MAO:183/21

Esityksen kohde

Puolangan kunnan kunnanhallituksen päätös 30.1.2020 § 13

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Kilpailu- ja kuluttajaviraston esitys

Vaatimukset

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (jäljempänä myös KKV) on vaatinut, että markkinaoikeus lyhentää Puolangan kunnan ja Terveystalo Kuntaturva Oy:n välillä 12.2.2020 tehdyn hankintasopimuksen päättymään kuuden kuukauden kuluttua päätöksen lainvoimaiseksi tulosta lukien sekä määrää Puolangan kunnan maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 120.000 euroa.

Perustelut

Puolangan kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on laiminlyönyt velvollisuutensa kilpailuttaa palveluiden hankinta hankintasäännösten mukaisesti hankkiessaan Terveystalo Kuntaturva Oy:ltä sosiaali- ja terveyspalveluita 1.1.2020 alkavalle sopimuskaudelle.

Hankintayksikkö on tehnyt suorahankinnan ilman hankintasäännösten mukaista perustetta. Hankintayksikkö on 30.1.2020 tehnyt hankintapäätöksen vuonna 2012 kilpailutetun sopimuskauden päättymisen jälkeen tehtävästä uudesta määräaikaisesta hankintasopimuksesta Terveystalo Kuntaturva Oy:n kanssa julkaisematta tästä hankinnasta uutta hankintailmoitusta. Hankintasopimus on allekirjoitettu 12.2.2020.

Vuoden 2012 kilpailutuksessa on hankittu sosiaali- ja terveyspalveluita, joita ovat olleet aikuisten psykososiaaliset palvelut, hoito- ja hoivapalvelut, vammaispalvelut, suun terveydenhuolto, perhepalvelut, kuntoutuspalvelut, vastaanottopalvelut, aikuissosiaalityö, erikoissairaanhoidon kustannusvastuu sekä työterveyshuolto. Kyseisessä kilpailutuksessa hankintapäätös on tehty 30.6.2012 ja hankintasopimus on allekirjoitettu 12.10.2012. Varsinainen sopimuskausi on kattanut ajanjakson 1.1.2013–31.12.2016, minkä lisäksi sopimukseen on sisältynyt vuosille 2017–2019 optiokausi, joka on käytetty.

Hankintayksikön mukaan vuoden 2012 kilpailutus on järjestetty käänteisesti eli niin sanottuna ranskalaisena urakkana. Ensimmäisen sopimusvuoden nettokustannus on ollut noin 12.271.000 euroa. Hankintasopimuksessa on sovittu kiinteästä vuosihinnasta, jota on tarkistettu sopimuskauden aikana.

Hankintayksikkö on tehnyt päätöksen palvelusopimuksen jatkamisesta vuoden 2019 jälkeiselle ajalle sekä sopimuskokonaisuuden ehtojen tarkistamisesta jatkokaudelle (jäljempänä ensimmäinen jatkosopimus) 7.12.2017, ja sopimus on allekirjoitettu 17.12.2017. Ensimmäinen jatkosopimus on kattanut sen sopimuskauden alkaessa 1.1.2020 samat palvelut kuin aiemminkin lukuun ottamatta ikääntyneiden hoivapalveluita ja erikoissairaanhoidon kustannusvastuuta. Ensimmäisen jatkosopimuksen sopimuskausi on päättynyt suun terveydenhuollon osalta 28.2.2022 ja muiden palveluiden osalta 28.2.2021. Jatkosopimuksen vuosiarvon on vuonna 2017 arvioitu olevan noin 8,3 miljoonaa euroa. Yritysjärjestelyiden seurauksena sopimus on siirtynyt Terveystalo Kuntaturva Oy:n vastattavaksi vuoden 2019 alussa.

Hankintayksikkö on tehnyt päätöksen uudesta määräaikaisesta jatkosopimuksesta (jäljempänä toinen jatkosopimus) 30.1.2020, ja sopimus on allekirjoitettu 12.2.2020. Toisen jatkosopimuksen sopimuskausi on ollut aikaisempaa pidempi eli 1.1.2020–31.12.2025, ja se on kattanut samat palvelut kuin ensimmäinen jatkosopimus. Toisen jatkosopimuksen mukaisten palveluiden kiinteä vuosihinta on ollut 31.12.2020 asti 7.299.000 euroa, minkä jälkeen vuosihinnan on ollut määrä muodostua toisen jatkosopimuksen tarkistuslausekkeiden ja kannustinjärjestelmien mukaisesti.

KKV on antanut 30.6.2020 esitysluonnoksen hankintayksikön edellä kuvatun toiminnan perusteella ja antanut sen tiedoksi hankintayksikölle. Hankintayksikkö on ryhtynyt valmistelemaan sosiaali- ja terveyspalveluiden kilpailutusta tämän jälkeen. Hankinnasta ei ole kuitenkaan julkaistu KKV:n 31.8.2020 tekemään esitykseen mennessä hankintailmoitusta.

Hankintayksikkö on KKV:lle antamassaan selvityksessä todennut, että kilpailutuksella ei olisi ollut saavutettavissa suoria säästöjä, koska aikaisempikin kilpailutus oli toteutettu käänteisenä.

Hankintayksikön menettelyssä on toisen jatkosopimuksen osalta ollut ensisijaisesti kyse kokonaan uuden määräaikaisen hankintasopimuksen tekemisestä, koska toinen jatkosopimus on laajentanut alkuperäistä hankintaa ajallisesti merkittävästi. Lisäksi sopimuksen kattamien palveluiden sisältö ja hinnan määräytymiseen vaikuttavat tekijät on neuvoteltu uusiksi.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä on ollut velvoite turvata palveluiden katkeamaton jatkuminen sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus huomioon ottaen. Lisäksi hankintayksikön mukaan kunnassa vallinneessa tilanteessa on ollut kyse tilanteesta, jossa suorahankinta voidaan tehdä yksittäistapauksessa, vaikka hankinta onkin koostunut erilaisista palveluista.

Viimeksi mainitun suorahankintaperusteen olemassaolo tulee voida osoittaa kussakin yksittäisessä asiakas- ja hoitosuhteessa. Merkittävä osa kunnan kaikista sosiaali- ja terveyspalveluista ei voi muodostaa lainkohdan tarkoittamaa yksittäistapausta. Hankintayksikkö on perustellut suorahankintaa yleisellä kuntatason jatkuvuudella palveluissa ja tarpeella varmistaa sosiaali- ja terveydenhuollon asiantuntijoiden pysyminen paikkakunnalla. Hankintayksikön menettely ei siten ole täyttänyt hankintasäännöksissä asetettuja vaatimuksia.

Myöskään palvelujen käyttäjien tarpeiden huomioon ottamista koskevat hankintasäännökset eivät voi muodostaa perustetta hankintayksikön lähes kaikkia sosiaali- ja terveyspalveluita koskevan jatkosopimuksen suorahankinnalle. Sosiaali- ja terveyspalveluiden suorahankintaperusteista on lisäksi erikseen säädetty hankintasäännöksissä.

Hankintayksikön mukaan tarve jatkosopimuksille on aiheutunut sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen aikataulumuutoksista. Valmistelussa oleva sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus, ja sen sisältöön sekä aikatauluun liittyvä epävarmuus eivät oikeuta suorahankintaan ennalta-arvaamattoman kiireen perusteella. Hankintayksiköllä ei ole ollut mainitusta uudistuksesta aiheutunutta, suorahankintaan oikeuttavaa äärimmäistä kiirettä jatkosopimuksen tekemiselle. Hankintayksikön ei ole ollut ehdottoman välttämätön tehdä toista jatkosopimusta kuuden vuoden ajaksi.

Hankintayksikön menettelyssä ei ole myöskään ollut suorahankinnan tekemiseen oikeuttavasta lisätilauksesta, koska alkuperäisessä hankintailmoituksessa ei ole ollut mainintaa mahdollisesta myöhemmästä suorahankinnasta, ja suorahankinta on tehty yli seitsemän vuotta alkuperäisen kilpailutetun hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Vaikka hankintayksikön menettelyä on ensisijaisesti arvioitava kokonaan uutena hankintasopimuksena, kysymys ei ole myöskään ollut sallitusta sopimusmuutoksesta vuonna 2012 kilpailutettuun hankintasopimukseen nähden.

Helmikuussa 2020 sovitut muutokset ovat koskeneet tarjoajille olennaisia ehtoja, kuten sopimuskautta, sopimuksen kohdetta ja hinnan määräytymistä. Toisella jatkosopimuksella on pidennetty aiempaa enintään seitsemän vuoden sopimuskautta kuudella vuodella. Sopimusta on samalla supistettu sisällöllisesti siten, että sopimuksen vuosiarvo on puolittunut. Muutokset ovat olleet erittäin merkittäviä sekä erikseen että yhdessä tarkasteltuina.

Mikäli muutoksella käyttöön otetut uudet ehdot olisivat olleet alkuperäisen kilpailutuksen ehtoina, ne olisivat voineet vaikuttaa hankintamenettelyn lopputulokseen tai siihen, ketkä olisivat osallistuneet tarjouskilpailuun.

Sopimuskauden pidentäminen kuudella vuodella on tehnyt sopimuksesta sopimuskumppanille taloudellisesti edullisemman. Toisella jatkosopimuksella sosiaali- ja terveyspalveluiden palvelusopimukseen tehdyt muutokset ovat siten olleet luonteeltaan olennaisia sopimusmuutoksia.

Hankintayksikön mukaan hankintasopimukseen on voitu tehdä muutos ilman uutta hankintamenettelyä, koska sopimuskumppanin vaihtaminen olisi aiheuttanut merkittävää haittaa kunnalle taloudellisesti sekä palveluiden tuottamiselle käytännössä, ja tämän lisäksi muutoksen tarve on myös osittain johtunut olosuhteista, joiden tulee katsoa olevan sellaisia, joita hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida.

Hankintayksikön esittämät perusteet ovat liittyneet sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen viivästymiseen, kunnan haluun turvata kuntalaisten sosiaali- ja terveyspalvelut sekä niiden jatkuvuus tulevassa muutostilanteessa ja tarpeeseen varmistaa ammattitaitoisen henkilökunnan pysyminen paikkakunnalla.

KKV:lle annettu selvitys ei ole tukenut sellaista johtopäätöstä, että sopimuskumppanin vaihtaminen ei olisi ollut mahdollista teknisestä tai taloudellisesta syystä ja että vaihtaminen olisi aiheuttanut hankintayksikölle merkittävää haittaa tai merkittävää kustannusten päällekkäisyyttä. Palveluntuottajan vaihtamisesta ei olisi myöskään muodostunut yhteensopimattomuustilannetta. Sopimusmuutos ei siten ole ollut sallittu sillä perusteella, että kysymyksessä olisi ollut lisätilaus.

Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta on Suomessa valmisteltu yhteensä jo yli 10 vuotta. Uudistuksen sisällön ja aikataulun muuttuminen lainvalmistelun aikana ei ole ollut sellainen ennakoimaton olosuhdemuutos, johon hankintayksikkö ei olisi voinut varautua.

Muutokset ovat myös olleet siinä määrin merkittäviä, että ne ovat vaikuttaneet hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen. Sopimusmuutos ei siten ole ollut sallittu myöskään sillä perusteella, että kysymyksessä olisi ollut hankintasäännöksissä tarkoitettu olosuhdemuutos.

Jos kuitenkin kysymyksessä olisi ollut edellä tarkoitettu hankintasopimuksen muuttamiseen oikeuttava lisätilaus tai olosuhdemuutos, asiassa tulee vielä arvioida sopimusmuutoksen rahallista arvoa. Vaikka muutoksen arvon on mahdollista katsoa jäävän alle 50 prosenttiin alkuperäisen hankintasopimuksen toteutuneesta, lisäedellytyksenä on, että muutosten tavoitteena ei ole saanut olla hankintasäännösten kiertäminen.

Sopimuksen kohteena olevia palveluita on karsittu nykyiseen laajuuteensa jo ensimmäisen jatkosopimuksen tekemisen yhteydessä. Hankintayksikön päätöksenteon taustalla on katsottava vaikuttaneen ainakin joiltain osin pyrkimys kilpailutuksen välttämiseen, mikä voidaan ottaa kokonaisharkinnassa huomioon. Hankintayksikön edustaja on kommentoinut ensimmäisen jatkosopimuksen tekemistä paikallislehdelle siten, että hankinnan kokoa on tullut pienentää, jotta se on voitu toteuttaa ilman kilpailutusta ja että tuolloin hoiva-asuminen ja erikoissairaanhoito on rajattu jatkosta pois.

Sopimusmuutoksen arvo on ylittänyt soveltuvan kansallisen kynnysarvon, joten sopimusmuutos ei ole ollut sallittu myöskään sillä perusteella, että kyseessä olisi ollut hankintasäännöksissä tarkoitettu vähäarvoinen sopimusmuutos.

Hankintayksikön KKV:n tekemän esityksen jälkeen aloittamalle uudelle kilpailutukselle ei tule antaa merkitystä hankintayksikön menettelyn lainmukaisuutta ja rikkomuksen laatua arvioitaessa.

KKV ei ole päätynyt esittämään sopimuksen määräämistä tehottomaksi yleiseen etuun liittyvästä painavasta syystä. Tehottomuusseuraamuksen sijasta sopimus tulee määrätä päättymään kuuden kuukauden kuluttua päätöksen lainvoimaisuudesta lukien.

Koska ilman hankintasäännösten mukaista perustetta toteutettujen suorahankintojen katsotaan olevan menettelyltään karkeasti virheellisiä hankintoja ja rikkovan kaikkein vakavimmalla tavalla hankintasäännöksiä, asiassa on määrättävä seuraamusmaksu.

Esityksen kohteena olevan hankintasopimuksen ennakoitu arvo noin 29 miljoonaa euroa ja kuuden vuoden sopimuskauden tosiasiallinen arvo on yli 40 miljoonaa euroa. Vaikka kilpailutettava sopimuskausi alkaisi 1.1.2021 alkaen, tulee esityksen kohteena olevan suorahankinnan toteutunut arvo olemaan noin 7,3 miljoonaa euroa. Hankintayksikkö on ryhtynyt valmistelevaan kilpailutusta vasta sen jälkeen, kun KKV on toimittanut sille esitysluonnoksen 30.6.2020. Ottaen huomioon muun muassa hankintayksikön menettely, hankintasopimuksen arvo ja luonne, asiassa on määrättävä 120.000 euron suuruinen seuraamusmaksu.

Vastaus

Vaatimukset

Puolangan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksen.

Perustelut

Hankintayksikkö on esittänyt muun ohella, että suorahankinnan tekemiselle on ollut hankintasäännösten mukainen peruste.

Toisesta jatkosopimuksesta on päätetty tilanteessa, jossa Suomen hallitus on viestinyt, että jatkossa yksityisten yritysten ei olisi enää mahdollista toimia ulkoistettujen sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottajana sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen voimaantullessa. Hankintayksikkö on siten voinut perustellusti olettaa, että toimivaa markkinaa sosiaali- ja terveyspalveluiden kilpailuttamiseksi ei olisi olemassa. Hankintayksikkö on pyrkinyt sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen toteutumista koskevissa epävarmoissa olosuhteissa turvaamaan pitkäkestoisten asiakassuhteiden jatkumisen. Myös osaavan olemassa olevan henkilöstön pysyvyys on tullut turvata, jotta hankintayksikkö on voinut turvata palvelujen käyttäjien tarpeiden huomioon ottamisen hankinnoissa sekä kuntalaisten saavutettavissa olevat ja laadukkaat sosiaali- ja terveyspalvelut.

Hankinnan kilpailutus olisi asiassa olleissa olosuhteissa vaarantanut kuntalaisten pysyvien ja pitkäaikaisten hoito- ja asiakassuhteiden jatkumisen, joten edellytykset suorahankinnan tekemiselle ovat olleet olemassa. Sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole ollut mahdollista ja olisi aiheuttanut merkittävää haittaa hankintayksikölle taloudellisesti ja myös palveluiden tuottamiselle käytännössä. Sopimusmuutoksen tarve on lisäksi aiheutunut osittain maakuntauudistuksen lykkääntymisestä ja uudesta siirtymäajasta, joita hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida.

Hankintayksiköllä on ollut hankintasäännösten mukaiset lisätilaus- ja olosuhdemuutosperusteet hankintasopimuksen muuttamiselle. Muutosten arvo ei ole ollut merkittävä, eivätkä jatkosopimukset ole vaikuttaneet sopimuksen yleiseen luonteeseen. Alkuperäiseen sopimukseen ei ole tehty olennaisia muutoksia.

Hankintayksikkö ei ole toiminut tietoisesti hankintasäännösten vastaisesti, vaan se on käynnistämällä uuden hankintamenettelyn pyrkinyt korjaamaan menettelyään, jonka KKV on katsonut olleen virheellinen. Uuden kilpailutuksen vuoksi KKV:n esittämä sopimuskauden lyhentäminen ei ole tarpeen.

Markkinaoikeuden ei tule määrätä seuraamusmaksua. Lisäksi esitetty seuraamusmaksu on määrältään kohtuuton kunnan kokoon ja väestömäärään nähden.

Kuultavan lausunto

Terveystalo Kuntaturva Oy on esittänyt muun ohella, että kyse on sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnasta, jota koskeva sääntely on joustavampaa kuin muiden palvelu- tai tavarahankintojen sääntely. Muun ohella suorahankintaperusteet ovat sosiaali- ja terveyspalveluhankinnoissa muita hankintoja laajemmat niin, että huomiota voidaan kiinnittää jopa yksittäisen potilaan ja asiakkaan hoitosuhteen pysyvyyteen. Kunta on aidosti pyrkinyt turvaamaan kuntalaisten palvelujen häiriöttömän jatkon tulevan sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen voimaantuloon saakka ja joutunut reagoimaan kesken jääneisiin lainsäädäntöhankkeisiin.

Vaikka markkinaoikeus ei katsoisi riittäviksi hankintayksikön esittämiä perusteita suorahankinnan tekemiselle, järjestelyssä on ollut joka tapauksessa kyse hankintalain mukaisesta sallitusta sopimusmuutoksesta. Uuden sopimuksen arvo on ollut alle 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta ja sopimuskumppanin vaihtaminen aiheuttaisi hankintayksikölle merkittävää haittaa ja taloudellisia menetyksiä.

Hankintayksikön edustajan paikallislehdelle antaman lausunnon perusteella tehty KKV:n johtopäätös, jonka mukaan hankintayksikön tarkoitus olisi ollut kiertää hankintasäännöksiä, on ollut epäasianmukainen. Seuraamusesitystä ei voida perustaa tällaiseen yksittäisen henkilön lausumaan.

Tapauksen tosiseikat ovat oleellisesti muuttuneet esityksen laatimishetkestä, sillä hankintayksikkö on julkaissut hankintailmoituksen kunnan sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttamisesta. Tarjouskilpailun perusteella tehtävän uuden hankintasopimuksen myötä KKV:n vaatimus sopimuskauden lyhentämisestä on tarpeeton.

Hankintayksikölle ei tule määrätä seuraamusmaksua, sillä hankintayksikkö on jo korjannut virheellisen menettelynsä. Esitetty seuraamusmaksu on joka tapauksessa kohtuuttoman korkea kunnan taloudelliseen tilanteeseen, yhteistyöhalukkuuteen ja menettelyn moitittavuuteen nähden. Kunnan oma-aloitteisten toimien myötä kuusivuotinen sopimus on kaventunut vain vuoden mittaiseksi. Vaikka kuntalaisten asemaan ja hoidon takaamiseen liittyvät seikat eivät riittäisi suorahankinnan perusteiksi, niille on annettava merkitystä seuraamusharkinnassa.

Vastaselitys

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on esittänyt muun ohella, että suorahankinnan tekemiseen voi oikeuttaa hankintayksikön mainitsema tilanne, jossa toimivaa markkinaa ei ole olemassa. Edellytyksenä on kuitenkin, että hankintayksikkö ei ole saanut lainkaan tarjouksia tai soveltuvia tarjouksia hankintamenettelyssä. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole ennen suorahankinnan tekemistä pyrkinyt kilpailuttamaan sosiaali- ja terveyspalveluitaan. Mainitun suorahankintaperusteen edellytykset eivät siten ole täyttyneet.

Hankintayksikön laiminlyönnin laatu ja hankinnan arvo huomioiden esitettyjä seuraamuksia ei ole pidettävä tarpeettomina tai kohtuuttomina. Hankintayksikön ja kuultavan esittämät seikat eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle Terveystalo Kuntaturva Oy:n kanssa uuden hankintamenettelyn perusteella 10.2.2021 tehdyn hankintasopimuksen. Hankintayksikön mukaan kyseinen sopimus on korvannut 12.2.2020 tehdyn sopimuksen 1.1.2021 alkaen.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on esittänyt, että mikäli markkinaoikeus katsoo, että se sopimus, jonka sopimuskauden lyhentämistä KKV on 31.8.2020 esittänyt, on päättynyt, KKV ei enää esitä sopimuskauden lyhentämistä.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja asian tarkastelun lähtökohdat

Hankintayksikkö on 7.12.2017 ja 30.1.2020 tekemillään hankintapäätöksillä päättänyt tehdä sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamista koskevaan vuoden 2019 lopussa päättyvään hankintaan jatkosopimuksen 1.1.2020 alkavalle sopimuskaudelle ilman uutta kilpailutusta. Ensimmäinen hankintapäätös on pantu täytäntöön allekirjoittamalla 12.2.2020 Terveystalo Kuntaturva Oy:n kanssa hankintasopimus. Jälkimmäinen hankintapäätös on pantu täytäntöön allekirjoittamalla 10.2.2021 Terveystalo Kuntaturva Oy:n kanssa uusi hankintasopimus, joka on korvannut 12.2.2020 tehdyn sopimuksen 1.1.2021 alkaen ja ollut voimassa 31.12.2025 asti. Sittemmin hankintayksikkö on kilpailuttanut kyseisen hankinnan ja tehnyt kilpailutuksen perusteella voimassa olevan hankintasopimuksen.

Asiassa on Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksen johdosta ensin arvioitava, onko hankintayksiköllä ollut hankintasäännösten mukainen peruste 30.1.2020 tekemänsä hankintapäätöksen mukaisen sosiaali- ja terveyspalveluita koskevan sopimuksen tekemiselle suorahankintana. Asiassa on tämän jälkeen tarvittaessa arvioitava, onko sopimuksen tekemisessä ollut kysymys aiemman sopimuksen olennaisesta sopimusmuutoksesta, jota ei ole voinut tehdä ilman uutta hankintamenettelyä. Jos kysymyksessä on ollut olennainen sopimusmuutos, tämän jälkeen on tarvittaessa vielä arvioitava, onko sopimusmuutos voitu sen olennaisuudesta huolimatta tehdä ilman uutta hankintamenettelyä.

Perusteet suorahankinnan tekemiselle

Nyt esillä olevassa asiassa arvioitavana on Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksen johdosta hankintayksikön 30.1.2020 tekemä päätös sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan sopimuksen tekemisestä tai mahdollisesti aiemman vuonna 2012 eli ennen nykyisin voimassa olevan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) voimaantuloa aloitettuun hankintamenettelyyn perustuvan sopimuksen muuttamisesta. Hankintayksikkö ei ole päätöksen mukaan päättänyt järjestää edellä mainitussa yhteydessä uutta hankintamenettelyä.

Sovellettavat oikeusohjeet

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (tuomio 11.7.2013, komissio v. Alankomaat, C-576/10, EU:C:2013:510, 52–54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ilmenee, että sovellettavat säännökset ovat lähtökohtaisesti ne, jotka ovat voimassa sillä hetkellä, jolloin hankintaviranomainen valitsee noudatettavan menettelytyypin ja päättää lopullisesti siitä, onko se velvollinen järjestämään kilpailun ennen julkisen hankintasopimuksen antamista. Kuitenkin kun hankintapäätöksen jälkeen aloitetut neuvottelut poikkeavat tuntuvasti jo käydyistä neuvotteluista ja kun ne näin ollen ovat omiaan ilmentämään osapuolten tahtoa neuvotella keskeiset sopimusehdot uudelleen, voi olla perusteltua soveltaa sellaisen direktiivin säännöksiä, jonka täytäntöönpanoa varten varattu määräaika on päättynyt mainitun päätöksen tekoajan jälkeen.

Edellä esitetyn perusteella asiaan sovellettavan hankintalain 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä mainitun lain I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, lain liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään lain 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan lain 12 luvun (107–115 §) säännöksiä.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 25 §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen kansallinen kynnysarvo liitteen E 1–4 kohdassa tarkoitettuja sosiaali- ja terveyspalveluja koskevissa hankinnoissa on 400.000 euroa.

Hankintalain 111 §:n mukaan hankintayksikön on ilmoitettava 12 luvun mukaisista palveluhankinnoista siten kuin 7 luvussa säädetään. Hankintalain 7 lukuun sisältyvän 58 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi sosiaali- ja terveyspalveluja sekä muita erityisiä palveluhankintoja koskeva ilmoitus liitteessä E tarkoitettuja palveluja koskevasta hankinnasta.

Hankintalain 108 §:n 1 momentin mukaan lain 12 luvun mukaisissa palveluhankinnoissa hankintayksikön on otettava huomioon kyseistä palvelua koskeva lainsäädäntö. Sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa palvelun käyttäjien yksilöllisten ja pitkäaikaisten sekä toistuvien hoito- tai sosiaalipalvelujen turvaamiseksi hankintayksikön on otettava huomioon käyttäjien erityistarpeet ja kuuleminen siten kuin muualla laissa säädetään.

Hankintalain 108 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä 1 momentissa säädetään, hankintayksikön on sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa otettava huomioon palvelujen laatuun, jatkuvuuteen, esteettömyyteen, kohtuuhintaisuuteen, saatavuuteen ja kattavuuteen, eri käyttäjäryhmien erityistarpeisiin, käyttäjien osallistumiseen ja vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen sekä innovointiin liittyvät tekijät.

Hankintalain 108 §:n 3 momentin mukaan pitkäkestoisia hoito- ja asiakassuhteita koskevan sosiaali- ja terveyspalvelun hankinnassa hankintayksikön on määritettävä sopimusten kesto ja muut ehdot siten, että sopimuksista ei muodostu kohtuuttomia tai epätarkoituksenmukaisia seurauksia palvelun käyttäjille.

Hankintalain muutoksenhaun kohdetta ja sen rajoituksia koskevan 146 §:n esitöissä (HE 108/2016 vp s. 238) on todettu, että hankinnan sisällön, asiakkaiden tarpeiden huomioimisen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon aineellisen lainsäädännön noudattamisen säännöksiä koskevia hankintayksikön ratkaisuja tai päätöksiä voidaan saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi sikäli, kuin kyseisen lainsäädännön noudattaminen tai muut sisältövaatimukset on käsiteltävä esimerkiksi esikysymyksinä hankintamenettelyn syrjimättömyyden ja avoimuuden selvittämisessä.

Hankintalain 109 §:n 2 momentin mukaan suorahankintoihin sovelletaan, mitä 40 ja 41 §:ssä säädetään suorahankinnoista palveluhankinnoissa.

Hankintalain 40 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 133) mukaan 40 ja 41 sekä 109 §:ssä esitetyt suorahankinnan edellytykset ovat tyhjentäviä. Koska suorahankinta on poikkeus yleiseen ja avoimeen kilpailuttamisvelvollisuuteen, sen käyttöedellytyksiä on tulkittava suppeasti.

Hankintalain 40 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan, jos sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä säädettyjä määräaikoja voida noudattaa hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi.

Hankintalain 41 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan, kun kyseessä on alkuperäisen toimittajan kanssa tehtävä uusi rakennusurakkasopimus tai palveluhankinta, joka vastaa aikaisemmin tehtyä rakennusurakkaa tai palveluhankintaa. Edellytyksenä on, että alkuperäistä hankintaa koskevassa hankintailmoituksessa on mainittu mahdollisesta myöhemmästä suorahankinnasta ja että lisäpalvelun tai uuden rakennusurakan ennakoitu arvo on otettu huomioon laskettaessa alkuperäisen sopimuksen kokonaisarvoa. Suorahankinta voidaan tehdä enintään kolmen vuoden kuluessa alkuperäisen sopimuksen tekemisestä.

Hankintalain 110 §:n mukaan sen lisäksi, mitä lain 109 §:n 2 momentissa säädetään, hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan yksittäisissä tapauksissa hankintalain 12 luvun mukaisissa sosiaali- ja terveyspalveluhankinnoissa, jos tarjouskilpailun järjestäminen tai palvelun tarjoajan vaihtaminen olisi ilmeisen kohtuutonta tai erityisen epätarkoituksenmukaista asiakkaan kannalta merkittävän hoito- tai asiakassuhteen turvaamiseksi.

Hankintalain 110 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 216) mukaan pykälä vastaa sisällöllisesti aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (vanha hankintalaki) 67 §:ssä säädettyä.

Vanhan hankintalain 67 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 113) mukaan suorahankinnan käyttötilanteet on tarkoitettu rajoitettavaksi erityisiin ja poikkeuksellisiin sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä koulutuspalvelujen hankintoja koskeviin tilanteisiin. Suorahankinta on mahdollista vain yksittäistapauksissa, joten jokaisen potilaan tai asiakkaan osalta menettelyn käyttöedellytys tulee harkita ja perustella erikseen. Asiakkaan kannalta merkittävän hoito- tai asiakassuhteen turvaamisella tarkoitetaan ensinnäkin pitkäaikaisen asiakassuhteen jatkamista tilanteessa, jossa aiempi sopimuskausi päättyy ja palvelut kilpailutetaan uudestaan. Tällöin on mahdollista uudistaa yksittäinen asiakas- tai hoitosuhde, jolla on asiakkaana olevan henkilön elämäntilanteessa tai muista henkilökohtaisista syistä erityinen merkitys. Esimerkiksi vanhuksen, vaikeasti sairaan tai kehitysvammaisen henkilön asumispalvelut voivat jatkua ennallaan. Asiakkaan kannalta merkittävä asiakassuhde koulutuspalveluissa voi olla esimerkiksi opettaja- ja oppilassuhde.

Edelleen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 113 ja 114) mukaan suorahankinta on mahdollinen edellä mainitulla perusteella esimerkiksi lastensuojelullisin perustein lapsen sijoituspaikkaa taikka iäkkään vanhuksen palveluasumista koskevassa palveluhankinnassa. Koska kysymykseen tulevat vain yksittäistapaukset, tulee tällaiset hankinnat pääsääntöisesti kilpailuttaa muita avoimempia menettelyjä, esimerkiksi puitejärjestelyä, käyttäen. Suorahankinta on poikkeus kilpailuttamisvelvoitteesta, joten sen käyttämisen tulee olla poikkeuksellista ja käyttöedellytyksiä koskevan tulkinnan ankaraa.

Asian arviointi

Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä on ollut hankintalain 108 §:stä johtuva velvoite turvata palveluiden katkeamaton jatkuminen sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta valmisteltaessa. Hankintayksikön mukaan kunnassa vallinneessa tilanteessa on ollut kyse hankintalain 110 §:n tarkoitetusta yksittäistapauksesta, vaikka hankinta onkin koostunut erilaisista palveluista.

Markkinaoikeus toteaa, että suorahankinnan käyttöedellytyksiä on edellä hankintalain esitöissä esitetyllä tavalla tulkittava suppeasti. Hankintalain 108 §:ssä on asetettu hankintayksiköille velvollisuuksia ottaa huomioon kyseessä olevaa sosiaali- ja terveyspalvelua koskeva lainsäädäntö sekä pykälässä mainittuja asiakkaiden erityistarpeita ja tekijöitä. Edelleen pykälässä on asetettu vaatimuksia sopimusten keston ja muiden ehtojen määrittämiseksi siten, että sopimuksista ei muodostu kohtuuttomia tai epätarkoituksenmukaisia seurauksia palvelun käyttäjille. Vaikka esitöissä mainittuja hankintayksikön ratkaisuja tai päätöksiä voidaan saattaa hankintalain 146 §:n esitöissä (HE 108/2016 vp s. 238) kuvatulla tavalla markkinaoikeuden käsiteltäväksi esikysymyksinä hankintamenettelyn syrjimättömyyden ja avoimuuden selvittämisessä, eivät hankintalain 108 §:ssä hankintayksikölle asetetut velvoitteet voi muodostaa perustetta yleiseen ja avoimeen kilpailuttamisvelvollisuuteen poikkeuksena oleville sosiaali- ja terveyspalveluiden suorahankinnoille, joista on säädetty erikseen hankintalain 109 ja 110 §:ssä.

Kun suorahankinnan kohteena ovat olleet laajalti erilaiset sosiaali- ja terveyspalvelut, jotka ovat koskeneet useita asiakkaita, kyse ei ole myöskään ollut hankintalain 110 §:ssä tarkoitetusta yksittäisiä tapauksia koskevasta tilanteesta, jossa tarjouskilpailun järjestäminen olisi ollut ilmeisen kohtuutonta tai erityisen epätarkoituksenmukaista kunnan yksittäisten asiakkaiden kannalta.

Asiassa saadun selvityksen perusteella hankintayksikkö on esittänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastolle, että tarve jatkosopimuksille on aiheutunut sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen aikataulumuutoksista. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että Suomen hallituksen viestitettyä, että sosiaali- ja terveydenhuollon rakenneuudistuksen järjestämistä koskevan uudistuksen voimaantullessa yksityisten yritysten ei olisi enää mahdollista toimia ulkoistettujen sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottajana, toimivaa markkinaa sosiaali- ja terveyspalveluiden kilpailuttamiseksi ei ole ollut olemassa. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että se on pyrkinyt sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen toteutumista koskevissa epävarmoissa olosuhteissa turvaamaan pitkäkestoisten asiakassuhteiden jatkumisen.

Hankintayksikön esittämät perusteet sopimusmuutokselle ovat liittyneet sosiaali- ja terveydenhuollon uudistukseen liittyvään epävarmuuteen sekä hankintayksikön haluun turvata sosiaali- ja terveyspalveluiden jatkuvuus kunnassa. Markkinaoikeus toteaa, että vaikka sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen toteutuminen ja sen aikataulu ovat sinänsä olleet jossain määrin epävarmoja, pitkään suunniteltuun uudistukseen liittyviä hankintayksikön esittämiä varsin yleisluontoisia epävarmuustekijöitä ei kuitenkaan voida pitää asiassa esitetty selvitys huomioiden olosuhteina, joita huolellinen hankintayksikkö ei olisi voinut ennakoida. Markkinaoikeus katsoo, että edellä sosiaali- ja terveydenhuollon uudistukseen liittyvät epävarmuustekijät eivät ole muodostaneet hankintalain 40 §:n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitettua ennalta arvaamatonta syytä, josta hankintayksikölle olisi aiheutunut sanotussa lainkohdassa tarkoitettu äärimmäinen kiire. Sosiaali- ja terveyspalveluiden jatkuvuus on puolestaan ollut tekijä, johon hankintayksikkö on itse voinut lähtökohtaisesti vaikuttaa mainituista epävarmuustekijöistä huolimatta.

Hankintayksikkö on myös esittänyt, että kysymys olisi ollut alkuperäisen toimittajan kanssa tehty uusi palveluhankintaa koskeva lisätilaus. Markkinaoikeus toteaa, että alkuperäistä hankintaa koskevassa hankintailmoituksessa ei ole kuitenkaan mainittu mahdollisesta myöhemmästä suorahankinnasta hankintalain 41 §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla. Lisäksi suorahankinta on tehty 10.2.2021 eli yli kolme vuotta alkuperäisen hankintasäännösten mukaisesti kilpailutetun ja 12.10.2012 allekirjoitetun hankintasopimuksen päättymisen jälkeen. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole ollut esillä hankintalain 41 §:n 2 momentissa tarkoitettua lisätilausta koskevaa perustetta suorahankinnan tekemiselle.

Kun hankintayksikkö ei ole esittänyt edellä todettujen perusteiden lisäksi muita hankintalain 40 tai 41 §:ssä tarkoitettuja perusteita suorahankinnan tekemiseen, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön 30.1.2020 tekemän hankintapäätöksen kohteena olevan sosiaali- ja terveyspalveluiden sopimuksen tekemiselle kilpailuttamatta ei ole ollut hankintalain mukaista suorahankintaperustetta.

Hankintasopimuksen muuttaminen

Asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko toisen jatkosopimuksen tekemisessä ollut kysymys sellaisesta sopimusmuutoksesta, joka on ollut oikeus tehdä ilman uutta hankintamenettelyä.

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintasopimuksen muuttamisesta sopimuskauden aikana on säädetty hankintalain 136 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa tai kansalliset kynnysarvot ylittävissä liitteen E mukaisissa palveluhankinnoissa taikka käyttöoikeussopimuksissa olennaisesti muuttaa sopimuskauden aikana ilman hankintalain mukaista uutta hankintamenettelyä. Olennaisena pidetään ainakin muutosta, jos:

1) muutoksella otetaan käyttöön ehtoja, jotka, jos ne olisivat alun perin kuuluneet hankintamenettelyyn, olisivat mahdollistaneet muiden kuin alun perin valittujen ehdokkaiden osallistumisen menettelyyn tai muun kuin alun perin hyväksytyn tarjouksen hyväksymisen tai jotka olisivat tuoneet hankintamenettelyyn lisää osallistujia;
2) sopimuksesta tai puitejärjestelystä tulee muutoksen jälkeen taloudellisesti edullisempi sopimuskumppanille sellaisella tavalla, jota alkuperäisessä hankintasopimuksessa tai puitejärjestelyssä ei ollut määritetty;
3) muutos laajentaa sopimuksen tai puitejärjestelyn soveltamisalaa huomattavasti;
4) sopimuskumppani, jonka kanssa hankintayksikkö on alun perin tehnyt sopimuksen, korvataan uudella sopimuskumppanilla.

Poikkeuksista kieltoon muuttaa hankintasopimusta on säädetty viimeksi mainitun pykälän 2 momentissa, jonka mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, hankintasopimukseen ja puitejärjestelyyn voidaan tehdä muutos ilman uutta hankintamenettelyä, jos:

1) se perustuu hankintamenettelyn aikana tiedossa olleisiin ja hankinta-asiakirjoissa mainittuihin sopimusehtoihin tai niiden muuttamista koskeviin ehtoihin, niiden rahallisesta arvosta riippumatta, ja nämä ehdot ovat selkeät, täsmälliset ja yksiselitteiset, eivätkä ne muuta hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleistä luonnetta;
2) alkuperäisen sopimuskumppanin on tarpeen suorittaa lisätöitä tai palveluja taikka ylimääräisiä tavarantoimituksia, jotka eivät sisältyneet alkuperäiseen sopimukseen, ja jos sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole mahdollista taloudellisista tai teknisistä syistä ja aiheuttaisi merkittävää haittaa tai kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä hankintayksikölle;
3) muutoksen tarve johtuu olosuhteista, joita huolellinen hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida eikä muutos vaikuta hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen;
4) alkuperäinen sopimuskumppani korvataan uudella sopimuskumppanilla 1 kohdan mukaisella yksiselitteisellä sopimuksen muuttamista koskevalla ehdolla tai alkuperäisen sopimuskumppanin asema siirtyy yhtiön rakennejärjestelyjen, yritysostojen, sulautumisten ja määräysvallan muutosten tai maksukyvyttömyyden seurauksena kokonaan tai osittain toiselle toimittajalle, joka täyttää alun perin vahvistetut laadulliset soveltuvuusvaatimukset edellyttäen, ettei tästä aiheudu muita olennaisia muutoksia sopimukseen eikä tällä pyritä kiertämään hankintalain soveltamista;
5) kyse on sellaisesta vähäarvoisesta sopimusmuutoksesta, joka alittaa liitteessä E tarkoitettuja palveluja koskevissa hankinnoissa sekä käyttöoikeussopimuksissa kansalliset kynnysarvot tai muissa hankinnoissa EU-kynnysarvot eikä vaikuta sopimuksen yleiseen luonteeseen.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan 2 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitetun muutoksen arvo ei saa olla enemmän kuin 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta. Jos 2 momentin 2 tai 3 kohdassa tarkoitettuja muutoksia tehdään peräkkäin useampia, arvioidaan jokaista muutosta itsenäisenä. Tällaisten muutosten tavoitteena ei saa olla tämän lain säännösten kiertäminen.

Asian arviointi

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei tässä asiassa kyseessä olevalla toisella jatkosopimuksella ole tehty olennaisia muutoksia alkuperäiseen sopimukseen, eivätkä tehdyt muutokset ole vaikuttaneet sopimuksen yleiseen luonteeseen.

Markkinaoikeus toteaa, että 30.1.2020 tehtyyn hankintapäätökseen perustuvalla ja 12.2.2020 allekirjoitetulla toisella jatkosopimuksella on pidennetty aiempaa enintään seitsemän vuoden sopimuskautta kuudella vuodella. Sopimusta on samalla supistettu sisällöllisesti siten, että sopimuksen vuosiarvo on noin puolittunut. Mainitut muutokset ovat laajentaneet sopimuksen ajallista kestoa ja kaventaneet sopimuksen vuosiarvoa huomattavasti.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että toisella jatkosopimuksella on siten otettu käyttöön ehtoja, jotka olisivat mahdollistaneet muiden kuin alun perin valittujen ehdokkaiden osallistumisen menettelyyn tai muun kuin alun perin hyväksytyn tarjouksen hyväksymisen tai jotka olisivat saattaneet tuoda hankintamenettelyyn lisää potentiaalisia osallistujia siinä tapauksessa, että nämä ehdot olisivat alun perin kuuluneet hankintamenettelyyn. Näin ollen mainittuja sopimusmuutoksia on pidettävä olennaisina.

Asiassa saadun selvityksen mukaan sopimusmuutoksen arvo on laskutavasta riippumatta ollut useita miljoonia euroja ja siten ylittänyt hankintalain liitteen E 1–4 kohdassa tarkoitettuja sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan kansallisen kynnysarvon. Näin ollen kysymys ei ole ollut hankintalain 136 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaisesta vähäarvoisesta sopimusmuutoksesta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sopimuskumppanin vaihtaminen olisi aiheuttanut merkittävää haittaa kunnalle taloudellisesti sekä palveluiden tuottamiselle käytännössä ja että tämän lisäksi muutoksen tarve on myös osittain johtunut olosuhteista, joiden tulee katsoa olevan sellaisia, joita kunta ei ole voinut ennakoida.

Markkinaoikeus toteaa, että vaikka hankintayksikkö on vedonnut toisen jatkosopimuksen osalta hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun lisäpalvelujen tekemistä koskevaan perusteeseen, hankintayksikkö ei ole esittänyt selvitystä siitä, että sopimuskumppanin vaihtaminen ei olisi ollut mahdollista teknisestä tai taloudellisesta syystä ja että vaihtaminen olisi aiheuttanut myös merkittävää haittaa ja kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä hankintayksikölle. Näin ollen sopimusmuutokseen ei voida soveltaa hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaista oikeuttamisperustetta.

Hankintayksikön esittämät perusteet sopimusmuutokselle ovat liittyneet sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen viivästymiseen sekä hankintayksikön haluun turvata sosiaali- ja terveyspalveluiden jatkuvuus kunnassa. Kyseisiä seikkoja ei ole mainittu sellaisenaan hankintalain 136 §:n 2 momentissa oikeuttamisperusteena hankintasopimuksen muuttamiselle, mutta mainitun uudistuksen viivästymistä on mahdollista arvioida kyseisen momentin 3 kohdan mukaisena olosuhdemuutoksena.

Markkinaoikeus toteaa, että pitkään valmisteilla ja julkisuudessa esillä ollutta sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta ja siihen liittyviä epävarmuustekijöitä ei voida pitää nyt esillä olevassa asiassa esitetty selvitys huomioiden olosuhteina, joita huolellinen hankintayksikkö ei olisi voinut ennakoida. Näin ollen sopimusmuutosta ei voida perustella myöskään hankintalain 136 §:n 2 momentin 3 kohdan oikeuttamisperusteella. Asiassa ei siten ole tarpeen arvioida hankintalain 136 §:n 3 momentin lisäedellytysten täyttymistä.

Asiassa saadun selvityksen perusteella ei ole käynyt ilmi, että asiassa olisi kyse muistakaan hankintalain 136 §:n 2 momentissa säädetyistä tilanteista, joissa hankintasopimukseen voidaan tehdä muutos pykälän 1 momentissa säädetyn estämättä ilman uutta hankintamenettelyä.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että sopimusmuutos on ollut siten olennainen, että sen toteuttaminen olisi edellyttänyt uutta kilpailutusta, eikä muutokseen tule soveltaa hankintalain 136 §:n 2 momentin poikkeamisperusteita.

Johtopäätös

Edellä todetuin perustein hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti päättäessään 30.1.2020 tekemällään hankintapäätöksellä hankkia sosiaali- ja terveyspalveluita, joiden vuotuinen arvo on ylittänyt hankintalain 25 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisen hankintalain liitteen E 1–4 kohdassa tarkoitettuja sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan kansallisen kynnysarvon 400.000 euroa, niitä kilpailuttamatta. Asiassa tulee näin ollen Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksestä harkittavaksi seuraamuksen määrääminen.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 159 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi Kilpailu ja kuluttajaviraston 141 §:ssä tarkoitetusta esityksestä:
1) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;
2) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;
3) määrätä sopimuskauden lyhennettäväksi;
4) kumota hankintapäätöksen.

Hankintalain 158 §:n 3 momentin mukaan seuraamusta määrätessään markkinaoikeuden on otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu ja valituksen kohteena olevan hankinnan arvo. Seuraamusmaksun määrä ei saa ylittää kymmentä prosenttia hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen arvosta.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on esityksessään vaatinut hankintasopimuksen sopimuskauden lyhentämistä ja seuraamusmaksun määräämistä. Myöhemmin Kilpailu- ja kuluttajavirasto on edellä todetulla tavalla ilmoittanut, että se ei enää vaadi sopimuskauden lyhentämistä, mikäli markkinaoikeus katsoo, että 12.2.2020 tehty hankintasopimus on päättynyt. Edellä todetun mukaisesti Puolangan kunta on tehnyt uuden tarjouskilpailun perusteella 10.2.2021 hankintasopimuksen, joka on korvannut 12.2.2020 tehdyn toisen jatkosopimuksen. Näin ollen asiassa ei ole tarpeen lausua sopimuskauden lyhentämistä koskevasta vaatimuksesta. Seuraamusten osalta asiassa on enää arvioitavana seuraamusmaksun määräämistä koskeva vaatimus.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti jättäessään sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinnan Kilpailu- ja kuluttajaviraston esittämin tavoin kilpailuttamatta. Jotta hankintayksikön hankintasäännösten vastaisesta menettelystä aiheutuvien seuraamusten vaikutukset eivät jää merkityksettömiksi, asiassa on määrättävä seuraamusmaksu.

Hankintayksikkö ja Terveystalo Kuntaturva Oy ovat pitäneet Kilpailu- ja kuluttajaviraston esittämän seuraamusmaksun määrää kohtuuttomana muun ohella hankintayksikön taloudelliseen kantokykyyn nähden ja esittäneet, että seuraamusmaksun määrän arvioinnissa on aina huomioitava myös hankintalain 160 §:n määräykset seuraamusten yhteisvaikutuksista.

Markkinaoikeus toteaa, että kyseessä oleva suorahankinnan vuosittainen arvo on ollut yli seitsemän miljoonaa euroa. Markkinaoikeus toteaa, että yksinomaan seuraamusmaksua määrättäessä arvioitavaksi ei tule hankintalain 160 §:ssä todettu seuraamusten yhteisvaikutus, koska kyse on ainoastaan yhden seuraamuksen määräämisestä. Hankintayksikön virhettä ei voida myöskään pitää erityisen vähäisenä, eikä seuraamusmaksun määräämisessä ole annettava merkitystä sille, mitä hankintayksikkö on esittänyt Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvityksen aloittamisen jälkeen käynnistetystä kilpailutuksesta.

Markkinaoikeus katsoo, että kun otetaan huomioon hankintayksikön virheen laatu sekä hankinnan arvo ja että koska Kilpailu- ja kuluttajaviraston esittämä seuraamusmaksun määrä ei ole ylimitoitettu hankinnan arvoon nähden, Puolangan kunta on määrättävä maksamaan valtiolle 120.000 euron suuruinen seuraamusmaksu.

Lopputulos

Markkinaoikeus määrää Puolangan kunnan maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 120.000 euroa.

Markkinaoikeus hylkää Kilpailu- ja kuluttajaviraston vaatimukset muilta osin.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Markus Mattila ja Markus Ukkola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

‍