MAO:247/17
PÄÄTÖS, JOTA VALITUS KOSKEE
Energiaviraston päätös 18.12.2015 (dnro 1057/530/2015) verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton määrittämistä koskevien menetelmien vahvistamisesta kolmannelle 1.1.2016–31.12.2019 ja neljännelle 1.1.2020–31.12.2023 valvontajaksolle
SISÄLLYS
I ASIAN TAUSTA 3
II ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA 4
1 GASUM OY:N VALITUS JA VASTASELITYS 4
1.1 Vaatimukset 4
1.2 Perusteet 7
1.2.1 Yleistä 7
1.2.2 Verojen käsittely siirryttäessä toiselta valvontajaksolta kolmannelle valvontajaksolle 8
1.2.3 Verkkokomponenttien yksikköhintojen päivitys valvontajakson vaihtuessa 10
2 ENERGIAVIRASTON LAUSUNTO JA LAUSUMA 12
2.1 Vaatimukset 12
2.2 Perusteet 12
2.2.1 Yleistä 12
2.2.2 Verojen käsittely siirryttäessä toiselta valvontajaksolta kolmannelle valvontajaksolle 14
2.2.3 Verkkokomponenttien yksikköhintojen päivitys valvontajakson vaihtuessa 18
2.2.3.1 Yleistä 18
2.2.3.2 Yksikköhintojen päivityksen vaikutus inflaation käsittelyyn 19
2.2.3.3 Väitetty yksikköhintojen nousu 21
III MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU 22
1 PERUSTELUT 22
1.1 Oikeusohjeet 22
1.2 Asian arviointi 28
1.2.1 Arvioinnin yleiset lähtökohdat 28
1.2.2 Päätöstilanteesta ja toimintaolosuhteista 29
1.2.3 Verojen käsittely siirryttäessä toiselta valvontajaksolta kolmannelle valvontajaksolle 31
1.2.4 Verkkokomponenttien yksikköhintojen päivitys valvontajakson vaihtuessa 36
1.2.5 Johtopäätös 41
2 LOPPUTULOS 41
IV MUUTOKSENHAKU 41
I ASIAN TAUSTA
1. Energiavirasto (jäljempänä myös virasto) on 18.12.2015 tekemällään päätöksellä (dnro 1057/530/2015) (jäljempänä myös vahvistuspäätös) vahvistanut Gasum Oy:n (jäljempänä myös Gasum) noudatettavaksi päätöksen liitteessä 2 ilmoitetut verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton määrittämistä koskevat menetelmät kolmannelle 1.1.2016–31.12.2019 ja neljännelle 1.1.2020–31.12.2023 valvontajaksolle (jäljempänä myös valvontamenetelmät).
2. Energiavirasto on perustellut vahvistuspäätöstään seuraavasti:
Asianosainen harjoittaa maakaasumarkkinalain mukaista luvanvaraista maakaasuverkkotoimintaa ja on siten maakaasumarkkinalain 1 luvun 3 §:n 9 kohdassa määritelty siirtoverkonhaltija.
Maakaasumarkkinalain 2 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä maakaasun siirtopalveluja verkkonsa siirtokyvyn rajoissa asiakkaille, jotka ovat maakaasun loppukäyttäjiä tai vähittäismyyjiä ja jotka haluavat ostaa tai myydä Suomesta alun perin tukkumyyjältä omaan käyttöönsä tai jälleenmyyntiin jakeluverkkonsa kautta hankkimaansa maakaasua. Siirtovelvollisuuden edellytyksenä on, että asiakkaat kuluttavat maakaasun käyttöpaikoissaan tai hankkivat jälleenmyyntiä varten vähintään 5 miljoonaa kuutiometriä maakaasua vuodessa ja että maakaasun mittaus on kaukoluentajärjestelmän piirissä. Saman luvun 8 §:n 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kohtuullista.
Maakaasumarkkinalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 134/1999) perusteluissa on todettu, että monopoliasemassa olevalta verkkotoiminnalta tulee edellyttää hinnoittelun kohtuullisuutta. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulisi vastata toiminnan kustannuksia. Toisaalta perusteluissa on todettu, että hinnoittelun tulisi turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saisivat kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton.
Sähkö- ja maakaasumarkkinoita koskevasta lainsäädännöstä annetun hallituksen esityksen (HE 20/2013) yleisperusteluissa todetaan, että maakaasumarkkinalaissa markkinaolosuhteisiin vaikuttava sääntely kohdistuu erityisesti verkkotoimintaan. Myyjälle, joka on asiakkaisiinsa nähden määräävässä markkina-asemassa, on säädetty velvoite toimittaa maakaasua kohtuulliseen hintaan maakaasun käyttäjille.
Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvontaa koskevan lain (jäljempänä myös valvontalaki) 10 §:n mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään vahvistaa menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.
Vahvistuspäätös, jossa määrätään valvontalain 10 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuista menetelmistä, on voimassa kahden toisiaan seuraavan neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.
Vahvistuspäätöksen mukaiset menetelmät kattavat verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittämistavan, ylijäämän korkoseuraamuksen laskentatavan, verkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen määrittämistavan sekä näiden edellyttämän verkonhaltijan kirjanpidon mukaisen tuloslaskelman ja taseen oikaisun. Osana menetelmiä Energiavirasto on vahvistanut myös kannustimet sekä niiden soveltamisessa käytettävät tavoitteet ja menetelmät, jotka tähtäävät riittävän investointitason toteutumiseen, maakaasunjakelun laadun kehittämiseen ja verkkotoiminnan tehostamiseen sekä innovatiivisuuteen verkkotoiminnassa. Vahvistettavat menetelmät ja niiden yksityiskohtaiset perustelut on esitetty vahvistuspäätöksen liitteessä 2. Nämä ovat valvontalain 10 §:n mukaisia menetelmiä, joista hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä.
3. Energiavirasto on vahvistuspäätöksensä selostusosassa todennut, että se on 2.10.2015 päivätyllä kirjeellään varannut asianosaiselle mahdollisuuden toimittaa lausunto luonnokseen päätöksestä ja valvontamenetelmistä ennen päätöksen antamista. Energiavirasto on ennen vahvistuspäätöksen luonnoksen lausuttamista ja vahvistuspäätöksen antamista varannut verkonhaltijoille tilaisuuden lausua 17.2.2015 päivätyistä 1. suuntaviivoista valvontamenetelmiksi kolmannella 1.1.2016–31.12.209 ja neljännellä 1.1.2020–31.12.2023 valvontajaksolla (jäljempänä 1. suuntaviivat) sekä 30.6.2015 päivätyistä 2. suuntaviivoista valvontamenetelmiksi kolmannella 1.1.2016–31.12.209 ja neljännellä 1.1.2020–31.12.2023 valvontajaksolla (jäljempänä 2. suuntaviivat). Lisäksi virasto on järjestänyt yli 60 kuulemistilaisuutta ensisijaisesti verkonhaltijoille, mutta myös muille sidosryhmille vuosien 2014 ja 2015 aikana.
4. Energiavirasto on ilmoittanut ottaneensa tarvittavilta osin huomioon saamansa lausunnot osana suuntaviivaluonnosten ja vahvistuspäätöksen valvontamenetelmien valmistelua.
II ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
1 GASUM OY:N VALITUS JA VASTASELITYS
1.1 Vaatimukset
5. Gasum Oy on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus muuttaa Energiaviraston 18.12.2015 tekemää vahvistuspäätöstä sekä sen liitteen 2 mukaisia valvontamenetelmiä verojen käsittelyn ja verotekijän huomioon ottamisen osalta sallitun tuoton laskennassa siirryttäessä toiselta valvontajaksolta kolmannelle valvontajaksolle sekä verkkokomponenttien yksikköhintojen päivityksen osalta, kun nyt kysymyksessä olevien valvontamenetelmien ajallisesti kattama valvontajakso vaihtuu (kolmannen ja neljännen jakson vaihtuminen) seuraavasti:
Verojen käsittely
- vahvistuspäätöksen valvontamenetelmien kohdassa 1.9 "Valvontajakson jälkeen annettava valvontapäätös" otsikon "Edeltävän valvontajakson alijäämä tai ylijäämä" alla olevaa kappaletta
"Valvontapäätöksessä otetaan huomioon kyseistä valvontajaksoa edeltävältä valvontajaksolta verkonhaltijalle kertynyt alijäämä tai ylijäämä. Alijäämän tai ylijäämän Energiavirasto on vahvistanut edeltävää valvontajaksoa koskevassa valvontapäätöksessä."
on muutettava ja täydennettävä seuraavasti:
"Koska toiselta valvontajaksol[t] a (2010–2015) kertynyt alijäämä tai ylijäämä on laskettu verojen jälkeen ja kolmannella valvontajaksolla (2016–2019) alijäämä tai ylijäämä lasketaan veroja ennen, huomioidaan valvontapäätöksessä yhteisöverojen vaikutus alituoton tai ylituoton määrässä siirryttäessä toiselta valvontajaksolta kolmannelle valvontajaksolle. Yhteisöveron vaikutusta laskettaessa huomioidaan sen vaikutus kohtuullisen tuottoasteen (WACC) määrittelyssä sekä kohtuullisen tuoton ja toteutuneen oikaistun tuoton laskennassa. Selvyyden vuoksi todetaan, että yhteisövero oli toisen valvontajakson vuosina 2010–2011 26 prosenttia ja 2012–2013 24,5 prosenttia ja 2014–2015 20 prosenttia."
- valvontamenetelmien edellä mainitun kohdan 1.9 taulukossa 1 "Alijäämän tai ylijäämän laskenta" oleva kohta
"+ Edeltävältä valvontajaksolta kertynyt valvontapäätöksen mukainen alijäämä (-) tai ylijäämä (+)*"
on muutettava seuraavasti:
"+ kultakin edeltävältä valvontajakson vuodelta kertynyt valvontapäätöksen mukainen alijäämä (-) korotettuna tai ylijäämä (+) vähennettynä kyseisen vuoden yhteisöveron vaikutuksen suuruudella"
Verkkokomponenttien yksikköhintojen päivitys
- valvontamenetelmien kohdan 1.3 "Vahvistuspäätöksen muuttaminen" alla olevaan kohtaan
"Vahvistuspäätöksen parametrien päivittäminen neljännelle valvontajaksolle
Neljättä valvontajaksoa varten virasto päivittää vuoden 2019 aikana seuraavat valvontamenetelmien parametrit
- kohtuullisen tuottoasteen vieraan pääoman riskipreemio (4.2)
- laatukannustimen vertailutaso (6.2.2)
- tehostamiskustannusten vertailutaso (6.3.3)."on lisättävä neljänneksi parametriksi yksikköhintaluettelo seuraavasti:
"- yksikköhintaluettelo (liite 1)."
- valvontamenetelmien kohdan 1.4.1 "Valvonnassa tarvittavat valvontatiedot" alla olevan kohdan "Valvontamenetelmät" toisen ja kolmannen kappaleen väliin on lisättävä uusi kappale seuraavasti:
"Verkonhaltijan on vuonna 2019 toimitettava Energiavirastolle yksikköhintaselvitys, josta selviää verkonhaltijan toteutuneet keskimääräiset yksikköhinnat liitteen 1 mukaisille verkkokomponenteille."
- valvontamenetelmien kohdan 2.1 "Pysyviin vastaaviin kuuluvan maakaasuverkko-omaisuuden oikaisu" alla kohdan "Yksikköhinnat" kolmatta kappaletta on muutettava seuraavasti siten, että yliviivatut kohdat poistetaan ja kursivoidut kohdat lisätään:
"Yksikköhintoihin ei tehdä inflaatiokorjausta eri vuosille, koska inflaatio on huomioitu kohtuullisessa tuottoasteessa. Kolmannella valvontajaksolla vuosina 2016–2019 ja neljännellä valvontajaksolla vuosina 2020–2023 käytetään liitteen 1 mukaisia yksikköhintoja. Yksikköhintoja ei päivitetä erillisellä yksikköhintakyselyllä viidennelle valvontajaksolle. Tällä pyritään parantamaan valvontajaksojen välistä jatkuvuutta ja ennakoitavuutta.Neljännellä valvontajaksolla vuosina 2020–2023 liitteen 1 mukaiset yksikköhinnat tullaan tarkastamaan verkonhaltijan vuonna 2019 toimittaman yksikköhintaselvityksen perusteella."
- valvontamenetelmien kohdan 2.1.1 "Oikaistu jälleenhankinta-arvo" toista kappaletta on muutettava seuraavasti siten, että yliviivatut kohdat poistetaan ja kursivoidut kohdat lisätään:
"Verkkokomponentin oikaistu jälleenhankinta-arvo lasketaan kolmannella ja neljännellä valvontajaksolla liitteen 1 mukaisen yksikköhinnan ja verkonhaltijan valvontatiedoissa ilmoittaman verkkokomponentin lukumäärän tulona. Koko oikaistun maakaasuverkko-omaisuuden oikaistu jälleenhankinta-arvo saadaan laskemalla yhteen verkkokomponenttikohtaiset oikaistut jälleenhankinta-arvot. Neljännellä valvontajaksolla käytetään tarkastettuja yksikköhintoja, joilla pyritään huomioimaan verkkokomponenttien mahdollinen tekninen kehitys sekä mahdolliset kustannusrakennemuutokset. Näin myös jälleenhankinta-arvo vastaa paremmin todellista tilannetta. Yksikköhintojen tarkastaminen tullaan tekemään liitteen 1 mukaisesti."
- valvontamenetelmien liitteen 1 "Verkkokomponentit, yksikköhinnat ja pitoajat" ensimmäistä kappaletta on muutettava seuraavasti siten, että yliviivatut kohdat poistetaan ja kursivoidut kohdat lisätään:
"Energiavirasto on määrittänyt liitteen yksikköhinnat ja pitoajat ottaen huomioon verkonhaltijan toimittaman selvityksen sen keskimääräisistä yksikköhinnoista. Yksikköhinnat perustuvat verkonhaltijan toteutuneisiin kustannuksiin. Liitteen yksikköhintoja käytetään kolmannella sekä neljännellä valvontajaksolla. Neljännelle valvontajaksolle Energiavirasto tulee tarkastamaan yksikköhinnat uuden yksikköhintaselvityksen perusteella. Verkonhaltijan on toimitettava kyseinen selvitys Energiavirastolle vuoden 2019 aikana."
6. Toissijaisesti Gasum on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston vahvistuspäätöksen valvontamenetelmät valituksen kohteena olevien kohtien osalta ja palauttaa asian Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
1.2 Perusteet
1.2.1 Yleistä
7. Maakaasun siirtoverkonhaltijaan kohdistuvaa vahvistuspäätöstä ei ole tehty samanlaisessa päätöksentekotilanteessa kuin sähköverkonhaltijoihin kohdistuvia vahvistuspäätöksiä.
8. Maakaasumarkkinalain sekä valvontalain sanamuodoista ja esitöistä seuraa, että Energiaviraston on lähtökohtaisesti otettava huomioon tapauskohtaiset merkitykselliset tekijät vahvistuspäätöksissään. Primääristi merkityksellistä ei siten ole se, että sähköverkonhaltijoiden ja maakaasuverkonhaltijoiden vahvistuspäätökset on annettu 1.9.2013 voimaan tulleen energialainsäädännön muutoksen jälkeen ensimmäistä kertaa samanaikaisesti. Kyse ei siten ole siitä, onko maakaasun siirtoverkonhaltijan kohdalla objektiivista perustetta poiketa sähkön jakeluverkonhaltijoiden tai kantaverkonhaltijan vahvistuspäätöksistä. Asia on arvioitava itsenäisesti maakaasumarkkinalain nojalla.
9. Sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoiden toimintaolosuhteet poikkeavat nyt olennaisesti toisistaan. Toisin kuin sähköverkonhaltijoilla maakaasun osalta toinen valvontajakso on ollut kuuden vuoden pituinen, millä on ollut vaikutusta jaksolla syntyneeseen alituotto- tai ylituottotilanteeseen.
1.2.2 Verojen käsittely siirryttäessä toiselta valvontajaksolta kolmannelle valvontajaksolle
10. Aiemmissa, eli ennen vuotta 2016 voimassa olleissa valvontamenetelmissä sallittu tuotto ja oikaistu tulos on laskettu verojen jälkeen (post-tax), kun taas nykyisten valvontamenetelmien mukaisessa mallissa sallittu tuotto ja oikaistu tulos lasketaan ennen veroja (pre-tax). Nyt valvontamenetelmissä omaksuttu malli johtaa taloudellisen tuottomahdollisuuden ja -odotuksen kannalta merkittävään, maakaasun siirtoverkonhaltijan kannalta negatiiviseen epäjatkuvuuskohtaan. Kyseinen muutos ei noudata liiketoiminnan pitkäjänteisyyden ja jatkuvuuden periaatteita ja maakaasuverkoston kehittämisen vaatimuksia. Lain esitöiden ja oikeuskäytännön nojalla on selvää, että hinnoittelun ja siten regulaatiomallin on varmistettava kohtuullinen tuotto. Tähän oikeutettuun tuotto-odotukseen ei tule luoda merkittäviä negatiivisia epäjatkuvuuskohtia.
11. Energiavirasto ei ole valvontamenetelmiä edeltävissä 1. suuntaviivoissa, 2. suuntaviivoissa, vahvistuspäätöksen ja valvontamenetelmien luonnoksessa eikä vahvistuspäätöksessään ja valvontamenetelmissään esittänyt perusteluja post-tax-menettelystä pre-tax-menettelyyn siirtymiselle. Energiavirasto ei ole myöskään esittänyt perusteluja sille, miksi kyseisen muutoksen taloudellisia vaikutuksia ei ole valvontamenetelmissä käsitelty neutraalisti verkonhaltijan eli Gasumin kannalta perusteltuja taloudellisia intressejä vaarantamatta.
12. Pre-tax-menetelmään sinänsä sisältyy Energiaviraston esittämiä etuja ja se on yleisesti käytössä eurooppalaisten valvontaviranomaisten soveltamissa hinnoittelun kohtuullisuuden valvontamenetelmissä. Gasumin valitus kohdistuu siihen nyt valvontamenetelmissä omaksuttuun malliin, jolla post-tax-menetelmästä siirrytään pre-tax-menetelmään, eikä itse menetelmään. Se, onko nyt sekä sähkömarkkinalakiin että maakaasumarkkinalakiin perustuvissa vahvistuspäätöksissä ja niiden mukaisissa valvontamenetelmissä omaksuttu siirtymismalli taloudellisesti positiivinen vai negatiivinen, riippuu asianomaisen verkonhaltijan edellisen (maakaasun osalta toisen tai sähkön osalta kolmannen) valvontajakson ylituotto- tai alituottotilanteesta.
13. Kuten Gasumin laskelmat osoittavat, nyt omaksuttu siirtymismalli johtaa siihen, että yhtiön siirtoliiketoiminnan kolmannelle valvontajaksolle siirtyvä alituoton käyttöpotentiaali ja samalla siis liikevoitto/tulosmahdollisuus on efektiivisesti noin 38 miljoonaa euroa pienempi kuin se olisi tilanteessa, jossa pre-tax-menetelmään ei olisi siirrytty (post-tax-menetelmän soveltaminen edelleen kolmannella valvontajaksolla) tai jossa menetelmäsiirtyminen otettaisiin huomioon Gasumin valituksessaan esittämällä tavalla. Kyse on yhtiön kannalta merkittävästä taloudellisesta intressistä, joka nauttii maakaasumarkkinalain suojaa.
14. Maakaasun siirtoverkkotoiminnassa on erityisiä tekijöitä, joiden vuoksi Gasumin siirtoliiketoiminta on toisen valvontajakson päättyessä ollut merkittävästi alituotolla ja jotka on otettava huomioon nyt kysymyksessä olevassa vahvistuspäätöksessä ja sen mukaisissa valvontamenetelmissä.
15. Maakaasun suhteellinen hintakilpailukyky on ollut toisen valvontajakson aikana heikko, mikä on näkynyt muun ohella voimakkaasti laskeneena kysyntänä. Toisen valvontajakson alussa vuonna 2010 maakaasun kulutus on ollut 44,6 terawattituntia ja sen päättyessä vuonna 2015 26,1 terawattituntia. Maakaasun asiakashinnasta maakaasuenergian osuus on noin 80 prosenttia ja siirron noin 20 prosenttia. Erittäin kireässä kilpailutilanteessa myös siirron hinnoittelulla on aidosti merkitystä. Siirtoverkossa siirrettävän volyymin laskeminen johtaa siirron yksikkökustannusten vastaavaan nousuun. Gasum on kuitenkin pitänyt siirtoliiketoimintaansa alituotolla siirtokustannusten nousun hillitsemiseksi ja edesauttaakseen maakaasun käyttöä asiakaskunnan piirissä. Gasum on lähtenyt siitä, että se voi hyödyntää näin kertyneen alituoton parhaaksi katsomallaan tavalla seuraavalla valvontajaksolla.
16. Laskeneen volyymin lisäksi myös vanhoilla sopimuksilla on merkitystä. Gasumin edeltäjä Neste Oy on ennen maakaasumarkkinalain voimaantuloa solminut hyvin pitkäaikaisia niin sanottuja maakaasun kokonaistoimitussopimuksia, joissa siirron ja energian hintaa ei ole eroteltu toisistaan. Kyseisten sopimusten hinnoittelu on aikoinaan perustunut asiakkaan vaihtoehtoisten polttoaineiden hinnoitteluun (ns. net back-hinnoittelu) eikä toimittajan kustannuksiin (nykyisen lainsäädännön mukainen kustannusvastaava hinnoittelu). Sopimukset ovat päättyneet vuosien 2010 ja 2015 lopussa. Gasumin kannalta ongelmallista on ollut, että nämä kokonaistoimitussopimukset on indeksoitu eri tavalla kuin yhtiön ja Gazprom Exportin välinen hankintasopimus. Indeksoinnin eroista ja etenkin öljytekijän painoarvoeroista on johtunut, että sopimukset ovat muodostuneet tappiollisiksi Gasumille.
17. Erityisesti Gasumin kannalta raskaasti tappiollinen, 31.12.2015 päättynyt Helen Oy:n edeltäjän Helsingin kaupungin energialaitoksen kanssa tehty sopimus ja tappioiden allokointimekanismi ovat merkinneet maakaasun suhteellisen hintakilpailukyvyn heikkenemistä.
18. Maakaasumarkkinalakiin perustuva ali-/ylituottomekanismi on luonut verkkotoimijalle oikeutetun odotuksen siitä, että toimija voi siirtää yhdeltä valvontajaksolta kertyneen alituoton vaikutukseltaan samansuuruisena seuraavalle jaksolle. Alituottomahdollisuuden hyödyntämisellä on iso taloudellinen merkitys liiketoiminnan kannattavuuden näkökulmasta. Energiaviraston omaksumasta pre-tax-menettelyyn siirtymisestä seuraa valittajan taloudellisten intressien vastainen, ei lakiin perustuva epäjatkuvuus. Lainsäädäntö on ollut sama nyt kysymyksessä olevan Energiaviraston vahvistuspäätöksen ja sen mukaisten valvontamenetelmien antamisen aikana kuin aiempien Energiaviraston päätösten antamisen aikana aiemmilla valvontajaksoilla.
19. Valvontamallin muutos aiheuttaa myös sen, että vastaavasti mahdollisesti kertyneen ylijäämän siirtyminen tulee otettua huomioon yhteisöveron vaikutusta suuremmalla summalla. Tällöin ylituottoa keränneet verkonhaltijat saavat ylituotoistaan yhteisöverojen vaikutuksen suuruisen lisähyödyn seuraavalla valvontajaksolla, kun taas alituotolla olevat verkonhaltijat menettävät yhteisöverojen vaikutuksen suuruisen ansaintamahdollisuuden seuraavalla valvontajaksolla. Tämä ei ole oikeudenmukaista eikä kohtele verkonhaltijoita tasapuolisesti valvontamenetelmissä mainitun mukaisesti.
20. Elenia Oy:n, jonka lausuntoon Energiavirasto on vedonnut, liiketoimintaympäristö sähkön jakeluverkkotoimijana on olennaisesti erilainen kuin Gasumin maakaasun siirtoverkonhaltijana. Lisäksi Elenia Oy:n sähkönjakelutoiminta on kolmannen valvontajakson päättyessä ollut ylituotolla. Näin ollen nyt omaksuttu siirtymismalli on Elenia Oy:n kannalta taloudellisesti lukratiivinen. Ylijäämän siirtyminen tulee otettua yhteisöveron vaikutusta suuremmalla määrällä huomioon seuraavalla valvontajaksolla.
21. Gasumin esimerkkilaskelmat osoittavat selkeästi, miten pre-tax-menetelmään siirtyminen nyt valvontamenetelmissä omaksutulla tavalla on Gasumin taloudellisten intressien vastaista.
22. Tuoton laskennassa syntyy eroja riippuen siitä, käytetäänkö pre- vai post-tax-menetelmää, eivätkä laskentatapojen synnyttämät erot neutralisoidu ajan myötä. Ajan kuluminen ei siten ole tuottopotentiaaliin ja sen neutralisoitumiseen vaikuttava tekijä.
23. Gasum on siten vaatinut, että Energiaviraston vahvistuspäätökseen lisätään kuvaus menettelystä, jolla aiempien valvontajaksojen aikana kertynyt alituotto tai ylituotto saadaan siirrettyä loogisena kokonaisuutena uudelle valvontajaksolle. Näin myös vältetään valvontajaksojen välinen epäjatkuvuuskohta. Valittajan esittämällä puhtaasti matemaattisella mallilla vältetään myös tulkinnallisuus. Gasumin vaatimus epäjatkuvuuskohdan korjaamisesta ei ole takautuva. Kyseessä ei ole menetelmämuutos aiempaan valvontajaksoon, koska laskentamalli alituottojen tai ylituottojen muuttamisessa sisältyy uuden valvontajakson valvontamenetelmään. Kyse on puhtaasti aiemman valvontajakson alituottojen tai ylituottojen muuntamisesta seuraavan valvontajakson menetelmien kanssa vertailukelpoiseksi. Vastaavaa menettelyä on jo sovellettu kertyneen ylituoton korkoseuraamukselle siirryttäessä toiselta valvontajaksolta kolmannelle.
1.2.3 Verkkokomponenttien yksikköhintojen päivitys valvontajakson vaihtuessa
24. Yksikkökustannusten päivitystä valvontajakson vaihtuessa on käsitelty Energiaviraston valvontamenetelmiä edeltävässä valmistelutyössä eri tavoin ilman selkeitä perusteita. Päivitys on ollut mukana 1. suuntaviivoissa, mutta mahdollisuus päivitykseen on poistettu 2. suuntaviivoissa. Päivitys on taas ollut mukana luonnoksessa vahvistuspäätökseksi ja valvontamenetelmiksi, mutta mahdollisuus päivitykseen on poistettu lopullisesta vahvistuspäätöksestä.
25. Gasum on vedonnut 1. suuntaviivoista 10.4.2015 antamansa lausunnon kohtaan 1.7 "Inflaatio", 2. suuntaviivoista 15.8.2015 antamansa lausunnon kohtaan 2.1 "Pysyviin vastaaviin kuuluvan maakaasuverkko-omaisuuden oikaisu" sekä päätösluonnoksesta 23.10.2015 antamansa lausunnon kohtaan 2.1 "Pysyviin vastaaviin kuuluvan maakaasuverkko-omaisuuden oikaisu". Näiden perusteella yksikköhintojen päivitysmahdollisuus on merkityksellinen etenkin maakaasun siirtoliiketoiminnassa.
26. Verkkokomponenttien jälleenhankinta-arvon yksikköhintojen päivitystä valvontajakson vaihtuessa puoltaa varsinkin vahvistuspäätöksessä mainittu tavoite: "Tällä pyritään parantamaan valvontajaksojen välistä jatkuvuutta ja ennakoitavuutta" (s. 22). Mikäli verkkokomponenttien jälleenhankinta-arvon yksikköhintojen päivitys olisi mahdollista vasta kahdeksan vuoden kuluttua, olisi muutos neljännen ja viidennen valvontajakson välillä suurempi kuin silloin, jos verkkokomponenttien jälleenhankinta-arvon yksikköhintojen päivitys tehtäisiin myös kolmannen ja neljännen valvontajakson välissä.
27. Jos verkkokomponenttien jälleenhankinta-arvon yksikköhintaa ei päivitetä kahden seuraavan valvontajakson vaihtuessa, voi käytännössä toteutua tilanne, että muutaman alkuvuoden aikana tehty investointi otetaan verkko-omaisuudessa huomioon huomattavastikin sen jälleenhankinta-arvosta poikkeavalla hinnalla suurimman osan valvontamenetelmien kattamasta aikajaksosta (2016–2023). Verkkokomponenttien jälleenhankinta-arvon yksikköhinnat voivat muuttua sekä ylös- että alaspäin hintojen päivityksen yhteydessä.
28. Tällä hetkellä valvontamenetelmissä on sisäänrakennettuna oletus, että inflaation huomioon ottaminen kohtuullisen tuottoasteen laskennassa ottaisi riittävästi huomioon myös maakaasuverkon komponenttien jälleenhankinta-arvon yksikköhintojen muutokset. Näin ei kuitenkaan ole, koska maakaasuverkon komponenttien jälleenhankinta-arvon yksikköhinnat riippuvat inflaatiota enemmän verkkokomponenttien maailmanmarkkinahintojen (kuten teräksen hinta) muutoksista tai muuttuneista rakentamisvaatimuksista aikojen kuluessa. Jälleenhankinta-arvon määrityksellä yksikköhintojen avulla varaudutaan myös siihen, että jälleenhankinta-arvon mukainen uudelleeninvestoinnin vaatima tuotto saadaan elinkaaren aikana kerättyä.
29. Vahvistuspäätökseen on luonnoksen jälkeen lisätty malli, jossa oikaistua tulosta laskettaessa jälleenhankinta-arvosta tehtyjä JHA-poistoja korjataan kuluttajahintaindeksillä investointikannustinta laskettaessa ja jolla on positiivinen vaikutus valittajan identifioimaan ongelmaan. Inflaation huomioon ottaminen kohtuullisessa tuottotasossa ja kuluttajahintaindeksin huomioon ottaminen JHA-poistoissa ei kuitenkaan historiallisestikaan tarkasteltuna riitä korjaamaan ongelmaa, koska verkkokomponenttien jälleenhankinta-arvo ei seuraa kuluttajahintaindeksiä. Verkkokomponentin jälleenhankintahinta muuttuu muista syistä kuin inflaation vuoksi. Tästä esimerkkinä seuraava: maakaasun siirtoverkon verkkokomponenttien jälleenhankinta-arvon yksikköhinnat putkille ovat vuodesta 2009 vuoteen 2015 muuttuneet 13,9 prosenttia. Putkikomponentit muodostavat noin 75 prosenttia koko maakaasuverkosto-omaisuudesta. Samassa ajassa inflaation (kuluttajahintaindeksin) muutos on ollut 10,04 prosenttia. Näiden ero on merkittävä (noin 40 prosenttia inflaatioon verrattuna), joten inflaation huomioon ottaminen WACC:ssa ja JHA-poistoissa ei ole riittävä. Näin ollen yksikköhintojen päivitysmahdollisuuden sisällyttäminen valvontamenetelmiin on kohtuullinen ja ainoa taloudellisesti perusteltu menetelmä.
30. Vahvistuspäätös koskee maakaasun siirtoverkostoa, jossa maakaasua siirretään maakaasumarkkinalainkin mukaan pääasiallisesti korkeapaineisena. Gasumin siirtoverkoston paine vaihtelee 30–54 barin välillä. Suunnittelupaine on 54 tai 80 baria. Putket ovat teräsputkia, eikä muoviputken käyttäminen nyt tai vastaisuudessa korkeapaineisen siirtoverkoston rakentamisessa ole yksinkertaisesti mahdollista. Materiaalikustannusten osuus siirtoverkoston rakentamiskustannuksista on siten merkittävä. Energiaviraston tulisi valvovana viranomaisena olla viran puolesta tietoinen valvottavan yhtiön liiketoiminnan perustekijöistä.
2 ENERGIAVIRASTON LAUSUNTO JA LAUSUMA
2.1 Vaatimukset
31. Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.
2.2 Perusteet
2.2.1 Yleistä
32. Valittajan vaatimukset merkitsisivät, että markkinaoikeuden tulisi omaksua kansalliselle sääntelyviranomaiselle maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2009/73/EY (jäljempänä myös maakaasumarkkinadirektiivi) ja kansallisessa lainsäädännössä säädetty toimivalta määrittää valvontamenetelmät. Energiaviraston toimivaltaan kansallisena sääntelyviranomaisena kuuluu valvontamenetelmien määrittäminen ja markkinaoikeudelle muutoksenhakuviranomaisen toimivalta.
33. Valittajan vaatimuksissa on kyse Energiaviraston sääntelyviranomaisena toteuttamasta verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton määrittämistä koskevasta toimenpiteestä, jonka osalta virastolla tulee säilyttää kokonaisharkinta muun muassa sen suhteen, miten valvontamenetelmiä tulee muuttaa valvontamenetelmien muodostaman kokonaisuuden huomioon ottaen, mikäli jokin vaatimuskohta menestyisi. Muutoksenhakuviranomaisen toimivallan tulee näin ollen rajautua Energiaviraston päätöksen kumoamiseen ja asian palauttamiseen viraston harkintaan mahdollisen menetelmämuutoksen osalta.
34. Virasto ei ole tehnyt valvontamenetelmiin ennakoimattomia muutoksia, vaan muutokset perustuvat huolelliseen valmisteluprosessiin, jossa se on kuullut laajasti verkonhaltijoita ja sidosryhmiä. Gasumille on lisäksi erikseen selvitetty sille järjestetyissä kuulemistilaisuuksissa, että Gasumin vaatima toisen valvontajakson alijäämien korjaaminen takautuvasti verojen osalta on valvontamenetelmien vastaista ja johtaisi epätasapuoliseen lopputulemaan.
35. Sähköverkonhaltijoiden sekä maakaasuverkonhaltijoiden valvontamenetelmiä on valmisteltu lakimuutoksen jälkeen ensimmäistä kertaa samanaikaisesti, ja näin ollen kaikki saatu palaute valvontamenetelmistä on merkityksellistä myös Gasumin menetelmien osalta. Valmisteluprosessin aikana saadun palautteen perusteella Gasumin vaatimusten mukaista valvontajakson alijäämien korjaamista takautuvasti verojen osalta on vastustettu.
36. Valvontamenetelmät koostuvat useista eri menetelmistä, jotka yhdessä muodostavat kokonaisuuden, jonka avulla valvotaan verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuutta. Gasum on vaatimuksissaan ottanut huomioon vain yksittäisiä osatekijöitä ottamatta huomioon niiden vaikutuksia valvontamenetelmien kokonaisuuteen. Myös päätösten osien vuorovaikutussuhde ja tätä kautta myös varovaisuusperiaatteen noudattaminen on otettava huomioon.
37. Gasum ei ole esittänyt vaatimuksiensa mukaisten laskentamenetelmien johtavan valvontamenetelmät kokonaisuutena huomioon ottaen kustannuksen laskennan kannalta oikeampaan ja siten hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin kannalta parempaan lopputulokseen. Vahvistuspäätöksen muuttaminen Gasumin vaatimalla tavalla johtaisi lainvastaiseen lopputulemaan ja vahvistuspäätöksen menetelmien huomattaviin ristiriitoihin ja virheisiin soveltamisen osalta.
38. Gasumin vaatimusten mukainen menettely vaarantaisi myös hallintolain 6 §:ään perustuvan verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun vaatimuksen. Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että virasto ei tee perusteettomia ja laista ilmenemättömiä eroja maakaasuverkonhaltijoiden ja sähköverkonhaltijoiden välillä samanlaisessa päätöksentekotilanteessa. Nyt kyseessä on vahvistuspäätöksen antaminen sekä maakaasuverkonhaltijoille että sähköverkonhaltijoille uudelle alkavalle valvontajaksolle, eli päätöksentekotilanne on sama. Kyseessä on valvontalain 10 §:n soveltaminen molempien osalta samana ajankohtana ja kyseisen ajankohdan markkinaolosuhteissa. Asiassa ei ole olemassa objektiivisesti perusteltua syytä poiketa sähköverkonhaltijoiden valvontamenetelmistä vaadituilta osin. Kyseessä ei ole myöskään perusteltu tarve tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeelliselle positiiviselle erityiskohtelulle.
39. Toimialojen toisistaan poikkeavat toimintaolosuhteet on otettu huomioon valvontajaksoille vahvistetuissa valvontamenetelmissä. Maakaasuverkkotoiminnalle sallitaan lisäriskipreemio ja sähkön jakeluverkoille ja kantaverkolle sekä maakaasun siirrolle ja jakelulle on määritetty beetakerroin toimialakohtaisesti. Lisäksi pääomarakenteen määrittämisessä on eroja toimialoittain.
40. Erilaisilla toimintaolosuhteilla ei kuitenkaan voida perustella eri laskentamenetelmiä. Esimerkiksi verkkopääoman määrityksen, johon perustuu yrityksen nykykäyttöarvon (NKA) laskenta, tulee tapahtua samoilla periaatteilla kaikille verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi. Valvontajakson yli- tai alijäämän määrittäminen on vastaava laskentamenetelmää koskeva asia. Muussa tapauksessa kohtuullinen tuotto ja oikaistu tulos määritettäisiin valvontajakson päätyttyä annettavassa valvontapäätöksessä toisistaan poikkeavin laskentamenetelmin, mikä olisi selvästi valvontalain 10 §:n vastaista.
41. Valvontalain 40 §:n 2 momentilla on jatkettu maakaasuverkonhaltijoiden vahvistuspäätösten voimassaoloa kahdella vuodella. Kyseessä on lakiin perustuva muutos, eikä ole olemassa säädösperustaa, jonka mukaan ali- tai ylijäämää (sen siirtymistä tai laskentamenetelmää post- tai pre-tax) tulisi kyseisessä tilanteessa arvioida jotenkin poikkeavalla tavalla tai tulevia menetelmiä soveltaa jotenkin eri tavalla ottaen pidempi valvontajakso huomioon. Gasumilla on ollut käytössään vuosittaiset kohtuullisen tuoton laskelmat, ja sen on ollut mahdollista kompensoida kertyneet alijäämät myös kuluneen viimeisen kuusivuotisen valvontajakson aikana. Energiavirasto ei voi ilman säädösperustaa käsitellä Gasumin toisen valvontajakson menetelmien mukaan määräytyvää ja valvontalain 14 §:n mukaisella valvontapäätöksellä vahvistettua kohtuullista tuottoa ja oikaistua tulosta toisen valvontajakson menetelmistä poikkeavasti. Gasumin vaatimus on siten takautuva. Mikäli jo valvontapäätöksellä vahvistettua toisen valvontajakson vahvistettua kohtuullista tuottoa ja oikaistua tulosta muutettaisiin nyt kolmannen valvontajakson vahvistuspäätöksellä, tämä olisi erittäin ongelmallista toisen valvontajakson valvontapäätöksen oikeusvoiman kannalta.
42. Lisäksi on syytä ottaa huomioon, että valvontalain 14 §:n 3 momentin mukaan Energiavirasto voi erityisestä syystä pidentää 1 momentissa tarkoitettua tasoitusjaksoa. Mainitun lain systematiikan mukaista ei ole siis edes poikkeuksellisissa olosuhteissa edellisen valvontajakson menetelmiin perustuvan valvontapäätöksen muuttaminen osittain seuraavan jakson menetelmillä laskettavaksi. Lainsäätäjä on harkinnut poikkeuksellisten tilanteiden huomioon ottamisen tulevan turvatuksi sillä, että verkonhaltijalle on näissä tilanteissa varattu mahdollisuus hakea tasoitusjakson pidennystä.
2.2.2 Verojen käsittely siirryttäessä toiselta valvontajaksolta kolmannelle valvontajaksolle
43. Verojen käsittely toisella valvontajaksolla ei kuulu valituksenalaisen vahvistuspäätöksen kokonaisuuteen. Toisen valvontajakson hinnoittelun kohtuullisuutta arvioidaan valvontapäätöksellä, jolla sovelletaan toisen valvontajakson lainvoimaisen vahvistuspäätöksen menetelmiä. Kolmannelle valvontajaksolle siirtyvä ali- tai ylijäämä vahvistetaan kyseisellä toisen valvontajakson jälkeen annettavalla valvontapäätöksellä, jota koskee oma itsenäinen muutoksenhakumahdollisuus.
44. Gasum on toistuvasti vedonnut siirtymisen pre-tax-menettelyyn olevan sen perusteltujen taloudellisten etujen vastaista mutta ei ole kuitenkaan valittanut tästä menetelmämuutoksesta, joten väitetty Gasumin etujen vastaisuus on jäänyt epäselväksi.
45. Energiavirasto on muuttanut WACC-tuottoasteen laskentatapaa verojen jälkeisestä (post-tax) veroja edeltäväksi (pre-tax) neljästä syystä. Ensinnäkin uusi tapa selkeyttää valvontamenetelmiä, koska laskennallista verovähennystä ei tarvitse tehdä enää erikseen toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa. Toiseksi uusi tapa on tasapuolisempi kaikille verkonhaltijoille yhtiömuodosta riippumatta. Kolmanneksi kohtuullinen tuotto määräytyy jatkossa ainoastaan verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden perusteella. Aikaisemmin laskennallisen verovähennyksen määrään on vaikuttanut myös valvontamenetelmien kannustimien toteuma, sillä verovähennys on laskettu oikaistusta tuloksesta ennen veroja. Neljänneksi pre-tax-menettely on yleinen käytäntö eurooppalaisten valvontaviranomaisten soveltamissa hinnoittelun kohtuullisuuden valvontamenetelmissä.
46. Valvontajaksoittain kohtuullisen tuoton ja toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa voi syntyä eroa riippuen siitä, käytetäänkö laskennassa Energiaviraston aikaisemmin soveltamaa post-tax-menetelmää, joka sisältää laskennallisen verovähennyksen oikaistun tuloksen laskennassa, vai kolmannelle valvontajaksolle vahvistettua pre-tax-menetelmää, joka ei sisällä laskennallista verovähennystä oikaistun tuloksen laskennassa. Joinakin vuosina pre-tax-menetelmä voi olla toisille verkonhaltijoille edullisempi kuin post-tax-menetelmä, kun taas toisina vuosina post-tax-menetelmä voi olla näille samoille verkonhaltijoille edullisempi kuin pre-tax-menetelmä. Myös yhtiöiden määrä, joille esimerkiksi pre-tax-menetelmä olisi edullisempi, voi vaihdella vuosittain tai valvontajaksoittain. Se, kumpi menetelmä on edullisempi, riippuu muun ohella oikaistun tuloksen määrästä, verkkopääoman arvosta ja WACC-tuottoasteesta, jotka puolestaan vaihtelevat vuosittain ja valvontajaksoittain. Yleispätevästi on siten vaikea sanoa, kumpi menetelmä on pitkällä aikavälillä edullisempi. Pelkästään se seikka, että menetelmien osatekijät tuottavat eri verkonhaltijoille erilaisen lopputuloksen, ei kuitenkaan ole peruste sille, että kyseistä menetelmää ei tulisi soveltaa.
47. Verokäsittelyn muutoksen vaikutus on kolmannen valvontajakson aikana neutraali. Edelliseltä valvontajaksolta siirtynyt yli- tai alijäämä otetaan valvontapäätöksellä huomioon vasta kyseisen jakson yli- tai alijäämän määrittämisen jälkeen. Valvontajakson yli- tai alijäämän määrittäminen on siten itsenäinen laskentatoimitus, joka perustuu kyseisenä valvontajaksona sovellettaviin ja vahvistuspäätöksellä vahvistettuihin kyseisen jakson lainvoimaisiin valvontamenetelmiin. Gasumin vaatimus tarkoittaa käytännössä sitä, että kolmannelle valvontajaksolle tehty valvontamenetelmien muutos pitäisi ottaa käyttöön takautuvasti jo toiselle valvontajaksolle.
48. Gasumilla on toisella valvontajaksolla ollut mahdollista investoida riittävästi verkkoon, selvitä kustannuksistaan ja maksaa omistajilleen tuottoa. Nämä seikat otetaan huomioon tarkasteltaessa sitä, ovatko valvontamenetelmät käytännössä johtaneet kokonaisuutena tarkoituksensa mukaiseen kohtuulliseen lopputulokseen. Lisäksi Gasumilla on alijäämää toiselta valvontajaksolta 2010–2014 alustavien tietojen mukaan 123,5 miljoonaa euroa. Osinkoja Gasum on tilinpäätösten 2010–2015 mukaan jakanut toisella valvontajaksolla noin 234 miljoonaa euroa. Vastaavalla ajanjaksolla (2010–2015) Gasum on investoinut verkkoon noin 126 miljoonalla eurolla.
49. Alijäämäisyys valvontamenetelmien kannalta tarkoittaa verkonhaltijan mahdollisuutta korottaa siirtohintojaan kuluvalla ja seuraavalla valvontajaksolla. Verkonhaltijalla ei ole velvollisuutta hyödyntää täysimääräisesti tätä hinnankorottamismahdollisuutta, eikä alijäämien osittainen hyödyntämättä jättäminen tarkoita, että kohtuullinen tuotto ei olisi tätä mahdollistunut.
50. Maakaasumarkkinalaki tai valvontalaki eivät sisällä Gasumin esittämällä tavalla mitään erityistä suojaa sille, että uusien valvontamenetelmien tulisi mahdollistaa verkonhaltijan "hyödyntämättä jääneiden" alijäämien siirtyminen sellaisenaan tulevalle valvontajaksolle, tai että niitä pitäisi osittain korjata seuraavan valvontajakson menetelmiä soveltaen. Valvontamenetelmät ovat tarkkaan harkittu kokonaisuus, josta ei voida poimia muutettavaksi vain verkonhaltijan kannalta epäedullisempaan suuntaan vaikuttavia osatekijöitä.
51. Energiaviraston laskelmat vahvistavat sen, että Gasumin toisella valvontajaksolla kertynyt alijäämä olisi ollut noin 38 miljoonaa euroa suurempi, jos laskennassa sovellettaisiin takautuvasti pre-tax-WACCia. Kyseinen summa kuitenkin muuttuu riippuen siitä, mitä muita kolmannelle valvontajaksolle tehtyjä menetelmämuutoksia sovellettaisiin takautuvasti toisen valvontajakson ali- tai ylijäämän laskennassa.
52. Gasum on esittänyt, että maakaasun suhteellinen hintakilpailukyky on viime vuosina ollut heikko vanhoista sopimuksista ja alentuneesta kysynnästä johtuen.
53. Valvontamenetelmissä ei kuitenkaan oteta verkonhaltijoiden sopimuksia huomioon eikä niitä tule miltään osin arvioida vaatimusten yhteydessä. Energiavirasto ei voi räätälöidä valvontamenetelmiä jokaisen verkonhaltijan sopimusten perusteella. Gasum on sopimusvapauden piirissä vapaa disponoimaan omista sopimuksistaan.
54. Luonnollisen monopolin valvonnan tavoitteena ei voi olla monopoliliiketoiminnan harjoittajan erityinen suojeleminen suhteessa kilpailluilla markkinoilla toimiviin nähden. Maakaasumarkkinalain tavoitteena on sen sijaan käynnistää kehitys kohti kilpailtuja maakaasumarkkinoita. Tämä edellyttää, että monopolitoiminnoilla ei tueta kilpailtuja toimintoja (ristiinsubventointi) ja että monopolitoiminnoista perittävät korvaukset ovat kohtuullisia. Alijäämäisyys valvontamenetelmien kannalta mahdollistaa siirtohintojen korotuksen. Verkonhaltijan ei kuitenkaan ole pakko nostaa siirtohintoja. Gasumin näkemyksen mukainen raskas alijäämäisyys on näin ollen epälooginen ja ristiriitainen ilmaisu. Alustavien laskelmien mukaan Gasumin alijäämä toiselta valvontajaksolta on ollut noin kymmenen prosenttia yhtiön liikevaihdosta 2010–2014. Vastaavasti Gasumin toisella valvontajaksolla käytettävissä oleva ensimmäisen valvontajakson alijäämä on ollut noin kaksi prosenttia yhtiön liikevaihdosta 2006–2009. Verrattuna muihin maakaasuverkonhaltijoihin Gasumin alijäämä suhteessa liikevaihtoon on ollut keskimääräistä tasoa.
55. Gasumin toteamus, jonka mukaan alituotolla yhtiö on halunnut edesauttaa maakaasun menekkiä ja varmistaa maakaasun käyttö asiakaskunnassa, on ristiinsubvention kannalta kyseenalainen, mikäli käytöllä asiakaskunnassa tarkoitetaan myyntiä.
56. Allokointimenetelmällä Gasum on saanut sisäisessä laskutuksessaan hyvittää tappiot ennakollisen valvonnan alusta saakka sopimuksen loppuun saakka. Gasumin on ollut mahdollista periä alijäämät siirtohinnoissaan kahden valvontajakson ajan. Ei ole olemassa mitään perustetta, jonka mukaisesti Gasumin tulisi voida mahdollistaa toisen valvontajakson alijäämien käsittely kolmannen valvontajakson menetelmiä soveltaen, toisen valvontajakson valvontapäätökseen sovellettavien menetelmien vastaisesti. Energiavirasto ei sääntele ali- tai ylijäämien kohtelua vahvistuspäätöksellä, vaan valvontamenetelmiä kokonaisuudessaan.
57. Energiavirasto on vahvistanut valvontamenetelmät kolmannelle ja neljännelle valvontajaksolle, eikä niihin sisälly Gasumin esittämää menetelmää ali- ja ylijäämien muuttamisesta. Ylijäämän korkoseuraamus sen sijaan on sisältynyt valvontamenetelmiin jo ensimmäisestä valvontajaksosta lähtien. Koron laskenta perustuu toisella valvontajaksolla maakaasumarkkinalakiin ja kolmannella valvontajaksolla valvontalakiin. Koron laskenta ei ole tullut uutena asiana kolmannen valvontajakson vahvistuspäätökseen ja korko on laskettu ylijäämille myös ensimmäisen valvontajakson osalta sekä lasketaan vastaavasti myös toisen valvontajakson osalta, vaikka vahvistuspäätöksissä ei ole erikseen mainittu tätä lakiin perustuvaa velvoitetta.
2.2.3 Verkkokomponenttien yksikköhintojen päivitys valvontajakson vaihtuessa
2.2.3.1 Yleistä
58. Gasum ei ole sen tarkemmin perustellut, kuinka sen vaatimus yksikköhintojen päivityksestä neljännelle valvontajaksolle johtaisi kokonaisuuden kannalta parempaan ja oikeampaan lopputulokseen.
59. Energiavirasto on pohtinut vahvistuspäätösprosessin aikana eri vaihtoehtoja ja lausuttanut 1. suuntaviivoissa sekä päätösluonnoksessa vaihtoehdon, jossa yksikköhinnat olisi päivitetty jälkimmäiselle valvontajaksolle, sekä 2. suuntaviivoissa vaihtoehdon, jossa yksikköhintoja ei päivitetä. Jokaisella verkonhaltijalla on siten ollut mahdollisuus lausua siitä, että yksikköhintoja ei päivitetä. Osa verkonhaltijoista on pitänyt päivitystä hyvänä ja osa ei. Luonnosvaiheessa saatujen kommenttien ja lausuntojen pohjalta Energiavirasto on harkinnut asiaa ja päätynyt lopulta siihen, että yksikköhintojen päivitystä ei ole tarkoituksenmukaista tehdä menetelmien jälkimmäiselle valvontajaksolle.
60. Menetelmät tulee tehdä mahdollisimman tasapuolisiksi eri toimijoiden välillä. Kun Energiavirasto on päätynyt siihen ratkaisuun, että yksikköhintoja ei päivitetä valvontajaksojen välillä, on tämä tarkoittanut sitä, että kenelläkään maakaasu- tai sähköverkonhaltijalla ei ole mahdollisuutta päivittää yksikköhintoja jälkimmäiselle valvontajaksolle tasapuolisuusperiaatteen vuoksi. Verkkotoiminnan suunnittelun tulee verkonhaltijan etu huomioon ottaen olla pitkäjänteistä.
61. Verkkopääoman määrityksessä on suoraan kyse verkonhaltijan NKA-laskentaan vaikuttavasta osatekijästä, jonka tulee tapahtua kaikille verkonhaltijoille samoilla menetelmillä. NKA-laskennassa ei tehdä toimialoittain huomioitavia eroja. Sen sijaan markkinaolosuhteita kuvastaa valvontamenetelmissä toimialakohtaisesti vaihteleva beeta. Verkkopääoman määrityksen on oltava sama sekä sähkö- että maakaasutoimialoille ja verkkopääoman määrityksen tulee tapahtua kaikille verkonhaltijoille samoilla menetelmillä. Verkkopääoman määritysmenetelmät, yksikköhintojen määritysperiaatteet tai yksikköhintojen päivittäminen eivät voi tasapuolisen kohtelun vaatimuksen takia vaihdella toimialoittain.
62. Lausunnoissa ja yksikköhintojen päivittämisestä saaduissa kommenteissa jotkut verkonhaltijat ovat pitäneet päivittämistä riskinä, koska menetelmät ovat voimassa kahdeksan vuotta eli kaksi perättäistä valvontajaksoa. Esimerkkinä on esitetty tilanne, jossa suurimmalla osalla verkonhaltijoista on tarve tehdä toimitusvarmuussyistä ja verkon vanhenemisen takia aiempaa suurempia ja pidempää ajanjaksoa koskevia tarkkoja investointisuunnitelmia. Yksikköhintojen säilyttämisellä samana kahdeksan vuoden ajan parannetaan nimenomaan menetelmien ennakoitavuutta, mikä mahdollistaa tarkan suunnittelun ja budjetoinnin kahdeksalle vuodelle sekä helpottaa rahoituksen saamista. Yksikköhintojen päivittäminen valvontajaksojen välissä voisi lausuntojen mukaan johtaa hinnoittelun entistä suurempaan heilahteluun, mikä ei olisi nykytilanteessa toivottavaa. Kun yksikköhinnat pysyvät muuttumattomina kahdeksan vuoden ajanjakson, menetelmät ovat stabiilimmat, ennakoitavat ja edesauttavat jatkuvuutta valvontajaksojen välillä. Sitä, onko muutos suurempi vai pienempi, kun menetelmät vaihtuvat kahdeksan vuoden jälkeen, tai ovatko eri verkkokomponenttien yksikköhinnat nousseet vai laskeneet, on mahdotonta varmuudella ennustaa.
2.2.3.2 Yksikköhintojen päivityksen vaikutus inflaation käsittelyyn
63. Jos yksikköhinnat päivitettäisiin valvontajaksojen välissä Gasumin vaatimalla tavalla ilman muita muutoksia menetelmiin, inflaation kehitys otettaisiin huomioon osin kahteen kertaan, mikä olisi kohtuutonta.
64. Yksikköhintojen päivittämisen yhteydessä maakaasuverkon jälleenhankinta-arvo päivittyy inflaation vaikutuksella. Valvontamenetelmissä maakaasuverkon jälleenhankinta-arvosta laskettavaan tasapoistoon tehdään vuosittain inflaatiokorjaus kuluttajahintaindeksiä käyttäen. Inflaatio tulisi siten otettua tasapoiston laskennassa huomioon osin kahteen kertaan.
65. Inflaatio sisältyy jo kertaalleen nimellisen WACC-tuottoasteen laskentaan. Jos yksikköhinnat päivitettäisiin inflaation vaikutuksella valvontajaksojen välillä, inflaatio tulisi otettua myös kohtuullisen tuoton laskennassa huomioon osin kahteen kertaan.
66. Yksikköhintojen päivittämisellä on tarkoitus selvittää mahdollista tekniikan kehittymistä ja rakentamisen tehostumista sekä lisätä luetteloon mahdollisia uusia komponentteja. Yksikköhintojen tarkoitus on kuvata keskimääräistä investointikustannuksen tasoa keskimääräisissä olosuhteissa kyseiselle verkkokomponentille. Yksikköhintojen päivittämisellä ei siis ole tarkoitus kuvata maailmanmarkkinahintojen heilahtelua ja inflaation muutosta, kuten Gasum on väittänyt. Esimerkiksi raakamateriaalin osalta maailman markkinahinnat saattavat vaihdella päivittäin paljonkin. Yksikköhintoja muodostettaessa kustannustietoja kerätään usein useammalta vuodelta useista hankkeista, jotta markkinahintojen mahdollisen heilahtelun vaikutus yksikköhintaan saadaan minimoitua.
67. Gasumin väitteet siitä, että verkostorakentamisen yksikköhinnat riippuvat inflaatiota enemmän esimerkiksi teräksen markkinahinnasta ja muuttuneista rakentamisvaatimuksista aikojen kuluessa, ovat osin virheellisiä. Lyhyellä, kuten neljän vuoden pituisella ajanjaksolla inflaatiota kuvaavat indeksit kuvaavat parhaiten yksikköhintojen kehitystä varsinkin sellaisessa verkkotoiminnassa, jossa kehitystoiminta ja investointitahti on hidasta. Vaikka muoviputkia rakennetaan vain silloin kuin se on mahdollista, itse materiaalilla ei kuitenkaan ole asian arvioinnin kannalta merkitystä edes siinä tapauksessa, että kaikki verkon osat olisi rakennettu teräksestä. Työn, josta merkittävimpänä kaivutyö, osuus on niin maakaasun jakeluputkiston kuin myös kantaverkon putkiston kokonaiskustannuksiin nähden materiaalikustannuksia merkittävämpi. Gasumin Energiavirastolle vuonna 2008 toimittamien asennus-, materiaali- ja kaivukustannusten jaottelun perusteella materiaalikustannusten osuus kokonaiskustannuksista vaihtelee putkikoosta riippuen 5 ja 30 prosentin välillä. Näin ollen raakamateriaalin markkinahinnoilla ei ole juurikaan maakaasuverkon yksikköhintoihin vaikutusta. Myöskään rakentamiseen liittyviin vaatimuksiin ei Energiaviraston saamien tietojen mukaan ole odotettavissa mitään uusia huomattavia kustannuksia nostavia tekijöitä, jotka edellyttäisivät välttämättä yksikköhintojen päivittämistä.
68. Maakaasuverkoissa, joissa toimintaympäristöstä johtuen verkkokomponenteissa ei ole juurikaan tapahtunut teknistä kehitystä, inflaatio kuvaa varsin hyvin keskimääräisten investointien mahdollisia kustannusten muutoksia lyhyellä aikavälillä. Sähkön kantaverkossa, jossa materiaalin osuus on huomattavasti työtä merkittävämpi, eli noin 70 prosenttia, ja jossa käytetään muun muassa teräsristikkopylväitä, verkkopääoman määritysperiaatteet ovat samat kuin muilla verkonhaltijoilla, eikä yksikköhintoja päivitetä valvontajaksojen vaihtuessa. Maakaasun siirtoverkon osalta yksikköhintojen päivittäminen ei tämän vuoksi ole tarkoituksenmukaista.
69. Maakaasun siirtoverkkotoiminnassa investointien määrä on ollut varsin vähäinen, joten suurin todennäköisin tekijä, joka voi keskimäärin vaikuttaa investointikustannusten todelliseen tasoon, on inflaatio, joka on nyt otettu kohtuullisessa tuottoasteessa huomioon. Tällä varmistetaan se, että yhtiön markkina-arvossa otetaan inflaatio oikealla tavalla huomioon.
70. Gasumille ei ole mahdollista muodostaa riittävän luotettavia keskimääräisiä yksikköhintoja Gasumin todellisten investointikustannusten perusteella, koska Gasumin virastolle ilmoittamat vuosittaiset investointimäärät ovat vähäisiä. Pienien investointimäärien takia yksikköhintoja käytetään lähinnä Gasumin vanhan verkkomassan arvostamiseen. Gasumin vaatimus yksikköhintojen päivityksestä johtaisi tilanteeseen, jossa erityisesti vanhaa verkkomassaa jouduttaisiin arvostamaan epätarkoilla ja suurelta osin puhtaaseen arvioon perustuvilla yksikköhinnoilla. Vähäisen investointitason takia keskimääräisiä ja luotettavia yksikköhintoja ei ole tarkoituksenmukaista päivittää Gasumille useammin kuin muille verkonhaltijoille. Gasumin vaatimus johtaisi verkonarvon ennustettavuuden kannalta huonompaan tilanteeseen.
71. Yksikköhintojen tulee kannustaa verkonhaltijaa myös investoimaan kustannustehokkaasti, ja niiden tulee perustua todellisiin keskimääräisiin investointikustannuksiin. Jos yksikköhinnat päivitettäisiin usein investointimäärien ollessa vähäisiä, menetelmät eivät ohjaisi kustannustehokkaisiin investointeihin. Edellä esitetyn nojalla ei ole perusteltua, että yksikköhinnat tulisi päivittää Gasum Oy:lle valvontajaksojen vaihteessa.
72. Toisin kuin Gasum on esittänyt, kohtuullisessa tuottoasteessa ei oteta maakaasuverkon komponenttien yksikköhintojen muutoksia huomioon. Kohtuullisessa tuottoasteessa otetaan huomioon inflaation muutos. Virasto ei ole väittänyt missään, että inflaation muutos on täysin sama asia kuin todellisten yksikköhintojen muutokset. Juuri tämän takia yksikköhinnat pyritäänkin päivittämään tarkoituksenmukaisin väliajoin, koska vain uudella selvityksellä saadaan tietoon mahdollinen tekniikan ja rakentamisen kehitys sekä mahdolliset uudet komponentit. Maakaasuverkoissa tekniikan kehittyminen on ollut varsin hidasta, mikä ei puolla tiheämpää yksikköhintojen päivitysväliä.
73. Gasumin väite, jonka mukaan kuluttajahintaindeksin huomioiminen tasapoistossa ei ole riittävä, ei ole ymmärrettävä. Tasapoiston laskennassa otetaan inflaatio huomioon, koska myös kohtuullinen tuottoaste eli nimellinen WACC-tuottoprosentti sisältää inflaation. Näin tehdään, jotta inflaatio olisi huomioitu kertaalleen sekä kohtuullisen tuoton että oikaistun tuloksen, johon myös tasapoisto sisältyy, laskennassa.
74. Aiemmalla valvontajaksolla inflaatio on otettu vuosittain huomioon yksikköhinnoissa, jolloin tasapoistoon ei ole ollut tarpeellista tehdä erikseen inflaatiokorjausta, kuten menetelmissä tehdään kolmannella valvontajaksolla. Kyseessä on siten inflaation vaikutuksen huomioon ottaminen menetelmissä siten, että se otetaan huomioon niin jälleenrakentamisessa kuin uusien investointien rahoittamisessa. Jos yksikköhinnat päivitettäisiin eikä menetelmiä muutoin muutettaisi, inflaatio otettaisiin kaksinkertaisesti huomioon myös laskennallisissa tasapoistoissa.
2.2.3.3 Väitetty yksikköhintojen nousu
75. Gasumin esittämä yksikköhintojen 13,9 prosentin nousu vuosien 2009 ja 2015 välillä ei perustu todelliseen kustannuskehitykseen vaan rakennuskustannusindeksiin ja joiltain osin Gasumin palkkaaman konsultin tekemiin arvioihin. Konsultin tekemä selvitys kuitenkin osoittaa edelleen sen, että yksikköhintoja on ollut vaikea määrittää Gasumille pienistä investointimääristä johtuen, ja näin ollen konsulttikin on tyytynyt käyttämään yksikköhintaselvityksissään samaa inflaatiota kuvaavaa indeksiä kuin Energiavirasto on käyttänyt yksikköhintoihin toisella valvontajaksolla.
76. Niissä putkiston komponenteissa, joita Gasum on rakentanut, yksikköhintojen muutosta on Gasumin toimittamissa konsultin tekemissä selvityksissä perusteltu rakennuskustannusindeksin muutoksella. Siltä osin kun kustannustietoja on ollut saatavilla, Gasum on päivittänyt yksikköhinnat rakennuskustannusindeksillä, ja vastaavasti kun kustannustietoja ei ole ollut saatavilla, yksikköhintoja on päivitetty rakennuskustannusindeksin muutosta suuremmalla arvolla, joka on perustunut konsultin tekemään arvioon. Energiaviraston yleinen käytäntö kaikkien muiden verkonhaltijoiden osalta on, että yksikköhintojen tulee pohjautua aina toteutuneisiin keskimääräisiin verkonhaltijan omiin investointikustannuksiin eikä niinkään verkonhaltijan itsensä palkkaaman konsultin tekemään arvioon. Virasto on poikkeuksellisesti aikaisemmilla valvontajaksoilla sallinut konsultin arvion käytön, koska virastolla ei ole ollut riittäviä investointitietoja käytössään.
77. Gasum ei ole perustellut vaatimustaan siten, että se johtaisi kokonaisuus huomioon ottaen oikeampaan lopputulokseen. Lisäksi Gasumin väite siitä, että yksikköhintojen päivitysmahdollisuuden lisääminen on kohtuullinen ja ainoa taloudellisesti perusteltu menetelmä, on virheellinen, sillä vaatimus johtaa sellaisenaan kokonaisuuden kannalta huonompaan ja perustelemattomampaan lopputulokseen. Gasumin vaatimus johtaa kaksinkertaiseen inflaation huomioon ottamiseen sekä kohtuullisen tuoton että tasapoiston laskennassa. Lisäksi Gasumin investoinnit ovat määrällisesti niin pieniä, että luotettavien ja riittävän kattavien investointien kustannustietojen kerääminen on ollut ja tulee myös olemaan ongelmallista. Energiaviraston näkemyksen mukaan on todennäköistä, että jos Gasumin yksikköhinnat päivitettäisiin jälkimmäiselle valvontajaksolle, joka tapauksessa jouduttaisiin käyttämään vanhoja yksikköhintoja.
III MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
1 PERUSTELUT
1.1 Oikeusohjeet
78. Maakaasumarkkinalain 1 luvun 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti toimiville maakaasumarkkinoille siten, että kohtuuhintaisen ja riittävän hyvälaatuisen maakaasun saanti voidaan turvata. Toimivien maakaasumarkkinoiden ensisijaisina keinoina ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen maakaasun myynnissä ja varastoinnissa sekä kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpito maakaasuverkkojen toiminnassa. Pykälän 2 momentin mukaan maakaasumarkkinoilla toimivien yritysten tehtäviin kuuluu huolehtia asiakkaittensa maakaasunhankintaan liittyvistä palveluista sekä edistää omassa ja asiakkaittensa toiminnassa maakaasun tehokasta ja säästäväistä käyttöä.
79. Maakaasumarkkinalain 2 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä siirtopalveluja verkkonsa siirtokyvyn rajoissa (siirtovelvollisuus) asiakkaille, jotka ovat maakaasun loppukäyttäjiä tai vähittäismyyjiä ja jotka haluavat ostaa tai myydä Suomesta alun perin tukkumyyjältä omaan käyttöönsä tai jälleenmyyntiin jakeluverkkonsa kautta hankkimaansa maakaasua. Siirtovelvollisuuden edellytyksenä on, että asiakkaat kuluttavat maakaasun käyttöpaikoissaan tai hankkivat jälleenmyyntiä varten vähintään 5 miljoonaa kuutiometriä maakaasua vuodessa ja että maakaasun mittaus on kaukoluentajärjestelmän piirissä.
80. Säännöstä koskevien esitöiden (HE 134/1999 vp s. 24) mukaan pykälässä asetetaan verkonhaltijalle koko ehdotetun maakaasumarkkinalain tavoitteiden kannalta keskeinen vaatimus, niin sanottu siirtovelvollisuus. Se tarkoittaa, että monopoliasemassa olevat verkot on avattava tietyin edellytyksin kaikkien halukkaiden käyttöön. Verkkoa omistava myyjä ei voisi enää estää verkkoonsa liittyneitä asiakkaita valitsemasta toimittajaansa vapaasti kilpailun perusteella. Maakaasun siirtovelvollisuus koskee eräin poikkeuksin sekä siirto- että jakeluverkkoja. Verkkotoiminta on liiketoimintaa, jossa toiminnan harjoittajalla on oikeus asianmukaiseen korvaukseen myymistään palveluista.
81. Maakaasumarkkinalain 2 luvun 8 §:n 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kohtuullista.
82. Säännöstä koskevien esitöiden (HE 134/1999 vp s. 27) mukaan monopoliasemassa olevan verkkotoiminnan hinnoittelulta tulee edellyttää kohtuullisuutta. Kohtuullisuus ei ole täsmällinen käsite ja sitä joudutaan arvioimaan kussakin tapauksessa erikseen. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulee vastata toiminnan kustannuksia. Lisäksi otetaan huomioon toiminnan tehokkuus eli yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Korkeat kustannukset eivät siis välttämättä oikeuta korkeisiin hintoihin. Toisaalta hinnoittelun tulee turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saavat kattaa verkon ylläpidon, käytön, kehittämisen ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton.
83. Maakaasumarkkinalain 7 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan maakaasumarkkinaviranomaisen tehtävänä on valvoa mainitun lain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja viranomaisten määräysten noudattamista sekä mainitun lain nojalla annettujen lupapäätösten noudattamista. Valvonnasta säädetään erikseen sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetussa laissa.
84. Valvontalain 1 §:ssä säädetään lain tavoitteesta. Pykälän mukaan sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnan ja seurannan tavoitteena on sähkön ja maakaasun hyvän toimitusvarmuuden, kilpailukykyisen hinnan ja kohtuullisten palveluperiaatteiden turvaamiseksi energian käyttäjille edistää tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimivia kansallisia ja alueellisia sähkö- ja maakaasumarkkinoita sekä Euroopan unionin sähkön ja maakaasun sisämarkkinoita.
85. Valvontalain 1 §:ää koskevien esitöiden (HE 20/2013 vp s. 159) mukaan lain tavoitteiden toteutuminen ilmenee viime kädessä sen vaikutuksina sähkön ja maakaasun loppukäyttäjille. Lain tavoitteiden toteutumista tulee tämän vuoksi arvioida loppukäyttäjien näkökulmasta. Tämän vuoksi tavoitesäännöksessä asetetaan tavoitteeksi pyrkimys turvata loppukäyttäjille hyvä sähkön ja maakaasun toimitusvarmuus, kilpailukykyinen sähkön ja maakaasun hinta sekä kohtuulliset palveluperiaatteet.
86. Valvontalain 2 §:ssä säädetään lain soveltamisalasta, ja sen 2 kohdan mukaan lakia sovelletaan niiden valvonta- ja seurantatehtävien hoitamiseen, jotka säädetään Energiaviraston tehtäviksi maakaasumarkkinalaissa sekä sen nojalla annetuissa säännöksissä ja viranomaisten määräyksissä.
87. Valvontalain 10 §:ssä säädetään Energiaviraston vahvistamista ehdoista ja menetelmistä. Pykälän 1 momentin mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa verkonhaltijan, järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan sekä nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksen haltijan noudatettaviksi momentissa todetut palvelujen ehdot ja palvelujen hinnoittelua koskevat menetelmät ennen niiden käyttöönottamista. Energiaviraston on momentin 1 kohdan mukaan vahvistettava menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.
88. Valvontalain 10 §:ää koskevien esitöiden (HE 20/2013 vp s. 161) mukaan Energiavirasto ei ole vahvistuspäätöstä antaessaan sidottu verkonhaltijan esittämiin ehtoihin tai menetelmiin, vaan virastolla on oikeus muun ohella maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/73/EY 41 artiklan 10 kohdan edellyttämällä tavalla poiketa verkonhaltijan esityksestä. Vahvistuspäätös on luonteeltaan yhteen toiminnanharjoittajaan kohdistuva hallintopäätös, johon toiminnanharjoittajalla on muutoksenhakuoikeus. Samalla päätöksellä voidaan tarvittaessa asettaa ehdot useillekin toiminnanharjoittajille.
89. Valvontalain 10 §:n 2 momentin mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä:
1) verkkotoimintaan tai palveluun sidotun pääoman arvostusperiaatteista;
2) verkkotoimintaan tai palveluun sidotulle pääomalle taikka palvelulle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta;
3) verkkotoiminnan tai palvelun tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta;
4) verkkotoiminnan tehostamiseen, markkinoiden yhdentymisen edistämiseen, verkon varmuuden parantamiseen sekä näihin liittyvän tutkimustoiminnan edistämiseen, verkon kehittämiseen ja verkon käyttäjien energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä edistävien järjestelmäpalvelujen saataville asettamiseen kannustavista tavoitteista ja niiden määrittämistavasta sekä menetelmistä, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa;
5) hinnoittelurakenteen määrittämistavasta, jos määrittämistapa on tarpeen verkkoon pääsyn toteuttamiseksi tai Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi taikka jos määrittämistapa liittyy järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen hinnoitteluun.
90. Pykälän 2 momentin 1 kohtaa koskevien esitöiden (HE 20/2013 vp s. 161 ja 162) mukaan vahvistuspäätöksessä määrätään, miten eri pääomaerät otetaan huomioon hinnoittelun perusteena olevaa verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä. Lisäksi tiettyjen pääomaerien kuten sähköverkon osalta vahvistetaan hinnoittelun perusteena käytettävien pääomien arvostusperiaatteet ja -menetelmät. Sähköverkkojen kirjanpitoarvot eivät yleensä aiemman verosidonnaisuuden vuoksi kuvasta niihin sitoutunutta todellista pääomaa. Myös eri verkonhaltijoiden välillä on erilaisesta yrityshistoriasta johtuen huomattavia eroja. Tämän vuoksi vahvistuspäätöksissä tulee eri verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi soveltaa yhtenäisiä laskentamenetelmiä. Sen sijaan varsinaisia hinnoittelussa sovellettavia pääomamääriä vahvistuspäätöksessä ei tulla vahvistamaan etukäteen, vaan ne voivat vaihdella vuosittain verkonhaltijan omaisuuden muuttuessa.
91. Pykälän 2 momentin 2 kohtaa koskevien esitöiden (HE 20/2013 vp s. 162) mukaan vahvistuspäätöksessä määrätään myös verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuottoprosentin määrittelymenetelmä. Ennustettavuuden parantamiseksi tuottoprosentin määrittelymenetelmä tulee laatia sellaiseksi, että seuraavan vuoden tuottoprosentti voidaan laskea etukäteen. Kohtuullisen tuottoprosentin määrittelyyn sisältyy myös riskitason määritys. Riskitasoa arvioitaessa voidaan tarvittaessa ottaa huomioon eri yritystyyppien mahdollisesti erilaiset olosuhteet. Siten tuottoprosentit voivat vaihdella yritystyypeittäin, kuten maakaasuverkkotoiminnan ja sähköverkkotoiminnan tuottoprosentit ja esimerkiksi verovelvollisuuden mukaan. Sillä seikalla, onko kyseessä esimerkiksi niin sanottu kaupunki- tai maaseutuyhtiö, ei ole kuitenkaan tuottoprosentin kannalta merkitystä.
92. Mainittua säännöstä edeltävää säännöstä, eli maakaasumarkkinalain (508/2000) 7 luvun 1 a §:n 2 momenttia koskevissa esitöissä (HE 128/2004 vp s. 11) on todettu, että maakaasuverkkotoiminnalle hyväksyttävän tuottotason määrittelyssä tulee ottaa huomioon Suomen maakaasumarkkinoiden erityispiirteet. Kohtuullista tuottotasoa määritellessään maakaasumarkkinaviranomaisen tulee määritellä sallittu tuottotaso riittävälle tasolle maakaasuverkon kehittämisen varmistamiseksi. Kohtuullisen tuottotason määrittelyyn vaikuttaa maakaasuverkkotoiminnan arvioitu riskitaso. Riskitason arvioinnissa tulee ottaa huomioon maakaasun hankintaan liittyvät riskit. Näitä saatavuusriskejä lisää se, että Suomessa käytettävä maakaasu on maahantuojan yhdeltä toimittajalta hankkimaa tuontitavaraa. Maakaasun menekkiriskiä puolestaan lisää se, että merkittävällä osalla maakaasun käyttäjistä on mahdollisuus vaihtaa kaasu muuhun polttoaineeseen, jos maakaasun hintakilpailukyky ei ole riittävä. Maakaasuverkkotoiminnan liiketoimintariskejä arvioitaessa tulee ottaa huomioon, että maakaasuverkonhaltijoilla ei ole alueellisia yksinoikeuksia verkkojen rakentamisessa vaan verkkoja voivat rakentaa joissain tapauksissa myös kilpailevat yritykset. Kuten nykyisen maakaasumarkkinalain esitöistä (HE 20/2013 vp s. 156) käy ilmi, muun ohella lain 7 luvun 1 a § on ehdotettu kumottavaksi ja siirrettäväksi asiasisällöltään esityksen yhteydessä annettavaan valvontalakiin. Muutosehdotus on siis ollut luonteeltaan tekninen ja sen tarkoituksena on ollut lähinnä parantaa säädösten johdonmukaisuutta.
93. Valvontalain 10 §:n 2 momentin 3 kohtaa koskevien esitöiden (HE 20/2013 vp s. 162) mukaan vahvistuspäätöksessä määrätään lisäksi periaatteet, joita sovelletaan verkkotoiminnan tuloslaskelman ja taseen oikaisussa. Näissä periaatteissa määritellään menetelmät, miten verkkotoimintaan sitoutunut pääoma jaetaan omaan ja vieraaseen pääomaan, miten verkosta sekä muusta käyttöomaisuudesta tehtävät poistot käsitellään verkkopalveluiden hinnoittelussa ja verkkopalveluhintojen kohtuullisuuden arvioinnissa.
94. Valvontalain 10 §:n 4 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan vahvistuspäätös, jossa määrätään 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuista menetelmistä, on voimassa kahden toisiaan seuraavan neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.
95. Pykälän 4 momenttia koskevien esitöiden (HE 20/2013 vp s. 163) mukaan Energiaviraston tulee ennen uuden valvontajakson alkamista valmistella uusi vahvistuspäätösluonnos, jossa päätöksen sisältämiä menetelmiä on tarpeen mukaan kehitetty valvonnasta saatujen kokemusten perusteella. Tämä luonnos viraston tulee saattaa riittävän julkisen keskustelun kohteeksi ennen seuraavaa valvontajaksoa koskevien uusien vahvistuspäätösten antamista.
96. Valvontalain 12 §:ssä säädetään vahvistuspäätöksen aineellisoikeudellisesta perustasta. Pykälän 2 momentin mukaan maakaasuverkonhaltijaan, järjestelmävastaavaan siirtoverkonhaltijaan ja nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksen haltijaan kohdistuvan vahvistuspäätöksen tulee perustua niihin perusteisiin, joista säädetään:
1) maakaasumarkkinalaissa sekä sen nojalla annetuissa säännöksissä;
2) maakaasuverkkoasetuksessa sekä sen nojalla annetuissa, suuntaviivoja koskevissa komission asetuksissa ja päätöksissä, siltä osin kuin niitä sovelletaan Suomessa;
3) maakaasumarkkinadirektiivin nojalla annetuissa, suuntaviivoja koskevissa komission asetuksissa ja päätöksissä;
4) siirtoverkonhaltijaan kohdistuvassa lainvoimaisessa päätöksessä, joka on annettu yhteistyövirastoasetuksen 8 artiklan nojalla.
97. Mainittua pykälää koskevien esitöiden (HE 20/2013 vp s. 163) mukaan vahvistuspäätösten tulee perustua sähkö- ja maakaasumarkkinoita koskevan kansallisen ja unionin lainsäädännön säännöksiin sekä energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston mahdollisesti tekemään päätökseen, jolla virasto on vahvistanut rajat ylittävään infrastruktuuriin pääsyn ehdot.
98. Valvontalain 40 §:n 2 momentin mukaan lailla jatketaan muun ohella 1.1.2010 alkaneen, 10 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun valvontajakson voimassaoloa kahdella vuodella.
99. Säännöstä koskevien esitöiden (HE 20/2013 vp s. 173) mukaan säännöksen tavoitteena on siirtyä sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoiden osalta yhtenäisiin valvontajaksoihin. Tämä helpottaa yhtenäisten valvontamenetelmien soveltamista. Myös esitöiden yleisperusteluissa keskeisissä ehdotuksissa (HE 20/2013 vp s. 53) on todettu, että verkkovalvonnassa otetaan käyttöön samanaikaiset valvontajaksot sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoille, mikä helpottaa yhtenäisten valvontamenetelmien käyttämistä.
100. Vuoden 2013 lainmuutoksilla on pantu täytäntöön muun ohella maakaasumarkkinadirektiivi. Direktiivin 41 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien perusteella siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät. Mainitun artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan sääntelyviranomaisen on riippumattomuutensa säilyttäen ja parempaa sääntelyä koskevien periaatteiden mukaisesti 1 kohdassa säädettyjä tehtäviä suorittaessaan tarvittaessa kuultava siirtoverkonhaltijoita ja tehtävä tarvittaessa tiivistä yhteistyötä muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten kanssa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta niiden omia erityisiä toimivaltuuksia.
101. Maakaasumarkkinadirektiivin 41 artiklan 6 kohdan mukaan sääntelyviranomaisilla on oltava velvollisuus vahvistaa tai hyväksyä riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa ainakin menetelmät, joita käytetään seuraavien seikkojen laskennassa tai niitä koskevien ehtojen ja edellytysten vahvistamisessa:
a) liittäminen ja pääsy kansallisiin verkkoihin, mukaan luettuina siirto- ja jakelutariffit, sekä ehdot, edellytykset ja tariffit, jotka koskevat oikeutta käyttää nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksia. Tällaisten tariffien ja menetelmien on mahdollistettava tarvittavien investointien tekeminen verkkoihin ja nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksiin niin, että kyseisillä investoinneilla voidaan varmistaa verkkojen ja nesteytetyn maakaasun käsittelylaitosten toimivuus;
b) sellaisten tasapainottamispalvelujen tarjonta, jotka suoritetaan taloudellisimmalla tavalla ja jotka tarjoavat verkon käyttäjille asianmukaisia kannustimia kaasun syötön ja oton tasapainottamiseksi. Nämä tasapainottamispalvelut on tarjottava oikeudenmukaisesti ja syrjimättömästi, ja niiden on perustuttava puolueettomiin kriteereihin; ja
c) pääsy rajat ylittäviin infrastruktuureihin, mukaan lukien kapasiteetin jakoa ja ylikuormituksen hallintaa koskevat menettelyt.
102. Maakaasumarkkinadirektiivin 41 artiklan 10 kohdan mukaan sääntely-viranomaisilla on oltava oikeus vaatia, että siirtoverkon, varastointilaitosten, nesteytetyn maakaasun käsittelylaitosten ja jakeluverkonhaltijat tarvittaessa muuttavat tässä artiklassa tarkoitettuja ehtoja ja edellytyksiä, myös tariffeja ja menetelmiä, sen varmistamiseksi, että ne ovat oikeasuhteisia ja että niitä sovelletaan syrjimättömällä tavalla. Tähän tehtävään ei kuulu tariffien tarkistaminen, jos varaston käyttöä koskeva järjestelmä määritellään 33 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Jos siirto- ja jakelutariffien vahvistaminen viivästyy, sääntelyviranomaisilla on valtuudet määrittää tai hyväksyä alustavat siirto- ja jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät ja päättää asiaankuuluvista korvaustoimenpiteistä, mikäli lopulliset tariffit tai menetelmät eroavat alustavista tariffeista tai menetelmistä.
103. Hallintolain 6 §:n nojalla viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
1.2 Asian arviointi
1.2.1 Arvioinnin yleiset lähtökohdat
104. Asiassa on kysymys verkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan sisältyvästä, Energiaviraston tehtäväksi valvontalain 10 §:ssä säädetystä hinnoittelua koskevien menetelmien vahvistamisesta kolmannelle (2016–2019) ja neljännelle (2020–2023) valvontajaksolle. Maakaasumarkkinalaissa ei ole tarkemmin säädetty hinnoittelun kohtuullisuutta varmistavista menetelmistä. Kuten korkein hallinto-oikeus on todennut maakaasun myyntiä ja toimitusvelvollisuutta koskevassa vuosikirjaratkaisussaan KHO 2011:109, maakaasumarkkinalaissa on jätetty Energiavirastolle laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden kehittämisessä. Myös vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:2 on todettu, että Energiavirastolle kuuluu laajaa harkintavaltaa, kun kysymys on viraston sääntelyviranomaisena toteuttamasta verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton määrittämistä koskevasta toimenpiteestä.
105. Maakaasumarkkinalaissa tai valvontalaissa ei ole yksityiskohtaisia säännöksiä siitä, mitä seikkoja menetelmien vahvistamisessa on otettava huomioon. Maakaasumarkkinalakia koskevasta lainvalmistelu-aineistosta käy ilmi, että verkonhaltijan tulojen tulee kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottava tuotto. Kysymystä arvioitaessa on pidettävä lähtökohtana sitä, että kohtuullinen tuotto arvioidaan mahdollisimman luotettavalla menetelmällä sekä samalla sitä, että menetelmän vahvistaminen kuuluu Energiaviraston toimivaltaan.
106. Markkinaoikeus toteaa, että kun vain osaan vahvistuspäätöksen elementeistä ja menetelmiin sisältyvistä parametreista on haettu muutosta, niiden arvioinnissa on noudatettava varovaisuutta sen tilanteen välttämiseksi, että mahdollisesta muutoksesta aiheutuisi päätöksiin sisäistä ristiriitaa tai epäloogisuutta taikka samojen tekijöiden huomioon ottamista useaan kertaan. Varsin pienetkin poikkeamat parametreille valituissa arvoissa saattavat lisäksi johtaa menetelmien käyttötarkoituksen ja lopputuloksen kannalta huomattaviin eroihin. Korkein hallinto-oikeus on todennut 23.12.2013 antamassaan päätöksessä taltionumero 4070, ettei varovaisuusperiaatetta voida soveltaa valvontamenetelmissä yksipuolisesti verkonhaltijoiden eduksi, vaan Energiaviraston tulee harkintaa tehdessään ottaa huomioon sekä verkonhaltijan näkökanta että yhtiöiden asiakkaiden etu sekä arvioida asiaa koko verkkotoiminnan ja sen erityisvalvonnan toimivuuden kannalta.
107. Nyt esillä olevassa asiassa on siten ratkaistava, edellyttääkö maakaasumarkkinalain hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan vaatimuksen toteutuminen Energiaviraston päätöksessään vahvistamien menetelmien muuttamista Gasumin valituksessaan vaatiman mukaisesti. Kysymystä on harkittava paitsi maakaasunkäyttäjän näkökulmasta myös verkonhaltijan kannalta arvioiden, mahdollistavatko Energiaviraston päätöksessään vahvistamat valvontamenetelmät verkonhaltijalle kohtuullisen tuoton.
1.2.2 Päätöstilanteesta ja toimintaolosuhteista
108. Gasum on esittänyt, ettei maakaasun siirtoverkonhaltijaan kohdistuvaa vahvistuspäätöstä ole tehty samanlaisessa päätöksentekotilanteessa eikä samanlaisissa toimintaolosuhteissa kuin sähköverkonhaltijoihin kohdistuvia vahvistuspäätöksiä. Gasumin mukaan nyt esillä olevaa asiaa on arvioitava itsenäisesti maakaasumarkkinalain nojalla.
109. Markkinaoikeus toteaa, että vahvistuspäätöksestä ja valvontamenetelmistä säädetään valvontalain 10 §:ssä, jota sovelletaan sekä maakaasun siirtoverkonhaltijoihin että sähköverkonhaltijoihin. Valvontalain 12 §:ssä puolestaan säädetään vahvistuspäätöksen aineellisoikeudellisesta perustasta. Maakaasun siirtoverkonhaltijan osalta vahvistuspäätöksen tulee perustua muun ohella maakaasumarkkinoita koskevan kansallisen ja unionin lainsäädännön säännöksiin. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei viraston tulisi kohdella maakaasun siirtoverkonhaltijoita ja sähköverkonhaltijoita tasapuolisesti. Edellä todetusti valvontalain 10 §:n 2 momentin 1 kohtaa koskevien esitöiden (HE 20/2013 vp s. 162) mukaan vahvistuspäätöksissä tulee eri verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi soveltaa verkkotoimintaan tai palveluun sidotun pääoman arvostusperiaatteiden osalta yhtenäisiä laskentamenetelmiä.
110. Siltä osin kuin valittaja on vedonnut tapauskohtaisten merkityksellisten tekijöiden huomioon ottamiseen markkinaoikeus toteaa, että valittajan vetoama esitöiden kohta (HE 20/2013 vp s. 162), jonka mukaan riskitasoa arvioitaessa voidaan tarvittaessa ottaa huomioon eri yritystyyppien mahdollisesti erilaiset olosuhteet, koskee valvontalain 10 §:n 2 momentin 2 kohtaa eli tuottoprosentin määrittelymenetelmää. Esitöiden mukaan tuottoprosentit voivat vaihdella yritystyypeittäin, kuten maakaasuverkkotoiminnan ja sähköverkkotoiminnan tuottoprosentit, ja esimerkiksi verovelvollisuuden mukaan.
111. Valittaja on vedonnut myös markkinaoikeuden 21.12.2012 antamaan päätökseen MAO:427–501/12, jossa markkinaoikeus on todennut, että maakaasumarkkinalain ja sähkömarkkinalain mukaisia vahvistuspäätöksiä ei tuolloin oltu tehty samanaikaisesti eikä samanlaisissa markkinaolosuhteissa ja etteivät sähköverkonhaltijoiden ja maakaasuverkonhaltijoiden osalta toimijoiden olosuhteet olleet täysin rinnasteisia. Kyseisessä asiassa markkinaoikeus on siten katsonut, ettei virasto ollut menetellyt valittajina olevia verkonhaltijoita kohtaan epätasapuolisesti eikä syrjivästi, kun se ei ollut vahvistanut niiden osalta riskipreemiota samalle tasolle Gasum Oy:n kanssa.
112. Markkinaoikeus toteaa, että toisin kuin edellä mainittua päätöstä koskevan asian olosuhteissa nyt esillä olevassa asiassa valvontalain sekä sähkömarkkinalain ja maakaasumarkkinalain mukaiset vahvistuspäätökset on tehty samanaikaisesti ja samanlaisissa markkinaolosuhteissa. Vahvistuspäätökset on siten tehty samanlaisissa päätöksentekotilanteissa, joten Energiavirastoa valvontalain, sähkömarkkinalain tai maakaasumarkkinalain sekä hallintolain nojalla sitovat edellytykset tehdä vahvistuspäätös ovat keskenään samanlaiset. Näin ollen sillä seikalla, että nyt kysymyksessä olevia valvontajaksoja edeltävä valvontajakso on ollut eri pituinen sähköverkonhaltijoilla ja maakaasuverkonhaltijoilla, ei ole asiassa merkitystä. Edellä todetusti verkkovalvonnassa on otettu käyttöön samanaikaiset valvontajaksot sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoille, millä on nimenomaan pyritty helpottamaan yhtenäisten valvontamenetelmien käyttämistä.
113. Markkinaoikeus myös toteaa, että sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoiden toisistaan poikkeavat toimintaolosuhteet on otettu nyt kysymyksessä olevissa vahvistuspäätöksessä ja valvontamenetelmissä huomioon valvontalain esitöissä tarkoitetulla tavalla. Valvontamenetelmistä käy nimittäin ilmi, että maakaasumarkkinoiden erityispiirteet on otettu huomioon erityisesti kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä käytetyn beeta-kertoimen ja lisäriskipreemion arvossa. Valvontamenetelmien 3.2.2 kohdassa on todettu valvontamenetelmissä lähtökohtana olevan, että beeta-kerroin on toimialakohtainen suure, joka kuvaa maakaasuverkkotoimialan yrityksiin tehtyjen sijoitusten riskipitoisuutta verrattuna kaikkiin sijoituksiin osakemarkkinoilla. Kohdassa 3.2.6 on puolestaan todettu, että maakaasuverkkotoiminnan lisäriskipreemio kuvaa Suomen maakaasumarkkinoiden erityispiirteitä.
114. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että edellä mainitussa markkinaoikeuden päätöksessä on ollut kysymys riskipreemiosta, jonka arvioinnissa voidaan sittemmin esitöissäkin todetun mukaisesti tarvittaessa ottaa huomioon eri yritystyyppien erilaiset olosuhteet, kuten nyt esillä olevassa asiassa on tehty.
115. Edellä todetun perusteella sähkö- ja maakaasumarkkinoita koskevasta lainsäädännöstä esitöineen seuraa, että laskentamenetelmien on lähtökohtaisesti oltava yhtenäisiä, vaikka menetelmien parametreissä voidaan ottaa huomioon joitain toimialakohtaisia perusteltuja eroja.
1.2.3 Verojen käsittely siirryttäessä toiselta valvontajaksolta kolmannelle valvontajaksolle
116. Energiavirasto on muuttanut verojen käsittelyä kohtuullisen tuoton ja toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa nyt kysymyksessä olevissa valvontamenetelmissä edellisiin valvontamenetelmiin nähden. Aiemmissa valvontamenetelmissä kohtuullinen tuotto ja toteutunut oikaistu tulos on laskettu verojen jälkeen (post-tax) kun se nyt lasketaan ennen veroja (pre-tax).
117. Gasum on esittänyt, että muutos aiheuttaa taloudellisesti merkittävän epäjatkuvuuskohdan valvontamalliin eikä noudata liiketoiminnan pitkäjänteisyyden ja jatkuvuuden periaatteita eikä maakaasuverkoston kehittämisen vaatimuksia. Gasumin laskelmien mukaan yhtiön siirtoliiketoiminnan kolmannelle valvontajaksolle siirtyvä alituoton käyttöpotentiaali ja samalla siis liikevoitto/tulosmahdollisuus on efektiivisesti noin 38 miljoonaa euroa pienempi kuin se olisi tilanteessa, jossa pre-tax-menetelmään ei olisi siirrytty tai jossa menetelmäsiirtyminen otettaisiin huomioon Gasumin esittämällä tavalla. Virasto ei ole esittänyt perusteluja pre-tax-menettelyyn siirtymiselle eikä sille, miksei muutoksen taloudellisia vaikutuksia ole käsitelty valvontamenetelmissä neutraalisti verkonhaltijan kannalta perusteltuja taloudellisia intressejä vaarantamatta.
118. Gasumin valitus kohdistuu siihen nyt valvontamenetelmissä omaksuttuun malliin, jolla post-tax-menetelmästä siirrytään pre-tax-menetelmään mutta ei pre-tax-menetelmään itsessään.
119. Valvontamenetelmien kohdassa 3.4 "Kohtuullisen tuottoasteen laskenta" on todettu, että valvontamenetelmissä käytetään veroja edeltävää (pre-tax) kohtuullista tuottoastetta. Tätä on perusteltu seuraavasti:
"Näin yhteisöverot otetaan huomioon kohtuullisen tuoton laskennassa eikä niitä vähennetä toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa. Veroja edeltävän (pre-tax) kohtuullisen tuottoasteen soveltaminen selkeyttää valvontamenetelmiä ja asettaa verkonhaltijat samaan asemaan yhtiömuodosta tai yhtiön konsernirakenteesta riippumatta."
120. Mainitussa kohdassa on kerrottu, että kohtuullinen tuottoaste lasketaan ensin verojen jälkeen (post-tax) siinä kuvatussa kaavassa esitetyllä tavalla. Tämän jälkeen edellä mainittu verojen jälkeinen (post-tax) kohtuullinen tuottoaste oikaistaan voimassaolevalla yhteisöverokannalla. Näin saadaan laskettua veroja edeltävä (pre-tax) kohtuullinen tuottoaste, jonka laskenta on esitetty kohdassa kuvatussa kaavassa. Kohdassa on vielä todettu, että verkonhaltijalle sovelletaan kiinteää pääomarakennetta, jossa korollisen vieraan pääoman painoarvo on 40 prosenttia ja oman pääoman 60 prosenttia. Näin yhteisöveroja edeltävän (pre-tax) kohtuullisen tuottoasteen laskenta muodostuu siinä kuvatun kaavan mukaiseksi.
121. Valvontamenetelmien kohdassa 4 "Kohtuullinen tuotto" on esitetty yhteisöveroja edeltävän (pre-tax) kohtuullisen tuoton laskenta. Kohtuullinen tuotto ennen yhteisöveroja saadaan kertomalla verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu pääoma (verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu oma pääoma lisättynä verkkotoimintaan sitoutuneella oikaistulla korollisella vieraalla pääomalla) kohtuullisella tuottoasteella.
122. Valvontamenetelmien kohdassa 4.2 "Kohtuullinen tuottoaste" on todettu, että kohtuullinen tuottoaste lasketaan pääoman painotetun keskikustannuksen (WACC-malli) perusteella. Kohdassa on esitetty verkkotoimintaan sitoutuneen oikaistun pääoman yhteisöveroja edeltävän (pre-tax) kohtuullisen tuoton laskennan kaava.
123. Valvontamenetelmien kohdassa 7 "Toteutunut oikaistu tulos" on esitetty kaavio toteutuneen oikaistun tuloksen laskennasta.
124. Valvontamenetelmien kohdassa 1.9 "Valvontajakson jälkeen annettava valvontapäätös" on todettu, että valvontajakson päätyttyä Energiavirasto antaa verkonhaltijalle valvontalain 14 §:n nojalla valvontapäätöksen, jolla virasto vahvistaa, kuinka suurella euromäärällä koko valvontajakson aikana verkonhaltijan toteutunut oikaistu tulos alittaa tai ylittää kohtuullisen tuoton määrän. Edelleen mainitussa kohdassa on otsikon "Alijäämä tai ylijäämä" alla todettu, että valvontapäätöksessä virasto laskee vahvistuspäätöksessä vahvistettuja menetelmiä ja verkonhaltijan toimittamia valvontatietoja soveltaen valvontajakson eri vuosien toteutuneet oikaistut tulokset yhteen ja vähentää tästä summasta vastaavien vuosien kohtuullisten tuottojen summan. Lopputuloksena saadaan laskettua koko valvontajakson alijäämä tai ylijäämä.
125. Mainitussa kohdassa on otsikon "Ylijäämän korkoseuraamus" alla todettu, että mikäli toteutunut oikaistu tulos on valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän vähintään viidellä prosentilla, on ylijäämästä maksettava korkoa. Korkona käytetään oman pääoman kohtuullisen kustannuksen keskiarvoa kyseisen valvontajakson vuosilta. Ylijäämään kohdistuva korkoseuraamus otetaan valvontapäätöksessä huomioon seuraavalle valvontajaksolle siirtyvää alijäämää tai ylijäämää laskettaessa. Valvontalain 14 §:n mukainen alennettava määrä, jolle korko lasketaan, on päättyneeltä valvontajaksolta kertynyt ylijäämä.
126. Edelleen mainitussa kohdassa on otsikon "Edeltävän valvontajakson alijäämä tai ylijäämä" ilmoitettu seuraavaa:
"Valvontapäätöksessä otetaan huomioon kyseistä valvontajaksoa edeltävältä valvontajaksolta verkonhaltijalle kertynyt alijäämä tai ylijäämä. Alijäämän tai ylijäämän Energiavirasto on vahvistanut edeltävää valvontajaksoa koskevassa valvontapäätöksessä."
127. Kohdassa on vielä esitetty valvontajaksolta siirtyvän alijäämän tai ylijäämän laskeminen seuraavasti:
+ Valvontajakson kaikkien vuosien toteutuneiden oikaistujen tulosten summa
- Valvontajakson kaikkien vuosien kohtuullisten tuottojen summa
= Valvontajaksolta kertynyt alijäämä (-) tai ylijäämä (+)
+ Valvontajaksolta kertyneen ylijäämän mahdollinen korkoseuraamus
= Valvontajaksolta kertynyt alijäämä (-) tai ylijäämä (+) korkoseuraamuksineen
+ Edeltävältä valvontajaksolta kertynyt valvontapäätöksen mukainen alijäämä (-) tai ylijäämä (+)*
= VALVONTAJAKSOLTA SEURAAVALLE VALVONTA-JAKSOLLE SIIRTYVÄ ALIJAAMÄ (-) TAI YLIJAAMÄ (+)
* Edeltävää valvontajaksoa edeltävältä valvontajaksolta kertynyttä alijäämää ei oteta enää huomioon, vaikka alijäämä tai osa siitä olisi jäänyt tasoittamatta edeltävän valvontajakson aikana
128. Gasum on edellä todetusti vaatinut, että edellä kuvattua kappaletta otsikon "Edeltävän valvontajakson alijäämä tai ylijäämä" alla muutetaan ja täydennetään seuraavasti:
"Koska toiselta valvontajaksol[t] a (2010–2015) kertynyt alijäämä tai ylijäämä on laskettu verojen jälkeen ja kolmannella valvontajaksolla (2016–2019) alijäämä tai ylijäämä lasketaan veroja ennen, huomioidaan valvontapäätöksessä yhteisöverojen vaikutus alituoton tai ylituoton määrässä siirryttäessä toiselta valvontajaksolta kolmannelle valvontajaksolle. Yhteisöveron vaikutusta laskettaessa huomioidaan sen vaikutus kohtuullisen tuottoasteen (WACC) määrittelyssä sekä kohtuullisen tuoton ja toteutuneen oikaistun tuoton laskennassa. Selvyyden vuoksi todetaan, että yhteisövero oli toisen valvontajakson vuosina 2010–2011 26 prosenttia ja 2012–2013 24,5 prosenttia ja 2014–2015 20 prosenttia."
129. Lisäksi Gasum on edellä todetusti vaatinut, että edellä kuvattuun taulukkoon sisältyvää kohtaa
"+ Edeltävältä valvontajaksolta kertynyt valvontapäätöksen mukainen alijäämä (-) tai ylijäämä (+)*"
muutetaan seuraavasti:
"+ kultakin edeltävältä valvontajakson vuodelta kertynyt valvontapäätöksen mukainen alijäämä (-) korotettuna tai ylijäämä (+) vähennettynä kyseisen vuoden yhteisöveron vaikutuksen suuruudella".
130. Energiavirasto ei ole kiistänyt sitä, että Gasumille toisella valvontajaksolla kertynyt alijäämä olisi noin 38 miljoonaa euroa suurempi, jos laskennassa käytettäisiin Gasumin esittämää mallia.
131. Asiassa esitetyn perusteella on mahdollista, että valvontajakson kohtuullisen tuoton ja toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa syntyy eroja riippuen siitä, käytetäänkö laskennassa Energiaviraston aikaisemmin soveltamaa post-tax-menetelmää vai nyt kysymyksessä olevalla vahvistuspäätöksellä vahvistetuissa valvontamenetelmissä käyttöön otettua pre-tax-menetelmää. On myös mahdollista, että kyseiset menetelmät vaikuttavat eri tavoin positiivisesti tai negatiivisesti riippuen siitä, onko verkonhaltijalla seuraavalle valvontajaksolle siirtyvää ali- vai ylijäämää.
132. Vaikka asiassa on sinänsä selvitetty, että eri malleilla on erilaisia taloudellisia vaikutuksia valittajalle, ei asiassa ole kuitenkaan osoitettu, että Energiaviraston nyt käyttöön ottama malli olisi jotain toista menetelmää heikompi tai johtaisi siihen, että kolmannella ja neljännellä valvontajaksolla verkonhaltijan oikeus kohtuulliseen tuottoon olisi verojen käsittelyn vuoksi vaarantunut.
133. Markkinaoikeus toteaa, että verkonhaltijoita koskevissa vahvistuspäätöksissä on lähtökohtaisesti sovellettava yhtenäisiä laskentamenetelmiä eri verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi. Näin ollen Gasumin esittämää mallia ei voitaisi ottaa käyttöön pelkästään Gasumin osalta.
134. Tasapuolisen kohtelun vaatimus tarkoittaa myös sitä, ettei Gasumin vetoamilla vanhoilla sopimuksilla tai mahdollisesti alentuneella kysynnällä ole ali- tai ylijäämän laskennassa merkitystä. Edellä todetusti sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoiden toisistaan poikkeavat toimintaolosuhteet on otettu nyt kysymyksessä olevissa vahvistuspäätöksessä ja valvontamenetelmissä huomioon valvontalain esitöissä tarkoitetulla tavalla.
135. Kuten edellä on myös todettu, vahvistuspäätökset ilmentävät tarkkaan harkittua kokonaisuutta, joten vahvistuspäätösten elementtien ja menetelmiin sisältyvien parametrien muutosvaatimusten arvioinnissa on noudatettava tiettyä varovaisuutta. Varovaisuusperiaatetta ei voida myöskään soveltaa valvontamenetelmissä yksipuolisesti verkonhaltijoiden eduksi, vaan Energiaviraston tulee harkintaa tehdessään ottaa huomioon sekä verkonhaltijan näkökanta että yhtiöiden asiakkaiden etu sekä arvioida asiaa koko maakaasuverkkotoiminnan ja sen erityisvalvonnan toimivuuden kannalta.
136. Siltä osin kuin Gasum on esittänyt, että menetelmävaihdos johtaa maakaasun siirtoverkonhaltijan kannalta kielteiseen epäjatkuvuuskohtaan ja on sen taloudellisten intressien vastaista, markkinaoikeus toteaa, että Energiaviraston tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan noudatettavaksi valvontalain 10 §:n 1 momentissa todetut palvelujen hinnoittelua koskevat menetelmät. Pykälän 4 momentin mukaan mainittu vahvistuspäätös on voimassa kahden toisiaan seuraavan neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan. Kuten korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2015:105 todennut, vahvistettaessa hinnoittelua koskevia menetelmiä seuraavalle valvontajaksolle aikaisemmasta soveltamiskäytännöstä saadut kokemukset ja valvontamenetelmissä havaitut virheet, markkinatilanteen muutokset sekä valvontamenetelmien kehittäminen voivat aiheuttaa tarpeen muuttaa aikaisemmin sovellettuja menetelmiä. Hinnoittelun valvontaa koskevan sääntelyn luonteeseen kuuluu siten se, että valvontamenetelmät voivat muuttua seuraavilla valvontajaksoilla. Näin ollen on mahdollista, että menetelmien muuttuessa syntyy Gasumin epäjatkuvuudeksi kutsumaa kehitystä. Markkinaoikeus katsoo, että yksittäisen verkonhaltijan taloudellisilla eduilla ei kuitenkaan ole suoraa eikä ratkaisevaa merkitystä siihen, kuinka Energiaviraston on mahdollista kehittää valvontamenetelmiään.
137. Markkinaoikeus toteaa vielä, että Gasumia on asianmukaisesti kuultu valvontamenetelmiin suunnitellusta muutoksesta. Gasum on saanut lausuttavakseen 17.2.2015 1. suuntaviivat, 30.6.2015 2. suuntaviivat sekä 2.10.2015 luonnoksen vahvistuspäätökseksi ja valvontamenetelmiksi. Näissä on kaikissa mainittu pre-tax-menettelyn käyttäminen. 2. suuntaviivoissa on kohdassa 3.4 "Kohtuullisen tuottoasteen laskenta" alaviitteessä 9 todettu, että virasto "selvittää vielä elokuussa pre-tax muutoksen vaikutuksia, joten siltä osin on vielä mahdollisuus, että verokäsittelyyn tulee muutos vahvistuspäätösluonnoksissa". Selvitysten jälkeen virasto on edelleen päätynyt pre-tax-menetelmään.
138. Energiavirasto on myös esittänyt valvontamenetelmissään perustelut käyttöön ottamalleen pre-tax-menetelmälle ja sen toteuttamistavalle. Lisäksi asiassa on esitetty, että pre-tax-menetelmä on yleisesti käytössä eurooppalaisten valvontaviranomaisten soveltamissa hinnoittelun kohtuullisuuden valvontamenetelmissä, minkä Gasumkin on myöntänyt.
139. Edellä esitetyn perusteella Energiavirasto on voinut laajan harkintavaltansa puitteissa ottaa kolmannelle ja neljännelle valvontajaksolle vahvistamissaan valvontamenetelmissä käyttöön pre-tax-menetelmän niissä esitetyllä tavalla. Vaikka tämän yksittäisen menetelmämuutoksen vaikutus tuottoon olisi Gasumin esittämällä tavalla huomattava, Gasum ei ole kyennyt osoittamaan, että virasto olisi tältä osin menetellyt lainvastaisesti tai että Gasumin oikeus kohtuulliseen tuottoon olisi vaarantunut.
1.2.4 Verkkokomponenttien yksikköhintojen päivitys valvontajakson vaihtuessa
140. Nyt kysymyksessä oleviin valvontamenetelmiin ei sisälly mahdollisuutta päivittää verkkokomponenttien yksikköhintoja valvontajakson vaihtuessa kolmannesta neljänteen. Gasum on vaatinut, että valvontamenetelmiin on sisällytettävä päivitysmahdollisuus.
141. Valvontamenetelmien kohdassa 1.3 "Vahvistuspäätöksen muuttaminen" on todettu seuraavaa:
"Valvontajakson aikana Energiavirasto voi muuttaa vahvistuspäätöstä uudella päätökseltä valvontalain 13 §:ssä säädetyissä tilanteissa.
Vahvistuspäätöksen parametrien päivittäminen neljännelle valvontajaksolle
Neljättä valvontajaksoa varten virasto päivittää vuoden 2019 aikana seuraavat valvontamenetelmien parametrit
- kohtuullisen tuottoasteen vieraan pääoman riskipreemio (4.2)
- laatukannustimen vertailutaso (6.2.2)
- tehostamiskustannusten vertailutaso (6.3.3).
Nämä päivitykset eivät ole menetelmämuutoksia. Kyseessä on valvontamenetelmien parametrien päivittäminen, joka vertautuu parametrien vuosittaiseen päivittämiseen esimerkiksi kohtuullisen tuottoasteen laskennassa.
Parametrien päivittäminen neljännelle valvontajaksolle tehdään samalla tavalla kuin niiden määrittäminen kolmannelle valvontajaksolle käyttäen tässä asiakirjassa kuvattuja menetelmiä.
Päivitysten osalta virasto ei anna erillistä päätöstä, vaan ne toimitetaan verkonhaltijalle tiedoksi valvontakirjeellä."
142. Valittaja on vaatinut, että edellä mainittuun luetteloon lisätään neljänneksi parametriksi yksikköhintaluettelo seuraavasti:
"- yksikköhintaluettelo (liite 1)."
143. Valvontamenetelmien kohdassa 1.4 "Valvontatiedot" on todettu valvonnan edellytyksenä olevan, että verkonhaltija toimittaa virastolle tarvittavat valvontatiedot oikeina sekä oikeassa muodossa ja aikataulussa. Kohdassa 1.4.1 "Valvonnassa tarvittavat valvontatiedot" on otsikon "Valvontamenetelmät" alla todettu seuraavaa:
"Verkonhaltijan on toimitettava valvontatiedoissa hallinnassaan ja tosiasiallisessa käytössään olevien maakaasuverkon verkkokomponenttien lukumäärät ja keski-iät. Tiedot toimitetaan liitteen 1 mukaisesti jaoteltuna ja kunkin vuoden joulukuun viimeisen päivän tilannetta vastaavina arvoina.
Lisäksi on toimitettava samalla jaottelulla kunkin vuoden aikana maakaasuverkkoon investoitujen ja verkosta purettujen verkkokomponenttien lukumäärät. Jos verkonhaltija on ostanut tai myynyt maakaasuverkkoa, niin verkonhaltijan tulee toimittaa samalla jaottelulla tieto ostettujen tai myytyjen verkkokomponenttien lukumääristä keski-ikätietoineen. Verkonhaltijan on ilmoitettava tämän lisäksi samalla jaottelulla myös korvausinvestointien lukumäärät. Myös verkkokomponenttien pitoajat on toimitettava tarvittaessa.
Verkonhaltijan on myös toimitettava verkkotoiminnan eriytetyn taseen ja tuloslaskelman oikaisuissa tarvittavat muut erittelyt. Nämä on mainittu luvuissa 2.1, 2.2, 2.4.2, 5.2, 5.3 ja 6.4.1. Verkonhaltijan on kyettävä todentamaan erittelyjen oikeellisuus luotettavalla tavalla."
144. Valittaja on vaatinut, että edellä kuvatun kohdan "Valvontamenetelmät" toisen ja kolmannen kappaleen väliin lisätään uusi kappale seuraavasti:
"Verkonhaltijan on vuonna 2019 toimitettava Energiavirastolle yksikköhintaselvitys, josta selviää verkonhaltijan toteutuneet keskimääräiset yksikköhinnat liitteen 1 mukaisille verkkokomponenteille."
145. Valvontamenetelmien kohdassa 1.7 "Inflaatio" on todettu inflaation käsittelystä kohtuullisen tuoton laskennassa seuraavaa:
"Kohtuullinen tuottoaste (WACC-%) määritetään nimellisenä eli siitä ei poisteta inflaation vaikutusta. Jotta inflaatiota ei oteta kohtuullisen tuoton laskennassa huomioon kahteen kertaan, ei maakaasuverkko-omaisuuden oikaisussa käytettävien yksikköhintojen arvoa korjata valvontajakson aikana. Muun sitoutuneen oikaistun omaisuuden osalta käytetään kyseisen vuoden eriytetyn taseen mukaisia arvoja.
Kohtuullinen tuotto saadaan kertomalla vuosittain maakaasuverkkotoimintaan sitoutunut oikaistu oma pääoma ja korollinen vieras pääoma nimellisellä kohtuullisella tuottoasteella (WACC-%). Kyseisen vuoden laskennassa käytettävä nimellinen kohtuullinen tuottoaste sisältää inflaatio-odotuksen, joten kohtuullisen tuoton laskennassa inflaation vaikutus tulee otettua huomioon kertaalleen."
146. Mainitussa kohdassa on todettu inflaation käsittelystä toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa, että toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa inflaatiokorjaus tehdään tehostamiskannustimeen ja investointikannustimeen. Inflaatiokorjauksessa käytetään kuluttajahintaindeksiä.
147. Valvontamenetelmien kohdassa 2.1 "Pysyviin vastaaviin kuuluvan maakaasuverkko-omaisuuden oikaisu" otsikon "Yksikköhinnat" alla on todettu seuraavaa:
"Yksikköhintoja käytetään maakaasuverkko-omaisuuden oikaistun jälleenhankinta-arvon laskentaan.
Jälleenhankinta-arvon laskennassa käytetään verkkokomponentti-kohtaisia keskimääräisiä yksikköhintoja. Verkkokomponentit ja yksikköhinnat on esitetty liitteessä 1.
Yksikköhintoihin ei tehdä inflaatiokorjausta eri vuosille, koska inflaatio on huomioitu kohtuullisessa tuottoasteessa. Kolmannella valvontajaksolla vuosina 2016–2019 ja neljännellä valvontajaksolla vuosina 2020–2023 käytetään liitteen 1 mukaisia yksikköhintoja. Yksikköhintoja ei päivitetä erillisellä yksikköhintakyselyllä viidennelle valvontajaksolle. Tällä pyritään parantamaan valvontajaksojen välistä jatkuvuutta ja ennakoitavuutta.
Niiltä osin kuin maakaasuverkko-omaisuuteen kuuluva komponentti ei sisälly liitteen 1 mukaisiin verkkokomponentteihin, voidaan kyseinen komponentti ottaa huomioon tasearvossaan luvussa 2.2 esitetyllä tavalla. Verkonhaltijan on toimitettava valvontatietojen toimittamisen yhteydessä riittävä selvitys kyseisistä komponenteista ja niiden eriytetyn tilinpäätöksen mukaisista tasearvoista, jotta ne voidaan ottaa huomioon."
148. Valittaja on vaatinut, että edellä kuvatun kohdan "Yksikköhinnat" kolmatta kappaletta muutetaan seuraavasti siten, että yliviivatut kohdat poistetaan ja kursivoidut kohdat lisätään:
"Yksikköhintoihin ei tehdä inflaatiokorjausta eri vuosille, koska inflaatio on huomioitu kohtuullisessa tuottoasteessa. Kolmannella valvontajaksolla vuosina 2016–2019 ja neljännellä valvontajaksolla vuosina 2020–2023 käytetään liitteen 1 mukaisia yksikköhintoja. Yksikköhintoja ei päivitetä erillisellä yksikköhintakyselyllä viidennelle valvontajaksolle. Tällä pyritään parantamaan valvontajaksojen välistä jatkuvuutta ja ennakoitavuutta. Neljännellä valvontajaksolla vuosina 2020–2023 liitteen 1 mukaiset yksikköhinnat tullaan tarkastamaan verkonhaltijan vuonna 2019 toimittaman yksikköhintaselvityksen perusteella."
149. Valvontamenetelmien kohdassa 2.1.1 "Oikaistu jälleenhankinta-arvo" on todettu muun ohella seuraavaa:
"Maakaasuverkko-omaisuuden oikaistu jälleenhankinta-arvo määritetään valvontajakson kaikille vuosille kunkin vuoden joulukuun viimeisen päivän mukaisessa tilanteessa.
Verkkokomponentin oikaistu jälleenhankinta-arvo lasketaan kolmannella ja neljännellä valvontajaksolla liitteen 1 mukaisen yksikköhinnan ja verkonhaltijan valvontatiedoissa ilmoittaman verkkokomponentin lukumäärän tulona. Koko oikaistun maakaasuverkko-omaisuuden oikaistu jälleenhankinta-arvo saadaan laskemalla yhteen verkkokomponenttikohtaiset oikaistut jälleenhankinta-arvot."
150. Valittaja on vaatinut, että edellä kuvatun kohdan 2.1.1 "Oikaistu jälleenhankinta-arvo" toista kappaletta muutetaan seuraavasti siten, että yliviivatut kohdat poistetaan ja kursivoidut kohdat lisätään:
"Verkkokomponentin oikaistu jälleenhankinta-arvo lasketaan kolmannella ja neljännellä valvontajaksolla liitteen 1 mukaisen yksikköhinnan ja verkonhaltijan valvontatiedoissa ilmoittaman verkkokomponentin lukumäärän tulona. Koko oikaistun maakaasuverkko-omaisuuden oikaistu jälleenhankinta-arvo saadaan laskemalla yhteen verkkokomponenttikohtaiset oikaistut jälleenhankinta-arvot. Neljännellä valvontajaksolla käytetään tarkastettuja yksikköhintoja, joilla pyritään huomioimaan verkkokomponenttien mahdollinen tekninen kehitys sekä mahdolliset kustannusrakennemuutokset. Näin myös jälleenhankinta-arvo vastaa paremmin todellista tilannetta. Yksikköhintojen tarkastaminen tullaan tekemään liitteen 1 mukaisesti."
151. Valvontamenetelmien liitteessä 1 "Verkkokomponentit, yksikköhinnat ja pitoajat" on todettu muun ohella seuraavaa:
"Energiavirasto on määrittänyt liitteen yksikköhinnat ja pitoajat ottaen huomioon verkonhaltijan toimittaman selvityksen sen keskimääräisistä yksikköhinnoista. Yksikköhinnat perustuvat verkonhaltijan toteutuneisiin kustannuksiin. Liitteen yksikköhintoja käytetään kolmannella sekä neljännellä valvontajaksolla.
Yksikköhinnat on pyöristetty yli sadan tuhannen euron verkkokomponenteissa lähimpään kymmeneen tuhanteen euroon."
152. Valittaja on vaatinut, että liitteen 1 ensimmäistä kappaletta muutetaan seuraavasti siten, että yliviivatut kohdat poistetaan ja kursivoidut kohdat lisätään:
"Energiavirasto on määrittänyt liitteen yksikköhinnat ja pitoajat ottaen huomioon verkonhaltijan toimittaman selvityksen sen keskimääräisistä yksikköhinnoista. Yksikköhinnat perustuvat verkonhaltijan toteutuneisiin kustannuksiin. Liitteen yksikköhintoja käytetään kolmannella sekä neljännellä valvontajaksolla. Neljännelle valvontajaksolle Energiavirasto tulee tarkastamaan yksikköhinnat uuden yksikköhintaselvityksen perusteella. Verkonhaltijan on toimitettava kyseinen selvitys Energiavirastolle vuoden 2019 aikana."
153. Valittaja on vedonnut siihen, että verkkokomponenttien yksikköhintojen päivitystä valvontajakson vaihtuessa on käsitelty Energiaviraston valvontamenetelmiä edeltävässä valmistelutyössä eri tavoin ilman selkeitä perusteita.
154. Markkinaoikeus toteaa, että yksikköhintojen päivitys on ollut mukana 17.2.2015 päivätyissä 1. suuntaviivoissa ja 2.10.2015 päivätyssä luonnoksessa valvontamenetelmiksi. Sen sijaan päivitys ei ole sisältynyt 30.6.2015 päivättyihin 2. suuntaviivoihin. Markkinaoikeus toteaa myös, että valvontamenetelmien yksikköhintojen päivitystä koskeva kappale kohdassa 2.1 on mainituissa suuntaviivoissa ja luonnoksessa muotoiltu kaikissa eri tavalla, samoin kuin lopullisissa valvontamenetelmissä.
155. Markkinaoikeus toteaa asiassa esitetystä ilmenevän, että Energiavirasto on lopullisten valvontamenetelmien vahvistamista edeltävässä prosessissa pohtinut eri vaihtoehtoja yksikköhintojen päivityksen osalta. Virasto on mainitun prosessin aikana kuullut kaikkia verkonhaltijoita eri vaihtoehdoista ja päätynyt lopulta siihen, että yksikköhintoja ei ole tarkoituksenmukaista päivittää kolmannen ja neljännen valvontajakson vaihtuessa.
156. Valittajalla on ollut mahdollisuus lausua eri vaihtoehdoista, ja se on moittinut 2. suuntaviivoista 15.8.2015 antamassaan lausunnossa yksikköhintojen päivitysmahdollisuuden puuttumista muun ohella siitä syystä, että investointeja ei valvontajakson aikana oteta huomioon niiden todellisten kustannusten mukaan ja että yksikköhintojen (tai verkoston arvon) oikaiseminen säännöllisin väliajoin on edellytys sille, että sitoutunut pääoma vastaa sen todellista markkina-arvoa.
157. Energiavirasto on puolestaan esittänyt, että osa verkonhaltijoista on pitänyt yksikköhintojen päivittämistä riskinä, koska menetelmät ovat voimassa kahdeksan vuotta. Viraston mukaan suurimmalla osalla verkonhaltijoista on tarve tehdä toimitusvarmuussyistä ja verkon vanhenemisen takia aiempaa suurempia ja pidempää aikajaksoa koskevia tarkkoja investointisuunnitelmia. Virasto on valvontamenetelmissään perustellut samojen yksikköhintojen käyttämistä kolmannella ja neljännellä valvontajaksolla sekä sitä, ettei yksikköhintoja päivitetä viidennelle valvontajaksolle erillisellä yksikköhintakyselyllä, valvontajaksojen välisen jatkuvuuden ja ennakoitavuuden parantamisella.
158. Edellä todetusti Energiavirasto ei ole sidottu verkonhaltijan esittämiin menetelmiin. Samoin edellä todetusti verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi Energiaviraston on lähtökohtaisesti sovellettava yhtenäisiä laskentamenetelmiä, joiden on oltava verkkopääoman määrittelyperiaatteiden osalta samat kaikille verkonhaltijoille. Yksikköhintojen päivittäminen on laskentamenetelmään vaikuttava osatekijä, joten sitä on sovellettava kaikkiin verkonhaltijoihin samalla tavalla.
159. Energiavirasto on myös esittänyt, että Gasumin vaatima malli johtaisi inflaation kehityksen huomioon ottamiseen osin kahteen kertaan kohtuullisen tuoton sekä tasapoiston laskennassa. Kuten edellä kuvatusta valvontamenetelmien kohdasta 1.7 käy ilmi, viraston vahvistamissa menetelmissä inflaatio otetaan kertaalleen huomioon sekä kohtuullisen tuoton että toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa kohdassa kuvatulla tavalla.
160. Lisäksi Energiavirasto on esittänyt, että maakaasun siirtoverkoissa uusien investointien määrä on ollut varsin vähäistä ja tekniikan kehittyminen on ollut hidasta. Siten uusien kustannustietojen saaminen ja yksikköhintojen luotettava päivittäminen niiden perusteella saattaisi olla ongelmallista.
161. Gasumin ei ole katsottava osoittaneen, että verkkokomponenttien yksikköhintojen päivitys kolmannen ja neljännen valvontajakson vaihtuessa johtaisi valvontamenetelmissä oikeampaan ja parempaan lopputulokseen. Gasum ei ole myöskään osoittanut, että nyt omaksuttu malli johtaisi sellaiseen lopputulokseen, jota ei voitaisi pitää verkonhaltijan kannalta kohtuullisena.
162. Edellä todetun perusteella Energiavirasto on voinut laajan harkintavaltansa puitteissa pitää tarkoituksenmukaisena, ettei verkkokomponenttien yksikköhintoja päivitetä kolmannen ja neljännen valvontajakson vaihtuessa. Kokonaisuutta arvioiden ei voida katsoa, että virasto olisi tältä osin menetellyt lainvastaisesti ja että Gasumin oikeus kohtuulliseen tuottoon olisi vaarantunut.
1.2.5 Johtopäätös
163. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt valittajan esittämällä tavalla maakaasumarkkinoita koskevien oikeusohjeiden vastaisesti vahvistaessaan muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään Gasum Oy:n noudatettavaksi valvontamenetelmät kolmannelle ja neljännelle valvontajaksolle.
2 LOPPUTULOS
164. Markkinaoikeus hylkää valituksen.
IV MUUTOKSENHAKU
165. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 37 §:n 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
166. Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola, markkinaoikeustuomarit Nina Korjus ja Jaakko Ritvala sekä asiantuntijajäsen Mikko Kara.
HUOMAA
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.