MAO:316/18
Päätös, josta valitetaan
Energiaviraston päätös 17.5.2017 dnro 309/430/2012
Asian tausta
Energiavirasto (jäljempänä myös virasto) on valituksenalaisella päätöksellään 17.5.2017 dnro 309/430/2012 (jäljempänä myös valvontapäätös) hylännyt Vantaan Energia Sähköverkot Oy:n (jäljempänä myös VES tai valittaja) vaatimuksen toisen valvontajakson 2008–2011 ylijäämän kompensoimisen tasoitusjakson pidentämisestä.
Energiavirasto on päätöksensä perusteluna todennut, että olennaisten olosuhdemuutosten vaatimus tai olosuhdemuutosten tutkimiskriteeri ei ole asiassa täyttynyt. VES ei myöskään ole esittänyt sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (jäljempänä myös valvontalaki) 14 §:n 3 momentin mukaisia perusteluja, joiden johdosta painavan tai erityisen syyn edellytysten voitaisiin katsoa täyttyneen ja joiden voitaisiin katsoa johtavan poikkeamiseen tasoitusjakson pidentämisen pääsäännöstä.
Energiavirasto on valituksenalaisella valvontapäätöksellään edelleen vahvistanut VES:n kolmannen valvontajakson 2012–2015 toteutuneen oikaistun euromäärisen tuloksen ja kohtuullisen tuoton määrän sekä kolmannen valvontajakson euromääräisen tuoton ylijäämän sekä siihen lisättävän koron määrään.
Energiavirasto on valituksenalaisessa valvontapäätöksessään vielä todennut sen kumulatiivisen ylijäämän määrän, joka on kertynyt toiselta valvontajaksolta sekä sen yhteenlasketun vahvistetun ylijäämän määrän, joka näin ollen siirtyy neljännelle valvontajaksolle. Energiavirasto on päätöksellään velvoittanut VES:n ottamaan vahvistetun ylijäämän huomioon verkkopalveluidensa hinnoittelussa vuosien 2016–2019 aikana ja todennut, että kolmannella valvontajaksolla kertynyt tuoton ylijäämä ja mahdollinen korkoseuraamus tulee olla kompensoituna, kun Energiavirasto vahvistaa VES:n verkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisin tuoton vuosilta 2016–2019.
Energiaviraston päätöstä on tullut noudattaa muutoksenhausta huolimatta.
Merkitään, että Energiaviraston nimi on ennen sen 1.1.2014 tapahtunutta nimenmuutosta ollut Energiamarkkinavirasto, josta käytetään jäljempänä myös nimitystä Energiavirasto tai virasto.
Asian käsittely markkinaoikeudessa
Valitus
Vaatimukset
Vantaan Energia Sähköverkot Oy on vaatinut, että markkinaoikeus
1. kumoaa Energiaviraston valvontapäätöksen ja palauttaa asian Energiaviraston käsiteltäväksi ja velvoittaa Energiaviraston muuttamaan valvontapäätöstä siten, että
a) yhtiön vuoden aikana rakennetut ja valmistuneet, tilinpäätöksen liitetietona ilmoitetut sähköverkkoinvestoinnit otetaan huomioon yhtiön hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa kirjanpitoarvossaan ja niiden osalta sallitaan kirjanpitoon perustuva suunnitelman mukainen poisto; ja
b) Vantaan Energia Sähköverkoille myönnetään lisäaikaa toisen valvontajakson 2008–2011 ylijäämän kompensoimiseksi siten, että ylijäämän tasoitusjaksoa jatketaan vuoden 2016 loppuun saakka.
2. toissijaisesti, kumoaa Energiaviraston valvontapäätöksen ja muuttaa valvontapäätöstä siten, että
a) yhtiön vuoden aikana rakennetut ja valmistuneet, tilinpäätöksen liitetietona ilmoitetut sähköverkkoinvestoinnit otetaan huomioon yhtiön hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa kirjanpitoarvossaan ja niiden osalta sallitaan kirjanpitoon perustuva suunnitelman mukainen poisto; ja
b) Vantaan Energia Sähköverkoille myönnetään lisäaikaa toisen valvontajakson 2008–2011 ylijäämän kompensoimiseksi siten, että ylijäämän tasoitusjaksoa jatketaan vuoden 2016 loppuun saakka.
3. velvoittaa Energiaviraston korvaamaan Vantaan Energia Sähköverkot Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 24.100 euroa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen siitä lukien, kun kuukausi on kulunut markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.
Perusteet
Vuoden aikana valmistuneiden verkkoinvestointien huomioon ottaminen
VES:iä koskevan kolmannen valvontajakson 2012–2015 vahvistuspäätöksen mukaan sellaiset sähköverkon hyödykkeisiin kirjatut erät, joita ei oteta huomioon sähköverkon nyky- tai jälleenhankinta-arvon laskennassa, tulee ilmoittaa tilinpäätöksen liitetietona. Vahvistuspäätöksen mukaan tällaiset erät otetaan verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton valvonnassa huomioon kirjanpitoarvossaan ja kohtuullisena poistotasona sallitaan kirjanpitoon perustuva suunnitelman mukainen poisto. Koska sähköverkon nyky- tai jälleenhankinta-arvon laskennassa otetaan huomioon vain vuoden alun tilanne, ovat myös vuoden aikana rakennetut ja valmistuneet sähköverkon osat tällaisia eriä.
Valituksenalaisessa valvontapäätöksessään Energiavirasto on vastoin kolmannen valvontajakson vahvistuspäätöksen nimenomaista sanamuotoa esittänyt, että kolmannen valvontajakson valvontamenetelmien mukaisesti vuoden aikana valmistunutta sähköverkkoa ei huomioitaisi muina pysyvinä vastaavina tasearvossaan. Kolmannen valvontajakson vahvistuspäätöksessä on kuitenkin todettu, toisin kuin toisella valvontajaksolla, jota koskevaan markkinaoikeuden ratkaisuun MAO:482/15 Energiavirasto valituksenalaisessa valvontapäätöksessään harhaanjohtavasti viittaa, nimenomaisesti seuraavaa:
"Vastaavasti sellaiset sähköverkon hyödykkeisiin kirjatut erät, joita ei oteta huomioon sähköverkon nyky- tai jälleenhankinta-arvon laskennassa, tulee ilmoittaa tilinpäätöksen liitetietona. Nämä erät otetaan huomioon kirjanpitoarvossaan ja kohtuullisena poistotasona sallitaan kirjanpitoon perustuva suunnitelman mukainen poisto."
VES:n vuoden aikana rakennetut verkon osat on kirjattu sähköverkon hyödykkeisiin ja ilmoitettu tilinpäätöksen liitetietona, eikä näitä verkon osia oteta huomioon sähköverkon nyky- tai jälleenhankinta-arvon laskennassa. Nämä erät on siten otettava huomioon kirjanpitoarvossaan ja kohtuullisena poistotasona on sallittava kirjanpitoon perustuva suunnitelman mukainen poisto.
Valituksenalaisessa valvontapäätöksessään Energiavirasto on viitannut markkinaoikeuden päätökseen 482/15, jossa on tarkasteltu vuoden aikana rakennettujen ja valmistuneiden verkkoinvestointien kohtelua toisen valvontajakson valvontapäätöksessä ja sovellettu toisen valvontajakson vahvistuspäätöstä. Markkinaoikeus on päätöksessään todennut, että toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen menetelmäliitteessä ei ole erikseen käsitelty vuoden aikana rakennettuja ja valmistuneita investointeja verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa. Tilanne on poikennut merkittävästi nyt käsillä olevasta tilanteesta, koska kolmannen valvontajakson vahvistuspäätökseen sisältyy edellä lainattu asiaa nimenomaisesti koskeva kohta.
Edellä mainitussa markkinaoikeuden päätöksessä on myös arvioitu VES:n vaatimuksensa tueksi viittaamaa kolmannen valvontajakson menetelmäliitteen edellä mainittua kohtaa. Markkinaoikeuden mukaan mainittu kohta ei kuitenkaan osoita, että toisen valvontajakson
(2008–2011) vahvistuspäätöksen menetelmäliitteen mukaan vuoden aikana rakennetut ja valmistuneet investoinnit otetaan toisella valvontajaksolla huomioon kohtuullisen tuoton laskelmalla kirjanpitoarvossaan ja suunnitelman mukaisine poistoineen. Sen sijaan on selvää, että kolmannen valvontajakson valvontapäätöksessä on noudatettava kolmannen valvontajakson vahvistuspäätöksen yksiselitteistä sanamuotoa VES:n vaatimuksen mukaisesti.
Päätöksessään 482/15 markkinaoikeus on todennut, että kohtuullisen tuoton valvontaa koskevissa menetelmissä on kysymys menetelmistä ja malleista, jotka luonteensa vuoksi sisältävät väistämättä yleistyksiä, eikä Energiavirasto ollut toisen valvontajakson osalta menetellyt harkintavaltansa vastaisesti, koska toisen valvontajakson vahvistuspäätöksessä ei ollut erikseen otettu huomioon vuoden aikana rakennettuja ja valmistuneita investointeja. Markkinaoikeus on myös viitannut verkonhaltijoiden yhdenvertaiseen kohteluun ja katsonut, ettei virasto ollut menetellyt virheellisesti toisen valvontajakson valvontapäätöksessään.
Nyt tarkasteltavassa tilanteessa sen sijaan vahvistuspäätös sisältää nimenomaisen maininnan niistä sähköverkon hyödykkeisiin kirjatuista eristä, joita ei oteta huomioon sähköverkon nyky- tai jälleenhankinta-arvon laskennassa. Kyseessä ei ole yleistys, eikä Energiaviraston harkintavaltaan kuulu poiketa vahvistuspäätöksen yksiselitteisestä sisällöstä. Jos näin meneteltäisiin, rikottaisiin myös verkonhaltijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, sillä kaikilla verkonhaltijoilla on nyt ollut mahdollisuus toimia samalla tavalla kuin VES. Kyseessä olisi myös selkeä hallinto-oikeudellisen luottamuksensuojan rikkominen.
Viraston nyt valituksenalaisessa valvontapäätöksessä soveltaman tulkinnan mukaan vuoden aikana rakennetut ja valmistuneet verkon osat eivät olisi valmistusvuotenaan mukana myöskään tasearvoisina. Suuri osa verkon rakentamisesta alkaa ja päättyy saman kalenterivuoden aikana, joten nuo verkon osat eivät myöskään koskaan päädy osaksi keskeneräisiä hankintoja. Vuoden aikana rakennetuille ja valmistuneille verkon osille ei valituksenalaisessa valvontapäätöksessä omaksutun tulkinnan mukaan saataisi mitään tuottoa. Kyseinen menettely olisi selvästi sähkömarkkinalain vastaista ja johtaisi siihen, että verkonhaltijan tulot eivät kattaisi verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuullisia kustannuksia, eivätkä siten antaisi sijoitetulle pääomalle sähkömarkkinalain mukaista kohtuullista tuottoa.
Edellä todetun mukaisesti Energiaviraston päätös on vahvistuspäätöksen, sähkömarkkinalain sekä hallinto-oikeudellisen luottamuksensuojan periaatteen vastainen siltä osin kuin päätöksessä ei ole hyväksytty VES:n vuoden aikana valmistuneita sähköverkkoinvestointeja huomioitavaksi yhtiön hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa kirjanpitoarvossaan ja ottaen huomioon kirjanpitoon perustuvat suunnitelman mukaiset poistot.
Tasoitusjakson pidentäminen
Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013, jäljempänä "valvontalaki") 14 §:n 3 momentin mukaan Energiavirasto voi painavasta syystä pidentää pykälän 1 momentissa tarkoitettua tasoitusjaksoa enintään neljällä vuodella. Tasoitusjakson pidentämistä koskevan 14 §:n 3 momentin osalta oikeuskäytäntöä ei ole vielä olemassa. Energiavirasto on valituksenalaisessa valvontapäätöksessään viitannut päätökseensä 43/430/2014, jota ei kuitenkaan ole julkaistu.
Valituksenalaisessa valvontapäätöksessään Energiavirasto on pyrkinyt perustelemaan, miksi käytännössä koskaan ei olisi olemassa sellaisia painavia syitä, joiden johdosta tasoitusjaksoa voitaisiin pidentää. Virasto on päätöksessään esittänyt tosiasioiden vastaisesti, että VES ei olisi esittänyt valvontalain 14 §:n 3 momentin mukaisia perusteluja painavan syyn edellytysten täyttymisestä. Virasto on viitannut omaan tarkoitushakuiseen hallintokäytäntöönsä, joka ei kuitenkaan vaikuta perustuvan lakiin vaan pelkästään viraston omiin ja osin kyseenalaisiin näkemyksiin lain tulkinnasta. Lisäksi virasto on viitannut muun muassa itse keksimiinsä "olosuhdemuutosten tutkimiskriteereihin", jotka eivät kuitenkaan perustu lakiin eivätkä ole kaikkien verkonhaltijoiden yleisessä tiedossa.
Virasto on erityisesti painottanut kuluttajien etua, oikeusturvaa ja ennakointimahdollisuuksia epätarkoituksenmukaisen suurien siirtomaksujen muutoksien osalta. Kuluttajien etu ja ennakointimahdollisuus olisi esillä olevassa asiassa kuitenkin puoltanut, että Energiavirasto olisi tehnyt päätöksen tasoitusjaksoa pidentämisestä ajoissa ja antanut yhtiölle mahdollisuuden noudattaa hinnoittelussaan jatkuvuutta. Sen sijaan Energiaviraston kannan mukaisesti VES:n olisi pitänyt pudottaa dramaattisesti siirtohintojaan kolmannen valvontajakson lopussa nostaakseen ne taas neljännen valvontajakson alettua vuoden 2016 alussa nykyistä tasoa korkeammalle tasolle. Viraston valituksenalainen päätös on valvontalain vastainen ja ristiriidassa VES:n asiakkaiden edun kanssa.
VES on esittänyt perusteluna tasausjakson pidentämiselle hakemuksessaan 8.9.2015 ensinnäkin sen, että VES ei ollut vielä tuolloin saanut lainvoimaista ja lopullista toisen valvontajakson valvontapäätöstä. Kolmas valvontajakso oli kuitenkin päättymässä 31.12.2015 eli vajaan neljän kuukauden kuluttua ja VES:n olisi pitänyt ilman tasausjakson pidentämistä kompensoida koko mahdollinen toisen valvontajakson ylijäämä tämän ajanjakson aikana.
VES oli jo laskenut siirtomaksujaan vuonna 2013 ja vielä uudelleen vuoden 2015 alusta lukien merkittävästi, eli noin 15–16 prosenttia, ja yhtiön laskelmien mukaan tehtyjen hinnanalennusten olisi pitänyt riittää toisen valvontajakson ylijäämän kompensointiin ennen vuoden 2015 loppua, jos edes osa avoinna olevista, kolmannen valvontajakson kohtuullisen tuoton laskentaa koskevista tulkintakysymyksistä ratkeaisi yhtiön perustellun kannan mukaisesti.
Ensimmäinen näistä avoimista kohtuullisen tuoton laskentaa koskevista tulkintakysymyksistä on ollut kysymys yhtiökohtaisten yksikköhintojen soveltaminen eräiden komponenttien osalta verkonarvon määrittämisessä. VES oli esittänyt Energiavirastolle jo 26.3.2012 kolmannen valvontajakson vahvistuspäätöksen mukaiset perusteet yhtiökohtaisten yksikköhintojen soveltamisesta. VES ei saanut vastausta virastolta tähän hakemukseensa ennen kuin nyt valituksenalaisella valvontapäätöksellä 17.5.2017 eli yli viisi vuotta hakemuksen tekemisen jälkeen.
Valituksenalaisessa valvontapäätöksessään Energiavirasto on esittänyt, että se on neuvonut VES:ä useasti yhtiökohtaisten yksikköhintojen osalta. Virasto on viitannut VES:n ja viraston väliseen sähköpostikirjeenvaihtoon. Sähköpostikirjeenvaihtoa on käyty 14.12.2012–29.6.2016. VES on jo 14.12.2012 tiedustellut, onko 26.3.2012 tehtyä hakemusta ehditty käsitellä.
Sähköpostikirjeenvaihdosta käy ilmi, että Energiavirasto ei ole vastannut VES:n tiedusteluihin mitenkään muuten kuin lykkäämällä asiaa aina eteenpäin kiireellisempiin tehtäviin vedoten. Virasto on kuitenkin luvannut antaa jonkinlaisen alustavan tilannearvion. Vasta 29.6.2016, eli siis puoli vuotta kolmannen valvontajakson päättymisen jälkeen, virasto on ensimmäisen kerran kertonut, että on todennäköistä, että valvontatietojärjestelmä VATI:iin syötetyt yksikköhinnat ovat Energiaviraston paras arvio siitä, mitä voitaneen hakemuksen perusteella hyväksyä. Aina tuohon hetkeen asti virasto oli luvannut antaa alustavan arvion hakemuksen tilanteesta.
On selvää, että kolmannen valvontajakson aikana kysymys VES:n hakemista yhtiökohtaisista yksikköhinnoista on ollut täysin avoin. VES:llä on ollut täysi syy olettaa Energiaviraston hyväksyvän kyseiset yhtiökohtaiset yksikköhinnat, koska ne oli hyväksytty täysin samoilla perusteilla toisen valvontajakson osalta, eikä vahvistuspäätöksen sisältö ollut tältä osin muuttunut. Energiavirasto ei ole antanut VES:lle asiassa minkäänlaista neuvontaa ennen kuin vasta kolmannen valvontajakson jo päätyttyä.
Toinen avoin kysymys on ollut, mitä vahvistuspäätöstä ja miten on sovellettava Vantaan Aviaenergia Oy:n (jäljempänä Aviaenergia) verkkotoiminnan sulauduttua VES:n verkkotoimintaan vuoden 2014 alusta kesken kolmannen valvontajakson. Valvontalain 15 §:n mukaan Aviaenergian vahvistuspäätöstä olisi tullut soveltaa myös VES:in valvontajakson loppuajan. Kolmannen valvontajakson loppuajaksi koko VES:n sähköverkkotoimintaan olisi siten tullut soveltaa Aviaenergian tehokkuuslukua. Sulautumisen jälkeen VES:lle on ollut epäselvää, mitä vahvistuspäätöstä ja miten sulautumisen jälkeen sovelletaan jäljelle jääneeseen yhdistyneeseen verkkotoimintaan.
Tämänkin asian Energiavirasto on ratkaissut vasta valituksenlaisella valvontapäätöksellään. Virasto ei ole valvontalain 15 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla soveltanut vastaanottavaan yhteisöön (VES) siirtynyttä verkkotoimintaa (Aviaenergia) koskevaa vahvistuspäätöstä.
Viraston tulkinta on poikennut täysin valvontalain 15 §:n sanamuodonmukaisesta tulkinnasta. Yhdistyneelle yhtiölle on laskettu kokonaan uusi tehokkuusluku ja tehostamistavoite aikaisempien yhtiöiden valvontatietojen perusteella. VES:n ei voida kohtuudella olettaa päätyneen tähän tulkintaan kesken kolmannen valvontajakson. Valvontajakson aikana, esimerkiksi sähköpostissa 4.11.2013, Energiaviraston antama ohjeistus on ollut, että "lakia noudatetaan". Vasta valituksenalaisessa valvontapäätöksessään virasto on perustellut, miten lakia tulee sen mielestä noudattaa täysin sen sanamuodon vastaisesti.
Lisäksi VES on tasausjakson pidentämistä koskeneessa hakemuksessaan tuonut esiin, että mitkään talouden ennustuslaitokset eivät pystyneet ennustamaan toisen ja kolmannen valvontajakson aikana tapahtunutta korkotason nopeaa ja dramaattista romahdusta, josta on seurannut merkittävä ja ennustamaton sallitun kohtuullisen tuoton putoaminen.
Näiden VES:n hakemuksessa mainittujen seikkojen lisäksi on otettava huomioon edellä todettu vuoden aikana rakennettuja ja valmistuneita sähköverkkoinvestointeja koskeva Energiaviraston vahvistuspäätöksen ja lain vastainen näkemys kolmannen valvontajakson kohtuullisen tuoton laskennassa.
Energiaviraston lausunto
Vaatimukset
Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valittajan valituksen.
Perusteet
Valvontapäätös ja VES:n valituksen tausta
Energiavirasto on valituksenalaisella valvontapäätöksellään vahvistanut VES:n kolmannen valvontajakson toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton sekä näiden erotuksena kolmannen valvontajakson kertyneen tuoton ylijäämän. Koska tuoton ylijäämä on ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän viidellä prosentilla, on ylijäämään lisätty korko. Valvontapäätöksellä on edelleen vahvistettu toisen valvontajakson ja kolmannen valvontajakson yhteenlasketun ja neljännelle valvontajaksolle siirtyvän ylijäämän ja velvoitettu VES:n ottamaan vahvistetun ylijäämän huomioon neljännen valvontajakson hinnoittelussa siten, että ylijäämän tulee olla kompensoituna, kun virasto vahvistaa VES:n verkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton vuosina 2016–2019.
Valituksenalaisella valvontapäätöksellä on vielä hylätty VES:n hakemus toisen valvontajakson 2008–2011 tasoitusjakson pidentämisestä, koska VES ei ole esittänyt valvontain 14 §:n 3 momentissa mukaisia perusteluita tasoitusjakson pidentämiseksi.
On ilmeistä, että valituksessa on kyse VES:n pyrkimyksestä pitkittää lainvoimaisen valvontapäätöksen saamista. Kyse on tilanteesta, jossa VES on ollut oman toimintansa vuoksi ja asiakkaidensa kustannuksella kaksi peräkkäistä valvontajaksoa ylijäämäinen. Sähkömarkkinalainsäädännön mukaan toistuvien ylijäämien kerääminen on kuitenkin kiellettyä, moitittavaa ja sanktioitua.
Vuoden aikana valmistuneet verkkoinvestoinnit
VES:n vuoden aikana valmistunut sähköverkko on otettu valituksenalaisessa valvontapäätöksessä huomioon lainvoimaisen kolmannen valvontajakson vahvistuspäätöksen valvontamenetelmien mukaisesti.
Valituksenalainen valvontapäätös on perustunut etukäteisen valvonnan periaatteeseen ja valvontalain 14 §:n mukaisesti viraston 3.7.2013 antamalla vahvistuspäätöksellä diaarinumero 811/430/2011 VES:n noudatettavaksi vahvistamiin valvontamenetelmiin sekä sähkömarkkinalainsäädäntöön. Viraston on tullut riippumattomana sääntelyviranomaisena oikeuskäytännössä vahvistetusti ratkaista valvontamenetelmiin ja sähkömarkkinalainsäädäntöön mahdollisesti liittyvät tulkintakysymykset valvontapäätöksellä valvontajakson päätyttyä. Virasto on myös koko kolmannen valvontajakson ajan neuvontavelvollisuuden rajoissa neuvonut ja ohjeistanut VES:tä nyt valituksenalaisissa kysymyksissä. VES on kuitenkin tehnyt operatiivisen valinnan, kun se on antanut viraston neuvonnan sijaan omille mielipiteilleen ratkaisevan merkityksen oman toimintansa ja hinnoittelunsa suunnittelussa. Nyt valituksenalaisella valvontapäätöksellä ei myöskään voida etukäteisen valvonnan periaatteen vastaisesti muuttaa valvontamenetelmiä vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkoinvestointien käsittelyn osalta, kuten VES:n vaatimusten hyväksyminen edellyttäisi.
Vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkoinvestointien käsittely ja viraston neuvonta on ollut johdonmukaista ja samansisältöistä kolmannen valvontajakson ajan ja jo toisella valvontajaksolla. Markkinaoikeus on vahvistanut valvontamenetelmien tulkinnan ja sähkömarkkinalain mukaisuuden tältä osin ratkaisullaan MAO:485/15. Vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkoinvestointien käsittelyn osalta valvontamenetelmiä ei ole ollut tarkoitus muuttaa, eikä niitä ole muutettu siirryttäessä toiselta valvontajaksolta kolmannelle valvontajaksolle.
Viraston valvontamenetelmien vahvistuspäätöksen diaarinumero 811/430/2011 menetelmäliitteen kohdassa 3.1.1 on määrätty verkonhaltijan sähköverkkoon sitoutuneen pääoman oikaisusta. Kohdan 3.1.1 mukaisesti verkonhaltijan sähköverkkoon sitoutuneen pääoman arvo oikaistaan valvontamenetelmissä vastaamaan markkina-arvoa siten, että kohtuullisen tuoton laskennassa verkonhaltijan eriytetyn taseen mukaisen arvon sijaan käytetään sähköverkon jälleenhankinta-arvosta laskettua sähköverkon nykykäyttöarvoa. Verkonhaltijan sähköverkon jälleenhankinta-arvo ja nykykäyttöarvo määritetään valvontajakson aikana vuosittain kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona.
Valvontamenetelmien kohdan 3.1.1.1 mukaisesti sähköverkon jälleenhankinta-arvo lasketaan valvontajakson kaikille vuosille kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona. Jälleenhankinta-arvo lasketaan verkonhaltijan ilmoittamien, hallinnassaan ja tosiasiallisessa käytössään olevien sähköverkon eri verkkokomponenttien määrätietojen ja valvontamenetelmien liitteen A mukaisten, inflaatiolla korjattavien yksikköhintojen perusteella. Esimerkiksi varastoidut muuntajat ja muut varastoidut verkkokomponentit eivät ole tosiasiallisessa käytössä eli verkonhaltija ei voi ilmoittaa niitä verkkokomponenttien määrätietoihin.
Valvontamenetelmien kohdan 3.1.1.2 mukaisesti myös sähköverkon nykykäyttöarvo lasketaan valvontajakson kaikille vuosille kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona. Nykykäyttöarvo lasketaan jälleenhankinta-arvosta verkonhaltijan verkkokomponenttikohtaisten keski-ikä- ja pitoaikatietojen avulla. Verkonhaltijan sähköverkon jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvo lasketaan näin ollen sellaisille komponenteille, jotka ovat tosiasiallisessa käytössä ja jotka on mainittu valvontamenetelmien liitteen A luettelossa verkkokomponenteista.
Valvontamenetelmien kohdassa 3.1.2 määrätään pysyvien vastaavien muista oikaisuista kuin edellisessä kohdassa 3.1.1 määrätystä oikaisusta. Pysyvien vastaavien muiden hyödykkeiden kuin sähköverkon hyödykkeiden osalta ei verkonhaltijan verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman oikaisun yhteydessä oikaista eriytetyn taseen mukaisia kirjanpitoarvoja. Mikäli verkonhaltijan sähköverkon oikaisuun sisältyviä omaisuuseriä kuitenkin on eriytetyssä taseessa muualla kuin sähköverkon hyödykkeissä, eliminoidaan ne pois verkonhaltijan oikaistusta taseesta ja korvataan sähköverkon nykykäyttöarvolla siten kuin valvontamenetelmien kohdassa 3.1.1 on esitetty. Vastaavasti sellaiset sähköverkon hyödykkeisiin kirjatut erät, joita ei oteta huomioon sähköverkon nyky- tai jälleenhankinta-arvon laskennassa, tulee ilmoittaa tilinpäätöksen liitetietona. Nämä erät otetaan huomioon kirjanpitoarvossaan ja kohtuullisena poistotasona sallitaan kirjanpitoon perustuva suunnitelman mukainen poisto.
Näin ollen kolmannen valvontajakson valvontamenetelmien mukaan tilanteessa, jossa sähköverkon hyödykkeelle ei löydy valvontamenetelmien liitteestä A vastaavaa komponenttia tai verkon osa ei ole tosiasiallisessa käytössä, eli ei kuulu sähköverkkoon, kyseiselle hyödykkeelle ei lasketa nykykäyttöarvoa, vaan kyseisen hyödykkeen arvona käytetään sen kirjanpitoarvoa, jos hyödyke on esitetty tilinpäätöksen liitetietona. Vastaavasti tilanteessa, jossa sähköverkon hyödykkeelle löytyy liitteestä A vastaava komponentti ja hyödyke on tosiasiallisessa käytössä, korvataan hyödykkeen arvo nykykäyttöarvolla valvontamenetelmien kohdassa 3.1.1 määrättyä menettelyä noudattaen.
Koska vuoden aikana valmistunut sähköverkko on tosiasiallisessa käytössä ja kun se koostuu komponenteista, jotka löytyvät valvontamenetelmien liitteen A komponenttiluettelosta, sen arvona ei valvontamenetelmien mukaisesti käytetä kirjanpitoarvoa vaan se korvataan nykykäyttöarvolla. Vuoden aikana valmistunut sähköverkko otetaan huomioon ja se sisältyy valvontamenetelmien sanamuodon mukaisesti sähköverkon oikaisuun kuten muutkin sähköverkkoon kuuluvat verkonosat; sähköverkon jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvo lasketaan kuitenkin kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona.
Vuoden aikana valmistunut sähköverkko otetaan huomioon nykykäyttöarvossaan, mutta vuoden aikana valmistuvan sähköverkon komponenttien määrätieto on valmistumisvuoden tammikuun ensimmäisen päivän aikana nolla, ellei verkko valmistu juuri tammikuun ensimmäisenä päivänä. Siinä, että sähköverkon jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvo lasketaan kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona, on kysymys menetelmästä, jolla sähköverkkoon sitoutuneen pääoman arvo valvontamenetelmien mukaan määritetään. Tämä ei tarkoita, etteivät vuoden aikana valmistuneet sähköverkkoinvestoinnit sisältyisi sähköverkkoon sitoutuneen pääoman oikaisuun tai että vuoden aikana valmistuneeseen sähköverkkoon sitoutuneen pääoman arvo tulisi määrittää valvontamenetelmien mukaan muulla tavalla kuin valvontamenetelmien kohdassa 3.1.1 on määrätty.
Vakiintuneessa oikeuskäytännössä, esimerkiksi markkinaoikeuden tuoreimmassa ratkaisussa 247/17, on vahvistettu, että valvontamenetelmät ilmentävät tarkkaan harkittua kokonaisuutta, joten vahvistuspäätösten elementtien arvioinnissa on noudatettava tiettyä varovaisuutta. Varovaisuusperiaatetta ei voida myöskään soveltaa valvontamenetelmissä yksipuolisesti verkonhaltijoiden eduksi. Näin ollen VES:n viittaamaa valvontamenetelmien kohtaa 3.1.2 on tulkittava kokonaisuutena ja osana valvontamenetelmien ja sen luvun 3.1 "Sähköverkkotoimintaan sitoutuneen pääoman oikaisu ja arvon määrittäminen" kokonaisuutta. VES on viitannut valituksessaan vain yhteen valvontamenetelmien virkkeeseen ottamatta huomioon virkkeen asiayhteyttä ja merkitystä osana menetelmää, jolla sähköverkkoon ja muuhun sähköverkkotoimintaan sitoutunut pääoma lainvoimaisten valvontamenetelmien mukaan määritetään. Huomiota on kiinnitettävä myös valvontamenetelmien luvun 3.1 systematiikkaan. Kohdassa 3.1.1 käsitellään ensin pääsääntö sähköverkkoon sisältyvän pääoman määrittämiseksi. Tämän jälkeen kohdassa 3.1.2 käsitellään muuhun sähköverkkotoimintaan sitoutuneen pääoman määrittäminen. Sähköverkkoon ja sen osiin sitoutuneen pääoman määrittäminen tapahtuu siten pääsääntöisesti kohdan 3.1.1 mukaan ja edellä kuvatulla menetelmällä. Kohdan 3.1.2 mukaista menetelmää käytetään lähtökohtaisesti muuhun sähköverkkotoimintaan kuin sähköverkkoon sitoutuneen pääoman määrittämisessä.
Markkinaoikeus on lisäksi ratkaisussaan 482/15 vahvistanut, että valvontamenetelmiä on sovellettava viraston edellä esittämällä tavalla ja ettei edellä kuvattu menetelmä vaaranna VES:n mahdollisuutta periä sähköverkon ylläpidon ja rakentamisen kohtuullisia kustannuksia eikä sen oikeutta kohtuulliseen tuottoon sähkömarkkinalain mukaisesti.
VES väitteet siitä, että vuoden aikana rakennettuja verkon osia ei tule ottaa huomioon sähköverkon nyky- tai jälleenhankinta-arvon laskennassa, ja että nämä erät on siten otettava huomioon kirjanpitoarvossaan ja kohtuullisena poistotasona on sallittava kirjanpitoon perustuva suunnitelman mukainen poisto, ovat edellä esitetyn perusteella kolmannen valvontajakson lainvoimaisten valvontamenetelmien vastaisia. Valituksenalaisessa päätöksessä on kysymys valvontapäätöksestä, jolla ei voida markkinaoikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön, esimerkiksi päätöksen 629/15, perusteella tehdä muutoksia valvontamenetelmään. VES:n vaatimukset vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkoinvestointien käsittelystä ovat siten viime kädessä sähkömarkkinadirektiiviin 2009/72/EY perustuvan ennakollisen valvonnan periaatteen vastaisia.
Markkinaoikeus on päätöksessään 482/15 VES:kin toteamin tavoin ottanut kantaa valvontamenetelmien tulkintaan kohdan 3.1 osalta. Energiavirasto toteaa, ettei markkinaoikeuden päätöksessään viittaama toisen valvontajakson menetelmä vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkoinvestointien huomioon ottamisesta ole muuttunut kolmannella valvontajaksolla. Näin ollen markkinaoikeuden ratkaisu perusteluineen on edelleen merkityksellistä oikeuskäytäntöä ja tukee Energiaviraston kantaa.
Sen sijaan VES:n asiayhteydestään irrottama markkinaoikeuden ratkaisun viittaus kolmannen valvontajakson valvontamenetelmiin ei osoita, että markkinaoikeus olisi ottanut tällä kantaa siihen, että vuoden aikana valmistuneet sähköverkkoinvestoinnit tulisi kolmannen valvontajakson valvontamenetelmien mukaan ottaa huomioon kirjanpitoarvossaan. On selvä, että markkinaoikeus on viitannut kyseessä olevassa kohdassa ainoastaan siihen oikeustosiaseikkaan, ettei toisen valvontajakson valvontapäätöksessä ole voitu soveltaa kolmannen valvontajakson valvontamenetelmiä.
Markkinaoikeuden vakiintuneessa oikeuskäytännössä, esimerkiksi päätökset 629/15, 482/15 ja 271-344/06, on todettu, että valvontamenetelmät sisältävät joka tapauksessa yleistyksiä ja että ne eivät ole aukottomia, vaan sisältävät tulkinnanvaraisia kysymyksiä, jotka viraston on riippumattomana sääntelyviranomaisena harkintavaltansa rajoissa ratkaistava valvontapäätöstä tehdessään.
Kolmannen valvontajakson valvontamenetelmissä on riittävän selkeästi todettu, miten verkonhaltijan sähköverkkoon sitoutunut pääoma tässä tilanteessa arvostetaan ja vuoden aikana valmistuneita sähköverkkoinvestointeja käsitellään tämän menetelmän osana. Virasto on myös valvontajakson aikana neuvonut VES:tä vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkoinvestointien käsittelystä valvontamenetelmien mukaisesti. Tilanteessa, jossa verkonhaltija esittää tästä huolimatta valvontamenetelmien sisällöstä ja viraston johdonmukaisesta neuvonnasta poikkeavia mielipiteitä, viraston on kansallisena riippumattomana sääntelyviranomaisena ratkaistava harkintavaltansa rajoissa nämä asiat valvontapäätöstä tehdessään. Näin virasto on valituksenalaista valvontapäätöstä tehdessään menetellyt.
VES:n esittämien vaatimusten mukaan toimittaessa loukattaisiin verkonhaltijoiden yhdenvertaisen kohtelun ja luottamuksensuojan periaatetta. Verkonhaltijat eivät voi toimia valvontamenetelmien ja Energiaviraston riippumattomana sääntelyviranomaisena antaman neuvonnan vastaisesti. Toisin kuin VES, muut verkonhaltijat ovat toimineet valvontamenetelmien mukaisesti vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkoinvestointien käsittelyssä.
Siltä osin kun VES on vedonnut luottamuksen suojaan Energiavirasto toteaa, että VES on ollut ainoa verkonhaltija, joka ei ole ymmärtänyt oikein menetelmää vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkoinvestointien käsittelystä.
Toisin kuin VES on virheellisesti väittänyt, vuoden aikana rakennetuille ja valmistuneille sähköverkkoinvestoinneille sallitaan lainvoimaisten menetelmien mukaisesti tasapoisto ja tuotto heti valmistumista seuraavan vuoden alusta, kun ne ovat tulleet mukaan jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon laskentaan. Tällaisen investoinnin vaikutus tulee laskentaan vain pienellä viiveellä, mutta tämä ei tarkoita sitä, ettei sille saa tasapoistoa pitoajan mukaisesti. Päinvastoin, tasapoistoa saa jopa pitoajan yli, jos investointi on vielä tosiasiallisessa käytössä pitoajan päätyttyä. Investointi tulee siis täysin kompensoitua pitoaikansa mukaisesti, ja sille sallitaan sähkömarkkinalain vaatima kohtuullinen tuotto.
Tasoitusjakson pidentäminen
VES on perustellut vaatimustaan toisen valvontajakson ylijäämän tasoitusjakson pidentämisestä ensiksi sillä, että syyskuussa 2015 sillä ei ole ollut lainvoimaista valvontapäätöstä toisen valvontajakson osalta eikä siten tietoa siitä, onko sille kertynyt toisen valvontajakson aikana tuoton ylijäämää. Toiseksi VES on vedonnut siihen, että Energiavirasto ei ole antanut sille riittävää neuvontaa liittyen sen arviointiin, kompensoiko VES:n hinnoittelu kolmannella valvontajaksolla toisen valvontajakson ylijäämän, vaan virasto on ratkaissut kysymyksen vasta valituksenalaisella valvontapäätöksellä. VES on vielä kolmanneksi viitannut korkotason muuttumiseen toisen ja kolmannen valvontajakson aikana.
VES:n ensimmäisen perustelun osalta virasto toteaa, että VES:llä on ollut tiedossaan viraston päätöksellä vahvistettu toisen valvontajakson
2008–2011 kompensoitava ylijäämä vuoden 2014 alussa. Valvontalain perusteella Energiavirasto on velvoittanut kunkin valvontajakson päätyttyä verkonhaltijan alentamaan siirtopalvelumaksuja sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän. Energiavirasto on antanut 24.2.2014 VES:lle toisen valvontajakson valvontapäätöksen dnro 208/430/2009, jolla virasto on vahvistanut VES:n osalta toisen valvontajakson tuoton ylijäämän ja velvoittanut VES:n kompensoimaan ylijäämän kolmannen valvontajakson aikana 2012–2015.
VES on kuitenkin päättänyt valittaa toisen valvontajakson valvontapäätöksestä markkinaoikeuteen ja lykätä näin valvontapäätöksen lainvoimaiseksi tuloa. Markkinaoikeus on antanut 3.7.2015 toisen valvontajakson valvontapäätöstä koskevan ratkaisunsa, joka on tullut lainvoimaiseksi 7.8.2015. Energiavirasto ei ole voinut vaikuttaa asian käsittelyn kestoon markkinaoikeudessa. Markkinaoikeuden ratkaisun seurauksena virasto on käsitellyt VES:n toisen valvontajakson valvontapäätöksen uudelleen ylijäämän korkoseuraamuksen laskennan osalta. Kaikilta muilta osin markkinaoikeus on hylännyt VES:n vaatimukset.
Uusi toista valvontajaksoa koskeva valvontapäätös on annettu 28.10.2015 eli viipymättä markkinaoikeuden ratkaisun lainvoimaiseksi tulemisen jälkeen kun virasto on harkinnut, miten markkinaoikeuden edellyttämä koronlaskentaan tulee valvontamenetelmissä toteuttaa. Uuden valvontapäätöksen mukainen VES:n asiakkaille kompensoitava euromäärä oli 330.000 euroa pienempi kuin alkuperäisen valvontapäätöksen mukainen euromäärä. VES:n mahdollisuudet kompensoida toisen valvontajakson ylijäämä kolmannen valvontajakson aikana ovat siten parantuneet verrattuna alkuperäiseen, vuonna 2014 annettuun valvontapäätökseen.
VES:n tilanne ei ole myöskään poikennut useiden muiden verkonhaltijoiden tilanteesta, joiden on myös tullut kompensoida kertynyt ylijäämää asiakkailleen kolmannen valvontajakson aikana tai lopussa. Eräs toinen verkonhaltija on kompensoinut ongelmitta VES:n ylijäämään suuremman ylijäämän hinnoittelussaan siten, ettei sillä ollut enää kolmannen valvontajakson lopussa ollut ylijäämää. VES:n väite, ettei toisen valvontajakson ylijäämän kompensointi vielä vuoden 2015 aikana tai lopussa olisi ollut mahdollisia, on siten totuudenvastainen.
VES on jatkanut ylijäämän kerryttämistä koko kolmannen valvontajakson ajan huolimatta toiselta valvontajaksolta siirtyneestä ylijäämästä ja riippumatta viraston sille antamista laskelmista ja neuvonnasta, jotka ovat osoittaneet ylijäämän kertymisen. VES:llä on ollut kolmannen valvontajakson aikana käytössään riittävät ja vastaavat tiedot ja suunnittelumahdollisuudet kohtuullisen tuoton ylijäämän arvioimiseksi valvontamenetelmien mukaisesti kuin muilla verkonhaltijoilla. VES ei ole kuitenkaan antanut painoa viraston ohjeille eikä toiminut huolellisesti ja varovaisuutta noudattaen, vaikka ylijäämän jatkuva kertyminen on ollut ilmeistä.
Verkonhaltijoiden kohtuullisen tuoton ja siirtopalvelujen hinnoittelun valvonta perustuu valvontalain edellyttämällä tavalla neljän vuoden valvontajaksoihin, eikä virasto sinänsä suorita vuosittaista valvontaa. Virasto julkaisee vuosittain, eli myös valvontajakson aikana, jokaiselle yhtiölle erikseen alustavan kohtuullisen tuoton laskelman, jonka perusteella yhtiö voi arvioida hinnoittelunsa kohtuullisuuden myös valvontajakson aikana ja ennen varsinaisen valvontapäätöksen antamista. Vaikka vuosittaiset laskelmat eivät sinänsä niiden luonteen vuoksi ole virastoa varsinaisessa valvontapäätöksessä sitovia, näiden tietojen perusteella kukin yhtiö pystyy arvioimaan riittävällä tarkkuudella verkkopalveluidensa hinnoittelua ja ali- tai ylijäämän määrää, kuten korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 4070:2013 todennut. Tämän lisäksi kaikilla verkonhaltijoilla on käytettävissä Energiaviraston julkaisema laskentatyökirja kohtuullisen tuoton ja oikaistun tuloksen arvioimiseksi valvontamenetelmien mukaisesti.
Virasto on laatinut vuosittaiset kohtuullisen tuoton laskelmat, joita VES on voinut kolmannella valvontajaksolla verkkopalveluidensa hinnoittelussa ja toimintansa suunnittelussa hyödyntää laskentatyökalun lisäksi ennen valituksenalaisen valvontapäätöksen antamista. VES:n saamat vuosittaiset laskelmat ovat koko kolmannen valvontajakson ajan osoittaneet ylijäämän kertymistä. Laskelmat eivät ole myöskään kolmannella valvontajaksolla oleellisesti poikenneet valituksenalaisella valvontapäätöksellä vahvistetusta lopullisesta kohtuullisen tuoton ylijäämästä. Kolmannella valvontajaksolla vuosittain annettujen kohtuullisen tuoton laskelmien ero lopulliseen valvontapäätöksellä vahvistettuun ylijäämään on ollut vuonna 2012 151.000 euroa, vuonna 2013 143.000 euroa ja vuonna 2014 4.000 euroa.
VES:n suunnittelumahdollisuudet sen käytössä olleilla tiedoilla ovat olleet kolmannella valvontajaksolla realistiset ja tosiasialliset. VES on tästä huolimatta kerryttänyt lisää ylijäämää kolmannen valvontajakson kolme ensimmäistä vuotta. Edes vuoden 2013 hinnanalennus ei ole riittänyt kääntämään suuntaan alijäämäiseksi. VES:n jatkuvan ylijäämän vuoksi virasto on myös antanut VES:lle erikseen 29.9.2014 muistutuksen (diaarinumero 309/430/2012). Vasta VES:n vuonna 2015 toteuttama hinnanalennus on saanut kyseisen vuoden alijäämäiseksi, mutta se ei ole riittänyt saamaan edes kolmatta valvontajaksoa alijäämäiseksi, saati kompensoimaan toisen valvontajakson ylijäämää.
Vuosittaisten laskelmien ja muistutusviestin lisäksi Energiavirasto on antanut VES:lle neuvontaa useaan otteeseen kolmannen valvontajakson aikana muun ohella yhtiökohtaisten yksikköhintojen, vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkoinvestointien käsittelyn sekä tehokkuusluvun laskemisen osalta. Yhtiökohtaisten yksikköhintojen osalta Energiavirasto on todennut VES:lle ensimmäisen kerran jo vuonna 2014, ettei erillistä päätöstä verkonhaltijakohtaisista yksikköhinnoista anneta, vaan virasto käsittelee hakemukset valvontajakson lopussa ja ratkaisee asian valvontapäätöksellä. VES:lle ei ole voinut tulla yllätyksenä, että yhtiökohtaiset yksikköhintoja arvioidaan ja ne syötetään valvontatietojärjestelmään (jäljempänä VATI) vasta valvontajakson päätyttyä, koska näin on toimittu myös toisella valvontajaksolla. Viraston käsityksen mukaan toisella valvontajaksolla VES ei ole pitänyt menettelyä ongelmallisena.
VES:iin sovellettavan tehokkuusluvun osalta viraston on tullutkin valvontalain 14 §:n mukaisesti ratkaista asia lopullisesti vasta valituksenalaisella valvontapäätöksellä. VES on kuitenkin saanut neuvontaa asiassa ensimmäisen kerran jo vuonna 2013. VES ei ole edes valittanut siihen sovelletusta tehokkuusluvusta, vaan se on perustellut sillä tasoitusjakson pidentämistä. Jo tämä osoittaa, että VES pitää itse asiassa viraston kantaa tehokkuusluvun osalta oikeana. VES on lisäksi itse todennut virastolle, että viraston käyttämä tehokkuusluku heijastaa todellisia toteutuneita kustannus- ja tuotostietoja. VES:iin sovellettava tehokkuusluku on asiassa riidaton.
VES on valituksessaan vedonnut myös korkotason muutokseen. Tältä osin virasto toteaa, että korkotason lasku on koskenut osin kolmatta valvontajaksoa ja on liittynyt asiallisesti tämän jakson valvontamenetelmäpäätökseen. Virasto on siten voinut ottaa korkotason merkitykseen kantaa vasta valituksenalaisella valvontapäätöksellään. Toiseksi virasto toteaa, että markkinaoikeus ja korkein hallinto-oikeus ovat vahvistaneet oikeuskäytännössään, että finanssi- ja valtionlainakriisien vaikutus verkonhaltijoiden harjoittamaan liiketoimintaan on asiassa esitetyn näytön perusteella jäänyt epäselväksi. VES ei ole kyennyt osoittamaan, että kyseessä olisi sellainen olennainen olosuhdemuutos, jonka vuoksi tasoitusjaksoa tulisi pidentää. Sinällään korkotason muutos on valvontamenetelmissä kaikkia verkonhaltijoita eikä yksin VES:iä koskeva seikka.
VES on jättänyt hakemuksen toisen valvontajakson tasoitusjakson pidentämiseksi virastolle 9.9.2015 eli kolmannen valvontajakson lopulla. Yhtiö on hakenut lisäaikaa toisen valvontajakson tasoitusjakson pidentämiseksi, jos kolmannen valvontajakson hinnanalennusten vaikutukset eivät riitä toisen valvontajakson ylijäämän kompensointiin. Lisäksi VES on vedonnut kolmannella valvontajaksolla tapahtuneeseen korkotason muutokseen. Hakemusta on perusteltu kolmanteen valvontajaksoon ja kolmannen valvontajakson valvontamenetelmien soveltamiseen liittyvillä seikoilla. Lähtökohtaisesti yhtiön olisi tullut pyrkiä kompensoimaan edellisen valvontajakson ylijäämää jo seuraavan valvontajakson alusta alkaen. Tällöin vaikutukset yksittäisille valvontajakson vuosille olisivat jääneet pienemmiksi.
Virasto on julkaissut 3.7.2014 verkonhaltijoille lausuntotiivistelmän tasoitusjakson pidentämisestä, jossa se on avannut asian lainsäädännöllistä taustaa ja sitä, miten virasto arvioi perusteita tasoitusjakson pidentämiselle. Lausuntotiivistelmä on ollut myös VES:n käytettävissä.
Energiavirasto on arvioinut tasoitusjakson pidentämisen edellytyksiä 29.10.2015 tekemällään välipäätöksellä diaarinumero 2094/430/2015. Välipäätöksessä on vastattu VES:n hakemuksessa esitettyihin seikkoihin muun ohella toisen valvontajakson valvontapäätöksen antamisen aikataulusta markkinaoikeuden 7.8.2015 lainvoimaiseksi tulleen ratkaisun johdosta, yhtiökohtaisten yksikköhintojen soveltamisesta sekä kolmannen valvontajaksolla sovellettavasta tehokkuusluvusta. Välipäätöksessä on avattu valvontalain 14 §:n soveltamisen edellytyksiä tasoitusjakson pidentämiselle sekä asiaa koskevaa vakiintunutta ja relevanttia hallintokäytäntöä. Virasto on todennut, että VES:n hakemuksessa esittämiin kolmatta valvontajaksoa koskeviin seikkoihin ei voida ottaa kantaa kyseisen valvontajakson ollessa vielä kesken, ja asia ratkaistaan vasta tätä jaksoa koskevalla valvontapäätöksellä. Virasto ei ole välipäätöksessään antanut ymmärtää, että pidennys myönnetään. Virasto ei voi ratkaista tasoitusjakson pidentämistä koskevaa hakemusta ennen kuin kyseisen toisen valvontajakson yli- tai alijäämä on valvontapäätöksellä vahvistettu. Myöskään käytännön valvontatyön kannalta ei ole mahdollista antaa erillistä valvontapäätöstä yksittäisen vuoden osalta.
VES:n hakemus toisen valvontajakson ylijäämän tasoitusjakson pidentämiseksi on koskenut lähes yksinomaan seikkoja, jotka liittyivät hakemuksen jättämisen hetkellä käynnissä olleeseen kolmanteen valvontajaksoon. Vaikka virastolla olisikin ollut toimivalta ratkaista hakemus kesken valvontajakson, tämä ei olisi ollut VES:n hakemuksensa tueksi esittämien perusteiden johdosta edes mahdollista.
Virasto ei suorita vuosittaista kohtuullisen tuoton valvontaa, vaan vahvistaa verkonhaltijoiden kohtuullisen tuoton valvontalain 14 §:n 1 momentin mukaisesti valvontajakson päätyttyä. Kohtuullisen tuoton valvonnan tapahtuessa valvontajaksoittain, ei tasoitusjakson aikana tapahtuvaa kompensointiakaan voida valvoa kuin valvontajaksoittain. Valvontajaksoittainen valvonta ei myöskään ole kuluttajien edun vastaista. Sen sijaan VES:lle lain ja valvontamenetelmien mukaan sallitun kohtuullisen tuoton ylijäämän palauttaminen asiakkaille lain vaatiman valvontajaksoa seuraavan neljän vuoden ajanjakson kuluessa on kuluttajien ehdoton etu.
Lainsäätäjän jätettyä tasoitusjakson pidentämistä koskevan valvontalain 14 §:n 3 momentin säännöksen avoimeksi, se on tarkoituksella jättänyt virastolle riippumattomana sääntelyviranomaisena harkintavaltaa säännöksen soveltamisessa. Tätä harkintavaltaa rajaavat paitsi säännöksen sanamuoto ja lain esityöt myös valvontalain ja sähkömarkkinalain systematiikka, erityisvalvonnan tavoitteet ja viraston vakiintunut hallintokäytäntö sekä hallinto-oikeudellinen tarkoitussidonnaisuuden periaate. VES:n vaatima erityiskohtelu tasoitusjakson pidentämisen edellytysten ja niitä koskevan viraston vakiintuneen hallintokäytännön osalta on hallinto-oikeudellisen tarkoitussidonnaisuusperiaatteen vastaista.
VES:n vaatimusta erityiskohtelusta kuvaa myös se, että VES on vedonnut siirtomaksujensa merkittävään alentamiseen vuosina 2013 ja 2015 siten, että alennusten olisi pitänyt riittää toisen valvontajakson ylijäämän kompensointiin ennen vuoden 2015 loppua, jos edes osa avoinna olevista, kolmannen valvontajakson kohtuullisen tuoton laskentaa koskevista tulkintakysymyksistä, eli kysymys yhtiökohtaisten yksikköhintojen soveltaminen eräiden komponenttien osalta verkonarvon määrittämisessä ja Aviaenergian verkkotoiminnan sulautumisen vaikutus, ratkeaisi yhtiön kannan mukaisesti.
VES:n olisi tullut kompensoida ylijäämä kolmannen valvontajakson aikana, koska se on toisen valvontajakson valvontapäätöksellä velvoitettu kompensoimaan kolmannen valvontajakson aikana toisen valvontajakson ylijäämän 1.420 tuhatta euroa. VES ei kuitenkaan ole kerryttänyt alijäämää riittävästi kompensoidakseen toisella valvontajaksolla kerryttämäänsä ylijäämää, vaan päinvastoin VES:lle on kolmannella valvontajaksolla kertynyt lisää ylijäämää 2.174 tuhatta euroa. Siten VES:n vuonna 2015 tekemäkään hinnanalennus ei ole kompensoinut edes kolmannen valvontajakson aikana VES:n keräämään ylijäämää, saati toiselta valvontajaksolta siirtynyttä ylijäämää.
Lisäksi VES:n esittämät "avoimet kysymykset" eivät ole sellaisia olennaisia olosuhdemuutoksia, jotka voisivat muodostaa valvontalain 14 §:n ja viraston vakiintuneen ratkaisulinjan mukaisesti tasoitusjakson pidentämisen edellytyksenä olevan painavan syyn. Ainoastaan toisen ja kolmannen valvontajakson aikana tapahtunut korkotason lasku voidaan arvioida painavan tai erityisen syyn edellyttämänä olosuhdemuutoksena. Energiaviraston on tullutkin ratkaista kyseiset, kolmatta valvontajaksoa ja kolmannen valvontajakson menetelmiä koskevat seikat vasta kolmannen valvontajakson valvontapäätöksellä.
Virasto toteaa, että oikeuskäytännössä on arvioitu markkinakoron muutosten merkitystä verkonhaltijoihin ja todettu, ettei valvontamenetelmiä ole tullut muuttaa kesken valvontajaksoa tai alkavalla valvontajaksolla finanssi- ja valtionlainakriisien perusteella. Toiseksi markkinakoron muutokset eivät ole liittyneet vain VES:n sähköverkkotoimintaan, vaan ne ovat kohdistuneet kaikkiin verkonhaltijoihin. Lisäksi ne ovat osin tapahtuneet kolmannella valvontajaksolla, jolloin toisen valvontajakson ylijäämän kompensoinnin olisi jo tullut osittain tapahtua.
Siltä osin kun VES on tasoitusjakson pidentämiseen liittyen viitannut yhtiökohtaisten yksikköhintojen soveltamiseen ja käsittelyyn Energiavirasto toteaa, että viraston valvontamenetelmien vahvistuspäätöksessä diaarinumero 811/430/2011 on kohdassa 3.1.1 todettu sähköverkon jälleenhankinta-arvon laskennassa käytettävän lähtökohtaisesti eri verkkokomponenteille määriteltyjä verkkokomponenttikohtaisia yksikköhintoja eli standardiyksikköhintoja, jotka on esitetty asiakirjan liitteessä A. Standardiyksikköhinnat perustuvat pääosin Energiateollisuus ry:n verkostosuosituksessa esitettyihin yksikköhintoihin. Niiltä osin kuin sähköverkkoon sitoutuneen pääoman oikaisussa käytettävät verkkokomponentit eivät sisälly verkostosuositukseen, perustuvat yksikköhinnat Energiaviraston Empower Oy:llä teettämään selvitykseen sekä Energiaviraston käytössä oleviin muihin selvityksiin.
Kuten jo kolmannen valvontajakson valvontamenetelmien sanamuodosta käy selvästi ilmi, pääsääntö tämän jakson valvontamenetelmissä ovat standardiyksikköhinnat. Standardiyksikköhinnat ovat keskimääräisiä yksikköhintoja, jotka on määritetty verkonhaltijoiden todellisten toteutuneiden kustannusten perusteella. Näin ollen ne myös sisältävät yhtä lailla korkeiden kustannusten kuin tehokkaasti tehtyjen halvempien hankkeiden investointikustannuksia. Verkonhaltijoihin sovelletaan lähtökohtaisesti samoja standardiyksikköhintoja riippumatta siitä, onko verkonhaltija pystynyt tekemään investointeja kyseiseen verkkokomponenttiin yksikköhintoja halvemmalla tai kalliimmalla. Valvontamenetelmissä hinnoittelun kohtuullisuutta tarkastellaan kokonaisuutena. Menetelmiä ei ole tarkoitettu optimoitavaksi yksikköhintojen osalta siten, että jos investoinnista aiheutuu yksikköhinnoilla laskettavaa tasoa ylittäviä kustannuksia, näille verkon-osille muodostettaisiin oma korkeampi yksikköhintansa.
Tavanomaisesti osa toteutuneista investoinneista tehdään yksikköhintoja kalliimmalla, koska vastaavasti toisaalla osa investoinneista pystytään tekemään niitä halvemmalla. Yksikköhintojen tarkoitus on ohjata verkonhaltijaa tehokkaisiin investointihankkeisiin ja nämä hinnat täydentävät tehostamiskannustinta. Ilman yksikköhintoja verkonhaltijalla ei olisi myöskään intressiä kilpailuttaa verkostoinvestointejaan. Näin ollen yksittäisen komponentin osalta kärsitty mahdollinen haitta ei ole peruste oletukselle, että yhtiökohtainen yksikköhinta hyväksyttäisiin.
Valvontamenetelmiä tulkittaessa on tältä osin huomioon otettava erityisesti luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisistä periaatteista tasapuolisuusvaatimus ja tehokkuusperiaate. VES on tilinpäätöstietojen perusteella pystynyt kolmannella ja toisella valvontajaksolla tekemään investointeja keskimäärin melko lähellä yksikköhinnoilla laskettavaa tasoa.
Valvontamenetelmien mukaan yhtiökohtaisten yksikköhintojen käyttö on perusteltua ainoastaan hyvin poikkeuksellisten verkon rakenteista johtuvien kustannusten takia. Lähtökohta on standardiyksikköhintojen soveltaminen. Valvontamenetelmien mukaisesti virasto arvioi harkintavaltansa puitteissa verkonhaltijalta saamansa esitykset ja hyväksyy tai hylkää niiden perusteella verkonhaltijakohtaisten yksikköhintojen käytön. Verkonhaltija ei voi subjektiivisen näkemyksen perusteella korottaa yksikköhintojaan.
Yhtiökohtaisia yksikköhintoja ei ole hyväksytty eikä voida hyväksyä valvontajakson aikana, vaan nämäkin hakemukset ratkaistaan valvontajakson päätyttyä annettavalla valvontapäätöksellä. Neuvontavelvollisuuden rajoissa virasto on pyrkinyt antamaan sekä toisen että kolmannen valvontajakson lopulla alustavan arvion siitä, onko hakemus yhtiökohtaisiksi yksikköhinnoiksi hyväksyttävissä. Tämä on tapahtunut siten, että jos virasto on katsonut alustavasti, että yhtiökohtaiset hinnat ovat hyväksyttävissä hyvin poikkeuksellisista sähköverkon rakenteista aiheutuvien kustannuksen johdosta, virasto on syöttänyt yhtiökohtaiset yksikköhinnat VATI-järjestelmään. Tämä menettely on ollut kaikkien verkonhaltijoiden tiedossa.
Arvioitaessa viraston neuvontavelvollisuuden laajuutta on otettava huomioon valittajan asema verkonhaltijana, kokemus sähköverkkotoiminnasta ja luonnollisen monopolin käytettävissä olevat resurssit. VES:lle ei ole voinut olla yllättävää, miten yhtiökohtaiset yksikköhinnat on käsitelty ja ratkaistu kolmannella valvontajaksolla, koska virasto on noudattanut samaa menettelyä jo toisella valvontajaksolla, eikä se, että yhtiökohtaiset yksikköhinnat on käsitelty ja syötetty alustavasti VATI:iin vasta valvontajakson päätyttyä, koska näin on toimittu myös toisella valvontajaksolla. Toisella valvontajaksolla 2008–2011 yhtiökohtaisia yksikköhintahakemuksia on alettu käsitellä vasta vuoden 2011 aikana. VES:lle ei ole voinut olla myöskään epäselvää, että hakemukset ratkaistaan lopullisesti vasta valvontapäätöksellä valvontajakson päätyttyä, koska näin on toimittu myös toisella valvontajaksolla. Toisella valvontajaksolla VES ei ole vastaavalla tavalla ollut yhteydessä virastoon kysellen tietoja yhtiökohtaisista yksikköhinnoista, eikä se ole pitänyt sovellettua menettelyä miltään osin ongelmallisena.
VES on kolmannen valvontajakson aikana useaan otteeseen tiedustellut hakemuksen käsittelyn aikataulua. Virasto on vastannut VES:n kyselyihin neuvontavelvollisuuden rajoissa ja todennut useaan kertaan, mikä tilanne on vastaushetkellä ollut aikataulun ja alustavien arvioiden osalta. Virasto on muistuttanut VES:ä ainakin kolmeen otteeseen siitä, ettei erillistä päätöstä yhtiökohtaisista yksikköhinnoista anneta, vaan virasto ratkaisee hakemukset valvontajakson päätyttyä.
Virasto on pyrkinyt antamaan VES:lle hyvää palvelua neuvontavelvollisuuden rajoissa ja käymään VES:n hakemuksen alustavasti läpi edes jollakin tarkkuudella jo valvontajakson aikana. Viraston lakisääteisistä ja määräaikoihin sidotuista tehtävistä sekä vähäisistä resursseista johtuen VES:n hakemusta ei ole voitu käydä läpi valvontajakson aikana siten, että virasto olisi voinut antaa siitä VES:lle alustavan tilannearvion. VES:llä on joka tapauksessa ollut vuosittain saatavissa viraston arvio VES:n verkonarvosta valvontatietojärjestelmässä, jonka perusteella virasto on laskenut vuosittaiset kohtuullisen tuoton laskelmat VES:lle. Näissä laskelmissa on käytetty yksinomaan standardiyksikköhintoja, joita sovelletaan lähtökohtaisesti kaikille verkkokomponenteille. Kuten edellä on esitetty, yhtiökohtaisia yksikköhintoja voidaan valvontamenetelmien perusteella käyttää vain hyvin poikkeuksellisissa tapauksissa. Verkonhaltija ottaa aina riskin, jos se perustaa oman hinnoittelunsa oletukseen, että virasto tulee valvontapäätöksen laskelmissa soveltamaan yhtiökohtaisia yksikköhintoja standardiyksikköhintojen sijaan.
Valvontajakson päätyttyä virasto on aloittanut verkonhaltijoiden hakemusten arvioinnin ja muuttanut alustavasti keskimääräistä yksikköhintaa valvontatietojärjestelmään siltä osin kun virasto on katsonut sen olevan perusteltua. Valvontatietojärjestelmään mahdollisesti syötetyt yksikköhinnat ovat vain alustava arvio. Ennen valvontapäätöksen antamista näissä voidaan havaita korjattavaa tai virheitä ja virasto voi esimerkiksi lopullisessa valvontapäätöksessä soveltaa vain standardiyksikköhintoja, vaikka jossain vaiheessa valvontatietojärjestelmään olisi ollut syötettynä yhtiökohtainen yksikköhinta.
Yhtiökohtaisten yksikköhintojen soveltamisella on vain ja ainoastaan positiivinen vaikutus verkonhaltijan verkon arvoon. Varovaisuusperiaatteen mukaisesti verkonhaltijan, joka on jo edellisellä valvontajaksolla ollut ylijäämäinen, tulisi perustaa oma hinnoittelunsa verkonarvoon, joka on määritetty yksinomaan standardiyksikköhinnoilla, koska muutoin verkonhaltija ottaa merkittävän riskin siinä, että se on arvioinut itse oman verkonarvonsa yläkanttiin.
Vastuu hinnoittelunsa tasosta valvontajakson aikana on verkonhaltijalla, riippumatta siitä mitä virasto on arvioinut verkonarvon olevan esimerkiksi vuosittaisissa laskelmissa tai muussa yhteydessä. Valvontalaki ja verkkosääntelyn tavoitteet huomioon ottaen, jos verkonhaltija on ollut edellisellä valvontajaksolla ylijäämäinen, sen tulisi seuraavalla valvontajaksolla varmistaa ylijäämän kompensointi siten, että tuotto olisi varmuudella seuraavan valvontapäätöksen mukaan alijäämäinen.
Lähtökohtana on se, että edellisen valvontajakson menetelmät ja valvontapäätös eivät sido eivätkä ratkaise seuraavien valvontajaksojen menetelmien eivätkä valvontapäätöksen sisältöä. VES ei ole siten voinut olettaa viraston hyväksyvän sen hakemat yhtiökohtaiset yksikköhinnat, koska ne on hyväksytty täysin samoilla perusteilla toisen valvontajakson osalta, eikä vahvistuspäätöksen sisältö ollut tältä osin muuttunut. Valvontajakson päätyttyä annettava valvontapäätös on erillinen hallintopäätös, joka perustuu kyseisen valvontajakson lainvoimaisiin valvontamenetelmiin sekä kyseisen valvontajakson tilanteeseen. Markkinaoikeuden oikeuskäytännön, päätös 629/15, mukaan luottamuksensuoja ei muodosta saavutettuja oikeuksia sen paremmin kuin pysytä kerran tehtyä valvontapäätöstä muuttumattomaksi käytännöksi.
VES on hakenut toisella valvontajaksolla yhtiökohtaista yksikköhintaa vain 110 kilovatin johtoaluekorvauksille ja käytönvalvontajärjestelmän viestiverkkojen sähköasemakohtaiselle lisähinnalle. Kolmannella valvontajaksolla VES on hakenut yhtiökohtaista yksikköhintaa sähköasemarakennuksille, muuntajasuojille, 1-virtapiirin 110 kilovatin teräsristikkopylväsjohdolle, 2-virtapiirin 110 kilovatin teräsristikkopylväsjohdolle sekä 110 kilovatin johtoaluekorvauksille. Näin ollen niistä sähköverkon komponenteista, joille VES on hakenut kolmannella valvontajaksolla yhtiökohtaista yksikköhintaa, VES on hakenut toisella valvontajaksolla yhtiökohtaista yksikköhintaa vain johtoaluekorvauksille. Toisen ja kolmannen valvontajakson osalta hakemus on siten ollut sama vain yhden komponentin osalta. Tämän, johtoaluekorvauksen yhtiökohtaisen yksikköhinnan, virasto on hyväksynyt sekä valituksenalaisella kolmannen valvontajakson valvontapäätöksellä että aiemmin toisen valvontajakson valvontapäätöksellä.
Virasto huomauttaa vielä, että valvontamenetelmien sisältö on muuttunut yhtiökohtaisten yksikköhintojen osalta toiselta valvontajaksolta kolmannelle valvontajaksolle siirryttäessä. Kolmannen valvontajakson valvontamenetelmissä on määrätty, että yhtiökohtaisten yksikköhintojen käyttö on perusteltua ainoastaan hyvin poikkeuksellisten sähköverkon rakenteista aiheutuvien kustannusten takia. Sen sijaan toisella valvontajaksoilla on viitattu hyvin poikkeuksellisista olosuhteista aiheutuneisiin rakenteiden lisäkustannuksiin.
Energiavirasto on 6.11.2013 vastannut sähköpostitse VES:n tiedusteluun tehokkuusluvun laskennasta fuusiotapauksessa. Kyseisestä sähköpostista ja sen liitteenä toimitusta Excel-laskentatyökalusta on ollut yksiselitteisesti havaittavissa, miten tehokkuusluku lasketaan. Lisäksi asiaa on käsitelty sähköpostitse 4.11.2013 ja valittajaa on neuvottu asiassa yksiselitteisesti myös 13.10.2015 lähetetyssä sähköpostissa. VES:lle ei siten ole voinut jäädä epäselväksi, mitä vahvistuspäätöstä ja tehokkuuslukua VES:iin sovelletaan Aviaenergian sulauduttua VES:n sähköverkkotoimintaan. VES:in väite siitä, että Vantaan Aviaenergia Oy:n verkkotoiminnan sulauduttua VES:n verkkotoimintaan 1.1.2014 lukien VES:lle on ollut epäselvää, mitä vahvistuspäätöstä ja miten sulautumisen jälkeen sovelletaan jäljelle jääneeseen yhdistyneeseen verkkotoimintaan, on siten epäuskottava, eikä se voi olla peruste tasoitusjakson pidentämiselle.
VES on virheellisesti väittänyt, että valvontalain 15 §:n mukaan sulautumisen tapahduttua kesken kolmannen valvontajakson Aviaenergian vahvistuspäätöstä tulee soveltaa myös VES:iin valvontajakson loppuajan. Ensinnäkin VES on itse lausumassaan virastolle 18.4.2017 myöntänyt, ettei fuusion johdosta sovellettava tehokkuusluku ole sille selvä. VES on myös todennut, että viraston kannan mukaisesti fuusioituneiden yhtiöiden lähtötietoja yhdistämällä saatu tehokkuusluku on oikeampi.
Valituksenalaisessa valvontapäätöksessä on otettu kantaa nimenomaan valittajan päätösluonnoksen johdosta lausumaan näkemykseen kyseisen lainkohdan tulkinnasta. Valvontapäätöksen perustelut eivät ole miltään osin olleet irrelevantteja kyseisessä tilanteessa. Virasto on täyttänyt perusteluvelvollisuutensa moitteettomasti. Myös VESin väite siitä, että tulkintakysymys on ollut täysin avoin vielä kolmannen valvontajakson päättyessä, on virheellinen. Kysymys tehokkuusluvun soveltamisesta ei ole ollut avoin kolmannen valvontajakson päättyessä.
Virasto on soveltanut valvontalain mukaisesti VES:n lainvoimaisia valvontamenetelmiä vasta valvontapäätöksellä kohtuullisen tuoton ylijäämän laskemiseksi. Energiaviraston tulee valvontalain 14 §:n mukaan vahvistaa kunkin valvontajakson päätyttyä valvontapäätöksellä se määrä, jolla verkonhaltijan tuotto on joko ylittänyt sallitun kohtuullisen tuoton tai alittanut sallitun kohtuullisen tuoton kyseisen valvontajakson aikana. Valvontapäätös perustuu kutakin verkonhaltijaa koskeviin lainvoimaisiin valvontamenetelmiin, jotka sisältävät muun ohella menetelmän tehokkuusmittaukselle. Tätä menetelmää on fuusiotilanteessa tullut soveltaa valvontamenetelmien mukaisen verkonhaltijan tehokkuusluvun laskemiseksi. Tämä on ollut täysin sähkömarkkinalainsäädännön ja ennakollisen valvonnan järjestelmän periaatteiden mukaista.
Asiakkaiden edun huomioonottaminen
VES on vedonnut valituksessaan siihen, että toisen valvontajakson kohtuullisen tuoton ylijäämän kompensoiminen ennen kolmannen valvontajakson loppua viraston edellyttämällä tavalla olisi johtanut erittäin dramaattisiin hinnanmuutoksiin, jotka olisivat olleet verkonhaltijan ja tämän asiakkaiden kannalta epätarkoituksenmukaisia ja erityisesti kuluttaja-asiakkaiden edun vastaisia.
Sähkömarkkinalainsäädäntö edellyttää, että viraston velvoittaa verkonhaltijan alentamaan siirtopalvelumaksujaan sillä määrällä, jonka verkonhaltija on kerännyt verkkotoiminnastaan tuottoa yli valvontamenetelmien salliman kohtuullisen tuoton. Tämä on kiistatta kuluttaja-asiakkaiden etu ja oikeus, eikä jakelumaksujen alentamiseen tai perimättä jättämiseen ylijäämän palauttamiseksi liity kuluttaja-asiakkaiden kannalta mitään dramaattista. Myös VES:n konsernin sisällä, eli kaukolämpöliiketoiminnassa, hinnanalennuksia on pidetty sekä asiakkaiden että yhtiön kannalta luontevana. Virasto ei ole myöskään edellyttänyt verkonhaltijaa korottamaan hintoja, eikä VES:n hinnankorotuksilla spekulointi liity nyt käsiteltävänä olevaan asiaan.
Toisen valvontajakson ylijäämän kompensointi on jäänyt VES:n omien ratkaisujen vuoksi valvontajakson viimeiselle vuodelle. Yhtiön olisi tullut reagoida asiaan viimeistään viraston muistutettua yhtiötä asiasta 29.9.2014. Tässä vaiheessa VES:lle oli kuitenkin kertynyt vain lisää ylijäämää kolmannen valvontajakson alusta alkaen.
Vastaselitys
Yleistä
VES on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että se on toiminut pitkäjänteisesti ja johdonmukaisesti asiakkaiden edun mukaisesti pyrkien muuttuvissa olosuhteissa mahdollisimman vakaaseen hinnoitteluun. Tämä vakaan hinnoittelun periaate on nyt kirjattu myös sähkömarkkinalakiin, jossa kielletään suuret vuotuiset kertakorotukset.
Virasto ei vastineessaan ole ottanut huomioon sitä, että verkonhaltijalla tulisi olla tosiasiallinen mahdollisuus saavuttaa kohtuullisen tuoton taso, eikä ainoastaan pysyä varmuudella sen alapuolella. VES on omassa toiminnassaan vain pyrkinyt epävarmoissa olosuhteissa saavuttamaan kohtuullisen tuoton tason.
Vuoden aikana valmistuneet verkkoinvestoinnit
Kolmannen valvontajakson vahvistuspäätöksen menetelmäliitteen mukaan vuoden aikana rakennetut ja valmistuneet sähköverkon osat on otettava verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton valvonnassa valmistumisvuotenaan huomioon kirjanpitoarvossaan ja suunnitelman mukaisine poistoineen, jos ne on kirjattu sähköverkon hyödykkeisiin ja ilmoitettu tilinpäätöksen liitetietoina. Tältä osin menetelmäliite on poikennut toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen menetelmäliitteestä.
Vaikka on kiistatonta, että vuoden aikana rakennettuja ja valmistuneita sähköverkon osia ei oteta valmistumisvuoden osalta huomioon sähköverkon nyky- tai jälleenhankinta-arvon laskennassa, Energiavirasto on pyrkinyt lausunnossaan sekoittamaan asiaa. Virasto on esittänyt, että vuoden aikana valmistunut sähköverkko kyllä otetaan huomioon nykykäyttöarvossaan, mutta vuoden aikana valmistuneen sähköverkon komponenttien määrätieto nyt vain sattuu olemaan valmistumisvuoden tammikuun ensimmäisenä päivänä nolla. Tätä hyvin kyseenalaista argumenttia virasto ei ole aikaisemmin esittänyt.
Tosiasia on se, ettei vuoden aikana valmistuneita sähköverkon osia oteta valmistumisvuoden osalta huomioon sähköverkon nyky- tai jälleenhankinta-arvon laskennassa. Nämä erät on siten otettava huomioon kirjanpitoarvossaan ja kohtuullisena poistotasona on sallittava kirjanpitoon perustuva suunnitelman mukainen poisto. Tämä on ainoa lainvoimaisen vahvistuspäätöksen mukainen tulkinta asiasta, jonka johdonmukaista noudattamista VES on vaatinut. Tämän vaatimuksen hyväksyminen ei heikentäisi valvontamenetelmien ennustettavuutta verkonhaltijoiden ja näiden asiakkaiden kannalta, kuten Energiavirasto on esittänyt.
Vastoin Energiaviraston väitettä neljännen ja viidennen valvontajakson valvontamenetelmien mukaan verkonhaltijan sähköverkon jälleenhankinta-arvo lasketaan vuoden lopun tilanteen mukaisesti eikä enää kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona kuten vielä kolmannella valvontajaksolla. Käytännössä Energiavirasto on kehittänyt vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkoinvestointien käsittelyä valvontamenetelmissä siten, että vielä toisella valvontajaksolla nämä jäivät valmistumisvuoden osalta kokonaan menetelmien ulkopuolelle (katso markkinaoikeuden päätös 482/15). Nyt tarkasteltavan kolmannen valvontajakson osalta ne otetaan vahvistuspäätöksen mukaan huomioon kirjanpitoarvossaan ja suunnitelman mukaisine poistoineen, jos ne on kirjattu sähköverkon hyödykkeisiin ja ilmoitettu tilinpäätöksen liitetietona. Kuluvalla neljännellä ja tulevalla viidennellä valvontajaksolla vuoden aikana valmistuneet sähköverkon osat otetaan huomioon suoraan sähköverkon jälleenhankinta-arvon laskennassa.
Edellä todettu huomioon ottaen on erikoista, että Energiavirasto tässä asiassa pyrkii pitämään kiinni valituksenalaisessa valvontapäätöksessä omaksumastaan tulkinnasta, joka poikkeaa lainvoimaisten vahvistuspäätöksen menetelmien nimenomaisesta sisällöstä ja on lisäksi ristiriidassa viraston omien menetelmien pitkän aikavälin kehityksen kanssa.
Suuri osa verkon rakentamisesta alkaa ja päättyy saman kalenterivuoden aikana. Jos Energiaviraston vahvistuspäätöksen vastainen tulkinta jäisi voimaan, nämä merkittävät verkkoinvestoinnit jäisivät kolmannen valvontajakson osalta kokonaan vaille tuottoa valmistumisvuotensa aikana. Tämä tulkinta on selvästi sähkömarkkinalain vastaista, koska verkonhaltijalta tällöin riistetään näiden verkon osien osalta sille lain mukaan kuuluva sijoitetulle pääomalle saatava kohtuullinen tuotto valmistumisvuodelta. Näin ollen Energiaviraston valituksenalainen päätös on vahvistuspäätöksen, sähkömarkkinalain ja myös luottamuksensuojan periaatteen vastainen.
Tasoitusjakson pidentäminen
Valvontalaissa tai sen perusteluissa tasoitusjakson pidentämistä ei ole sidottu valvontajakson pituuteen siten, että pidentäminen olisi mahdollista vain kokonaisella valvontajaksolla. Jos lainsäätäjä olisi tarkoittanut, että tasoitusjaksoa voi painavasta syystä pidentää vain kokonaisella valvontajaksolla, tämä olisi tullut kirjata selkeästi lakiin. Laissa on todettu pidentämisen olevan mahdollista enintään neljällä vuodella. Tasoitusjaksoa voidaan siten pidentää yhdellä, kahdella, kolmella tai neljällä vuodella.
Valvontalaki ei myöskään estä Energiavirastoa tekemästä päätöstä tasoitusjakson pidentämisestä vielä tasoitusjakson aikana. Päätöksen tekeminen tasoitusjakson aikana vaikuttaisi valvontalain esitöiden mukaan olleen jopa lainsäätäjän lähtökohta. Energiavirastolla on siten ollut toimivalta tehdä päätös tasoitusjakson pidentämisestä kuluvan tasoitusjakson aikana odottamatta valvontajakson päättymistä ja sen jälkeen tehtävää valvontapäätöstä. Energiavirasto on tässä asiassa viivytellyt täysin tarpeettomasti ja aiheuttanut omalla menettelyllään VES:lle haittaa.
Energiavirasto on esittänyt lausunnossaan muun ohella, että valvontajaksoa lyhyempi tasoitusjakson pidentäminen olisi mahdotonta, koska virasto ei valvontalain perusteella suorita vuosittaista kohtuullisen tuoton valvontaa, vaan vahvistaa verkonhaltijoiden kohtuullisen tuoton valvontalain 14 §:n 1 momentin mukaisesti vasta valvontajakson päätyttyä. Käytännössä virasto kuitenkin tekee vuosittaiset laskelmat kunkin verkonhaltijan osalta, eikä tällaisten laskelmien tekeminen valvontalain 14 §:n 3 momentin mukaisessa tilanteessa tasoitusjakson pidennyksen jälkeen ole virastolle mahdotonta tai sen toimivallan ulkopuolella.
Energiavirasto on todennut, että VES:n valituksessa esittämät painavat syyt koskevat lähes yksinomaan hakemuksen jättämishetkellä käynnissä ollutta kolmatta valvontajaksoa, joten virasto ei olisi näiden syiden perusteella voinut ratkaista hakemusta kesken valvontajaksoa. Tämä viraston näkemys on erikoinen, sillä toisen valvontajakson ylijäämä tulee palauttaa hinnoittelun kautta kolmannen jakson aikana, joten hinnoittelun määräytymiseen vaikuttavat seikat ovat nimenomaan olennaisia asiaan liittyviä seikkoja. Vaatimuksellaan, että 14 §:n 3 momentissa tarkoitetut painavat syyt eivät voisi koskea kulumassa olevaa valvontajaksoa, virasto on asettanut jälleen yhden käytännössä mahdottoman esteen tasoitusjakson pidentämiselle.
Energiavirasto on todennut julkaisseensa 3.7.2014 internet-sivuillaan kattavan lausuntotiivistelmän, joka on sisältänyt koonnoksen viraston siihenastisesta tasoitusjakson pidentämisen hallintokäytännöstä. Lisäksi virasto on viitannut VES:lle annettuun tasoitusjakson pidentämistä koskevaan välipäätökseen 29.10.2015, jossa on viitattu yksilöidysti tasoitusjakson pidentämisen kannalta relevanttiin vakiintuneeseen hallintokäytäntöönsä. Edellä todettua lausuntotiivistelmää ei voida pitää kattavana eikä sitä ole tuotu VES:n tietoon esimerkiksi neuvonnassa. Välipäätöksessä on puolestaan viitattu JE-Siirto Oy:n asiaan (diaarinumero 924/430/2014) sekä tuotu esiin ratkaisu diaarinumerolla 43/430/2014, jonka mukaan asianosainen verkonhaltija velvoitettiin kompensoimaan ensimmäisen ja toisen valvontajakson ylijäämä viimeistään neljännen valvontajakson loppuun mennessä.
Hintavakauden ja asiakkaiden edun osalta VES toteaa, että Energiaviraston tehtävänä sähköverkkotoiminnan ennakollisessa valvonnassa on luoda sellainen toimintaympäristö ja noudattaa sellaisia menettelyjä, jotka antavat verkonhaltijoille tosiasialliset mahdollisuudet saavuttaa niille sähkömarkkinalain mukaan kuuluva kohtuullinen tuottotaso välttäen sähkömarkkinalaissa nyttemmin kielletyt suuret hintojen kertakorotukset. VES on koko ajan pyrkinyt asiakkaidensa edun mukaiseen vakaaseen hintakehitykseen.
Hintamuutosten osalta Energiavirasto on viitannut muun ohella Caruna Espoo Oy:n toimintaan ja tuonut esiin, että Caruna Espoo Oy on antanut syksyllä 2015 asiakkailleen merkittävän kertahyvityksen kompensoidakseen toisen valvontajakson aikana kertyneen ylijäämän ennen kolmannen valvontajakson loppua. Toisin kuin virasto lausunnossaan esittää, tämä ei kuitenkaan tapahtunut ongelmitta. Caruna Espoo Oy on joutunut maaliskuun alussa 2016 nostamaan sähkönsiirtohintojaan niin merkittävästi, että Kuluttaja-asiamies puuttui asiaan ja korotuksia jouduttiin lieventämään. Seurauksena näistä maaliskuun 2016 hinnankorotuksista sähkömarkkinalakiin myös lisättiin uusi 26 a §, joka tuli voimaan 1.9.2017. Näin ollen VES:n huoli vakaista hinnoista ei ole spekulointia.
VES on reagoinut asiaan hinnanalennuksin, mutta ennakoimattomista seikoista johtuen hinnanalennusten vaikutus kolmannen valvontajakson aikana ei ole ollut riittävän suuri. VES on tehnyt ensimmäisen hinnanalennuksen jo vuoden 2013 alusta lukien eli heti 30.10.2012 julkaistujen Energiaviraston alustavien laskelmien perusteella. Varsinainen toisen valvontajakson valvontapäätös on annettu vasta 24.2.2014. VES ei siten ole toiminut huolimattomasti.
VES:n on ilmoittanut vastauskirjeessään 2.1.2015 Energiaviraston 29.9.2014 päivättyyn muistutukseen toisen valvontajakson laskennallisesta ylijäämästä, miten se on laskenut siirtohintoja 1.1.2013 alkaen keskimäärin 9 prosenttia ja edelleen 1.1.2015 alkaen keskimäärin 15 prosenttia. Näin ollen VES on toiminut aktiivisesti ja huolellisesti ja pyrkinyt ylijäämän kompensointiin valvontajakson alusta saakka. Kirjeessään VES on myös tuonut jälleen kerran Energiaviraston tietoon ne avoimet kysymykset, joihin VES ei ole saanut viraston vastauksia ennen valituksenalaista valvontapäätöstä. Nämä avoimet kysymykset ovat osaltaan vaikeuttaneet VES:n ennakointia ja ylijäämän kompensointia.
Valituksessa yksilöidyistä avoimista kysymyksistä VES ei ole saanut pyynnöistään huolimatta Energiavirastolta ohjausta. Virasto on esittänyt antaneensa VES:lle "johdonmukaista neuvontaa valvontajakson aikana". Mitään todellista neuvontaa VES ei ole saanut.
Korkotason romahduksen osalta Energiaviraston viittaamalla oikeuskäytännöllä ei ole mitään merkitystä arvioitaessa sitä, onko VES:n mainitsema korkotason romahdus valvontalain 14 §:n 3 momentissa tarkoitettu painava syy.
Ensinnäkin, kyseisessä oikeuskäytännössä on kysymys oman pääoman markkinariskipreemiosta ja vieraan pääoman riskipreemiosta, ei korosta. Edellä mainitussa valvontamenetelmien muuttamista koskevassa oikeuskäytännössä on vahvistettu, että finanssi- ja valtionlainakriisien vaikutus sekä valvontamallin oman pääoman markkinariskipreemioon että verkonhaltijoiden harjoittamaan liiketoimintaan oli asiassa jäänyt epäselväksi. Tässä asiassa ei kuitenkaan ole kyse valvontamallin oman pääoman markkinariskipreemiosta, vaan valvontamallissa sovelletusta reaalisesta riskittömästä korkokannasta, jona käytetään Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa, jonka arvona käytetään valvontajakson kutakin vuotta edeltävän vuoden toukokuun toteutunutta arvoa. Toisin kuin markkinariskipreemio, jonka taso vahvistetaan koko valvontajaksolle vahvistuspäätöksessä, reaalinen riskitön korkokanta muuttuu edellä todetulla tavalla vuosittain markkinoiden mukaisesti. Reaalisen riskittömän korkokannan muutokset kohtuullisen tuoton laskentaan ovat välittömät.
Toiseksi, kyseisessä oikeuskäytännössä on ollut kysymys valvontamenetelmien kiinni naulattujen parametrien (edellä mainitut riskipreemiot) muuttamisesta kesken valvontajakson. Nyt on kysymys tasoitusjakson pidentämisestä johtuen siitä, että VES:n on ollut mahdotonta ennakoida kohtuullisen tuoton tasoa, kun korkotaso on ennakoimattomasti romahtanut ja valvontamenetelmien mukainen kohtuullinen tuottotaso on vastaavasti ennakoimattomasti alentunut. Tämän takia VES ei ole pystynyt kompensoimaan toisen valvontajakson ylijäämää kolmannen valvontajakson aikana.
Sillä Energiaviraston mainitsemalla seikalla, että korkotason romahdus on tapahtunut osin kolmannella valvontajaksolla, jolloin toisen valvontajakson ylijäämän kompensoinnin oli jo tullut osittain tapahtua, ei ole asiassa merkitystä. VES on jo kolmannen valvontajakson alusta lukien pyrkinyt sähkönsiirtomaksujaan alentamalla kompensoimaan ylijäämää. Nämä alennukset ovat jääneet liian pieniksi johtuen suurelta osin juuri korkotason ennakoimattomasta romahduksesta ja sitä kautta VES:n kohtuullisen tuottotason romahduksesta. Jos korkotaso olisi pysynyt vakaana, VES:n tekemät alennukset olisivat olleet riittäviä.
Yhtiökohtaiset yksikköhintojen osalta VES on esittänyt muun ohella, että vastineessaan Energiavirasto on viimein myöntänyt, että se ei ollut kyennyt edes käymään VES:n yhtiökohtaisia yksikköhintoja koskevaa hakemusta läpi. Eli virasto ei ole pystynyt antamaan VES:lle sen pyytämää neuvontaa.
Vastuu omasta hinnoittelusta on ollut VES:lle selvä. Kysymys on siitä, että Energiavirasto on itse ohjeistanut verkonhaltijoita kysymään virastolta neuvoja ja tulkintoja epäselvistä ja tulkinnanvaraisista kysymyksistä. VES on toiminut tämän ohjeistuksen mukaan ja virasto on luvannut antaa ohjeistusta, mutta näin ei ole tapahtunut. On selvää, että alustavat arviot voivat muuttua lopullisissa päätöksissä, mutta joitain arvioita on valvontajakson aikana hinnoittelun pohjaksi tehtävä, kun pyritään saavuttamaan kohtuullinen tuottotaso. Kolmannen valvontajakson aikana kysymys VES:n hakemista yhtiökohtaisista yksikköhinnoista on ollut täysin avoin. Energiavirasto ei ole antanut asiassa neuvontaa, eikä VES:llä ole ollut mitään syytä olettaa, että VATI:iin syötetyt yksikköhinnat ovat viraston paras arvio siitä, mitä voitaisiin hakemuksen perusteella hyväksyä.
Vantaan Aviaenergia Oy:n sulautumisen osalta VES on muun ohella esittänyt, että valvontalain 15 §:n sanamuodon mukaan tilanne on vaikuttanut selvältä. Lisäksi Energiavirasto on tältä osin ainoastaan neuvonut noudattamaan lakia. Energiaviraston valituksenalainen valvontapäätös laajoine selvityksineen osoittaa, että lain tulkinta ei virastonkaan mielestä ole ollut selvä. VES:n ei ole voinut olettaa päätyvän tähän tulkintaan omissa arvioissaan.
Vuoden aikana valmistuvien verkkoinvestointien osalta neljännen ja viidennen valvontajakson valvontamenetelmät ovat jo sisältäneet muutoksen, jonka mukaan verkon jälleenhankintahinnan laskennassa käytetään vuoden lopun (31.12.) tilannetta kolmannella valvontajaksolla sovelletun vuoden alun (1.1.) tilanteen sijaan. Tämän muutoksen johdosta jatkossa vuoden aikana valmistuvat verkon osat tullaan automaattisesti ottamaan kaikkien verkonhaltijoiden osalta huomioon kohtuullisen tuoton laskennassa jo valmistumisvuotena.
Tasoitusjakson pidentäminen vuodella, eli vuoden 2016 loppuun, ei mahdollista toistuvaa ylihinnoittelua, eikä se myöskään muuta kohtuullista tuottotasoa. Yksilöityjen ja tapauskohtaisten painavien syiden hyväksyminen tässä yksittäistapauksessa ei anna verkonhaltijoille mahdollisuutta käyttää väärin tasoitusjakson pidentämismahdollisuutta. Toisaalta, jos viraston valituksenalainen päätös ja siinä omaksutut tulkinnat jäävät voimaan, jää valvontalain 14 §:n 3 momentti käytännössä kuolleeksi kirjaimeksi, sillä viraston tulkinnat tekevät tasoitusjakson pidentämisen käytännössä mahdottomaksi.
VES oli käytännössä jo valituksenalaisen päätöksen saadessaan palauttanut päätöksen mukaisen ylijäämän asiakkailleen hinnoittelussaan, eikä VES:n vaatimusten hyväksyminen ole miltään osin kohtuutonta tai haitallista VES:n asiakkaille taikka epätasapuolista tai syrjivää asiakkaita tai muita verkonhaltijoita kohtaan.
Muut kirjelmät
Energiavirasto on 16.2.2018 toimittamassaan lisälausumassa todennut muun ohella, että erityisesti vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkoinvestointien osalta asiassa on ollut kyse yksiselitteisesti lainvoimaisista kolmannen valvontajakson valvontamenetelmistä, joiden sisältö on ilmennyt VES:tä koskevan vahvistuspäätöksen menetelmäliitteestä jo ennen kolmannen valvontajakson alkua. Viraston neuvonta on ollut johdonmukaista ja selkeää valvontajakson alusta alkaen. Valvontamenetelmien sisältö ja niiden sähkömarkkinalain mukaisuus on vahvistettu oikeuskäytännössä myös kolmannen valvontajakson valvontamenetelmien osalta (MAO:503/12). On ollut VES:n oma valinta jättää noudattamatta viraston neuvontaa ja ohjeita.
VES on vastaselityksessään myöntänyt, että vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkoinvestointien osalta sähköverkon jälleenhankinta-arvon laskennassa käytetään vuoden alun (1.1.) tilannetta kolmannella valvontajaksolla aivan kuten virasto on neuvonut. VES tunnustaa edelleen, että menetelmää on neljännelle ja viidennelle valvontajaksolle muutettu nimenomaan siltä osin, että laskennassa käytetään nyt vuoden lopun (31.12.) tilannetta.
On selvää, että VES on pyrkinyt varmistamaan kohtuullisen tuoton tason saavuttamisen. Tämän osoittaa jo se, että VES on ollut jo edellisellä valvontajaksolla ylijäämäinen. Verkonhaltija kantaa kuitenkin vastuun siitä, jos se tuottotavoitteen vuoksi ottaa tietoisia riskejä, jotka sittemmin realisoituvat ylijäämänä. Juuri näin VES on toiminut, kun se on arvioinut hinnoitteluaan virheellisillä taustaoletuksilla muun ohella yhtiökohtaisten yksikköhintojen ja vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkoinvestointien huomioon ottamisen osalta riippumatta siitä, että VES on jo toisella valvontajaksolla ollut ylijäämäinen ja virasto on varoittanut VES:a vielä kolmannellakin valvontajaksolla kertyvän ylijäämän kompensoinnista.
Sähkömarkkinalainsäädännön mukaan verkonhaltijalla ei ole oikeutta hinnoitteluun, jossa jätetään kompensoimatta verkonhaltijan edellisellä valvontajaksolla kerryttämän ylijäämän asiakkaille seuraavan valvontajakson aikana. VES:n harjoittama toistuvien ylijäämien kerääminen on laissa kielletty.
Valvontamenetelmien toimintaperiaatteet ovat kaikille verkonhaltijoille samat. Mahdollinen ylijäämä on esimerkiksi omistajan tuottovaatimuksesta huolimatta kompensoitava seuraavalla valvontajaksolla. VES on ollut tilanteessa, jossa toiselta valvontajaksolta on siirtynyt ylijäämää, joka olisi pitänyt kompensoida. Tässä tilanteessa verkonhaltijan riskinottaminen vaikuttaa jopa huolimattomalta.
Hallintolain mukainen neuvontavelvollisuus ei tarkoita, että viranomaisen tulisi etukäteen ratkaista kaikki mahdolliset asianosaisen esittämät kysymykset kuten yhtiökohtaiset yksikköhinnat ennen varsinaisen hallintopäätöksen, tässä tapauksessa valvontapäätöksen, antamista. Näin toimiessaan virasto olisi ylittänyt toimivaltansa ja hallintolain mukaisen neuvontavelvollisuuden rajat. Virasto on neuvonut VES:ia tasapuolisuuden nimissä samoin kuin muita verkonhaltijoita ja ratkaissut asian lopullisesti valvontapäätöksellä valvontajakson päätyttyä. VES on ymmärtänyt neuvontavelvollisuuden väärin ja toisin kuin hallintolaissa on säädetty.
VES:n esittämän kompensointitavan lainmukaisuudesta Energiavirasto on esittänyt muun ohella, että se ei anna välipäätöksiä valvontajakson kuluessa. Vuosittain verkonhaltijoille toimitettavat laskelmat ovat alustavia, kunnes koko valvontajaksoa koskeva valvontapäätös annetaan jakson päätyttyä. Tämä tarkoittaa käytännössä muun muassa sitä, että VES voi neljännen valvontajakson kuluessa pyytää korjauksia jo ilmoitettuihin valvontatietoihin, jotka luonnollisesti vaikuttavat laskelman lopputulokseen. Tällöin mahdollisen kompensoinnin lopputulema voi muuttua valvontajakson aikana. Valvontajaksolta ei myöskään suoriteta yksittäisten vuosien osalta erillistarkastelua eli koko jakson kumulatiivinen yli- tai alijäämä vaikuttaa lopputulokseen. VES:n vastaselityksessä esittämä kompensoinnin tarkastelutapa ei ole valvontamenetelmien ja valvontalain mukainen.
Markkinaoikeus on vahvistanut VES:n osalta jo toisen valvontajakson vastaavaa menetelmää koskevassa päätöksessä 482/15, ettei sähköverkon nykykäyttöarvon määrittäminen vuoden alun, 1.1. tilanteen mukaisesti vaaranna verkonhaltijan oikeutta kohtuulliseen tuottoon. Markkinaoikeus on yksiselitteisesti vahvistanut myös nyt käsiteltävänä olevan kolmannen valvontajakson valvontamenetelmän osalta ratkaisussaan 503/2012, ettei sähköverkon nykykäyttöarvon määrittäminen vuoden alun tilanteen mukaisesti ja vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkoinvestointien käsittely vaaranna verkonhaltijan oikeutta miltään osin. Markkinaoikeuden ratkaisu on tältä osin lainvoimainen.
Verkonhaltija saa joka tapauksessa vuoden aikana valmistuneille sähköverkkoinvestoinneille pitoaikansa mukaisen tuoton. Asiassa on kyse ainoastaan ajankohdasta, jona investointi otetaan mukaan tuottopohjaan. Valvontamenetelmissä on yksiselitteisesti todettu, että sähköverkon nykykäyttöarvo määritetään vuosittain vuoden alun (1.1.) tilanteen mukaisesti. Verkonhaltijat eivät jää vaille kohtuullista tuottoa valmistumisvuoden osalta. Vuoden aikana valmistuneet verkkoinvestoinnit siirtyvät kohtuullisen tuoton laskentaan vain vuoden viiveellä. Koska sähköverkon arvo huomioidaan vuoden alun tilanteen mukaan, yhtä lailla vuoden aikana tapahtuva vanheneminen ja purut sekä myynnit tulevat huomioiduksi vuoden viiveellä.
VES siis näyttää vaativan kolmannen valvontajakson valvontamenetelmien vastaisesti, että vuoden aikana valmistuneet sähköverkkoinvestoinnit otettaisiin kirjanpitoarvossaan tilinpäätöksen liitetietoina huomioon vuoden lopun tilanteen mukaisesti ja muu, vanha sähköverkko otettaisiin huomioon (valvontamenetelmien mukaisesti) vuoden alun tilanteen mukaisesti. Toisin sanoen verkonhaltijan sähköverkko-omaisuus oikaistaisiin kahtena eri ajankohtana kyseisen vuoden laskennassa riippuen siitä, milloin sähköverkko on valmistunut.
VES:n vaatimuksen hyväksyminen johtaisi kaksinkertaiseen tuottoon, mikä olisi sähkömarkkinalain 24 §:n vastaista. Jos sähköverkkokomponentti huomioidaan ensin kirjanpitoarvossaan investointivuoden aikana ja seuraavana vuonna se siirrettäisiin ja ilmoitettaisiin normaalisti sähköverkon arvon määrittäviin rakennetietoihin, verkkokomponentti huomioitaisiin uutena investointina kahteen eri kertaan, koska rakennetietojen tilastointi on tehty vuoden alun tilanteessa, joka vastaa siten käytännössä ikätietojen osalta edellisen vuoden lopun tilannetta. VES:n vaatimus johtaisi myös muiden vuosien osalta kaksinkertaiseen tuottoon, jos kirjanpitoarvosta ei manuaalisesti korjattaisi pois investointeja siinä vaiheessa, kun VES ilmoittaisi edellisen vuoden investoinnit rakennetietoihin. Lisäksi verkonhaltija saisi perusteetonta hyötyä myös siinä tilanteessa, jos verkkokomponentti huomioidaan ensin kirjanpitoarvossaan ja sitten siirretään yksikköhinnoilla laskettavaksi, koska kirjanpidon suunnitelman mukaiset poistoajat ovat yleensä lyhyemmät kuin rakennetietojen, jolloin yhdeltä vuodelta verkonhaltija saisi suuremmat poistot, jolloin elinkaaren aikana verkkokomponentin poistot muodostuisivat tarkoituksenmukaista suuremmiksi.
VES:n vaatimukset johtaisivat siihen, että kaikille verkonhaltijoille pitäisi antaa uudet valvontapäätökset jälkikäteen. Tällä olisi vaikutusta verkonhaltijoiden kohtuullisen tuoton laskelmiin. Vaikutus riippuu paljolti investointi- ja purkumääristä sekä pitoa joista ja verkkokomponenttien keski-ikätiedoista. Näin ollen muutoksella olisi vaikutusta myös muiden verkonhaltijoiden yli- ja alijäämiin. Muutos saattaisi johtaa tilanteeseen, jossa alijäämäinen verkonhaltija muuttuu ylijäämäiseksi tai päinvastoin.
VES on oikeassa siinä, että valvontamenetelmien mukainen ajankohta, jona vuoden aikana valmistuneet sähköverkonosat ja purut sekä koko muu sähköverkko otetaan tuottopohjassa huomioon, on muuttunut siten, että neljännellä ja viidennellä valvontajaksolla nämä otetaan huomioon vuoden lopun (31.12.) tilanteen mukaan kolmannen valvontajaksolla sovelletun vuoden alun (1.1.) tilanteen sijaan. Muutoin itse menetelmä sähköverkko-omaisuuteen sitoutuneen pääoman oikaisemiseksi ei ole kuitenkaan muuttunut. Kyse on vain siitä ajankohdasta, jona sähköverkko otetaan laskennassa huomioon, kuten edellä on esitetty. Valittu ajankohta ei siten itsessään vaikuta verkonhaltijan mahdollisuuteen saada vuoden aikana valmistuneille investoinneille pitoajan mukaista tuottoa kuten markkinaoikeuden ratkaisussa 503/2012 on vahvistettu.
Tasoitusjakson pidentämisen osalta VES on ymmärtänyt lain sanamuodon "enintään" ilmeisesti tarkoituksella väärin. "Enintään" viittaa selvästi siihen, että virasto voi myöntää tasoitusjakson pidennyksen korkeintaan seuraavan valvontajakson ajaksi eli ei pidemmäksi ajaksi kuin neljäksi vuodeksi. Toisin sanoen virasto ei voi myöntää tasoitusjakson pidennystä kahdeksaksi tai kahdeksitoista vuodeksi tai useammaksi jaksoksi.
VES:n väite siitä, että päätöksen tekeminen tasoitusjakson aikana vaikuttaisi olleen jopa lainsäätäjän lähtökohta, on virheellinen. VES sekoittaa kaksi eri asiaa: Yhtäältä tasoituksen toteuttamisen ja sen edellytykset sekä toisaalta tasoitusjakson pidennyksen myöntämisen ajankohdan. Lain esitöissä kuvatulla tavalla tasoituksen toteuttaminen olisi epätarkoituksenmukaista tietyissä tilanteissa, jos se toteutettaisiin ilman tasoitusjakson pidennystä. Esityöt viittaavat tältä osin siis asiantilaan ilman pidennystä, eivät pidennyksen antamisen ajankohtaan eli valvontajakson loppuun ja valvontapäätöksen antamiseen.
Hintavakauden ja kattohintasääntelyn osalta Energiavirasto on toiminut VES:n edellyttämällä tavalla, eli siten että verkonhaltijoilla on ollut tosiasiallinen mahdollisuus saavuttaa niille sähkömarkkinalain mukaan kuuluva kohtuullinen tuottotaso välttäen sähkömarkkinalaissa nyttemmin kielletyt suuret hintojen kertakorotukset. Viraston VES:n noudatettavaksi vahvistamat valvontamenetelmät ovat ennakoitavat ja virasto on neuvontavelvollisuuden rajoissa neuvonut verkonhaltijoita tilanteessa, jossa nämä ovat pyytäneet neuvontaa. Lisäksi virasto on tarjonnut myös VES:lle vuosittaiset kohtuullisen tuoton laskelmat ja varoittanut VES:ä edellisellä valvontajaksolla kertyneen ylijäämän kompensointivelvoitteesta sekä edelleen kolmannella valvontajaksolla kertyneestä ylijäämästä. Viraston valvonnan ja sähkömarkkinalainsäädännön tarkoitus ei ole maksimoida verkonhaltijan tuottoa. Verkonhaltijalla on täysi mahdollisuus olla korottamatta hintoja.
Kertakorotussääntelyn tavoite on vakaan hintakehityksen ja kuluttajien edun suojaaminen ja se vaikuttaa mahdollisten hinnankorotusten jaksottamiseen. Lainsäätäjä on nähnyt kohtuullisen hinnoittelun kunkin valvontajakson aikana hintavakautta tärkeämpänä, koska se on säätänyt ylijäämän kompensointivelvoitteesta. Kattohintasääntely koskee vain hinnankorotuksia, eikä miltään osin rajoita verkonhaltijan velvollisuutta kompensoida edellisellä valvontajaksolla kertynyt ylijäämä seuraavan valvontajakson aikana, joten kattohintasääntelyllä ei ole merkitystä käsiteltävänä olevan asian kannalta.
Korkotason muutoksen osalta virasto on todennut, etteivät muut verkonhaltijat ole nähneet korkotason muutoksella vastaavia vaikutuksia kuin VES nyt väittää. VES:n väite siitä, että jos korkotaso olisi pysynyt vakaana, VES:n tekemät alennukset olisivat olleet riittäviä, on spekulatiivinen. Korkokehitys on ollut se mikä se on ollut, ja verkonhaltijalla on ollut tiedossaan valvontamenetelmien menetelmä reaalisen riskittömän korkokannan määrittämisestä. Sähköverkkotoiminta on monopolitoimintaa ja sähkömarkkinalain esitöissäkin todetusti vähäriskistä liiketoimintaa. On huomattava, että eduskunnan talousvaliokunta on sähkömarkkinalakiesitystä koskevassa mietinnössään lähtenyt siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioinnissa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus.
Vantaan Energia Sähköverkot Oy on 16.3.2018 toimittamassaan lisälausumassaan esittänyt muun ohella, että Energiavirasto on 9.3.2018 julkaissut verkkosivuillaan verkonhaltijoiden vuoden 2016 aikana kertyneet sähköverkkotoiminnan alustavien kohtuullisen hinnoittelun laskelmien mukaiset ali- ja ylijäämät. Viraston laskelmien mukaan VES:n vuoden 2016 sähköverkkotoiminnan kohtuullisen hinnoittelun laskemien mukainen alijäämä on ollut 9,294 miljoonaa euroa, eli 25 prosenttia vuoden 2016 liikevaihdosta. Valituksenalaisen päätöksen mukaan VES:n toisella valvontajaksolla kertynyt kumulatiivinen ylijäämä on ollut 1,420 miljoonaa euroa ja yhdessä kolmannelta valvontajaksolta kertyneen ylijäämän, 2,026 miljoonaa euroa, ja koron, 147.180 euroa, kanssa päätöksessä vahvistettu kumulatiivinen ylijäämä on ollut yhteensä 3,594 miljoonaa euroa. Viraston laskelma vahvistaa siten, että VES on esittämällään tavalla jo kompensoinut aiemmin kertyneet ylijäämät asiakkailleen vuoden 2016 loppuun mennessä.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Perustelut
Vuoden aikana valmistuneiden verkkoinvestointien huomioon ottaminen
Oikeusohjeet
Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013, jäljempänä valvontalaki), joka on tullut voimaan 1.9.2013, 10 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa verkonhaltijan, järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan sekä nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksen haltijan noudatettaviksi seuraavat palvelujen ehdot ja palvelujen hinnoittelua koskevat menetelmät ennen niiden käyttöönottamista; menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.
Mainitun pykälän 2 momentin mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä:
1) verkkotoimintaan tai palveluun sidotun pääoman arvostusperiaatteista;
2) verkkotoimintaan tai palveluun sidotulle pääomalle taikka palvelulle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta;
3) verkkotoiminnan tai palvelun tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta;
4) verkkotoiminnan tehostamiseen, markkinoiden yhdentymisen edistämiseen, verkon varmuuden parantamiseen sekä näihin liittyvän tutkimustoiminnan edistämiseen, verkon kehittämiseen ja verkon käyttäjien energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä edistävien järjestelmäpalvelujen saataville asettamiseen kannustavista tavoitteista ja niiden määrittämistavasta sekä menetelmistä, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa;
5) hinnoittelurakenteen määrittämistavasta, jos määrittämistapa on tarpeen verkkoon pääsyn toteuttamiseksi tai Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi taikka jos määrittämistapa liittyy järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen hinnoitteluun.
Mainitun pykälän 4 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan vahvistuspäätös, jossa määrätään 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuista menetelmistä, on voimassa kahden toisiaan seuraavan neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.
Valvontalain 10 §:n esitöiden (HE 20/2013 vp s. 164) mukaan pykälään ehdotetaan sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan 6 kohtaan ja maakaasumarkkinadirektiivin 41 artiklan 6 kohtaan perustuvia säännöksiä Energiamarkkinavirastolle kuuluvasta etukäteisestä toimivallasta verkonhaltijan, nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteiston haltijan sekä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan ehtojen ja palvelujen hinnoittelua koskevien menetelmien asettamisessa. Etukäteistä toimivaltaa on verkonhaltijoiden ja järjestelmävastaavan sekä nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteiston haltijan toimintaan 1 momentissa luetelluissa tapauksissa. Muissa tapauksissa Energiamarkkinaviraston toimivalta on luonteeltaan jälkikäteistä.
Esitöissä on todettu edelleen, että etukäteinen toimivalta merkitsee sitä, että verkonhaltija, järjestelmävastaava kantaverkonhaltija tai järjestelmävastaava siirtoverkonhaltija ei saa ottaa käyttöön etukäteisen toimivallan piiriin kuuluvien palveluiden ehtoja ja niiden hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen kuin Energiamarkkinavirasto on antanut niitä koskevan vahvistuspäätöksen.
Esitöiden mukaan energiamarkkinavirasto ei ole vahvistuspäätöstä antaessaan sidottu verkonhaltijan esittämiin ehtoihin tai menetelmiin, vaan virastolla on oikeus sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan 10 kohdan sekä maakaasumarkkinadirektiivin 41 artiklan 10 kohdan edellyttämällä tavalla poiketa verkonhaltijan esityksestä. Vahvistuspäätös on luonteeltaan yhteen toiminnanharjoittajaan kohdistuva hallintopäätös, johon toiminnanharjoittajalla on muutoksenhakuoikeus. Samalla päätöksellä voidaan tarvittaessa asettaa ehdot useillekin toiminnanharjoittajille.
Valvontalain 10 §:n esitöissä on edelleen todettu, että vahvistuspäätöksessä määrätään, miten eri pääomaerät otetaan huomioon hinnoittelun perusteena olevaa verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä. Lisäksi tiettyjen pääomaerien kuten sähköverkon osalta vahvistetaan hinnoittelun perusteena käytettävien pääomien arvostusperiaatteet ja -menetelmät. Sähköverkkojen kirjanpitoarvot eivät yleensä aiemman verosidonnaisuuden vuoksi kuvasta niihin sitoutunutta todellista pääomaa. Myös eri verkonhaltijoiden välillä on erilaisesta yrityshistoriasta johtuen huomattavia eroja. Tämän vuoksi vahvistuspäätöksissä tulee eri verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi soveltaa yhtenäisiä laskentamenetelmiä. Sen sijaan varsinaisia hinnoittelussa sovellettavia pääomamääriä vahvistuspäätöksessä ei tulla vahvistamaan etukäteen, vaan ne voivat vaihdella vuosittain verkonhaltijan omaisuuden muuttuessa.
Esitöissä on edelleen todettu, että vahvistuspäätöksessä määrätään myös verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuottoprosentin määrittelymenetelmä. Ennustettavuuden parantamiseksi tuottoprosentin määrittelymenetelmä tulee laatia sellaiseksi, että seuraavan vuoden tuottoprosentti voidaan laskea etukäteen. Kohtuullisen tuottoprosentin määrittelyyn sisältyy myös riskitason määritys. Riskitasoa arvioitaessa voidaan tarvittaessa ottaa huomioon eri yritystyyppien mahdollisesti erilaiset olosuhteet. Siten tuottoprosentit voivat vaihdella yritystyypeittäin, kuten maakaasuverkkotoiminnan ja sähköverkkotoiminnan tuottoprosentit ja esimerkiksi verovelvollisuuden mukaan. Sillä seikalla, onko kyseessä esimerkiksi ns. kaupunki- tai maaseutuyhtiö, ei ole kuitenkaan tuottoprosentin kannalta merkitystä.
Esitöissä on vielä todettu, että vahvistuspäätöksessä määrättään lisäksi periaatteet, joita sovelletaan verkkotoiminnan tuloslaskelman ja taseen oikaisussa. Näissä periaatteissa määritellään menetelmät, miten verkkotoimintaan sitoutunut pääoma jaetaan omaan ja vieraaseen pääomaan, miten verkosta sekä muusta käyttöomaisuudesta tehtävät poistot käsitellään verkkopalveluiden hinnoittelussa ja verkkopalveluhintojen kohtuullisuuden arvioinnissa.
Valvontajakson päätyttyä tehtävästä valvontapäätöksestä säädetään valvontalain 14 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan Energiamarkkinaviraston tulee 10 §:ssä tarkoitetun valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan päätöksen kohteena olevaa valvontajaksoa seuraavan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan päätöksen kohteena olevaa valvontajaksoa seuraavan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän. Jos verkkotoiminnan tuotto on ylittänyt päätöksen kohteena olevan valvontajakson kuluessa kohtuullisen tuoton määrän vähintään 5 prosentilla, on alennettavaan määrään lisättävä korko, joka lasketaan koko alennettavalle määrälle vuotuisena korkona päättyneen valvontajakson ajalta kyseistä valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen mukaisesti määritetyn oman pääoman koron keskiarvon mukaan.
Valvontalain 14 §:n esitöiden (HE 20/2013 vp, s. 165) mukaan Energiamarkkinaviraston valvontajakson päätyttyä antamassa valvontapäätöksessä arvioidaan, onko verkonhaltijan noudattama hinnoittelu ollut valvontajakson aikana kokonaisuudessaan säännösten ja 10§:n 1 momentin 1 kohdan tarkoittaman vahvistuspäätöksen mukaista. Verkkohinnoittelun tulee täyttää niiden mukaiset vaatimukset koko valvontajakson aikana, mutta yksittäisinä vuosina niistä voi olla poikkeamia. Valvontajaksoon perustuva tarkastelu mahdollistaa verkonhaltijalle pitkäjännitteisemmät suunnittelu- ja toimintamahdollisuudet muun muassa investointien toteuttamiselle sekä antaa paremmat mahdollisuudet huomioida toiminnassa säätilan vaihteluiden aiheuttamat vuotuiset eroavuudet. Arviointi tehdään ja valvontapäätös annetaan kultakin valvontajaksolta erikseen, vaikka vahvistuspäätös onkin voimassa kahden peräkkäisen valvontajakson ajan.
Esitöissä on edelleen todettu, että Energiamarkkinavirastolle säädetään toimivalta määrittää verkonhaltijan valvontajakson aikana syntynyt verkkotoiminnan tuotto sekä arvioida, onko tämä tuotto säännösten ja valvontajaksoa varten annetun vahvistuspäätöksen mukainen. Energiamarkkinavirastolla on toimivalta velvoittaa päätöksessään verkonhaltija alentamaan siirtopalvelumaksujaan seuraavan valvontajakson aikana määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän tai oikeuttaa verkonhaltijaa korottamaan siirtopalvelumaksujaan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän. Tasoitus toteutetaan yleisenä tasoituksena asiakkaille näitä koskevan hinnoittelun kautta. Verkonhaltijalle on tarkoituksenmukaista antaa mahdollisuus myös kohtuullisen tuoton alittavan määrän tasoitukseen seuraavan valvontajakson kuluessa, koska muussa tapauksessa osa verkonhaltijoista hinnoittelisi siirtopalvelumaksunsa jatkuvasti varmuuden vuoksi yli hyväksyttävän määrän, jotta tuottotavoite ei jäisi satunnaisen tai ennakoimattoman syyn vuoksi toteutumatta.
Esitöissä on vielä 14 §:n osalta todettu, että kohtuullisen tuoton alittavan määrän tasoitusjakso rajataan seuraavaan valvontajaksoon. Tämän jälkeen tasoittaminen ei ole enää mahdollista. Tasoitusjakson pituutta on tarkoituksenmukaista rajoittaa, jotta omistajan tuottovaatimuksen muuttuminen tai verkonhaltijan omistajanvaihdos eivät johtaisi kohtuullisen tuoton alittavien määrien perimiseen pitkältä ajalta jälkikäteen.
Energiaviraston vahvistuspäätös
Energiavirasto on 3.7.2013 antanut diaarinumerolla 811/430/2011 lopullisen päätöksen valittajan verkkotoiminnan tuotosta ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämistä koskevista menetelmistä kolmannelle valvontajaksolle 1.1.2012–31.12.2015. Päätöksen menetelmäliitteen kohdassa 3 "Menetelmät verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman oikaisemiseksi" on todettu seuraavaa:
"Verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävässä verkkotoimintaan sitoutuneen oikaistun pääoman arvostamisessa lähtökohtana on verkonhaltijan eriytetyn tilinpäätöksen mukainen sähköverkkotoiminnan tase, jota oikaistaan tässä luvussa esitetyillä menetelmillä.
Oikaistaessa eriytetyn taseen vastaavaa-puoli tämän asiakirjan luvussa 3.1 esitetyillä menetelmillä, saadaan oikaistun taseen loppusummana verkkotoimintaan sitoutuneen oikaistun pääoman määrä, jota. käytetään verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskelmissa.
Oikaistaessa eriytetyn taseen vastattavaa-puoli tämän asiakirjan luvussa 3.2 esitetyillä menetelmillä, saadaan määritettyä verkkotoimintaan sitoutuneen oikaistun pääoman määrän jakautuminen omaan pääomaan sekä korolliseen ja korottomaan vieraaseen pääomaan, joita käytetään verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskelmissa."
Menetelmäliitteen kohdassa 3.1.1 "Sähköverkkoon sitoutuneen pääoman oikaisu" on todettu seuraavaa:
"Sähköverkko on verkonhaltijan suurin yksittäinen, joskin useista eri komponenteista koostuva, käyttöomaisuuden osa. Sähkömarkkinalain 3 § 1 kohdan mukaan sähköverkolla tarkoitetaan toisiinsa liitetyistä sähköjohdoista, sähköasemista sekä muista tarvittavista sähkölaitteista ja sähkölaitteistoista muodostettua kokonaisuutta, joka on tarkoitettu sähkön siirtoon tai jakeluun.
Verkonhaltijan sähköverkkoon sitoutuneen pääoman arvo oikaistaan valvontamenetelmissä vastaamaan markkina-arvoa siten, että kohtuullisen tuoton laskennassa verkonhaltijan eriytetyn taseen mukaisen arvon sijaan käytetään myöhemmin tässä luvussa kuvatulla tavalla määritetystä sähköverkon jälleenhankinta-arvosta laskettua sähköverkon nykykäyttöarvoa.
Verkonhaltijan sähköverkon jälleenhankinta-arvo ja nykykäyttöarvo määritetään valvontajakson aikana vuosittain kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona.
Sähköverkon jälleenhankinta-arvon laskennassa käytetään lähtökohtaisesti eri verkkokomponenteille määriteltyjä verkkokomponenttikohtaisia yksikköhintoja eli standardiyksikköhintoja, jotka on esitetty tämän asiakirjan liitteessä A. Standardiyksikköhinnat perustuvat pääosin Energiateollisuus ry:n verkostosuosituksessa esitettyihin yksikköhintoihin. Niiltä osin kuin sähköverkkoon sitoutuneen pääoman oikaisussa käytettävät verkkokomponentit eivät sisälly edellä mainittuun verkostosuositukseen, perustuvat yksikköhinnat Energiamarkkinaviraston Empower Oy:llä teettämään selvitykseen sekä Energiamarkkinaviraston käytössä oleviin muihin selvityksiin."
Sähköverkon jälleenhankinta-arvon laskemista on käsitelty menetelmäliitteen kohdassa 3.1.1.1, jossa on todettu seuraavaa:
"Verkonhaltijan sähköverkon jälleenhankinta-arvo lasketaan valvontajakson kaikille vuosille kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona.
Jälleenhankinta-arvo lasketaan verkonhaltijan ilmoittamien, hallinnassaan ja tosiasiallisessa käytössään olevien sähköverkon eri verkkokomponenttien määrätietojen ja tämän asiakirjan liitteen A mukaisten, inflaatiolla korjattavien yksikköhintojen perusteella. Esimerkiksi varastoidut muuntajat ja muut varastoidut verkkokomponentit eivät ole tosiasiallisessa käytössä eli verkonhaltija ei voi ilmoittaa niitä verkkokomponenttien määrätietoihin.
Verkonhaltijan koko sähköverkon jälleenhankinta-arvo saadaan kertomalla ilmoitetut määrätiedot vastaavilla yksikköhintatiedoilla sekä laskemalla näin saadut verkkokomponenttikohtaiset jälleenhankinta-arvot yhteen."
Menetelmäliitteen kohdassa 3.1.1.2 on käsitelty sähköverkon nykykäyttöarvon laskemista ja todettu muun ohella seuraavaa:
"Verkonhaltijan sähköverkon nykykäyttöarvo lasketaan valvontajakson kaikille vuosil1e kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona.
Nykykäyttöarvo lasketaan jälleenhankinta-arvosta verkonhaltijan verkkokomponenttikohtaisten keski-ikä- ja pitoaikatietojen avulla. Jotta keski-ikä voidaan laskea, niin jokaiselle verkkokomponentille pitää selvittää ikätieto. Verkonhaltijan on ensisijaisesti selvitettävä verkkokomponenttien todelliset ikätiedot. Todellisella ikätiedolla tarkoitetaan lähtökohtaisesti verkkokomponentin valmistusvuodesta laskettua ikää. Sille osalle verkkokomponenteista, joille ei ikätietoja löydy, syöttävä lähiverkko määrittää puuttuvan ikätiedon. Mikäli ikätietoa ei saada määritettyä syöttävän lähiverkon avulla, niin niille verkkokomponentin osille, joille ikätietoa ei ole pystytty selvittämään, käytetään ikätietona seitsemääkymmentä prosenttia verkkokomponentin pitoajasta. Yksittäisen verkkokomponentin, jonka keski-ikä ylittää pitoajan, keski-ikä voi olla enintään verkonhaltijan valitseman enimmäispitoajan suuruinen."
Pysyvien vastaavien muista oikaisuista on menetelmäliitteen kohdassa 3.1.2 todettu vielä seuraavaa:
"Pysyvien vastaavien muiden hyödykkeiden kuin sähköverkon hyödykkeiden osalta ei verkonhaltijan verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman oikaisun yhteydessä oikaista eriytetyn taseen mukaisia kirjanpitoarvoja. Mikäli verkonhaltijan sähköverkon oikaisuun sisältyviä omaisuuseriä kuitenkin on eriytetyssä taseessa muualla kuin sähköverkon hyödykkeissä, eliminoidaan ne pois verkonhaltijan oikaistusta taseesta ja ne korvataan sähköverkon nykykäyttöarvolla siten kuin tämän asiakirjan luvussa 3.1.1 on esitetty. Vastaavasti sellaiset sähköverkon hyödykkeisiin kirjatut erät, joita ei oteta huomioon sähköverkon nyky- tai jälleenhankinta-arvon laskennassa, tulee ilmoittaa tilinpäätöksen liitetietona. Nämä erät otetaan huomioon kirjanpitoarvossaan ja kohtuullisena poistotasona sallitaan kirjanpitoon perustuva suunnitelman mukainen poisto."
Energiaviraston valvontapäätös
Valituksenalaisessa valvontapäätöksessä on vuoden aikana valmistuneiden verkkoinvestointien huomioon ottamisen osalta todettu seuraavaa:
"Kolmannen valvontajakson valvontamenetelmien mukaisesti vuoden aikana valmistuneen sähköverkon suunnitelman mukaisia poistoja ei huomioida suunnitelman mukaisina poistoina muista pysyvistä vastaavista. Energiavirasto on neuvonut asiassa Vantaan Energia Sähköverkot Oy:tä valvontajakson aikana ja viitannut neuvonnassa myös markkinaoikeuden ratkaisuun MAO:482/15."
Asian arviointi
Valittaja on perustellut vaatimustaan vuoden aikana valmistuneiden verkkoinvestointien huomioon ottamisen osalta viittaamalla Energiaviraston 3.7.2013 antaman vahvistuspäätöksen menetelmäliitteen kohtaan 3.1.2. Valittaja on esittänyt, että vahvistuspäätöksen kyseisen kohdan perusteella vuoden aikana valmistuneita verkkoinvestointeja ei tule ottaa huomioon sähköverkon nyky- tai jälleenhankinta-arvon laskennassa, vaan ne on sen sijaan otettava huomioon kirjanpitoarvossaan ja niiden osalta on kohtuullisena poistotasona sallittava kirjanpitoon perustuva suunnitelman mukainen poisto.
Energiavirasto on esittänyt, että vuoden aikana valmistuneet sähköverkko on valituksenalaisessa valvontapäätöksessä otettu huomioon kolmannen valvontajakson vahvistuspäätöksen valvontamenetelmien mukaisesti. Viraston mukaan menetelmäliitteen kohdassa 3.1.2 on määrätty muuhun sähköverkkotoimintaan kuin sähköverkkoon liittyvien pysyvien vastaavien oikaisuista. Kohdassa 3.1.1 on puolestaan esitetty pääsääntö sähköverkkoon sitoutuneen pääoman oikaisusta. Kohdan 3.1.2 mukaan tästä pääsäännöstä kuitenkin poiketaan, jos sähköverkon hyödykkeelle ei löydy valvontamenetelmien liitteestä A vastaavaa komponenttia tai jos kyseinen verkon osa ei ole tosiasiallisessa käytössä, eli ei kuulu sähköverkkoon. Tällöin kyseiselle hyödykkeelle ei lasketa nykykäyttöarvoa, vaan arvona käytetään kirjanpitoarvoa, jos hyödyke on esitetty tilinpäätöksen liitetietona. Koska vuoden aikana valmistunut sähköverkko on tosiasiallisesti käytössä, ja kun se koostuu komponenteista, jotka on mainittu valvontamenetelmien liitteessä A, on sen nykykäyttöarvo korvattava kohdassa 3.1.1, sekä siihen sisältyvissä kohdissa 3.1.1.1 ja 3.1.1.2, kuvatun pääsäännön mukaisesti, eli ottaen laskennassa huomioon sähköverkon nyky- tai jälleenhankinta-arvo, jotka määritellään valvontajakson aikana vuosittain kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona.
Markkinaoikeus toteaa, että valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston on tullut vahvistuspäätöksellään vahvistaa verkonhaltijan noudatettaviksi palvelujen ehdot ja palvelujen hinnoittelua koskevat menetelmät ennen niiden käyttöönottamista ja tältä osin muun ohella menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana. Pykälän 2 momentin mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä on voitu määrätä muun ohella verkkotoimintaan tai palveluun sidotun pääoman arvostusperiaatteista.
Valvontalain esitöiden mukaan Energiamarkkinavirastolle on ollut etukäteinen toimivalta verkonhaltijan ehtojen ja palvelujen hinnoittelua koskevien menetelmien asettamisessa. Energiavirasto ei ole vahvistuspäätöstä antaessaan sidottu verkonhaltijan esittämiin ehtoihin tai menetelmiin, vaan sillä on oikeus poiketa verkonhaltijan esityksestä.
Esitöissä on sähköverkkoihin liittyvän pääoman arvostusperiaatteiden vahvistamisen osalta todettu, että pääomaerät otetaan huomioon hinnoittelun perusteena olevaa verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä ja niiden osalta vahvistetaan hinnoittelun perusteena käytettävät arvostusperiaatteet ja -menetelmät. Esitöiden mukaan sähköverkkojen kirjanpitoarvot eivät yleensä aiemman verosidonnaisuuden vuoksi kuvasta niihin sitoutunutta todellista pääomaa. Koska eri verkonhaltijoiden välillä on erilaisesta yrityshistoriasta johtuen huomattavia eroja, vahvistuspäätöksissä tulee verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi soveltaa yhtenäisiä laskentamenetelmiä.
Valvontalain esitöissä on vielä todettu, että Energiamarkkinaviraston valvontajakson päätyttyä antamassa lain 14 §:ään perustuvassa valvontapäätöksessä on arvioitava, onko verkonhaltijan noudattama hinnoittelu ollut valvontajakson aikana kokonaisuudessaan säännösten ja vahvistuspäätöksen mukaista.
Markkinaoikeus katsoo, että Energiaviraston on etukäteisen toimivallan periaatteen mukaisesti tullut ottaa valvontapäätöksensä perusteeksi ne menetelmät, jotka lainvoimaisessa vahvistuspäätöksessä on vahvistettu noudatettavaksi arvostettaessa sähköverkkoihin liittyviä pääomia. Näin ollen viraston menettelyn arvioinnin perusteeksi on otettava lainvoimaisen vahvistuspäätöksen sanamuoto.
Verkkotoimintaan sitoutuneiden pääomien arvostamisen menetelmät on ilmoitettu vahvistuspäätöksen osassa 3.1, joka jakautuu kolmeen kohtaan, 3.1.1 "Sähköverkkoon sitoutuneen pääoman oikaisu", 3.1.2 "Pysyvien vastaavien muut oikaisut" ja 3.1.3 "Vaihtuvien vastaavien arvostusperiaatteet", joista viimeksi mainittu koskee rahoitusomaisuutta ja muuta vaihto-omaisuutta ja saamisia. Markkinaoikeus toteaa, että jo edellä mainituista pääomien arvostamisen menetelmien otsikoinneista on ilmennyt arvostamisen kohdistuvan eri tyyppisiin pääomiin, joista sähköverkkoon sitoutunutta pääomaa käsitellään kohdassa 3.1.1. Kohdassa 3.1.2 on määrätty muiden pysyvien vastaavien arvostamisesta. Tämän erityyppisten pääomien arvostamista koskevan eron on myös täytynyt olla ammattimaisen sähköverkonhaltijan ymmärrettävissä.
Tässä asiassa on vuoden aikana valmistuneiden sähköverkkojen komponenttien osalta kysymys kohtien 3.1.1 ja 3.1.2 soveltamisesta. Kohdassa 3.1.1 on määritelty sähköverkko toteamalla, että se on verkonhaltijan suurin yksittäinen, joskin useista eri komponenteista koostuva, käyttöomaisuuden osa, ja sillä tarkoitetaan toisiinsa liitetyistä sähköjohdoista, sähköasemista sekä muista tarvittavista sähkölaitteista ja sähkölaitteistoista muodostettua kokonaisuutta, joka on tarkoitettu sähkön siirtoon tai jakeluun. Kohdassa 3.1.1 on edelleen todettu, että sähköverkkoon sitoutuneen pääoman arvo oikaistaan valvontamenetelmissä vastaamaan markkina-arvoa siten, että kohtuullisen tuoton laskennassa verkonhaltijan eriytetyn taseen mukaisen arvon sijaan käytetään sähköverkon jälleenhankinta-arvosta laskettua sähköverkon nykykäyttöarvoa. Kyseisessä kohdassa on vielä todettu, että sähköverkon jälleenhankinta-arvo ja nykykäyttöarvo määritetään valvontajakson aikana vuosittain kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona.
Kohdassa 3.1.2 on puolestaan todettu, että pysyvien vastaavien muiden hyödykkeiden kuin sähköverkon hyödykkeiden osalta ei verkonhaltijan verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman oikaisun yhteydessä oikaista eriytetyn taseen mukaisia kirjanpitoarvoja. Markkinaoikeus katsoo, että kyseisessä kohdassa on näin ollen määrätty niiden pääomien oikaisusta ja arvottamisesta, jotka eivät kuulu sähköverkkoon. Nämä pääomat, jotka eivät kuulu sähköverkkoon, ja joita ei siten oteta huomioon sähköverkon nyky- tai jälleenhankinta-arvon laskennassa, tulee kyseisen alakohdan mukaan ilmoittaa tilinpäätöksen liitetietona ja nämä erät otetaan huomioon kirjanpitoarvossaan ja kohtuullisena poistotasona sallitaan kirjanpitoon perustuva suunnitelman mukainen poisto.
Kun vahvistuspäätöksen menetelmäliitteessä ei ole erityisesti määrätty vuoden aikana valmistuneiden sähköverkon osien komponentteihin sidotun pääoman arvostamisesta, markkinaoikeus katsoo, että niiden arvostamisessa on, kuten muidenkin sähköverkkokomponenttien, tullut soveltaa vahvistuspäätöksen menetelmäliitteen kohtaa 3.1.1. Näin ollen Energiaviraston ei voida katsoa menetelleen sähkömarkkinalain, valvontalain tai vahvistuspäätöksen menetelmäliitteen vastaisesti hylätessään valvontapäätöstä antaessaan valittajan vaatimuksen siitä, että sen vuoden aikana rakennetut ja valmistuneet, tilinpäätöksen liitetietona ilmoitetut sähköverkkoinvestoinnit otetaan huomioon tavalla, joka on todettu menetelmäliitteen kohdassa 3.1.2, eli kirjanpitoarvossaan ja niiden osalta sallittaisiin kirjanpitoon perustuva suunnitelman mukainen poisto.
Johtopäätös
Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainituin perustein valittajan vaatimus sen vuoden aikana rakennettujen ja valmistuneiden, tilinpäätöksen liitetietona ilmoitettujen sähköverkkoinvestointien huomioon ottamisesta yhtiön hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa kirjanpitoarvossaan ja kirjanpitoon perustuvan suunnitelman mukaisen poiston salliminen niiden osalta, on hylättävä.
Tasoitusjakson pidentäminen
Oikeusohjeet
Valvontalain 1 §:n mukaan sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnan ja seurannan tavoitteena on sähkön ja maakaasun hyvän toimitusvarmuuden, kilpailukykyisen hinnan ja kohtuullisten palveluperiaatteiden turvaamiseksi energian käyttäjille edistää tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimivia kansallisia ja alueellisia sähkö- ja maakaasumarkkinoita sekä Euroopan unionin sähkön ja maakaasun sisämarkkinoita.
Mainitun pykälän esitöiden (HE 20/2013 vp s. 158 ja 159) mukaan pykälässä säädetään sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnan ja seurannan tavoitteista. Lain soveltajien tulee huomioida nämä tavoitteet lakia soveltaessaan ja tulkitessaan.
Esitöissä on edelleen muun ohella todettu, että sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnan ja seurannan tavoitteena on sähkön ja maakaasun hyvän toimitusvarmuuden, kilpailukykyisen hinnan ja kohtuullisten palveluperiaatteiden turvaamiseksi energian käyttäjille edistää tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimivia kansallisia ja alueellisia sähkö- ja maakaasumarkkinoita sekä Euroopan unionin sähkön ja maakaasun sisämarkkinoita. Lain tavoitteiden toteutuminen ilmenee viimekädessä sen vaikutuksina sähkön ja maakaasun loppukäyttäjille. Lain tavoitteiden toteumista tulee tämän vuoksi arvioida loppukäyttäjien näkökulmasta. Tämän vuoksi tavoitesäännöksessä asetetaan tavoitteeksi pyrkimys turvata loppukäyttäjille hyvä sähkön ja maakaasun toimitusvarmuus, kilpailukykyinen sähkön ja maakaasun hinta sekä kohtuulliset palveluperiaatteet.
Valvontalain 2 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan lakia sovelletaan niiden valvonta- ja seurantatehtävien hoitamiseen, jotka säädetään Energiaviraston tehtäviksi sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY, jäljempänä sähkömarkkinadirektiivi, nojalla annetuissa, suuntaviivoja koskevissa komission asetuksissa ja päätöksissä.
Mainitun direktiivin johdantolauseen 51 mukaan kuluttajien etujen olisi oltava keskeisessä osassa tässä direktiivissä, ja palvelun laadun olisi oltava sähköalan yritysten tärkein vastuualue. Kuluttajien nykyisiä oikeuksia on vahvistettava, ja ne on turvattava, ja niihin liittyvää avoimuutta olisi lisättävä. Kuluttajansuojatoimenpiteillä olisi varmistettava, että kaikki kuluttajat laajemmalla yhteisön toiminta-alalla hyötyvät kilpailulle avoimista markkinoista. Jäsenvaltioiden tai, kun jäsenvaltiossa on niin säädetty, sääntelyviranomaisten olisi huolehdittava kuluttajien oikeuksien toteutumisesta.
Direktiivin 36 artiklan mukaan direktiivissä määriteltyjä viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomaisen on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet seuraavien tavoitteiden edistämiseksi 37 artiklassa säädettyjen tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puitteissa tarvittaessa tiiviissä yhteydenpidossa muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten, myös kilpailuviranomaisten, kanssa ja tämän rajoittamatta näiden toimivaltaa. Mainitun artiklan kohdassa g on tavoitteena ilmoitettu sen varmistaminen, että asiakkaat hyötyvät kansallisten markkinoiden tehokkaasta toiminnasta, sekä tehokkaan kilpailun ja kuluttajansuojan varmistamisen edistäminen.
Valvontalain 14 §:n 1 momentin mukaan Energiamarkkinaviraston tulee 10 §:ssä tarkoitetun valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan päätöksen kohteena olevaa valvontajaksoa seuraavan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan päätöksen kohteena olevaa valvontajaksoa seuraavan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän. Jos verkkotoiminnan tuotto on ylittänyt päätöksen kohteena olevan valvontajakson kuluessa kohtuullisen tuoton määrän vähintään 5 prosentilla, on alennettavaan määrään lisättävä korko, joka lasketaan koko alennettavalle määrälle vuotuisena korkona päättyneen valvontajakson ajalta kyseistä valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen mukaisesti määritetyn oman pääoman koron keskiarvon mukaan.
Mainitun pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettua päätöstä ei saa antaa, ellei kysymyksessä olevaa valvontajaksoa koskeva vahvistuspäätös ole lainvoimainen.
Mainitun pykälän 3 momentin mukaan Energiavirasto voi painavasta syystä verkonhaltijan hakemuksesta pidentää 1 momentissa tarkoitettua tasoitusjaksoa enintään neljällä vuodella. Pidennys on aina myönnettävä sille osuudelle alijäämästä, jota verkonhaltija ei ole voinut kattaa 1 momentin mukaisesti sähkömarkkinalain 26 a §:ssä tai maakaasumarkkinalain 24 §:ssä säädetyn siirto- ja jakelumaksujen korotusten rajoittamisen vuoksi.
Mainitun pykälän 3 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp s. 165) mukaan Energiamarkkinavirasto voi erityisestä syystä pidentää 1 momentissa tarkoitettua tasoitusjaksoa. Tasoitusjakson pidentämiseen oikeuttava erityinen syy voi olla esimerkiksi se, että Energiamarkkinaviraston tässä pykälässä tarkoitettu päätös on muutoksenhaun johdosta muuttunut merkittävästi tasoitusjakson kuluessa. Tällaisessa tapauksessa tasoituksen toteuttaminen jäljellä olevan tasoitusjakson kuluessa voi johtaa sekä verkonhaltijan että tämän asiakkaiden kannalta epätarkoituksenmukaisen suuriin siirtopalvelumaksujen muutoksiin.
Asian arviointi
Energiavirasto on valituksenalaisessa valvontapäätöksessään todennut, että se hylkää hakemuksen toisen valvontajakson 2008–2011 tasoitusjakson pidentämisestä, koska olennaisten olosuhdemuutosten vaatimuksen ei voida katsoa asiassa täyttyneen ja koska valittaja ei ole esittänyt valvontalain 14 §:n 3 momentin mukaisia perusteluja painavan tai erityisen syyn täyttymisestä.
Valittaja on perustellut vaatimustaan toisen valvontajakson 2008–2011 tasoitusjakson pidentämisestä ensinnäkin sillä, että se ei ollut vielä syyskuussa 2015, eli neljä kuukautta ennen kolmannen valvontajakson 2012–2015 päättymistä, saanut lainvoimaista ja lopullista toisen valvontajakson valvontapäätöstä, jolloin se olisi ilman tasausjakson pidentämistä pitänyt kompensoida mahdollinen toisen valvontajakson ylijäämä mainitussa hyvin lyhyessä ajassa. Tältä osin valittaja on viitannut lisäksi siihen, että kohtuullisen tuoton laskennan tulkintakysymykset, kuten yhtiökohtaisten yksikköhintojen soveltaminen eräiltä osin, ovat olleet avoinna, eikä Energiavirasto ole tiedusteluista huolimatta antanut valittajalle minkäänlaista neuvontaa ennen kolmannen valvontajakson päättymistä.
Valittaja on perustellut tasoitusjakson pidentämistä myös sillä, että valittajan tiedossa ei kolmannella valvontajaksolla ole ollut, mitä vahvistuspäätöstä ja miten on sovellettava Aviaenergian verkkotoiminnan sulauduttua valittajan verkkotoimintaan vuoden 2014 alusta. Energiavirasto on ratkaissut tämän kysymyksen valvontalain 15 §:n 1 momentin sanamuodon vastaisesti ja vasta valituksenalaisella valvontapäätöksellä.
Valittaja on perustellut toisen valvontajakson tasoitusjakson pidentämistä vielä sillä, että toisen ja kolmannen valvontajakson aikana on tapahtunut täysin ennakoimaton korkotason nopea romahtaminen, joka on aiheuttanut sallitun kohtuullisen tuoton merkittävää alentumista. Lisäksi valittaja on viitannut siihen, että Energiavirasto on valituksenalaisessa valvontapäätöksessä arvioinut lain ja vahvistuspäätöksen vastaisesti vuoden aikana rakennetut ja valmistuneet sähköverkkoinvestoinnit kolmannen valvontajakson kohtuullista tuottoa laskiessaan.
Markkinaoikeus toteaa ensiksi, että tässä asiassa ei ole kysymys valvontalain 14 §:n 3 momentin toisen virkkeen mukaisesta tilanteesta, jossa valvontajaksolla kertyneen alijäämän kompensoiminen siirtopalvelumaksuja korottamalla ei ole valvontajakson kuluessa mahdollista, koska riittävän suuri korotus ylittäisi sähkömarkkinalain 26 a §:ssä määritellyn korotuksen enimmäismäärän. Näin ollen kysymys tasoitusjakson pidentämisestä tulee arvioitavaksi valvontalain 14 §:n 3 momentin ensimmäisen virkkeen perusteella.
Siltä osin kun valittaja on perusteena tasoitusjakson pidentämiselle vedonnut siihen, että toisen valvontajakson valvontapäätös ei kolmannen valvontajakson lähestyessä loppuaan syksyllä 2015 ole vielä ollut lainvoimainen, markkinaoikeus toteaa, että Energiaviraston on antanut 24.2.2014 diaarinumerolla 208/430/2009 valittajalle toisen valvontajakson valvontapäätöksen, jossa on vahvistettu valvontajakson tuoton ylijäämä ja velvoitettu valittaja kompensoimaan ylijäämä kolmannen valvontajakson aikana. Valittaja on valittanut mainitusta toisen valvontajakson valvontapäätöksestä markkinaoikeuteen ja vaatinut valvontapäätöksen muuttamista käyttöoikeuskenttien huomioon ottamisen, vuoden aikana rakennettujen ja valmistuneiden sähköverkkoinvestointien huomioon ottamisen sekä ylijäämän ja korkoseuraamuksen laskemisen osalta. Markkinaoikeus on ratkaistu asian päätöksellä 482/15, joka on annettu 3.7.2015.
Päätöksessään 482/15 markkinaoikeus on hylännyt valittajan vaatimukset siitä, että yhtiön käytössä olevat ja sen rahoittamat kantaverkon käyttöoikeuskentät otetaan huomioon verkon rakennetiedoissa jälleenhankinta-arvoa ja nykykäyttöarvoa laskettaessa ja että yhtiön vuoden aikana rakennetut ja valmistuneet sähköverkon hyödykkeisiin kirjatut sähköverkkoinvestoinnit otetaan huomioon yhtiön hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa kirjanpitoarvossaan ja niiden osalta sallitaan kirjanpitoon perustuva suunnitelman mukainen poisto.
Markkinaoikeus on edellä mainitussa päätöksessä hyväksynyt valittajan kolmannen vaatimuksen, liittyen ylijäämän ja korkoseuraamuksen laskemiseen, valvontapäätöksen korkoseuraamuksen laskentavavan ja todennut Energiaviraston menetelleen tältä osin sähkömarkkinalain 38 c §:ssä säädetyn vastaisesti. Markkinaoikeus on palauttanut asian Energiavirastolle uuden valvontapäätöksen tekemiseksi korkoseuraamuksen laskentatavan osalta.
Markkinaoikeuden päätöksestä ei ole valitettu ja se on siten tullut lainvoimaiseksi 7.8.2015. Energiavirasto on tämän jälkeen 28.10.2015 antanut uuden toista valvontajaksoa koskevan valvontapäätöksen. Saadun selvityksen mukaan uuden valvontapäätöksen mukainen valittajan asiakkaille kompensoitava euromäärä on ollut 330.000 euroa pienempi kuin alkuperäisen valvontapäätöksen mukainen euromäärä.
Markkinaoikeus katsoo, että valvontapäätöksen muuttumista muutoksenhaun johdosta tasoitusjakson kuluessa edellä todetulla tavalla ainoastaan korkoseuraamuksen laskentavavan osalta ja siten, että muutos on merkinnyt ylijäämän kompensointivelvoitteen pienenemistä, ei voida pitää verkonhaltijan kannalta valvontalain 14 §:n 3 momentin esitöissä todettuna merkittävänä muutoksena. Muutoksenhaku valvontapäätökseen ja siihen liittyneet kohtuullisen tuoton laskennan tulkintakysymykset, sekä muutoksenhaun johdosta annettu markkinaoikeuden päätös ja edelleen sen johdosta annettu uusi valvontapäätös eivät näin ollen muodosta valvontalain 14 §:n 3 momentin edellyttämää painavaa syytä tasoitusjakson pidentämiselle.
Siltä osin kuin valittaja on perusteena tasoitusjakson pidentämiselle vedonnut siihen, ettei se ole tiennyt mitä vahvistuspäätöstä sovelletaan liittyen Aviaenergian verkkotoiminnan sulautumiseen valittajan toimintaan 1.1.2014 lukien, markkinaoikeus toteaa ensiksi, että valvontalain 1 §:n ja sen esitöiden mukaisesti tasoitusjakson pidentämisen edellytyksiä arvioitaessa on erityisesti otettava huomioon, että lain tavoitteiden, kuten kohtuullisten palveluperiaatteiden, toteutumista tulee arvioida loppukäyttäjien näkökulmasta. Tavoitteena on turvata loppukäyttäjille kohtuulliset palveluperiaatteet. Markkinaoikeus katsoo, että ylijäämän kompensoiminen kohtuullisessa ajassa sen kertymisen jälkeen on loppukäyttäjien edun mukaista, ja se on sitä siinäkin tapauksessa, että kompensoinnin tultua suoritetuksi hintataso jälleen palautuisi selvästi korkeammalle tasolle. Kun Aviaenergian verkkotoiminnan sulautumiseen valittajan toimintaan on tapahtunut vasta nyt kysymyksessä olevan toisen valvontajakson päättymisen jälkeen, markkinaoikeus katsoo, että sulautuminen, jolla ei ole ollut vaikutusta ylijäämän kertymiseen toisella valvontajaksolla, ei voi loppukäyttäjien etu huomioon ottaen muodostaa painavaa syytä tasoitusjakson pidentämiselle.
Siltä osin kun valittaja on perusteena tasoitusjakson pidentämiselle vedonnut korkotason nopeaan romahtamiseen markkinaoikeus toteaa, että kysymys on ollut korkotason alenemisesta, joka on alkanut jo toisen valvontajakson alussa ja jatkunut edelleen kolmannella valvontajaksolla. Korkotason aleneminen on kohdistunut kaikkiin verkonhaltijoihin, eikä se ole suoraan vaikuttanut valittajan mahdollisuuteen hinnanalennuksen kautta kompensoida kertynyttä ylijäämää loppukäyttäjille. Ottaen vielä huomioon, että korkotason jo pitkään jatkunut aleneminen liittyy verkonhaltijan normaaliin liiketoimintariskiin, jonka verkonhaltija on myös voinut ottaa huomioon valvontajakson aikana, markkinaoikeus katsoo, ettei sitä voida pitää painavana syynä tasoitusjakson pidentämiselle.
Valittajan käsitys siitä, että Energiavirasto on valituksenalaisessa kolmatta valvontajaksoa koskevassa valvontapäätöksessä arvioinut lain ja vahvistuspäätöksen vastaisesti vuoden aikana rakennetut ja valmistuneet sähköverkkoinvestoinnit kolmannen valvontajakson kohtuullista tuottoa laskiessaan, liittyy vain välillisesti valittajan mahdollisuuteen kompensoida toisen valvontajakson aikana kertynyt ylijäämä. Kun valvontalain 14 §:n 3 momentin esitöissä on edellä todetulla tavalla tuotu esimerkkinä painavasta syystä tasoitusjakson pidentämiseen kyseiseen valvontajaksoon kohdistuvan valvontapäätöksen muuttuminen merkittävästi muutoksenhaun johdosta tasoitusjakson kuluessa, markkinaoikeus katsoo, ettei seuraavaan valvontajaksoon, jonka ylijäämän kompensoinnin määräajan pidentämisestä valittajan vaatimuksessa ei ole kysymys, kohdistuva valittajan arvioima tarve muutoksenhaulle, voi muodostaa loppukäyttäjien etu huomioon ottaen painavaa syytä tasoitusjakson pidentämiselle.
Valittaja on tasoitusjakson pidentämiseen liittyen viitannut vielä siihen, että Energiavirasto ei olisi antanut sille riittävää neuvontaa kolmannen valvontajakson aikana liittyen yhtiökohtaisiin yksikköhintoihin. Markkinaoikeus toteaa tältä osin seuraavaa.
Neuvonnan antamisesta on säädetty hallintolain 8 §:n 1 momentissa, jonka mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Neuvonta on maksutonta.
Markkinaoikeus toteaa, että Energiavirasto on vuosittain laatinut valittajalle alustavat kohtuullisen tuoton laskelmat, jotka ovat kolmannen valvontajakson osalta poikenneet valituksenalaisessa valvontapäätöksessä vahvistetun kohtuullisen tuoton ylijäämästä vain suhteellisen vähän. Poikkeama on ollut vuonna 2012 151.000 euroa, vuonna 2013 143.000 euroa ja vuonna 2014 4.000 euroa.
Energiavirasto on lisäksi 29.9.2014 lähettänyt valittajalle diaarinumerolla 309/430/2012 "Muistutukseksi" otsikoidun kirjeen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:
"Energiavirasto on antanut yhtiöllenne valvontapäätöksen koskien toista valvonta jaksoa (2008-2011). Valvontapäätöksen mukaan yhtiönne on ollut toisella valvontajaksolla ylijäämäinen. Toisen valvontajakson ylijäämä on siirtynyt yhtiöllenne kompensoitavaksi kolmannella valvontajaksolla. Valvontalain 16 §:n mukaan elinkeinonharjoittajalle voidaan määrätä seuraamusmaksu, jos tämä tahallaan tai huolimattomuudesta rikkoo tai jättää noudattamatta 14 §:ssä tarkoitettua Energiaviraston lainvoimaista päätöstä, jolla verkonhaltija on velvoitettu alentamaan siirtopalvelumaksujaan.
Vantaan Energia Sähköverkot Oy:n toiselta valvontajaksolta siirtynyt kompensoitava ylijäämä on 1 760 tuhatta euroa. Kohtuullisen tuoton laskelman 2012 mukaan ylijäämää on kertynyt Vantaan Energia Sähköverkot Oy:lle edelleen 3 551 tuhatta euroa vuodelta 2012.
Huomioittehan, että yhtiönne on oltava kolmannella valvontajaksolla vähintään saman verran alijäämäinen, jotta toiselta valvontajaksolta siirtynyt ylijäämä voidaan katsoa kompensoiduksi. Koska ylijäämää on kertynyt edelleen vuonna 2012, on alijäämää kerryttävä kolmannen valvontajakson jäljeltä olevilta vuosilta vastaavasti suhteessa enemmän."
Energiavirasto on kolmannen tasoitusjakson aikana 29.10.2015 antanut diaarinumerolla 2094/430/2015 välipäätöksen, jossa se on muun ohella vastauksena valittajan hakemukseen toisen valvontajakson tasoitusjakson pidentämiseen todennut seuraavaa:
"Energiavirasto antaa nyt asiassa välipäätöksen ja käsittelee hakemuksen kolmannen valvontajakson valvontapäätöksellä uudestaan. Energiavirasto käsittelee tällöin samassa yhteydessä siirtyykö ylijämään tasoittaminen neljännelle valvontajaksolle. Energiavirasto voi valvontalain 14 5:n 3 mom. nojalla erityisestä syystä pidentää 1 momentissa tarkoitettua tasoitusjaksoa. Erityisen syyn olemassaoloa ei voida arvioida etukäteen."
Markkinaoikeus katsoo, että jo edellä todettujen vuosittaisten laskelmien, jotka ovat varsin hyvin vastanneet sittemmin toteutunutta, muistutuksen ja välipäätöksen perusteella valittaja on saanut Energiavirastolta päivitettyä tietoa siitä, että sen toiminta on ollut toisen valvontajakson jälkeen kolmannella valvontajaksolla edelleen ylijäämäistä aina vuoden 2014 loppuun saakka. Samoin valittaja on tullut tietoiseksi siitä, että tasoitusjakson pidentäminen tulee arvioitavaksi kolmannen valvontajakson valvontapäätöksen yhteydessä valvontajakson päätyttyä. Näin ollen, ja ottaen vielä huomioon valittajan toimiminen sähköverkkoliiketoiminnan elinkeinonharjoittajana, markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole laiminlyönyt hallintolain 8 §:n 1 momentin mukaista neuvontavelvollisuutta tavalla joka voisi muodostaa valvontalain 14 §:n 3 momentin mukaisen painavan syyn tasoitusjakson pidentämiselle.
Johtopäätös
Edellä mainitun perustein markkinaoikeus katsoo, että VES:n vaatimus lisäajan myöntämisestä toisen valvontajakson ylijäämän kompensoimiseksi on hylättävä.
Johtopäätös valittajan esittämistä väitteistä
Kaiken edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole esitetty perusteita valituksenalaisen valvontapäätöksen kumoamiselle valittajan vaatimalla tavalla. Näin ollen valittajan valitus on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Markkinaoikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta, jos Energiavirasto joutuisi korvaamaan Vantaan Energia Sähköverkot Oy oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.
Päätöslauselma
Markkinaoikeus hylkää Vantaan Energia Sähköverkot Oy:n valituksen.
Muutoksenhaku
Markkinaoikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Ville Parkkari sekä markkinaoikeuden asiantuntijajäsen Mikko Kara.
Huomaa
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.