Päätös, josta valitetaan

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös 9.9.2022 dnro KKV/144/14.00.00/2020

Asian aikaisemmat vaiheet

MT (jäljempänä myös MT tai valittaja) on tehnyt Kilpailu- ja kuluttajavirastolle (jäljempänä myös virasto) 29.1.2020 saapuneen toimenpidepyynnön. MT on pyytänyt virastoa tutkimaan, ovatko eräät puun ostoa metsänomistajilta harjoittavat metsäalan yhtiöt syyllistyneet kilpailulain vastaiseen menettelyyn osallistuessaan kansainvälisen Forest Stewardship Council -nimisen järjestön (jäljempänä myös FSC) FSC-sertifikaatin toimeenpanoon Suomessa siltä osin kuin sertifikaatti sisältää rajoituksia puunhankintaan metsien korkean suojeluarvon (High Conservation Value) alueiksi merkityiltä alueilta (HCV-alueet).

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 7.9.2020 antamallaan päätöksellä (dnro KKV/144/14.00.00/2020) jättänyt asian tutkimatta kilpailulain 32 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla, koska se ei ole pitänyt todennäköisenä, että asiassa on kyse kielletystä kilpailunrajoituksesta.

MT on valittanut tästä päätöksestä markkinaoikeuteen, joka on 27.10.2021 antamallaan päätöksellä nro 220/2021 kumonnut Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen ja palauttanut asian virastolle. Markkinaoikeus on katsonut, että mainittu päätös ei täyttänyt hallintolain 44 ja 45 §:ssä hallintopäätökselle asetettuja edellytyksiä, kun siitä ei riittävän selvästi ja yksilöidysti ilmennyt seikkoja, joiden perusteella Kilpailu- ja kuluttajavirasto oli päätynyt katsomaan käsillä olevan perusteet jättää asia tutkimatta.

Markkinaoikeus katsoi tältä osin näyttäneen siltä, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksessä oli rajoituttu tarkastelemaan yksistään metsäyhtiöiden jäsenyyttä FSC-sertifikaatissa. Sen sijaan valituksenalaisessa päätöksessä ei ollut lainkaan tarkasteltu sitä, mikä merkitys kilpailusäännösten kannalta arvioituna on mahdollisesti annettava sille, että metsäyhtiöt asiassa esitetyn mukaan sertifikaatin jäsenyyden lisäksi ovat osallistuneet myös sertifikaatin toimintaan muun ohella niiden eri elimien kuten hallituksen ja standardikehitystyöryhmän kautta.

Lisäksi Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksessä oli muun ohella edelleen todettu, ettei virasto ole pitänyt todennäköisenä, että FSC-sertifikaatin ehtojen noudattaminen puunhankinnassa HCV-alueiksi merkityiltä tai muilta alueilta vaikuttaisi merkittävästi terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiin. Markkinaoikeus totesi, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksessä ei ollut perusteltu tätä toteamusta sen lähemmin. Päätöksessä ei ollut esimerkiksi tuotu esiin sitä, minkälaista osuutta HCV-alueiksi merkityt alueet tai valituksenalaisessa päätöksessä viitatut muut alueet edustavat. Päätöksestä ei siten ilmennyt, miten merkittävä vaikutus näillä alueilla voi olla terveen ja toimivan kilpailun kannalta.

Markkinaoikeuden palautettua asian Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 9.9.2022 tehnyt nyt kysymyksessä olevan valituksenalaisen päätöksen.

Valituksenalainen päätös

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt asian tutkimatta kilpailulain 32 §:n 1 momentin sekä 32 §:n 2 momentin 1 ja 5 kohdan nojalla.

Ensinnäkin Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole tekemänsä esiselvityksen perusteella pitänyt todennäköisenä, että toimenpidepyynnössä esitetyssä menettelyssä olisi kysymys kielletystä kilpailunrajoituksesta kilpailulain 32 §:n 2 momentin 1 kohdan tarkoittamalla tavalla.

Valituksenalaisessa päätöksessä on tältä osin muun ohella todettu, että elinkeinonharjoittajilla on lähtökohtaisesti kilpailulainsäädännön estämättä vapaus valita, mitkä sertifikaatit ovat tarpeellisia niiden liiketoiminnan kannalta. Metsäyhtiöillä on FSC-sertifikaatin lisäksi käytössään myös PEFC-sertifiointi, joka on metsänomistajien keskuudessa laaja-alaisesti käytössä. Sertifikaattien hankkiminen ja niiden hyödyntäminen liiketoiminnassa on yleinen toimintatapa monella toimialalla. Sertifikaatin saamisen edellytyksenä on tyypillisesti tiettyjen kriteerien täyttyminen.

Metsäyhtiöt ovat jäseniä Vastuullisen metsänhoidon yhdistys ry:ssä (”FSC Suomi”), joka toimii kansainvälisen FSC:n alaisuudessa. Kaikilla FSC Suomen jäsenillä on yhtäläinen mahdollisuus vaikuttaa FSC Suomen päätöksentekoon. FSC Suomen jäseniin lukeutuu yritysten lisäksi myös ympäristöjärjestöjä ja metsien käytön sosiaalista puolta edustavia järjestöjä. Asiaa koskevat FSC:n standardit, kuten alkuperäketjun sertifiointia koskevan standardin ja kontrolloidun puun hankintaa koskevan standardin, valmisteli ja hyväksyi kuitenkin kansainvälinen FSC-järjestö, ei FSC Suomi. Toimenpidepyynnön kohteena olevilla metsäyhtiöillä ei näin ollen ole ollut mahdollisuutta yksin tai yhdessä määrätä tai päättää asiaa koskevien FSC:n standardien sisältämistä ehdoista, jotka koskevat muun muassa kontrolloidun puun hankintaa tai HCV-alueen määritelmää.

Valituksenalaisessa päätöksessä on edelleen todettu, että FSC:n alkuperäketjun sertifikaatin myöntämisen perusteella metsäyhtiöiden on mahdollista valmistaa FSC-tuotteita, joiden kysyntä on kasvanut jatkuvasti markkinoilla. FSC:n alkuperäketjun sertifioinnin saamisen edellytyksenä on tiettyjen FSC:n standardien noudattaminen. Kyseiset standardit edellyttävät, että metsäyhtiöt eivät hanki kontrolloituna puuna käytettävää puuta HCV-alueelta, jolla metsänkäyttö uhkaa tunnistettuja korkeita suojeluarvoja. Noudattaakseen standardeja metsäyhtiöiden tulee siten tunnistaa alueet, joilla on korkeita suojeluarvoja. Mikäli metsäyhtiöt päättävät hankkia kontrolloitua puuta HCV-alueelta, tulee niiden kontrollitoimenpitein varmistaa, että metsänkäyttö ei uhkaa alueella tunnistettua korkeaa suojeluarvoa.

Vielä valituksenalaisen päätöksen mukaan, kun yksittäinen metsäyhtiö hankkii puuta, jota sen on tarkoitus käyttää kontrolloituna puuna FSC-tuotteiden valmistuksessa, yhtiön tulee kohdentaa tarkemmat selvitykset alueelle, jolla on Metsäteollisuus ry:n ja Sahateollisuus ry:n tilaaman HCV-kartan perusteella tunnistettu mahdollinen HCV-alue. Kukin metsäyhtiö tekee toteuttamiensa tarkempien selvitysten jälkeen itsenäisesti päätöksen ensinnäkin siitä, onko kyseessä HCV-kartan merkinnän mukaisesti HCV-alue ja toiseksi siitä, miten luokittelu vaikuttaa yhtiön puunhankintaan alueelta.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston tekemän esiselvityksen perusteella ei vaikuta siten todennäköiseltä, että toimenpidepyynnön kohteena olevat metsäyhtiöt olisivat toimenpidepyynnössä esitetysti sopineet ja panneet toimeen ostokartellia tai ostoboikottia FSC:n sääntöjen avulla. Asiassa esitetystä ei ilmene, että metsäyhtiöt eivät olisi itsenäisesti päättäneet noudattaa FSC:n alkuperäketjun sertifiointia koskevassa standardissa asetettuja ehtoja, jotta niiden on ollut mahdollista saada alkuperäketjun sertifikaatti ja vastata FSC-tuotteisiin kohdistuvaan asiakaskysyntään. Asiassa esitetystä ei myöskään ilmene viitteitä siitä, että yksittäiset metsäyhtiöt eivät olisi toimineet – FSC:n standardien puitteissa – itsenäisesti puunhankinnassaan. Valituksenalaisen päätöksen mukaan ei siten voida pitää todennäköisenä, että metsäyhtiöiden toiminnan tarkoituksena olisi merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua tai että kilpailun merkittävä estyminen, rajoittuminen tai vääristyminen olisi myöskään toiminnan seuraus.

Toiseksi Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole pitänyt todennäköisenä, että epäilty kilpailunrajoitus vaikuttaisi kilpailulain 32 §:n 2 momentin 5 kohdan tarkoittamalla tavalla merkittävästi terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiin.

Puuta ostavien yhtiöiden tulee puunhankinnassaan ottaa huomioon FSC:n standardien ehdot, mikäli yhtiöille on myönnetty FSC:n alkuperäketjun sertifikaatti. FSC:n standardit kieltävät puunhankinnan alueelta, jolla metsänkäyttö uhkaa korkeita suojeluarvoja, mikäli näitä arvoja ei kyetä kontrollitoimenpitein säilyttämään. Valituksenalaisen päätöksen mukaan kyseisen ehdon vaikutus niin puunostajina toimiville metsäyhtiöille kuin puunmyyjinä toimiville metsänomistajille on Suomessa kokonaisuutena arvioiden vähäinen, sillä Suomen metsätalousmaista arviolta ainoastaan
1–2 prosenttia muodostuu metsäalueista, jotka ovat HCV-alueita.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

MT on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen ja palauttaa asian Kilpailu- ja kuluttajavirastolle tutkittavaksi ja toimenpiteisiin ryhtymiseksi laittoman kilpailunrajoituksen purkamiseksi.

Perusteet

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksessä on perusteltu tutkimatta jättämistä viraston tekemällä esiselvityksellä, joka perustuu pelkästään valittajan toimenpidepyyntöön ja julkisesti saatavilla oleviin valituksenalaisessa päätöksessä viitattuihin lähteisiin.

Kilpailulain esitöiden mukaan tehtäviä tärkeysjärjestykseen asetettaessa tulee ottaa huomioon, onko kysymys paljaasta tai vakavasta kilpailunrajoituksesta ja onko kyseessä sellainen periaatteellisesti merkittävä rajoitus, johon tulee joka tapauksessa puuttua. Arviointiin vaikuttaa myös se, millaisia potentiaalisesti kilpailua rajoittavia vaikutuksia menettelyyn sisältyy, kuinka laajasti kyseinen menettelytapa on käytössä ja kuinka merkittävään taloudelliseen toimintaan tai osuuteen taloudellisesta toiminnasta rajoitus liittyy. Lisäksi tulee arvioida, millaisia ennalta ehkäiseviä vaikutuksia puuttumisella voidaan olettaa olevan muihin elinkeinonharjoittajiin tai toimialoihin. Valituksenalaisesta päätöksestä ei ilmene, että näitä seikkoja olisi otettu huomioon tai arvioitu laissa edellytetyllä tavalla.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on virheellisesti pitänyt FSC-standardin ehtojen vaikutusta kilpailun edellytyksiin vähäisenä.

Suomessa on metsämaata 20,3 miljoonaa hehtaaria ja tästä HCV-alueita 203.000–406.000 hehtaaria. Puuston keskitilavuus Suomessa on 122 kuutiota hehtaarilta. Jos oletetaan, että puolet tästä on tukkipuuta (70 euroa / kuutio) ja puolet kuitupuuta (20 euroa / kuutio), HCV-alueiden arvo on noin
1,1–2,2 miljardia euroa. Todellisuudessa arvo on huomattavasti suurempi. Tätä voidaan pitää taloudellisesti merkittävänä. Lisäksi kun suomalaisen metsätilan keskikoko on 30 hehtaaria, HCV-alueiden voidaan olettaa koskevan useita tuhansia metsänomistajia.

Kilpailuoikeudellisesti asiassa on olennaista, että kysymyksessä olevassa järjestelyssä ovat mukana kaikki Suomen suurimmat metsäyhtiöt. HCV-alueiden osalta ei ole vaihtoehtoisia markkinoita, koska myös FSC-sertifikaatin ulkopuoliset puun ostajat ovat toiminnassa mukana raaka-aineen vaihdon myötä. Kilpailuvalvonnassa ei tule hyväksyä tilannetta, jossa kilpailunvastaista käyttäytymistä koordinoidaan, perustellaan ja peitellään institutionalisoitujen yhteistyömuotojen ja niiden sääntöjen kautta.

Lisäksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolta ovat jääneet kokonaan arvioimatta metsäyhtiöiden HCV-karttayhteistyöhön liittyvän ostoboikotin tai ostokartellin käytännön vaikutukset puukauppamarkkinaan. Yksittäisellä metsänomistajalla ei ole muuta vaihtoehtoa kuin yrittää myydä puut mahdollisuuksien mukaan ennen kuin lahopuun määrä tai muu FSC:n mukainen kriteeri estää hakkuut kokonaan. Tämä lisää raakapuun tarjontaa ja alentaa hintoja. Lisäksi myös HCV-alueiden ulkopuoliset metsänomistajat myyvät puuta suojelun pelossa. Kun HCV-alueiden puilta puuttuvat ostajat, markkina vääristyy ja terve sekä toimiva taloudellinen kilpailu katoaa.

Kilpailu- ja kuluttajavirastolta on jäänyt huomioimatta, että metsänomistajat eivät ole liittyneet FSC-sertifikaattiin harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta. FSC-sertifikaatti kuitenkin rajaa myös niiden metsänomistajien toimintamahdollisuuksia, jotka eivät ole siihen liittyneet.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on arvioinut virheellisesti suomalaisten metsäyhtiöiden yhteistyötä asiassa. Suomea koskevaa maakohtaista riskiarviota muutettiin FSC:ssä vuonna 2018. Tämän myötä FSC:hen kuuluvat metsäyhtiöt saivat kuusi kuukautta aikaa kehittää menetelmät FSC:n ulkopuoliseen puuhun liittyvän riskin hallitsemiseksi. Ratkaisuna FSC:n määrittelemien rauhoitusalueiden kohdentamiseksi Metsäteollisuus ry ja Sahateollisuus ry tilasivat metsäyhtiöiden käyttöön kartta-aineiston, jonka avulla FSC:n sääntöjen edellyttämiä ostoboikotteja voidaan kohdentaa. Kartta-aineiston ja siinä toteutettavat rajaukset määritteli metsäteollisuus, ei FSC Suomi.

Suomea koskevan maakohtaisen riskiarvion tilasi FSC Suomen hallitus kansainväliseltä FSC:ltä. Hallitukseen kuuluu myös metsäteollisuuden edustus. Asian kilpailuoikeudellisen arvioinnin kannalta ei kuitenkaan ole merkitystä sillä, kuka on laatinut Suomessa sovellettavat FSC:n säännöt. Vastuuta kilpailurikkomuksesta ei poista väite siitä, että yritys ei ole voinut vaikuttaa kilpailunrajoituksen perusteena käytetyn standardin ehtoihin. Jos sertifikaatin sääntöjen noudattaminen voi johtaa kilpailurikkomuksiin, yrityksen tulee vetäytyä lainvastaisesta yhteistyöstä ja ilmoittaa siitä kilpailuviranomaiselle.

FSC-sertifiointiin liittyvät kilpailuoikeudelliset ongelmat on kansainvälisellä tasolla tunnistettu jo pitkään. Jo vuonna 2013 standardiuudistukseen liittyvässä kuulemisessa esitettiin näkökanta, jonka mukaan standardimuutosten toteutuessa kontrolloitua puuta koskevat säännöt johtaisivat todennäköisesti laittomaan ryhmäboikottiin. Kuulemiseen ovat osallistuneet myös suomalaiset metsäteollisuusyritykset ja Metsäteollisuus ry. Tästä huolimatta yhtiöt ovat hyväksyneet FSC:n uudet säännöt ja panneet toimeen ostokartellin karttayhteistyön avulla.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston mukaan asiassa ei ole ilmennyt viitteitä siitä, että yksittäiset metsäyhtiöt eivät olisi FSC-standardin puitteissa vastanneet itsenäisesti puunhankinnastaan. Kilpailu- ja kuluttajavirastolta on jäänyt huomaamatta, että vaikka jokainen metsäyhtiö vastaa itse puukauppatarjouksen tekemisestä, kaikki ostajat käyttävät samaa yhdessä tilattua karttaa HCV-alueista. Kaikilla ostajilla kriteerit perustuvat FSC:n sääntöihin ja ovat samanlaiset. Jos lahopuun määrä tai muu kriteeri täyttyy, kukaan ostaja ei anna tarjousta puukauppaan. FSC-standardin noudattaminen synnyttää itsessään ostoboikotin tai -kartellin.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksestä ei ilmene, mihin perustuu arvio siitä, että ei voida pitää todennäköisenä, että metsäyhtiöiden toiminnan tarkoituksena olisi merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua tai että tämä olisi toiminnan seuraus. Asia ei ole merkitykseltään vähäinen tai sallittu sillä perusteella, että HCV-alueelta on mahdollista myydä puuta. Jo poikkeava kauppatapa, HCV-alueisiin liittyvät erityiset ennakkotarkastukset ja erilliset kontrollitoimenpiteet itsessään ovat kilpailua merkittävästi rajoittavia toimia, jotka tosiasiallisesti rajoittavat puun myyjän mahdollisuutta saada puuta myytyä edes metsäyhtiöiden sanelemilla lisäehdoilla.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on korostanut sitä, että noudattamalla alkuperäketjun sertifiointia koskevassa FSC:n standardissa asetettuja ehtoja metsäyhtiöillä on mahdollisuus saada sertifikaatti ja vastata FSC-tuotteisiin kohdistuvaan asiakaskysyntään. On erikoista, että järjestelyihin, joiden tarkoituksena on edesauttaa vain toisen markkinaosapuolen liiketaloudellisia pyrkimyksiä, tulisi suhtautua myönteisesti kilpailuoikeudessa. Terveillä ja toimivilla puumarkkinoilla sertifioidun puun kysyntään vastaaminen tapahtuu yleensä jakamalla sertifioinnista tulevaa hyötyä myös puun tuottajalle esimerkiksi tarjoamalla sertifioidulle raakapuulle parempaa hintaa ja lisäämällä sertifiointihalukkuutta metsänomistajien keskuudessa.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausunto

Vaatimukset

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on jättänyt asian tutkimatta kilpailulain 32 §:n nojalla. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole käyttänyt väärin laissa säädettyä harkintavaltaansa jättäessään asian tutkimatta, eivätkä valituksessa esitetty selvitys tai perustelut anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Päätös on perustunut kilpailulain 32 §:n l momentin mukaisen viraston tehtävien tärkeysjärjestyksen lisäksi 32 §:n 2 momentin l ja 5 kohtiin, joista kumpikin yksinään riittää asian tutkimatta jättämisen perusteeksi. Kuten päätöksessä on todettu, Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole tehnyt arviota epäillyn kilpailunrajoituksen lainmukaisuudesta.

Kilpailu- ja kuluttajavirastolle aiemmin esitettyyn selvitykseen nähden valituksessa on uutena seikkana vedottu kansainvälisen FSC:n standardiuudistuksen lausuntokoosteeseen vuodelta 2014. Lausuntokoosteen mukaan yksi metsäteollisuusyritys on ilmaissut standardiuudistuksen yhteydessä huolensa siitä, että ehdotettu uudistus saattaa rikkoa Yhdysvaltojen ja mahdollisesti myös muiden valtioiden kilpailulainsäädäntöä. Valittajan viittaaman metsäyhtiön lausunnon sisältämät väitteet ja niiden perusteet vastaavat pitkälti valittajan tässä asiassa jo aiemmin esittämää, eivätkä ne siten anna aihetta arvioida toisin viraston päätöstä jättää asia tutkimatta.

Virasto on tehnyt asiassa esiselvityksen, jonka perusteella se on arvioinut, onko asiaa perusteltua selvittää tarkemmin viraston tehtävät, kilpailulain l §:ssä ilmaistu lain tarkoitus ja 32 §:n mukainen tärkeysjärjestys huomioiden. Valittaja on valituksessaan pitänyt tätä esiselvitystä liian suppeana. Asiassa on kuitenkin huomioitava kilpailulain 32 §:n tarkoitus. Tutkimatta jättämistä koskeva säännös jäisi merkityksettömäksi, mikäli säännöksen soveltaminen edellyttäisi virastolta asian perusteellista tutkintaa. On toisin sanoen mahdollista, että kyse olisi vastoin viraston alustavaa arviota kilpailulain 5 §:ssä tarkoitetusta kilpailunrajoituksesta, tai että vastoin viraston alustavaa arviota epäilty kilpailunrajoitus vaikuttaisi merkittävästi terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiin. Viraston tekemän esiselvityksen perusteella kilpailunrajoitusta tai siitä aiheutuvia merkittäviä vaikutuksia ei kuitenkaan voida pitää tässä asiassa todennäköisinä, ja virastolla on näin ollen ollut lain mukaiset perusteet asian tutkimatta jättämiselle.

Asianosaisella ei ole kilpailulain nojalla subjektiivista oikeutta saada asiaansa Kilpailu- ja kuluttajaviraston tutkittavaksi, vaan virastolle on säädetty harkintavaltaa priorisoida käsiteltäviä tapauksia. Priorisoinnilla mahdollistetaan kilpailuviranomaisen rajallisten resurssien kohdistaminen kilpailulain täytäntöönpanon kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla. Kilpailuviranomaisen priorisointimahdollisuutta on korostettu myös EU-sääntelyssä. Tätä priorisointimahdollisuutta ei tule tehdä tyhjäksi edellyttämällä tutkimatta jättämistä koskevalta päätökseltä yhtä kattavia perusteluja kuin asiaratkaisun sisältävältä päätökseltä.

Valittajan vastaselitys

Asiassa ei ole kysymys siitä, että valittaja olisi pitänyt Kilpailu- ja kuluttajaviraston tekemää esiselvitystä liian suppeana. On selvää, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston ei tarvitse ensi vaiheessa asiaa selvittäessään tehdä perusteellista tutkintaa. Asian tutkimatta jättämisestä päätettäessä ei voida käyttää kevennettyjä perusteluja. Tällainen menettely ei perustu lakiin. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole edes pyrkinyt arvioimaan kilpailusäännösten ja tehtävien priorisoinnin kannalta olennaisia seikkoja, kuten metsäyhtiöiden roolia HCV-alueita koskevien kontrollitoimenpiteiden täytäntöönpanossa. Kilpailu- ja kuluttajaviraston esiselvityksestä ja valituksenalaisesta päätöksestä ei ilmene mitään sellaisia yksilöityjä seikkoja ja perusteita, jotka välittömästi tukisivat sen todennäköisyysarviointien lopputulosta ja joiden perusteella asia voitaisiin kilpailulain 32 §:n nojalla jättää tutkimatta. Priorisoinnissa ei ole kysymys vapaasta harkinnasta.

Asiassa ei ole kysymys siitä, miten yksittäiset yhtiöt FSC:n sääntöjen puitteissa toimivat puunhankinnassaan. Suoraan FSC-sertifikaatin valinnasta seuraa, että metsäyhtiöt sitoutuvat yhdessä olemaan ostamatta puuta alueilta, jotka on FSC:n toimesta ilman metsänomistajien suostumusta määritelty lakiin perustumattomiksi suojelualueiksi.

Asian vähäisyyden osalta Kilpailu- ja kuluttajavirasto on viitannut HCV-alueiden arvioituun pinta-alaan. Päätöksessä ei ole otettu kantaa toimenpidepyynnön kohteena olevaan menettelyyn ja sen kilpailuoikeudelliseen merkitykseen puumarkkinoilla, vaan käsitelty HCV-alueisiin liittyviä kysymyksiä lähinnä yksittäisinä suojelukiistoina. Toiminnan taloudelliset ja kilpailun kannalta olennaiset intressit on sivuutettu. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole vastineessaan edes väittänyt, että valittajan arvio HCV-alueiden huomattavasta taloudellisesta merkityksestä olisi virheellinen.

Suomen metsäpinta-alasta noin 10 prosenttia on mukana FSC-sertifioinnissa. FSC-sertifikaatin ongelma on, että se ei ole metsänomistajien laajemmalti hyväksymä. FSC-sertifioitua puuta ei siten ole läheskään tarpeeksi saatavilla. Sen sijaan, että metsäyhtiöt maksaisivat FSC-puusta lisähintaa ja saisivat lisää raaka-ainetta, puuta on päätetty ostaa FSC-metsien ulkopuolelta muuttamalla se kontrolloiduksi puuksi. FSC:n säännöt asettavat erityisehtoja standardin ulkopuolisen puun hankintaan. Metsäyhtiöt päätyivät vuonna 2019 raaka-ainehankintansa turvaamiseksi tilaamaan kartta-aineiston, jonka avulla ne voivat yhteistoimin kohdentaa FSC:n sääntöjen vaatimia suojelutoimia FSC:n ulkopuolisten metsänomistajien talousmetsissä. HCV-karttojen avulla metsäyhtiöt osoittavat luonnonsuojelupyrkimyksiään, mutta ennen kaikkea turvaavat raaka-ainehankintaansa kustannustehokkaasti.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen todennäköisyysarviota rasittaa ajatus siitä, että metsäyhtiöiden ostoboikottia voitaisiin perustella yksinkertaisesti valitun standardin sääntöjen ja kriteerien noudattamisella ilman kilpailuoikeudellisen tehokkuuspuolustuksen edellytysten arviointia. HCV-kriteerien yksipuolisella laajentamisella puukauppatilanteisiin, joissa metsänomistajat eivät ole sitoutuneet FSC-standardiin, ei ole mitään laillista perustetta. Ostoboikotin merkitystä lisää se, että kilpailunvastaiseen yhteistyöhön osallistuvat kaikki tärkeimmät puunostajat, jotka markkinavoimallaan pystyvät estämään tehokkaasti FSC:n ulkopuolisten puun myyjien ja FSC:hen sitoutumattomien puun ostajien markkinoille pääsyn.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on kysymys siitä, onko Kilpailu- ja kuluttajavirasto voinut valituksenalaisessa päätöksessä mainitsemillaan perusteilla kilpailulain 32 §:n 1 momentin sekä 32 §:n 2 momentin 1 ja 5 kohdan nojalla jättää tutkimatta asian, jonka valittaja on saattanut vireille Kilpailu- ja kuluttajavirastolle tekemällään toimenpidepyynnöllä.

Kilpailulain 1 §:n 1 momentin mukaan kilpailulain tarkoituksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Pykälän 2 momentin mukaan kilpailulakia sovellettaessa on erityisesti otettava huomioon markkinoiden toimintaedellytysten ja elinkeinon harjoittamisen vapauden suojaaminen niin, että myös asiakkaat ja kuluttajat hyötyvät kilpailusta.

Kilpailulain 31 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, jos se katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua mainitun lain 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja toimenpiteisiin ryhtyminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.

Kilpailulain 32 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen.

Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi jättää asian tutkimatta, jos ei voida pitää todennäköisenä, että kyseessä on mainitun lain 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitettu kielletty kilpailunrajoitus.

Pykälän 2 momentin 5 kohdan mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi jättää asian tutkimatta, jos ei voida pitää todennäköisenä, että epäilty kilpailunrajoitus vaikuttaisi merkittävästi terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiin.

Kilpailulain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä on lain 32 §:n osalta yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 88/2010 vp s. 74 ja 75) tuotu esiin, että viraston on suunnattava voimavaransa niin, että se puuttuu ensisijaisesti kilpailun toimivuuden, kansantalouden ja yleisen edun kannalta merkittäviin kilpailunrajoituksiin sekä kaikista vakavimpiin kilpailunrajoituksiin.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan FSC-sertifikaatissa on kysymys kansainvälisen FSC:n ylläpitämästä vastuullisen metsänhoidon standardia koskevasta sertifioinnista. Valittajan Kilpailu- ja kuluttajavirastolle tekemän toimenpidepyynnön kohteena olevat metsäyhtiöt ovat jäseniä FSC Suomessa, joka toimii kansainvälisen FSC:n alaisuudessa. Kysymyksessä oleville metsäyhtiöille on myönnetty FSC:n alkuperäketjun sertifikaatti, jonka mukaisesti yhtiöiden tulee noudattaa alkuperäketjun sertifiointia (Chain of Custody Certification) koskevan standardin ehtoja. Hankittaessa niin sanottua kontrolloitua puuta HCV-alueelta eli metsästä, jota ei ole FSC-sertifioitu ja jolla on tunnistettu korkeita suojeluarvoja, hakkuut on sallittu vain sertifikaatin sääntöjä noudattamalla siten, että metsän käsittely ei heikennä näitä korkeita suojeluarvoja.

Valittaja on esittänyt, että FSC-sertifikaatin sääntöjen noudattamisesta on seurannut metsäyhtiöiden metsänomistajiin kohdistama puun ostoboikotti tai ostokartelli. Valittajan mukaan metsäyhtiöt ovat yhteistyössä teetättäneet kartat HCV-alueista, joilta ne joko eivät osta lainkaan puuta tai ostavat sitä huonommilla ehdoilla kuin muilta alueilta. Valittajan mukaan kysymys ei ole sellaisesta kilpailusäännösten tarkoittamasta standardointiyhteistyöstä, jolla olisi myönteisiä taloudellisia vaikutuksia.

Edellä todetuin tavoin Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt asian tutkimatta kilpailulain 32 §:n 1 momentin sekä 32 §:n 2 momentin 1 ja 5 kohdan nojalla.

Perusteluna tutkimatta jättämiselle Kilpailu- ja kuluttajavirasto on esittänyt ensinnäkin, ettei se ole tekemänsä esiselvityksen perusteella pitänyt todennäköisenä, että toimenpidepyynnössä esitetyssä menettelyssä olisi kysymys kielletystä kilpailunrajoituksesta kilpailulain 32 §:n 2 momentin 1 kohdan tarkoittamalla tavalla.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella FSC-standardilla ja siihen liittyvällä sopimusyhteistyöllä pyritään edistämään vastuullista metsänhoitoa ja siten kestävään kehitykseen liittyviä tavoitteita erityisesti FSC-sertifioinnin avulla. Kilpailuoikeudellisessa arvioinnissa kysymys on elinkeinonharjoittajien välisestä kestävää kehitystä koskevasta sopimuksesta. Myös tällaiset sopimukset voivat olla kiellettyjä kilpailunrajoituksia siinä tapauksessa, että ne tosiasiassa ovat peiteltyjä kartelleja, joiden tarkoituksena on rajoittaa kilpailua, tai jos niistä seuraa merkittäviä kilpailua rajoittavia vaikutuksia asiassa merkityksellisillä markkinoilla.

Valituksenalaisessa päätöksessä on tuotu esiin elinkeinonharjoittajien lähtökohtainen vapaus valita, mitkä sertifikaatit ne katsovat tarpeellisiksi liiketoimintansa kannalta. Metsäyhtiöillä ja myös metsäomistajilla on FSC-sertifikaatin lisäksi käytössään myös kilpaileva PEFC-sertifiointi. Niiden ei ole näin ollen pakollista sitoutua FSC-standardiin. Päätöksen mukaan toimenpidepyynnön kohteena olevilla metsäyhtiöillä ei myöskään ole ollut mahdollisuutta yksin tai yhdessä määrätä FSC-standardien ehdoista.

Edelleen valituksenalaisen päätöksen mukaan FSC:n alkuperäketjun sertifikaatin myötä metsäyhtiöiden on mahdollista vastata FSC-sertifioitujen tuotteiden markkinakysyntään. FSC-sertifiointi edellyttää metsäyhtiön noudattavan FSC:n puitteissa sovittua standardia. Metsäyhtiön hankkiessa kontrolloitua puuta HCV-alueelta sen tulee sopimuksen mukaisesti varmistaa, ettei metsänkäyttö alueella uhkaa alueella tunnistettua korkeaa suojeluarvoa.

Asiassa on sinänsä selvää, että toimenpidepyynnön kohteena olevilla metsäyhtiöillä on käytössään HCV-kartta, jonka Metsäteollisuus ry ja Sahateollisuus ry ovat tilanneet FSC:n Suomea koskevan kansallisen riskinarvioinnin johdosta. Kartan on laatinut ulkopuolinen toimija paikkatietoanalyysin perusteella. Valituksenalaisen päätöksen mukaan merkintä kartassa ei kuitenkaan vielä sellaisenaan merkitse, että kysymyksessä olisi HCV-alue, vaan harkitessaan puun hankkimista karttaan merkityltä alueelta kukin metsäyhtiö kohdistaa alueeseen selvityksiä, joiden perusteella se tekee itsenäisesti päätöksen siitä, onko kysymyksessä HCV-alue ja miten tämä vaikuttaa sen puunhankintaan alueelta. Myös HCV-alueelta on mahdollista hankkia puuta edellyttäen, että alueella tunnistettu korkea suojeluarvo ei vaarannu.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan asiassa ei ole ilmennyt, että metsäyhtiöt eivät olisi itsenäisesti päättäneet noudattaa FSC-sertifiointia vastatakseen asiakaskysyntään. Myöskään ei ole ilmennyt, että metsäyhtiöt eivät olisi toimineet itsenäisesti puunhankinnassaan, vaikkakin ne ovat toimineet FSC-standardin puitteissa.

Markkinaoikeus toteaa, että kilpailulain 32 §, joka koskee Kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtävien asettamista tärkeysjärjestykseen ja mahdollisuutta jättää asia tutkimatta, ei lain esitöiden mukaan (HE 88/2010 vp s. 74 ja 75) ole lain sisältöä määrittävä aineellisoikeudellinen säännös eikä sitä sovellettaessa oteta kantaa kilpailunrajoituksen hyväksyttävyyteen. Viraston velvollisuus asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen tai päätös tutkimatta jättämisestä eivät siis sisällä arviota epäillyn kilpailunrajoituksen lainmukaisuudesta. Virasto voi ottaa asian uudelleen tutkittavaksi, jos se saa asiasta uutta selvitystä.

Kilpailulain 32 §:n 1 momentin osalta esitöissä (HE 88/2010 vp s. 75) on todettu, että kun virasto asettaa tehtäviään tärkeysjärjestykseen pykälän 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, se ottaa huomioon esimerkiksi sen, onko kysymys paljaasta tai vakavasta kilpailunrajoituksesta ja onko kyseessä sellainen periaatteellisesti merkittävä rajoitus, johon tulee joka tapauksessa puuttua. Arviointiin vaikuttaa myös se, millaisia potentiaalisesti kilpailua rajoittavia vaikutuksia menettelyyn sisältyy, kuinka laajasti kyseinen menettelytapa on käytössä ja kuinka merkittävään taloudelliseen toimintaan tai osuuteen taloudellisesta toiminnasta rajoitus liittyy. Virasto arvioi lisäksi, millaisia ennalta ehkäiseviä vaikutuksia puuttumisella voidaan olettaa olevan muihin elinkeinonharjoittajiin tai toimialoihin.

Kun otetaan huomioon FSC-standardin vapaaehtoisuudesta ja kilpailevasta PEFC-standardista edellä todettu ja se, että metsäyhtiöt eivät ole valituksenalaisessa päätöksessä esitetyn mukaisesti voineet määrätä FSC-standardin sisällöstä, FSC-standardiin perustuvan sertifioinnin tarkoitus vastata markkinoilla olevaan asiakaskysyntään sekä ympäristönsuojelutavoitteet ja se, että metsäyhtiöiden sinänsä yhteisesti käyttämät HCV-kartat eivät päätöksen mukaisesti sellaisinaan määritä kysymyksessä olevia HCV-alueita vaan kukin metsäyhtiö tekee aluetta koskevan arvionsa itsenäisesti ja päättää itsenäisesti myös puunhankinnasta alueelta, markkinaoikeus katsoo, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto on voinut näillä perusteilla arvioida, ettei asiassa voida pitää todennäköisenä, että kyseessä on kilpailulain 5 tai 7 §:ssä tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitettu kielletty kilpailunrajoitus, eikä asiaa ole valituksessa esitetyn johdosta syytä arvioida toisin.

Siltä osin kuin valituksenalaisessa päätöksessä olisi valittajan mukaan tullut arvioida mahdollisen kilpailunrajoituksen tehokkuushyötyjä kilpailulain 6 §:n tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 3 kohdan mukaisesti, markkinaoikeus toteaa, että näissä säännöksissä on kysymys poikkeuksista kilpailulain 5 §:n ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 1 kohdan mukaisiin kieltoihin. Tehokkuushyötyihin perustuvia poikkeuksia kieltoihin olisi tarkasteltava vain siinä tapauksessa, että asiassa olisi ensin katsottu olevan kysymys kielletystä kilpailunrajoituksesta. Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole pidetty todennäköisenä, että metsäyhtiöiden menettelyssä olisi ollut kyse edellä mainituista kielletyistä kilpailunrajoituksista, joten asiassa ei ole ollut myöskään tarvetta menettelyn tehokkuushyötyjen arvioimiseen.

Toiseksi valituksenalaisen päätöksen mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole pitänyt todennäköisenä, että epäilty kilpailunrajoitus vaikuttaisi kilpailulain 32 §:n 2 momentin 5 kohdan tarkoittamalla tavalla merkittävästi terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiin. Valituksenalaisessa päätöksessä on tältä osin todettu, että puuta ostavien yhtiöiden tulee puunhankinnassaan ottaa huomioon FSC:n standardien ehdot, mikäli yhtiöille on myönnetty FSC:n alkuperäketjun sertifikaatti. FSC:n standardit kieltävät puunhankinnan alueelta, jolla metsänkäyttö uhkaa korkeita suojeluarvoja, mikäli näitä arvoja ei kyetä kontrollitoimenpitein säilyttämään. Kyseisen ehdon vaikutus niin puunostajina toimiville metsäyhtiöille kuin puunmyyjinä toimiville metsänomistajille on Suomessa kokonaisuutena arvioiden vähäinen, sillä Suomen metsätalousmaista arviolta ainoastaan 1–2 prosenttia muodostuu metsäalueista, jotka ovat HCV-alueita.

Kilpailulain 32 §:n 2 momentin 5 kohtaa koskevien esitöiden (HE 68/2018 vp s. 56–57) mukaan säännöksen tarkoitus on mahdollistaa se, että valvontaviranomaisen rajalliset resurssit voidaan kohdentaa kansantalouden suorituskyvyn ja taloudellisen kasvun kannalta kaikkein vahingollisimpiin kilpailunrajoituksiin. Pääsääntö on, että viraston tulee keskittyä kansantalouden suorituskykyyn vaikuttaviin kysymyksiin ja jättää tutkimatta taloudellisilta vaikutuksiltaan pienet sekä alueellisesti tai kohderyhmältään rajoittuneet asiat. Merkittävyyden arvioinnissa tulee kiinnittää huomiota menettelyn luonteeseen. Tämän ohella on kiinnitettävä huomiota myös toiminnan laajuuteen, periaatteelliseen merkittävyyteen sekä niihin vaikutuksiin, joita toiminnalla olisi markkinoiden toimintaan ja asiakkaiden sekä kuluttajien etuihin, jos toiminta laajentuisi markkinoilla yleisesti sovelletuksi.

Markkinaoikeus toteaa, että valituksenalaisessa päätöksessä todettu HCV-alueiden osuus Suomen metsätalousmaista on vain yksi seikka merkittävyyttä koskevassa harkinnassa huomioon otettavista seikoista eikä pienehkö osuus vielä sellaisenaan merkitse edes sitä, että asia olisi taloudellisilta vaikutuksiltaan pieni. Toisaalta menettelyn luonteen osalta voidaan ottaa huomioon, ettei asiassa edellä todetusti ole pidetty todennäköisenä, että kysymyksessä olisi kielletty kilpailunrajoitus. Lisäksi kilpailulain 32 §:n 2 momentin 1 kohta ja 5 kohta ovat vaihtoehtoisia perusteita tutkimatta jättämiselle. Kumman tahansa perusteen täyttyminen riittää sille, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi jättää asian tutkimatta. Näin ollen, kun Kilpailu- ja kuluttajavirasto on edellä todetusti voinut arvioida, ettei asiassa voida pitää todennäköisenä, että kyseessä on kielletty kilpailunrajoitus, asiassa ei ole tarpeen enemmälti lausua kilpailulain 32 §:n 2 momentin 5 kohdan edellytysten täyttymisestä.

Kuten edellä on todettu, tutkimatta jättämistä koskevassa Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksessä ei ole otettu kantaa epäillyn kilpailunrajoituksen hyväksyttävyyteen kilpailulain 5 tai 7 §:n taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklan kieltosäännösten nojalla. Päätös ei myöskään estä asian ottamista virastossa uudelleen käsittelyyn, jos asiassa ilmenee uutta tietoa, jonka perusteella kyseessä olevalla toiminnalla on merkitystä terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto on harkintavaltansa rajoissa voinut päätöksessään esittämillä perusteilla jättää asian tutkimatta. Valitus on näin ollen hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Muutoksenhaku

Kilpailulain 49 b §:n 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituslupaa pyytämättä siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Markus Mattila ja Maarika Joutsimo.

Huomaa

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.