Asia

Sähkömarkkina-asia; Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukainen ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle

Markkinaoikeuden ratkaisu

Oikeudenkäynnin kohde

1. Ennakkoratkaisupyynnön osalta asiassa on kysymys sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/944 (jäljempänä myös sähkömarkkinadirektiivi) 57 artiklan 4 ja 5 kohdan sekä 59 artiklan tulkinnasta.

Asian kannalta merkitykselliset tosiseikat

Asian tausta

2. Energiavirasto on vahvistanut 30.11.2015 antamillaan päätöksillä verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämistä koskevat valvontamenetelmät neljännelle 1.1.2016–31.12.2019 ja viidennelle 1.1.2020–31.12.2023 valvontajaksolle.

3. Energiavirasto on 15.12.2021 antamillaan päätöksillä muuttanut edellä mainittuja 30.11.2015 antamiaan päätöksiä ja muuttanut aikaisemmin vahvistettuja valvontamenetelmiä ajanjaksolle 1.1.2022–31.12.2023.

4. Edellä mainituissa 15.12.2021 annetuissa päätöksissä on todettu, että asia on tullut vireille Energiaviraston omasta aloitteesta sen jälkeen, kun lailla 730/2021 säädetty sähkömarkkinalain muutos on tullut voimaan 1.8.2021.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

5. Alajärven Sähkö Oy asiakumppaneineen ja Elenia Verkko Oyj (jäljempänä yhteisesti myös valittajat) ovat 17.1.2022 ja 19.1.2022 vireille tulleissa valituksissaan vaatineet muun ohella, että markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston päätökset siltä osin kuin päätöksissä on muutettu valvontamenetelmiä päivittämällä tuottopohjan laskennassa käytettävät yksikköhinnat ja poistamalla riskittömän korkokannan määrittämisessä käytettävä vaihtoehtoinen määritystapa.

6. Valittajat ovat esittäneet valituksissaan muun ohella, että Energiavirasto ei ole tehnyt valitustenalaisia päätöksiään itsenäisesti riippumattomana sääntelyviranomaisena sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklassa edellytetyllä tavalla.

7. Energiavirasto on vastauksessaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valitukset.

8. Energiavirasto on vastauksessaan muun ohella esittänyt, että valvontamenetelmien muutoksen taustalla ovat sinänsä olleet sähkömarkkinalain ja sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (jäljempänä myös valvontalaki) muutokset. Kansallinen lainsäätäjä on kuitenkin harkinnut sanottujen muutosten täyttävän unionin oikeuden vaatimukset kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuudesta. Kyseisissä muutoksissa on ollut kyse ainoastaan yleisten suuntaviivojen tasoisista seikoista säätämisestä.

Kansallinen oikeus

9. Valvontalain 10 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa verkonhaltijan, järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan noudatettaviksi ennen niiden käyttöönottamista menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.

10. Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä muun ohella verkkotoimintaan tai palveluun sidotun pääoman arvostusperiaatteista (1 kohta), verkkotoimintaan tai palveluun sidotulle pääomalle taikka palvelulle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta (2 kohta), verkkotoiminnan tai palvelun tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta (3 kohta) sekä verkkotoiminnan tehostamiseen, markkinoiden yhdentymisen edistämiseen, verkon varmuuden parantamiseen sekä näihin liittyvän tutkimustoiminnan edistämiseen, verkon kehittämiseen ja verkon käyttäjien energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä edistävien järjestelmäpalvelujen saataville asettamiseen kannustavista tavoitteista ja niiden määrittämistavasta sekä menetelmistä, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa (4 kohta).

11. Valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan Energiavirasto voi muuttaa vahvistuspäätöstä antamallaan uudella päätöksellä, jonka käsittely on tullut vireille vahvistuspäätöksen kohteen hakemuksesta tai Energiaviraston omasta aloitteesta. Määräajaksi annettua vahvistuspäätöstä voidaan muuttaa päätöksen kohteen tai Energiaviraston aloitteesta ja toistaiseksi voimassa olevaa vahvistuspäätöstä Energiaviraston aloitteesta, jos muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen.

12. Sähkömarkkinalain 19 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan tulee riittävän hyvälaatuisen sähkön saannin turvaamiseksi verkkonsa käyttäjille ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin sähköverkkojen toiminnalle säädettyjen vaatimusten ja verkon käyttäjien kohtuullisten tarpeiden mukaisesti.

13. Edellä mainitun pykälän 2 momentin, joka on tullut voimaan lailla 730/2021 säädetyllä sähkömarkkinalain muutoksella, mukaan sähköverkko on suunniteltava ja rakennettava ja sitä on ylläpidettävä muun ohella siten, että sähköverkko täyttää sähköverkon toiminnan laatuvaatimukset ja sähkön siirron sekä -jakelun tekninen laatu on muutoinkin hyvä (1 kohta) ja että verkonhaltija kykenee tuottamaan siirto- ja jakelupalvelun verkkonsa käyttäjille kustannustehokkaalla tavalla (6 kohta).

14. Sähkömarkkinalain 52 §:n 1 momentin, joka on tullut voimaan lailla 730/2021 säädetyllä sähkömarkkinalain muutoksella, mukaan jakeluverkonhaltijan jakeluverkon kehittämisen on perustuttava avoimeen jakeluverkon kehittämissuunnitelmaan, johon on sisällytettävä muun ohella suunnitelma keskeisistä jakeluverkkoinvestoinneista, jotka ovat tarpeen jakeluverkon siirtokapasiteetin ylläpitämiseksi sekä uuden sähköntuotantokapasiteetin ja uusien kuormien liittämiseksi jakeluverkkoon seuraavan kymmenen vuoden kuluessa, mukaan lukien sähköajoneuvojen latauspisteet ja maasähkön syöttötarve meri- ja sisävesialuksia varten (1 kohta), toimenpiteet, joiden toteuttaminen johtaa mainitun lain 51 ja 119 §:ssä säädettyjen vaatimusten täyttämiseen ja ylläpitämiseen jakeluverkossa (2 kohta), suunnitelma sähkönkulutuksen jouston, sähkövarastojen, jakeluverkonhaltijan energiatehokkuustoimenpiteiden ja muiden resurssien mahdollisesta käyttämisestä vaihtoehtona jakeluverkon siirtokapasiteetin laajentamiselle (3 kohta) ja asianmukaiset vertailut jakeluverkon kehittämistoimien kustannustehokkuudesta (4 kohta).

15. Sähkömarkkinalain 51 § sisältää tarkemmat säännökset jakeluverkon toiminnan laatuvaatimuksista.

16. Sähkömarkkinalain 119 §, jota on muutettu lailla 730/2021 säädetyllä sähkömarkkinalain muutoksella, sisältää jakeluverkon toimintavarmuutta koskevan siirtymäsäännöksen.

17. Sähkömarkkinalain muuttamisesta annetun lain 720/2021 esitöissä (HE 265/2020 vp s. 61–62) on edellä mainitun 119 §:n säännöksen muuttamista koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että jakeluverkon toimintavarmuutta koskevien vaatimusten täytäntöönpanoajan jatkaminen muuttaa merkittävästi jakeluverkonhaltijoiden sääntely-ympäristöä. Pykälän 2 ja 3 momentin säännösten ohjausvaikutusten tulee toimia yhdensuuntaisesti muun verkkovalvonnan kanssa. Tämän vuoksi mainittuihin säännöksiin ehdotettujen muutosten johdosta myös verkkohinnoittelun valvontamenetelmissä tulee huomioida toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan jatkaminen ja siihen liittyvät muutokset jakeluverkonhaltijoiden investointeihin ja niiden rahoittamiseen. Toimintaympäristön muutoksen vaikutukset tulee huomioida esimerkiksi jakeluverkonhaltijoiden tariffien laskentamenetelmien sisältämissä erilaisissa investointien rahoitukseen liittyvissä ja investointeihin kannustavissa elementeissä.

Unionin oikeuden lainsäädäntö

18. Sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi sääntelyviranomainen kansallisella tasolla.

19. Edellä mainitun artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on taattava sääntelyviranomaisen riippumattomuus ja varmistettava, että se käyttää toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava, että mainitussa direktiivissä ja siihen liittyvässä lainsäädännössä asetettuja viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomainen

a) on oikeudellisesti erillinen ja toiminnallisesti riippumaton muista julkisista ja yksityisistä elimistä;

b) varmistaa, että sen henkilöstö ja hallinnosta vastaavat henkilöt

i) toimivat markkinoiden eduista riippumatta; ja

ii) eivät viranomaistehtäviä suorittaessaan pyydä eivätkä ota suoria ohjeita miltään hallitukselta tai muulta julkiselta tai yksityiseltä elimeltä. Tämä vaatimus ei rajoita tarvittaessa tiivistä yhteistyötä muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten kanssa eikä hallituksen julkaisemien, mainitun direktiivin 59 artiklan mukaisiin sääntelytehtäviin ja toimivaltuuksiin liittymättömien yleisten poliittisten suuntaviivojen noudattamista.

20. Kyseisen artiklan 5 kohdan mukaan sääntelyviranomaisen riippumattomuuden suojelemiseksi jäsenvaltioiden on erityisesti varmistettava muun ohella, että sääntelyviranomainen voi tehdä itsenäisiä päätöksiä poliittisista elimistä riippumatta (a alakohta).

21. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 1 kohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on muun ohella vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien mukaisesti siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät tai molemmat (a alakohta).

22. Sähkömarkkinadirektiivin johdanto-osan 80 kohdan mukaan sääntelyviranomaisten on voitava tehdä päätöksiä kaikista sähkön sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta merkityksellisistä sääntelykysymyksistä, ja niiden tulee olla täysin riippumattomia kaikista muista julkisista tai yksityisistä eduista. Tämä ei kuitenkaan estä muutoksenhakumahdollisuutta tuomioistuimessa kuten ei parlamentaarista valvontaakaan jäsenvaltioiden perustuslakien mukaisesti.

23. Edellä mainitun direktiivin johdanto-osan 82 kohdan mukaan sääntelyviranomaisten on asetettava tai hyväksyttävä siirto- ja jakeluverkkoja koskevat yksittäiset verkkotariffit tai menetelmä taikka sekä kyseiset verkkotariffit että menetelmä. Kaikissa tapauksessa on säilytettävä mainitun direktiivin 57 artiklan 4 kohdan b alakohdan ii alakohdan mukainen sääntelyviranomaisten riippumattomuus verkkotariffien vahvistamisessa.

24. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 87 kohdan mukaan sähkömarkkinadirektiivi tai direktiivi 2009/73/EY eivät estä jäsenvaltioita laatimasta ja toteuttamasta omaa kansallista energiapolitiikkaansa. Tästä seuraa, että jäsenvaltion perustuslaillisesta järjestyksestä riippuen voi kuulua jäsenvaltion toimivaltaan määritellä toimintapoliittinen kehys, jossa sääntelyviranomaisten on toimittava esimerkiksi toimitusvarmuuden osalta. Jäsenvaltion antamat yleiset energiapolitiikan suuntaviivat eivät kuitenkaan saa rajoittaa sääntelyviranomaisten riippumattomuutta tai itsenäisyyttä.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

25. Unionin tuomioistuin on 2.9.2021 antamassaan direktiivien 2009/72/EY ja 2009/73/EY täytäntöönpanoa koskeneessa tuomiossa asiassa C-718/18 (tuomio 2.9.2021, Komissio v. Saksa, C-718/18, EU:C:2021:662) muun ohella tulkinnut kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuutta koskevia direktiivin 2009/72/EY 35 artiklan 4 ja 5 kohdan säännöksiä, jotka vastaavat nykyisin voimassa olevan sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 4 ja 5 kohtaa.

26. Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan todennut, että julkisten elinten osalta riippumattomuuden käsitteellä kuvataan tavanomaisesti asemaa, joka antaa kyseiselle elimelle mahdollisuuden toimia vapaasti suhteessa elimiin, joista sen on oltava riippumaton, ja vapaana kaikesta ohjaamisesta ja ulkoisesta vaikutuksesta (108 kohta). Tämä päätöksenteon itsenäisyys edellyttää, että sääntelytehtäviä hoitaessaan ja toimivaltuuksia käyttäessään kansallinen sääntelyviranomainen tekee päätöksensä itsenäisesti ja pelkästään yleisen edun perusteella varmistaakseen mainitulla direktiivillä 2009/72/EY tavoiteltujen päämäärien noudattamisen ilman, että sen olisi noudatettava muilta julkisilta tai yksityisiltä elimiltä saamiaan ohjeita (109 kohta).

27. Unionin tuomioistuin on mainitussa tuomiossaan lisäksi todennut, että riippumattomuusvaatimus ei estä hallituksen laatimien yleisten suuntaviivojen noudattamista. Tällaiset yleiset suuntaviivat eivät koske direktiivin 2009/72/EY 37 artiklassa tarkoitettuja sääntelytehtäviä ja toimivaltuuksia. Näiden säännösten sanamuodosta ilmenee kuitenkin selvästi, etteivät tällaiset yleiset suuntaviivat koske direktiivin 2009/72/EY 37 artiklassa ja direktiivin 2009/73/EY 41 artiklassa tarkoitettuja sääntelytehtäviä ja toimivaltuuksia (110 kohta).

28. Edelleen unionin tuomioistuin on kyseisessä tuomiossaan todennut, että täysi eriyttäminen poliittisesta vallasta mahdollistaa sen, että kansallinen sääntelyviranomainen voi noudattaa toiminnassaan pitkän aikavälin näkemystä, joka on tarpeen direktiivin 2009/72/EY tavoitteiden toteuttamiseksi (112 kohta).

29. Unionin tuomioistuin on sanotussa tuomiossaan vielä todennut, että yksinomaan kansallisille sääntelyviranomaisille annettu toimivalta ja niiden riippumattomuus on taattava kaikkiin poliittisiin elimiin nähden, myös kansalliseen lainsäätäjään nähden (130 kohta).

30. Unionin tuomioistuin on myös ennakkoratkaisupyyntömenettelyssä antamassaan tuomiossa asiassa C-378/19 (tuomio 11.6.2020, C-378/9, Prezident Slovenskej republiky, EU:C:2020:462) todennut direktiivin 2009/72/EY kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuutta koskevien vaatimusten edellyttävän, että kansallinen sääntelyviranomainen hoitaa sääntelytehtäväänsä ilman ulkopuolista vaikuttamista (33 kohta).

31. Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan lisäksi todennut, että kansallisten ministeriöiden edustajat eivät voi käyttää osallistumistaan hintojen vahvistamista koskeviin menettelyihin painostaakseen sääntelyviranomaista tai antaakseen sille ohjeita, jotka voivat ohjata päätöksiä, joita sääntelyviranomainen tekee sille mainitun direktiivin 2009/72/EY 37 artiklassa säädettyjen tehtävien ja toimivaltuuksien puitteissa (62 kohta).

32. Edelleen unionin tuomioistuin on kyseisessä tuomiossaan todennut, että vaikka direktiivi 2009/72/EY ei ole esteenä sille, että jäsenvaltion hallitus voi muun muassa ministeriöiden edustajien myötävaikutuksella esittää kansallisessa sääntelyviranomaisessa kantansa siitä, miten kyseinen viranomainen voi ottaa huomioon yleisen edun sääntelytehtäviään suorittaessaan, tämä osallistuminen ja varsinkaan näiden edustajien hintojen vahvistamista koskevien menettelyjen aikana antamat lausunnot eivät voi olla sitovia eikä sääntelyviranomainen voi missään tapauksessa pitää niitä ohjeina, joita sen olisi tehtäviään suorittaessaan ja toimivaltuuksiaan käyttäessään noudatettava (63 kohta).

33. Unionin tuomioistuin on sanotussa tuomiossaan vielä todennut, että säännöt, jotka koskevat kansallisten ministeriöiden edustajien osallistumista hintojen vahvistamiseen liittyviin menettelyihin, eivät myöskään saa vaikuttaa sääntelyviranomaisen direktiivin 2009/72/EY 37 artiklassa säädettyjen tehtävien ja toimivaltuuksien nojalla tekemien päätösten ulottuvuuteen (64 kohta).

Ennakkoratkaisupyynnön tarve

34. Markkinaoikeudessa on ratkaistavana kysymys, onko Energiavirasto voinut valituksenalaisilla päätöksillään muuttaa verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämistä koskevia valvontamenetelmiä kesken valvontajakson. Osana mainittua arviointia tulee valittajien asiassa esittämän perusteella arvioitavaksi, onko lailla 730/2021 säädetyillä sähkömarkkinalain muutoksilla, jotka ovat tulleet voimaan 1.8.2021, loukattu sähkömarkkinadirektiivin mukaista kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuutta.

35. Energiavirasto on perustellut edellä mainittuja valituksenlaisia päätöksiä keskeisesti lailla 730/2021 säädettyjen sähkömarkkinalain muutosten esitöillä. Mainituissa päätöksissä on muun ohella todettu, että 1.8.2021 voimaan tulleiden sähkömarkkinalainlain muutosten jälkeen Energiavirasto on ryhtynyt valmistelemaan valvontamenetelmien muuttamista lainsäädännön vaatimuksia vastaavaksi. Sanottujen päätösten mukaan mainittujen sähkömarkkinalain muutosten keskeisenä tavoitteena on ollut antaa Energiavirastolle uusia työkaluja, joiden avulla voidaan vaikuttaa siirtohintojen kehitykseen kuitenkaan vaarantamatta toimitusvarmojen ja älykkäiden sähköverkkojen kehittämistä.

36. Edellä mainittujen lailla 730/2021 säädettyjen, 1.8.2021 voimaan tulleiden sähkömarkkinalain muutosten säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 265/2020 vp s. 1) on kyseisten lain muutosten tavoitteeksi esitetty pyrkimys hillitä sähkönjakelun hintojen nousua jakeluverkonhaltijoiden kustannustasoa alentavilla ja kustannustason nousua loiventavilla toimenpiteillä. Mainitussa hallituksen esityksessä on käsitelty niitä valvontamenetelmien muutoksia, jotka Energiavirasto on sittemmin tehnyt lain muutosten tultua voimaan.

37. Edellä mainitussa hallituksen esityksessä (HE 265/2020 vp s. 32) on tuotu esiin, että laskentamenetelmien sisältöön suoraan kohdistuva lainsäädäntö ei ole edellytyksenä laskentamenetelmien uudelleentarkastelulle.

38. Mainitussa hallituksen esityksessä (HE 265/2020 vp s. 35) on selostettu, kuinka Energiavirasto on hallituksen esityksen antamista edeltäneen valmistelutyön yhteydessä työ- ja elinkeinoministeriölle laatimassaan taustaselvityksessä todennut, että Energiaviraston on jakeluverkonhaltijoiden sääntelyyn ehdotettujen muutosten johdosta muutettava voimassa olevia jakeluverkonhaltijoiden tariffien laskentamenetelmiä koskevia vahvistuspäätöksiään jo kuluvan valvontajakson osalta. Vastaava on todettu myös kyseisen hallituksen esityksen eduskuntakäsittelyn yhteydessä laaditussa talousvaliokunnan mietinnössä TaVM 19/2021 vp.

39. Edellä mainitussa hallituksen esityksessä (HE 265/2020 vp s. 44) selostetun työ- ja elinkeinoministeriön arvion mukaan Energiaviraston ilmoittamilla jakelutariffien laskentamenetelmien muutoksilla on merkittävä vaikutus jakeluverkonhaltijoiden tuloihin ja niiden omistajilleen tulouttamiin tuottoihin. Kyseisessä hallituksen esityksessä on lisäksi esitetty arvioita valvontamenetelmien muutosten taloudellisia vaikutuksia jakeluverkonhaltijoiden sallittuun tuottotasoon sekä jakeluverkonhaltijoiden asiakkailta keräämiin jakelumaksuihin.

40. Edellä mainitussa talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 19/2021 vp s. 15‒18) on puolestaan muun ohella todettu, että nykyisten laskentamenetelmien mahdollistamiin kohtuuttomiin tuottoihin verkonhaltijoiden omistajille on puututtava. Mainitun talousvaliokunnan mietinnön mukaan tuolloin voimassa olleessa valvontamallissa verkon arvon määritys tapahtuu Energiaviraston määrittämien komponenttikohtaisten yksikköhintojen pohjalta. Kyseisten valvontamallien ongelmana on pidetty sitä, että yksikköhinnat on kiinnitetty kahdeksaksi vuodeksi vuosille 2016–2023, jolloin hinnat eivät enää vastaa todellista kustannustasoa.

41. Mainitussa talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 19/2021 vp s. 17 ja 18) todetun mukaan sähkön siirtohintojen hinnoittelun sääntelyn ja tariffien laskentamenetelmien taustalla oleva keskeinen tekijä on sähköverkon arvostaminen, jota kautta tuottopohja määrittyy. Talousvaliokunta on korostanut, että ehdotettujen muutosten tarkoituksena on nimenomaan mahdollistaa valvontamallin muuttaminen kesken kuluvan valvontajakson.

42. Valittajat ovat asiaa markkinaoikeudessa käsiteltäessä lisäksi esittäneet, että edellä selostetut lain esitöistä ilmenneiden tavoitteiden toteuttaminen ja Energiaviraston riippumattomuuteen vaikuttaminen ovat olleet myös käytännössä nähtävissä valittajan toimesta markkinaoikeudelle toimitusta selvityksestä (ks. erityisesti asiassa vastuuministeriönä toimineen työ- ja elinkeinoministeriön tiedostustilaisuuden 15.10.2020 esitysmateriaali sekä asiassa vastuuministerinä toimineen elinkeinoministeri Mika Lintilän tiedotustilaisuuden 28.1.2021 esitysmateriaali).

43. Kuten edellä selostetusta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä koskien sähkömarkkinoiden kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuutta ilmenee, sähkönsiirron ja -jakelun tariffien laskentamenetelmistä yleisesti tai niitä koskevista yksittäisistä keskeisistä kysymyksistä ei voi säätää kansallista sääntelyviranomaista sitovasti kansallisella lailla. Edelleen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksenteon ohjaaminen ministeriön edustajien toimesta sääntelyviranomaisen keskeisissä sääntelytehtävissä ja toimivaltuuksissa merkitsee myös viranomaisen riippumattomuuteen puuttumista.

44. Toisaalta sähkömarkkinadirektiivi ei estä jäsenvaltioita laatimasta ja toteuttamasta omaa energiapolitiikkaansa. Jäsenvaltioiden antamat yleiset energiapolitiikan suuntaviivat eivät kuitenkaan saa rajoittaa sääntelyviranomaisen riippumattomuutta tai itsenäisyyttä eikä niillä saa puuttua sääntelyviranomaisen keskeisiin sääntelytehtäviin ja toimivaltuuksiin.

45. Markkinaoikeus toteaa, että edellä selostetut lailla 730/2021 säädetyt sähkömarkkinalain muutokset eivät sinänsä ole suoraan koskeneet jakeluverkonhaltijoiden valvontamenetelmiä, joita Energiavirasto soveltaa jakeluverkkoyhtiöiden kohtuullisen tuoton määrittelyssä. Mainitut lain muutokset eivät ole myöskään välittömästi muuttaneet tuottopohjan laskennassa käytettäviä yksikköhintoja tai kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä käytettävää riskitöntä korkokantaa. Kyseisten lain muutosten tarkoituksena, mikä edellä selostetulla tavalla on todettu myös lain esitöissä, on ollut kuitenkin vaikuttaa sähkönjakelun hintaan sitä alentavasti. Mainituissa esitöissä todetulla tavalla sääntelyviranomaiselle on annettu keinoja ja perusteita laskentamenetelmien muuttamiselle sähkönjakelun hintaa alentavasti jo kesken valvontakauden, tuotu esiin laskentamenetelmien muutokset ja arvioitu ennakolta muutosten vaikutuksia. Näillä lain esitöiden maininnoilla vaikuttaisi olleen selvästi merkitystä myös valituksenalaisten Energiaviraston päätösten tekemisessä.

46. Käsillä olevassa tapauksessa on siten ennen kaikkea kyse siitä, missä tapauksissa kysymys on kansallisen sääntelyviranomaisen keskeisiin sääntelytehtäviin ja toimivaltuuksiin puuttumisesta ja missä tapauksissa kysymys on sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan mukaisiin sääntelytehtäviin ja toimivaltuuksiin liittymättömistä yleisistä suuntaviivoista, sekä siitä, mitä tekijöitä on otettava huomioon arvioitaessa mainittua rajanvetoa.

47. Markkinaoikeuden näkemyksen mukaan tulkinnanvaraista on ensinnäkin, voiko tavoitteen sähkönjakelun hinnan nousun hillitsemisestä ja sähkönjakelun hinnan alentamisesta nähdä muuna kuin kansallisen sääntelyviranomaisen sääntelytehtäviä ja toimivaltuuksia koskevana asiana, näin erityisesti, jos lainmuutoksen tavoitteena on esimerkiksi verkkoyhtiöiden kustannustehokkuuden lisääminen, vai voiko tältä osin kysymys olla myös kansallisen sääntelyviranomaisen keskeisiin sääntelytehtäviin ja toimivaltuuksiin liittymättömistä yleisistä poliittisista suuntaviivoista, ja jos voi, niin millä edellytyksin. Edelleen markkinaoikeuden näkemyksen mukaan tulkinnanvaraista on se, mikä merkitys puheena olevan kannalta on annettava sille, että edellä selostetut toteamukset on esitetty lain esitöissä (ottaen muun ohella huomioon unionin tuomioistuimen tuomio 29.4.2004, Björnekulla Fruktindustrier AB, C-371/02, EU:C:2004:275), ja voiko mainittuja lain esitöissä esitettyjä toteamuksia ylipäätään pitää sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklassa tarkoitettuina poliittisina suuntaviivoina.

48. Kuten edellä on selostettu, osana markkinaoikeuden käsiteltävinä olevien valitusten ratkaisemista markkinaoikeuden tulee arvioida, onko lailla 730/2021 säädetyillä sähkömarkkinalain muutoksilla loukattu sähkömarkkinadirektiivin mukaista kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuutta verkkotariffien vahvistamisessa ja muissa sääntelyviranomaisen sääntelytehtävissä. Markkinaoikeuden näkemyksen mukaan mainitun asian ratkaiseminen edellyttää sellaista yhtäältä sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 4 ja 5 kohdan sekä toisaalta mainitun direktiivin 59 artiklan tulkintaa, että ennakkoratkaisupyynnön tekemistä on pidettävä suorastaan välttämättömänä sen selvittämiseksi, onko edellä mainitun kansallisen lainsäädännön katsottava olevan Euroopan unionin oikeuden mukainen.

49. Markkinaoikeuden näkemyksen mukaan sen tulee kysymyksessä olevia valituksia ratkaistessaan tarvittaessa ennakkoluonteisesti varmistua siitä, ettei kansallista lainsäädäntöä ole pidettävä Euroopan unionin oikeuden vastaisena, muun ohella myös sen osalta, ettei kansallisen lainsäädännön säätämisellä ole loukattu sähkömarkkinadirektiivin mukaista kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuutta. Kuten edellä selostetusta ilmenee, unionin tuomioistuin on myös ennakkoratkaisupyyntömenettelyn johdosta antamassaan tuomiossa asiassa C-378/19 tulkinnut kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuuden edellytyksiä (sekä menetellyt vastaavasti lisäksi muilla sektoreilla tuomiossaan 6.10.2010, Base ym., C-389/08, EU:C:2010:584).

Ennakkoratkaisukysymykset

Markkinaoikeus on varattuaan asianosaisille tilaisuuden lausua ennakkoratkaisukysymysten sisällöstä päättänyt lykätä asioiden käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraavista kysymyksistä:

1. Mitä perusteita on sovellettava ja otettava huomioon arvioitaessa, milloin kysymys on kansallisen sääntelyviranomaisen keskeisiin sääntelytehtäviin ja toimivaltuuksiin puuttumisesta tavalla, joka ei turvaa sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 4 ja 5 kohdan mukaista kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuutta, ja milloin kysymys on sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan mukaisiin sääntelytehtäviin ja toimivaltuuksiin liittymättömistä yleisistä suuntaviivoista?

2. Onko edellä kuvatun (tämän ennakkoratkaisupyynnön kohdat 13, 14, 16 ja 17 sekä lisäksi erityisesti kohdat 36–41) kaltaista kansallisen lainsäädännön muutosta, jonka tarkoituksena on ollut lainmuutoksen esitöissä todetulla tavalla vaikuttaa sähkönjakelun hintoihin tekemällä kansalliseen sähkömarkkinalakiin verkonhaltijoiden sääntely-ympäristöä koskevia muutoksia, joilla tosin sinänsä ei ole puututtu suoraan siirto- tai jakelutariffeihin eikä niiden laskentamenetelmiin, mutta joiden seurauksena kansallisen sääntelyviranomaisen on kuitenkin tullut muuttaa valvontamenetelmiään kesken valvontajakson, katsottava olevan sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 4 ja 5 kohdan mukainen kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuusvaatimuksen osalta?

Saatuaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun markkinaoikeus antaa lopullisen ratkaisun asiassa.

Muutoksenhaku

Tähän päätökseen ei saa hakea erikseen muutosta.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Jussi Karttunen sekä markkinaoikeustuomarit Saija Laitinen ja Markus Ukkola.