamarkkinaviraston tutkimuspyynnön johdosta antamaan päätökseen.

Sähkömarkkinalain 31 §:n 3 ja 4 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp s. 87) mukaan nimeämispäätös ja sen muutokset olisi toimitettava Energiamarkkinavirastolle arvioitavaksi. Energiamarkkinavirastolla olisi oikeus kolmen kuukauden kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta vaatia päätöksellään kantaverkonhaltijaa tekemään nimeämispäätökseen muutoksia, jos päätös ei olisi lainmukainen. Nimeämispäätöksen lainmukaisuutta olisi arvioitava sähkömarkkinalain 31 §:n 1 momentin kantaverkon määritelmän ja kantaverkolle asetettujen määrittelyperiaatteiden mukaisesti.

Esitöissä on edelleen todettu, että pykälän 3 momenttiin (nykyisin 4 momentti) esitetään säännöstä verkkopalvelun sopimusosapuolten oikeudesta saattaa kantaverkonhaltijan nimeämispäätöksen lainmukaisuus Energiamarkkinaviraston tutkittavaksi. Tutkimuspyynnön tekijälle myönnetään lisäksi valitusoikeus Energiamarkkinaviraston tutkimuspyynnön johdosta antamaan päätökseen. Ehdotuksella taattaisiin verkkopalvelun sopimuspuolten oikeudellinen asema asiassa, jolla olisi vaikutusta myös verkkopalvelun sopimuspuolten oikeuteen ja etuun tai joka asettaisi näille kantaverkon määrittelyn laajuudesta riippuen kehittämis- tai ylläpitovelvoitteita esimerkiksi verkonkehittämisvastuun osalta.

Sähkömarkkinalain 114 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Energiamarkkinaviraston 31, 52 ja 65 §:n nojalla antamaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla markkinaoikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on päätöksessään annettava ratkaisu asiassa esitettyihin vaatimuksiin. Valitusviranomaisen tulee harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa.

Markkinaoikeus toteaa, että sen tehtävänä on arvioida muutoksenhaun kohteina olevien Energiaviraston päätösten lainmukaisuus ottaen muun ohella huomioon ne seikat, joihin valittajat ovat vedonneet sekä sähkömarkkinalain 31 §:n 1 momentin kantaverkon määritelmä ja kantaverkolle asetetut määrittelyperiaatteet. Näin ollen tässä asiassa on valittajien esittämän perusteella arvioitava, onko Energiaviraston tullut palauttaa asia Fingrid Oyj:lle uuden kantaverkon nimeämispäätöksen tekemistä varten siltä osin kun kantaverkkoon ei ole nimetty muita kuin Fingrid Oyj:n omistamia verkon osia ja olisiko kantaverkon määrittely tullut tehdä itäisen pääkaupunkiseudun osalta myös perustuen kokonaiskustannusvertailun rahamääräisin mittarein ja olisiko päätöksissä tullut ottaa huomioon myös sähkömarkkinalain 18, 19, 24 ja 40 §:ien säännökset. Lisäksi on vielä arvioitava, ovatko Energiaviraston päätökset olleet epäselviä sen suhteen mitkä verkon osat virasto on katsonut kuuluvan kantaverkkoon ja millä tavoin virasto on pitänyt Fingrid Oyj:n päätöstä virheellisenä.

Kantaverkon nimeämisen perusteet ja omistus

Markkinaoikeus toteaa, että Energiaviraston päätöksissä on edellytetty, että Fingrid Oyj:n olisi nimettävä kantaverkkoonsa myös muiden kuin yhtiön itsensä omistamia verkonosia. Fingrid Oyj on esittänyt, ettei se voi nimetä muiden omistamia osia kantaverkkoonsa. Asiassa on siten ensin ratkaistava, onko Fingridillä oikeus ja myös velvollisuus nimetä muiden omistamia verkon osia kantaverkkoonsa.

Oikeusohjeet

Sähkömarkkinalain 7 §:n 1 momentin mukaan hakijan, joka hakee kantaverkonhaltijan sähköverkkolupaa, on 6 §:ssä säädettyjen vaatimusten lisäksi omistettava Suomessa sijaitseva kantaverkko ja täytettävä 5 luvussa säädetyt vaatimukset kantaverkonhaltijan riippumattomuudesta.

Sähkömarkkinalain 7 §:ää koskevan hallituksen esityksen mukaan (HE 20/2013 vp s. 71) mukaan kantaverkonhaltijan sähköverkkoluvan saamisen edellytyksenä olisi ensinnäkin se, että hakija omistaisi Suomessa sijaitsevan sähköverkon, joka kuuluisi kantaverkkoon.

Sähkömarkkinalain 8 §:n 1 momentin mukaan Energiamarkkinavirasto määrää sähköverkkoluvassa yhden kantaverkonhaltijan järjestelmävastaavaksi kantaverkonhaltijaksi.

Sähkömarkkinalain 31 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan mukaan kantaverkkoa ovat nimellisjännitteeltään vähintään 110 kilovoltin sähköjohdoista, sähköasemista ja muista laitteistoista koostuva valtakunnallinen yhtenäinen sähkön siirtoverkko ja kantaverkonhaltijan hallinnassa oleva, nimellisjännitteeltään vähintään 110 kilovoltin rajayhdysjohto.

Mainitun lainkohdan 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan kantaverkonhaltijan on nimettävä ja julkaistava kantaverkkoonsa kuuluvat sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot kunkin siirtopalvelujen hinnoittelua koskevan valvontajakson ajaksi viimeistään yhdeksän kuukautta ennen valvontajakson alkamista.

Sähkömarkkinalain 31 §:n 1 momenttia koskevan hallituksen esityksen (HE 20/2013 vp s. 85 ja 86) mukaan kantaverkko täsmennettäisiin pykälässä tarkoittamaan verkkoa, joka olisi nimellisjännitteeltään vähintään 110 kilovoltin sähköjohdoista, sähköasemista ja muista laitteistoista koostuva valtakunnallinen yhtenäinen sähkön siirtoverkko. Kantaverkkoa olisi myös kantaverkonhaltijan hallinnassa oleva, nimellisjännitteeltään vähintään 110 kilovoltin rajayhdysjohto. Valtakunnallisen kantaverkon määrittelyn kriteereinä olisivat verkon käyttötarkoitus, rengaskäyttöisyys, jännitetaso, maantieteellinen kattavuus sekä verkon yhtenäisyys. Kantaverkonhaltijan hallinnassa voisi olla myös muuta sähköverkkoa kuin tässä pykälässä määriteltyä kantaverkkoa. Sähkömarkkinalain tarkoittama liittymisjohto ei korkeasta jännitetasostaan huolimatta kuuluisi kantaverkkoon eikä kantaverkonhaltijan kehittämisvelvollisuuden piiriin.

Sähkömarkkinalain 31 §:n 2 momenttia koskevan hallituksen esityksen (HE 20/2013 vp s. 87) mukaan kantaverkonhaltijan olisi nimettävä ja julkaistava kantaverkkoon kuuluvat sähköverkkonsa osat kunkin siirtopalveluiden hinnoittelua koskevan valvontajakson ajaksi. Esitöissä on edelleen todettu, että kantaverkon laajuuden muutoksista mahdollisesti aiheutuvat sähköverkon omistusjärjestelyt toteutettaisiin vapaaehtoisin kaupoin siirtokapasiteetin käyttäjien ja alueella toimivien verkkoyhtiöiden kanssa.

Asian arviointi

Sähkömarkkinalain 7 §:n 1 momentin mukaan kantaverkonhaltijan on omistettava Suomessa sijaitseva kantaverkko. Sähkömarkkinalain 31 §:n 2 momentin mukaan kantaverkonhaltijan on nimettävä ja julkaistava kantaverkkoonsa kuuluvat sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot.

Edellä todettujen lainkohtien mukaan kantaverkonhaltijan nimeämispäätös kohdistuu sen omistamiin verkon osiin ja haltijan on omistettava Suomessa sijaitseva kantaverkko. Myös esitöissä on edellä todetuin tavoin viitattu kantaverkon haltijan omistuksessa oleviin verkon osiin ja todettu, että haltijan on nimettävä ja julkaistava kantaverkkoon kuuluvat sähköverkkonsa osat.

Sähkömarkkinalain 31 §:n 1 momentin esitöissä on viitattu vapaaehtoisiin kauppoihin tilanteessa, jossa kantaverkon laajuuden muutos aiheuttaisi tarpeen suorittaa sähköverkon omistusjärjestelyjä. Markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinalaissa tai sen esitöissä ei kuitenkaan ole todettu, onko vapaaehtoisilla kaupoilla tarkoitettu ennen kantaverkonnimeämispäätöstä tehtäviä omistusjärjestelyjä vai tämän päätöksen jälkeen tehtäviä järjestelyjä. Sähkömarkkinalaki ei myöskään velvoita osapuolia kauppoihin eikä laissa ei ole säädetty siitä, mitä mahdollisessa ristiriitatilanteessa, siis myyjäpuolen kieltäytyessä myymästä, olisi tehtävä. Perustuslain omaisuuden suojakin huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei kantaverkon haltija voi velvoittaa muun sähköverkon omistajaa myymään verkkoaan.

Mikäli kantaverkoksi nimettäisiin jonkin toisen sähköverkon omistajan verkkoa kuin nimeävän yrityksen, olisi tästä seurauksena joko omistuksen siirto kantaverkkoyhtiölle tai toiselle yritykselle syntyisi velvollisuus ryhtyä itse kantaverkkoyhtiöksi. Viime mainitussa tilanteessa kantaverkoksi nimetty osa pitäisi sähkömarkkinalain 32 §:n vaatimusten mukaisesti eriyttää muusta sähköverkosta. Markkinaoikeus katsoo, että nämä vaihtoehdot merkitsisivät olennaista puuttumista kyseessä olevan sähköverkon omistajan omaisuuden suojaan eikä tällaiseen toimenpiteeseen voida velvoittaa ilman täsmällistä sääntelyä sähkömarkkinalaissa.

Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinalaki ei estä sitä, että Manner-Suomessa olisi samanaikaisesti useampia kantaverkkoja ja siten myös kantaverkonhaltijoita, koska sähkömarkkinalain 8 §:n mukaan useamman kantaverkonhaltijan toimiessa Manner-Suomessa voidaan yksi kantaverkonhaltija nimetä järjestelmävastaavaksi.

Markkinaoikeus katsoo näin ollen edellä lausutun perusteella, että kantaverkonhaltijan velvollisuus nimetä verkon osia kantaverkkoon kuuluvaksi ulottuu sähkömarkkinalain mukaan ainoastaan kantaverkonhaltijan omistuksessa oleviin verkonosiin. Fingrid Oyj ei siten ole menetellyt sähkömarkkinalain vastaisesti siltä osin kun se on nimeämispäätöksessään nimennyt kantaverkkoon kuuluvaksi vain omistamiaan verkon osia, eikä esimerkiksi ulkopuolisessa omistuksessa olevaa Ulvila–Meri-Pori -johtoa.

Helen Sähköverkko Oy:n ja Vantaan Energia Sähköverkot Oy:n asiassa dnro 2015/505 esittämän osalta markkinaoikeus vielä viittaa sähkömarkkinalain 31 §:n 1 momentin säännökseen kantaverkon määritelmästä ja sen esitöihin, joiden mukaan nimeämispäätöksen lainmukaisuutta olisi arvioitava sähkömarkkinalain 31 §:n 1 momentin kantaverkon määritelmän ja kantaverkolle asetettujen määrittelyperiaatteiden mukaisesti. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt sähkömarkkinalain vastaisesti siltä osin kun se ei ole päätöksensään suorittanut valittajien esittämää rahamääräisiin mittareihin perustuvaa kokonaiskustannusvertailua tai perustanut ratkaisuaan sähkömarkkinalain 18 §:n mukaisiin verkkopalvelujen tarjonnan yleisiin periaatteisiin, 19 §:n mukaiseen verkon kehittämisvelvollisuuteen, 24 §:n säännökseen sähkönkulutuksen joustosta ja kysynnänohjaustoimenpiteistä verkkopalvelujen hinnoittelussa tai 40 §:n mukaisiin kantaverkon laatuvaatimuksiin.

Energiaviraston päätösten epäselvyys

Oikeusohjeet

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin mukaan kirjallisesta päätöksestä on muun ohella käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Hallintolain 44 §:n esitöiden (HE 72/2002 vp s. 106 ja 107) mukaan päätökseen kohdistuu sekä yksilöintivaatimus että selkeysvaatimus. Yksilöimiseksi riittää, että asianosainen saa päätöksestä tietää, miten viranomainen on tarkoittanut järjestää päätöksellä ratkaisemansa asiat. Selkeysvaatimus puolestaan edellyttää päätökseltä sekä ajatuksellista että kielellistä ymmärrettävyyttä. Päätöksessä on ilmoitettava yksilöidysti, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Asian arviointia

Fingrid Oyj on esittänyt, että Energiaviraston tekemät päätökset ovat olleet epäselviä. Energiavirasto on puolestaan esittänyt, ettei virastolla ole toimivaltaa eikä tosiasiallista mahdollisuuttakaan arvioida jokaista verkkokomponenttia tai alueellisia olosuhteita erikseen. Näin ollen virasto ei ole voinut määrätä, mitkä yksittäiset osat tulee nimetä kantaverkkoon, vaan harkintavalta on jätetty Fingridille.

Sähkömarkkinalain 31 §:n 3 momentin mukaan kantaverkonhaltijan nimeämispäätös ja sen muutokset on toimitettava Energiamarkkinavirastolle. Energiamarkkinavirastolla on oikeus kolmen kuukauden kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta vaatia kantaverkonhaltijaa tekemään muutoksia nimeämispäätökseen, jos päätös ei ole lainmukainen.

Sähkömarkkinalain 31 §:n 4 momentin mukaan kantaverkonhaltijan verkkopalvelun sopimuspuolella on oikeus saattaa kantaverkonhaltijan julkaiseman nimeämispäätöksen tai sen muutoksen lainmukaisuus Energiamarkkinaviraston tutkittavaksi kuukauden kuluessa siitä, kun kantaverkonhaltija on julkaissut päätöksensä.

Sähkömarkkinalain 31 §:n 3 ja 4 momentin esitöiden mukaan nimeämispäätös ja sen muutokset on toimitettava Energiamarkkinavirastolle arvioitavaksi. Energiamarkkinavirastolla on oikeus kolmen kuukauden kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta vaatia päätöksellään kantaverkonhaltijaa tekemään nimeämispäätökseen muutoksia, jos päätös ei ole lainmukainen. Nimeämispäätöksen lainmukaisuutta on arvioitava sähkömarkkinalain 31 §:n 1 momentin kantaverkon määritelmän ja kantaverkolle asetettujen määrittelyperiaatteiden mukaisesti.

Esitöissä on vielä 4 momentin osalta todettu, että lakiin esitetään säännöstä verkkopalvelun sopimusosapuolten oikeudesta saattaa kantaverkonhaltijan nimeämispäätöksen lainmukaisuus Energiamarkkinaviraston tutkittavaksi. Ehdotuksella taataan verkkopalvelun sopimuspuolten oikeudellinen asema asiassa, jolla olisi vaikutusta myös verkkopalvelun sopimuspuolten oikeuteen ja etuun tai joka asettaisi näille kantaverkon määrittelyn laajuudesta riippuen kehittämis- tai ylläpitovelvoitteita esimerkiksi verkonkehittämisvastuun osalta.

Kuten jo edellä on todettu, sähkömarkkinalain 31 §:n 2 momentin mukaan kantaverkonhaltijan on nimettävä ja julkaistava kantaverkkoonsa kuuluvat sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot kunkin siirtopalvelujen hinnoittelua koskevan valvontajakson ajaksi viimeistään yhdeksän kuukautta ennen valvontajakson alkamista.

Markkinaoikeus katsoo, että sähkömarkkinalain 31 §:n 3 momentti edellyttää kantaverkonhaltijan nimeämispäätöksen lainmukaisuuden tutkimista. Koska kantaverkonhaltijan on nimettävä ja julkaistava kantaverkkoonsa kuuluvat sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot, on Energiaviraston näin ollen päätöksessään otettava kantaa siihen, onko Fingrid nimennyt kantaverkkoon kuuluvat sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot sähkömarkkinalain 31 §:n 1 momentin mukaista kantaverkon määritelmää noudattaen. Energiaviraston on päätöksessään hallintolain 44 §:n edellyttämällä tavalla yksilöidysti vaadittava Fingridiä muuttamaan tekemäänsä nimeämispäätöstä. Koska Fingridin päätös on kohdistunut sähköjohtoihin, sähköasemiin ja muihin laitteistoihin, on Energiaviraston tarvittaessa yksilöityjen sähköjohtojen, sähköasemien ja muiden laitteistojen tarkkuudella otettava kantaa nimeämispäätöksen lainmukaisuuteen ja ilmoitettava, mitä muutoksia nimeämispäätökseen on tehtävä.

Energiaviraston päätösten ratkaisuosissa on edellytetty, että Fingrid nimeää kaikki Suomessa sijaitsevat kantaverkon määritelmän täyttävät sähköjohdot, sähköasemat ja muut laitteistot kunkin siirtopalvelun hinnoittelua koskevan valvontajakson ajaksi. Perusteluosissa on lisäksi todettu, että Suomessa on myös muiden kuin kantaverkonhaltijan omistuksessa olevia verkon osia, jotka täyttävät kantaverkon määritelmän.

Markkinaoikeus toteaa, että Energiaviraston päätöksissä ei ole mainittu mitään muita verkonosia ja alueita kuin Ulvila–Meri-Pori johto ja itäinen pääkaupunkiseutu. Päätöksissä ei ole muun Suomen osalta mitenkään yksilöity sitä, millä alueilla sijaitsevia verkkoja ja verkonosia olisi tarkasteltava sen arvioimiseksi, kuuluvatko ne Fingridin nimettävänä olevaan kantaverkkoon. Päätöksissä ei myöskään ole itäisen pääkaupunkiseudun osalta yksilöity aiemman nimeämispäätöksen sähkömarkkinalain vastaisuutta eikä niitä muutoksia, joita Fingrid Oyj:n tulisi nimeämispäätökseen tehdä.

Markkinaoikeus katsoo, että Energiaviraston päätöksistä ei ole hallintolain 44 § tarkoittamalla tavalla riittävän yksilöidysti ilmennyt koko Manner-Suomen osalta se, mitkä ovat olleet Fingrid Oyj:n nimeämispäätöksen virheet ja mitä sähköjohtoja, sähköasemia ja muta laitteistoja ja alueita virheet ovat koskeneet sekä mitä sähkömarkkinalain 31 §:n 3 momentin edellyttämiä muutoksia yhtiön olisi nimeämispäätökseen tehtävä.

Energiavirasto on lisäksi esittänyt, että viraston muutosvaatimusten johdosta tehtävän päätöksen on tullut olla koko Manner-Suomen kattava. Markkinaoikeus toteaa, ettei virasto ole esittänyt mitään perusteita tälle vaatimukselleen. Markkinaoikeus katsoo, että vaatimus on hallintolain 6 §:n suhteellisuusperiaatteen vastainen, koska yhtä yksittäistä sähköjohtoa, sähköasemaa tai muuta laitteistoa koskeva muutos vaatisi koko Manner-Suomen kantaverkon nimeämispäätöksen muuttamista.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että Energiaviraston päätökset ovat sähkömarkkinalain vastaisia siltä osin kuin niissä ei ole yksilöidysti määritelty, miltä osin Fingridin on annettava uusi kantaverkon nimeämispäätös.

Johtopäätös

Edellä lausutuilla perusteilla Energiaviraston 30.6.2015 tekemät, muutoksenhaun kohteina olevat päätökset on kumottava.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Helen Sähköverkko Oy ja Vantaan Energia Sähköverkot Oy ovat asiassa dnro 2015/505 vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Energiaviraston päätöksiä ei kuitenkaan ole kumottu valittajien esittämillä perusteilla. Näin ollen ja asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkoinaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteina olevat Energiaviraston päätökset:

Energiaviraston päätös 30.6.2015, numero 140/403/2015, Energiaviraston muutosvaatimukset Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämispäätökseen.

Energiaviraston päätös 30.6.2015, numero 1340/403/2015, Päätös Fingrid Oyj:n kantaverkon nimeämisestä tehtyyn tutkimuspyyntöön, Pohjolan Voima Oy:n 29.4.2015 toimittama tutkimuspyyntö.

Markkinaoikeus hylkää Helen Sähköverkko Oy:n ja Vantaan Energia Sähköverkot Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Sähkömarkkinalain 114 §:n 3 momentin mukaan markkinaoikeuden antamaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Energiamarkkinavirastolla on oikeus hakea valittamalla muutosta muutoksenhakutuomioistuimen päätökseen, jolla tämä on kumonnut sen antaman päätöksen tai muuttanut sitä.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola, markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Ville Parkkari sekä asiantuntijajäsen Mikko Kara.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.